Introducción

A principios de los años noventa, Guillermo O´Donnell acuñó una forma política en torno a ciertos gobiernos latinoamericanos: la democracia delegativa. Este “nuevo animal político” presentaba características lo suficientemente particulares, como para ser analizado diferencialmente. El texto original vio la luz en portugués en 1991, un año más tarde fue publicado en castellano y finalmente, en 1994, en inglés¹. Originalmente el concepto de democracia delegativa fue utilizado para describir los procesos políticos de Carlos Menem en la Argentina, Fernando Collor en Brasil y la primera presidencia de Alan García en Perú. Es decir, la nueva categoría creada por el autor, emerge en un contexto más amplio que buscaba analizar y comprender los regímenes democráticos transicionales de la región. Ellos, paulatinamente, habían logrado dejar atrás los años de dominio hegemónico de los regímenes autoritarios².

Sin embargo, con el correr del tiempo y habiendo corrido mucha agua bajo el puente, se puede observar que ciertos trazos de estas democracias delegativas, pervivieron en los regímenes políticos latinoamericanos de principios de este siglo. Esto llevó a O´Donnell a repensar el concepto en torno a los acontecimientos políticos acaecidos en los últimos años³. Asimismo, se ha podido observar una interesante apuesta intelectual en la región, que estudia los diferentes tópicos que conforman una democracia delegativa⁴. En esa línea, el presente trabajo propone una aproximación a los gobiernos argentinos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández (2003-2015), teniendo en cuenta esta categoría política.

En primer lugar, vamos a reconstruir un marco teórico conceptual que nos permita formar una base sobre la cual erigir los cimientos para poder enfocarnos en la dimensión política empírica. Así, daremos cuenta de los rasgos principales que presenta un modelo democrático delegativo y ciertas características genéricas que exhiben los regímenes democráticos en Latinoamérica. Luego, arribaremos al contexto de crisis que dio paso a un gobierno transicional que encumbró a Néstor Kirchner a la presidencia. Así cómo también, un conjunto de comportamientos, conductas, acciones y vínculos inherentes a los gobiernos kirchneristas, que conllevaron a determinada forma de estatalidad. Finalmente, introduciremos una línea de debate de mayor especificidad en torno al tipo de relación que Néstor Kirchner y Cristina Fernández construyeron frente a los otros poderes del Estado. Para ello, nos serviremos de un subconjunto teórico presente en las democracias representativas: los mecanismos de accountability intraestatal o, en términos de O´Donnell, horizontal.

Este recorrido por ciertas facetas de los gobiernos de los Kirchner, nos permitirá advertir la presencia de los rasgos o características típicas de una democracia delegativa. Así como también, la dinámica que estos rasgos o características van adoptando según los diferentes contextos políticos y económicos. Cabe señalar que con ello no pretendemos agotar el tema ni mucho menos, sino plantear algunos lineamientos generales que nos permitan ahondar en estudios futuros para enriquecer los conocimientos políticos de la región latinoamericana en general.

Un repaso al concepto de democracia delegativa: alcances y dimensiones

Según lo afirma el propio O´Donnell, “la democracia delegativa expresa e intenta llevar a cabo una manera de concebir y ejercer el poder político” que difiere del régimen democrático representativo⁵. En este sentido, cabe aclarar que, en toda democracia representativa de base teórica liberal, los electores deben decidir quiénes serán los representantes que cumplan las funciones fijadas por el sistema legal. Es decir, existe una delegación de poder y responsabilidad desde la comunidad política hacia sus elegidos. Sin embargo, las decisiones de los gobernantes deben tomarse “a la luz del día” permitiendo a los gobernados “ver cómo y dónde se toman dichas decisiones”⁶. Además, la democracia representativa posee un marco institucional facilitador de una política mediada que implica el desarrollo de formas de comunicación entre representantes y representados⁷.

Así pues, la particularidad de una democracia delegativa reside en que esta delegación va acompañada de ausencia de la responsabilidad, de controlar y de rendir cuentas⁸. Esto último, conlleva a que los ciudadanos resignen un medio de ejercer influencia en las políticas públicas, debilitando el régimen democrático representativo. Porque, como señala Osvaldo Iazzeta citando a Fabbrini, “una democracia es sólida si logra garantizar, al mismo tiempo, una doble exigencia: la toma de decisiones y el control de quien las toma” ⁹. Sin control por parte de los ciudadanos es altamente probable que los representantes dirijan sus acciones en un sentido donde no contemplen las opiniones de los primeros¹⁰.

Sin perjuicio de lo antes dicho, según O´Donnell, este modelo debe ser considerado un régimen político democrático porque surge y se legitima a través de elecciones razonablemente limpias y competitivas. Además, con mayor o menor intensidad, se respetan ciertas libertades básicas que no pueden estar ausentes en una poliarquía¹¹. Pero la singularidad de este régimen está en que el presidente tiene derecho a tomar decisiones por el bien del país, sujeto solo a las interpelaciones que el pueblo efectúe mediante elecciones futuras¹². En ese contexto, él representa mejor que nadie los intereses y el bien común de aquellos referentes identitarios construidos por el propio Estado: el pueblo, la ciudadanía o la nación¹³. Lo anterior sitúa al presidente por encima de la sociedad e inclusive de los partidos políticos, vistos estos últimos, como expresión limitada de esos intereses más amplios. Por este motivo, los frentes o movimientos encabezados por estos líderes, incluyen intereses de diversos partidos políticos, pero no son reductibles a ellos.

Según O´Donnell, la génesis de este tipo de democracias es multicausal. En primer lugar, surgen a partir de crisis generalizadas que hacen temblar los cimientos básicos de la convivencia social. Estos momentos excepcionales pueden crear un clima de tal temor en los gobernados, que los desliza a delegar el poder en un líder que garantice certidumbre; prescindiendo del uso de mecanismos de control ciudadano –a excepción del acto eleccionario–¹⁴. En segundo lugar, están atravesadas por un contexto de fragmentación social y crisis de representación de los partidos políticos y del sistema democrático en general¹⁵. Además, un tercer factor que precede, produce y realimenta los anteriores, está vinculado a la baja calidad institucional que muestran los Estados en este tipo de democracias¹⁶. Finalmente, puede llegar a observarse una determinada predisposición de la sociedad civil, con sus raigambres históricas y culturales a cuestas, a deslizarse a favor de una democracia delegativa. En este punto, va a resultar fundamental la capacidad discursiva del líder para movilizar hacia el/ella predisposiciones ya existentes en la sociedad. Como señala Gabriela Ippolito-O´Donnell, “la política es el pilar que da a los líderes el material necesario para construir marcos de interpretación. Cuando un marco de interpretación incorpora como creencias, políticas enraizadas, las chances de lograr alta resonancia aumentan exponencialmente” ¹⁷.

Por otro lado, la versión actualizada de democracia delegativa propuesta por el politólogo argentino, nos provee herramientas teóricas más que interesantes para indagar a los gobiernos argentinos de los primeros años del presente siglo. El rasgo sobresaliente que aporta el autor, es la idea del presidente como “salvador de la patria” en un momento de crisis generalizada donde la sociedad parece no encontrar un paradigma y una visión de sí misma a futuro. Esto dispara un instrumento discursivo en el líder, quien advierte a la sociedad que, so pena de caer nuevamente en un estado de crisis, no puede modificar el camino (o el muy utilizado término “modelo” en Argentina) propuesto por este.

Bajo esa óptica, el grupo afín al gobierno representa los verdaderos y más genuinos intereses de la nación, y el presidente encarna la figura del “salvador de la patria”. Esto conlleva a un clima político dicotómico de patria/antipatria o nación/antinación que invita al conjunto de la sociedad a polarizarse. En este contexto de creciente polarización, la alternancia en el poder es presentada como un acontecimiento catastrófico que conducirá a la pérdida de derechos y logros recientemente alcanzados¹⁸.

Bajo este clima dicotómico, se agudizan las tensiones entre el líder y unos de los subtipos de rendición de cuentas en un régimen político democrático representativo: la accountability horizontal¹⁹. Para los líderes delegativos estas instituciones horizontales de control o rendición de cuentas, implican “palos en la rueda” a la hora de llevar a cabo sus políticas de gobierno. Estas instituciones pueden ser básicamente las constitucionales republicanas, el poder judicial y el poder legislativo, o bien, instituciones creadas a lo largo de tiempo para controlar las decisiones del ejecutivo como las fiscalías, el defensor del pueblo, contralorías, etc.²⁰.

Esta tendencia proclive a no rendir cuentas horizontalmente, se agudiza al advertirse la cercanía de una crisis socioeconómica, pudiendo, en última instancia, deslizar el régimen democrático hacia el autoritarismo. Este último fue el caso de Fujimori en Perú, Putin en Rusia y, más recientemente, Chávez/Maduro en Venezuela. El motivo de una salida autoritaria radica en que la polarización de la sociedad va siendo cada vez mayor, así como los agravios de parte del gobierno a la oposición, y viceversa, achican el margen para encontrar espacios de diálogo y consenso entre las distintas fuerzas políticas. No obstante, O´Donnell va a mencionar salidas alternativas a este penoso destino autoritario. En primer lugar, se pueden abrir caminos que permitan alcanzar una democracia representativa. Una segunda alternativa, es reproducir la crisis que generó la emergencia de una democracia delegativa. Como última alternativa, puede que la democracia delegativa perviva más allá de la crisis.

Por otra parte, a partir de las experiencias políticas recientes, O´Donnell incorpora una noción no prevista en el escrito originario: las democracias delegativas pueden atravesar épocas de bonanza económicas que ayudan a lograr un equilibrio micro y macroeconómico que alejan el fantasma de las crisis. Sin embargo, aun en tiempos relativamente estables, esta concepción delegativa permanece agazapada resurgiendo con cierta intensidad en épocas de tensiones socioeconómicas. En ese sentido, el carácter central de la figura presidencial y la falta de rendición de cuentas horizontal, producen un marco de inestabilidad política en momentos de mayor inestabilidad económica.

Así pues, al extinguirse las épocas de bonanza económica, los presidentes suelen encontrarse aislados ante los inconvenientes, e inmersos en un régimen carente de las herramientas institucionales para hacer frente a coyunturas inestables. Como bien señala María Ollier, “las DD carecen de una adecuada interdependencia de las instituciones que permite el control en épocas de bonanza y la contención en temporadas de crisis”²¹.

Finalmente, nos parece oportuno aclarar que, si bien varios de los aspectos mencionados precedentemente pueden llegar a identificarse con los denominados regímenes políticos populistas²², las democracias delegativas, a diferencia de los populismos, no emergen como reacción a regímenes políticos liberales de carácter oligárquico o elitista cuyo engranaje ideológico-institucional es tributario de la exclusión simbólica y política de los sectores populares²³. Así pues, la piedra angular de estos regímenes era el vínculo identitario entre el líder y el pueblo históricamente excluido, convertido en una masa homogéneamente organizada en el sentido schmittiano. Sin embargo, me parece más atinado explorar a los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández con otras herramientas teóricas que permitan observar mejor las características que presenta la sociedad y la política en la Argentina contemporánea. Por cierto, muy distantes a los tiempos de las democracias conservadoras del preperonismo que, en parte, empujaron a los sectores populares a la consecución de un mayor protagonismo en la política nacional.

La crisis como factor preponderante en los orígenes del kirchnerismo

Durante las décadas de 1980 y 1990, los países latinoamericanos incorporaron un ideario neoliberal que reinterpretaba los vínculos entre el Estado, la ciudadanía y el mercado. A la aplicación de este concepto de neoliberalismo en sentido amplio, caracterizado por una fuerte retracción de las capacidades estatales y una mayor dependencia del mercado ²⁴, debe sumarse una debilidad histórica de los Estados en la región, que no pasa –o no solamente–, por una menor cantidad de ministerios o de funcionarios públicos, sino que dicha debilidad radica en que estos Estados no pueden garantizar derechos civiles básicos –inviolabilidad del domicilio, acceso universal a la justicia, derechos de las minorías, prohibición de violencia doméstica, prohibición de torturas, etc.– sobre todo a los sectores sociales débiles y empobrecidos.

Como señala O´Donnell, las sociedades de donde provienen las tradiciones intelectuales adoptadas por los países latinoamericanos –principalmente Gran Bretaña, Francia y con ciertas salvedades, Estados Unidos– los derechos civiles habían sido conquistados con anterioridad a la democracia política o los derechos sociales, en cambio, en Latinoamérica este proceso ha sido inverso. Se lograron extender universalmente los derechos políticos sin haber logrado universalizar los derechos civiles básicos ²⁵.

De esta manera, este paradigma neoliberal montado sobre un Estado permeado por prácticas patrimonialistas y clientelistas, causó en Argentina graves daños económicos y sociales²⁶. Bajo el influjo de las ideas neoliberales, se produjeron transferencias de tipo patrimoniales desde el sector estatal hacia el sector privado²⁷, desregulaciones en el mercado y una preocupante pérdida de funciones estatales que calaron hondo en el deterioro de los tejidos sociales de las familias argentinas. Esta “reformulación” del rol del Estado respecto a la economía y la sociedad, trajo aparejado una nueva composición social marcada por una fuerte polarización y una multiplicación de las desigualdades²⁸.

Este momento de crisis social, económica y política, propició una profunda desconfianza de los ciudadanos hacia los partidos²⁹ –recordar la famosa y multitudinaria proclama “que se vayan todos” – e incluso del propio sistema democrático³⁰. La consigna en las marchas callejeras responsabilizaba por la crítica situación a todo el espectro político, incluido funcionarios, legisladores y jueces. Este proceso no institucional, daba vida a un tipo de accountability político difuso, el cual fue materializado en un catártico reclamo por la incompatibilidad entre las políticas públicas y los intereses de los electores³¹.

En este contexto de profunda crisis institucional, Eduardo Duhalde lideró un proceso político transicional y propuso a Néstor Kirchner como candidato presidencial para las elecciones del año 2003³². Las elecciones se celebraron con un Partido Justicialista fuertemente dividido y los resultados mostraron una gran atomización en las preferencias: la fórmula Menem-Romero obtuvo el 24.25 % de los votos, Kirchner-Scioli el 22.24 %, López Murphy-Gómez Diez el 16.37 % y Rodríguez Saá-Posse el 14.11 %³³. El primero y segundo debían ir a una instancia de ballotage, pero el expresidente Carlos Menem, sabiéndose derrotado, decide bajarse de la contienda. Así es como Néstor Kirchner arriba al poder encabezando el Frente para la Victoria, un movimiento frentista que, ante la crisis de representación de los partidos políticos, aglutinaba en sus filas fuerzas provenientes de diversos orígenes y contaba con el decisivo apoyo del duhaldismo en el Gran Buenos Aires.

Este escenario de reconfiguración de los lazos de identidad política, parecía un territorio fértil para la irrupción de líderes refundadores quienes, en nombre de esa misión reparadora, “se liberan de buena gana de las formas institucionales”³⁴. Como bien señala Cheresky, “Estos nuevos liderazgos cristalizan un malestar social y suplen una vacancia en la representación instituyendo, en cambio, un lazo cuya precariedad potencial deriva del hecho de que la popularidad está sustentada en la acción inmediata o en circunstancias particulares” ³⁵.

Además de la crisis coyuntural, no debemos soslayar las raigambres históricas y culturales del país, es decir, aquellas creencias políticas enraizadas en la sociedad argentina que necesita de un régimen político paternalista –o maternalista– que los prohíja del desamparo³⁶. Esta conducta pretoriana de la sociedad, se acrecienta en un escenario de inseguridad, saqueos y estallido social, donde la ciudadanía demanda recuperar la sensación de calma y gobernabilidad. Las raigambres históricas del país, cuya concepción del poder antepone la decisión por sobre el consenso, al convergir con un momento de inseguridad excepcional provocan una acumulación de poder decisorio en el líder del Ejecutivo en detrimento de los otros poderes del Estado³⁷.

El cúmulo de estos factores propiciaron, rápidamente, un ejercicio personalista del poder bajo el influjo de un nuevo proyecto político kirchnerista que, ante la naturaleza de la crisis del modelo neoliberal, centraba su discurso en la recuperación de ciertas capacidades del Estado, junto a la reconciliación de la política, las instituciones y el gobierno con la sociedad³⁸. Lejos de posibilitar mecanismos orientativos hacia la construcción de una red de accountability³⁹, a través de la reclamada reforma política, Néstor Kirchner en persona encarnó buena parte de las expectativas de la renovación política y de las demandas de las clases medías y populares⁴⁰. Es decir, la crisis había reconvertido la democracia delegativa, pero no se avizoraba un deslizamiento hacia un tipo de régimen representativo de mediación política.

Algunos lineamientos acerca de las caras estatales durante los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández (2007-2015)

Suponiendo que estamos en presencia de una democracia con características delegativas de la segunda ola⁴¹, nos interesa preguntarnos acerca de las caras que configuraron el Estado a lo largo de esos años.

Durante los años de la poscrisis el clima de ideas fue virando hacia un cambio de paradigma estatista que creía en las capacidades del Estado para revertir la situación de caos. Desde el punto de vista estratégico político, como vimos anteriormente, el kirchnerismo encarnaba una posición estatista que buscaba diferenciarse de los años del neoliberalismo menemista. Sin embargo, los Kirchner fueron configurando su propia red de vínculos formales e informales, con buena parte de sus allegados más íntimos provenientes de la política santacruceña. Así pues, no fueron pocos los actores que ocuparon un lugar de privilegio, ya sea como funcionarios estatales, o bien, en su rol de flamantes empresarios⁴².

Esta forma de ejercer el poder, facilitadora de la penetración de intereses privados en la esfera estatal, va a contramano de la correcta división de los intereses públicos y privados. En este escenario, la posesión de poder se convierte en un instrumento de intercambio de favores dando paso a un Estado predatorio. Esta cultura del intercambio, deriva en la mercadización del aparato estatal cuyos principales beneficiaros resultan ser el presidente y sus allegados ⁴³.

Por ejemplo, esos lazos tejidos por los Kirchner con empresarios amigos beneficiados por los vientos de cambios, pueden observarse en la composición societaria de empresas como la petrolera Repsol-YPF o las licitaciones para la realización de obras públicas, cuyos procedimientos instalaron fundadamente la sospecha de realizar “capitalismo de amigos”⁴⁴. En estas acciones reprivatizadoras, son reeditadas una de las peores caras del Estado durante los noventa, las prebendas otorgadas al sector privado que dieron paso a la “patria contratista”. En términos de O´Donnell, esto último demuestra la debilidad a nivel republicano del régimen, donde los beneficios personales –entiéndase particulares– a partir del ejercicio de un cargo público, se justifican por intentar concretar un cierto aspecto del bien público⁴⁵.

Ocurre un proceso similar de estatización reprivatizada en las políticas referidas a los medios de comunicación. La estatalidad o reconversión de determinados grupos de medios, en principio, tenía por objeto crear un clima plural y de federalización en el ámbito de la opinión pública, sin perder de vista el interés común. Ello se desprende de la letra de la Ley N ° 26.522 vinculada a los servicios de comunicación audiovisual. El objetivo de los legisladores fue “desarrollar mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la competencia con fines de abaratamiento, democratización y universalización del aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación”⁴⁶.

No obstante, la aplicación de la ley de medios audiovisuales por parte del Poder Ejecutivo, demostró un espíritu distante al que se desprende de la letra de la misma. Es decir, lejos de favorecer un clima de pluralidad, debate y consenso, el gobierno colonizó, con sus intereses políticos partidarios, las intenciones democratizantes que podía despertar la letra de la norma. Ello quedó demostrado en la aplicación discrecional de algunos artículos de la ley, según la mayor o menor simpatía del gobierno con el grupo de medios afectado⁴⁷. Además, fueron utilizados gran parte de los espacios en agencias de noticias estatales, radios y televisión pública con fines políticos propagandísticos. Tal vez, los casos emblemáticos de esta colonización estatal sean la creación del programa Fútbol para Todos⁴⁸, y el criterio de distribución, por parte de la jefatura de gabinete de ministros, del dinero correspondiente a la pauta oficial⁴⁹.

La apuesta dicotómica o polarizante del oficialismo, requería de una pata comunicacional en la arena de la opinión pública, dispuesta a dar “una batalla cultural” aún al precio de debilitar las agencias de interés público. Esta apuesta gatilló la creación de un grupo de medios afines al líder del Ejecutivo, cuya línea editorial provenía directamente de las órdenes enviadas desde la Casa Rosada⁵⁰. El objetivo del gobierno kirchnerista resultó políticamente exitoso, logrando un nivel de polarización en la opinión pública, inédito en la política argentina moderna. Al mismo tiempo, el éxito de una estrategia comunicacional dicotómica, también penetró en los bordes de la distinción entre los intereses públicos y privados. Como consecuencia, se fueron debilitando aquellos espacios estatales vinculados a los intereses públicos debido a la utilización de funciones, recursos o capacidades inherentes al Estado y comunes a todos, para fines o intereses particulares.

Otras capacidades del Estado, lejos de mejorar, fueron directamente desactivadas. Es el caso de la intervención del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) en 2007. Esta institución, fundamental en su rol de productor de información pública, fue despojada de su autonomía y estatalidad, para convertirse en un organismo funcional a las estrategias políticas del kirchnerismo. Allí se genera un cambio de funcionarios, de aquellos cuya mayor virtud radicaba en sus capacidades técnicas –tecnócratas en términos weberianos–, por otros cuyo mérito era ser fieles al proyecto “nacional y popular”. Esta decisión debilitaba la institucionalidad de instancias mediadas del poder del líder y privaba al país de contar con información socioeconómica fiable para, entre otras cosas, decidir el rumbo de las políticas públicas.

La experiencia del desmantelamiento estatal en la Argentina de los noventa, dejó en claro que un régimen democrático descansa en las estructuras del Estado. Sin embargo, este debe ser fuerte, efectivo y democrático, para sancionar y proteger un conjunto de derechos básicos orientados al bienestar de la ciudadanía. El Estado no es esencialmente justo y progresista por definición; es decir, habría que evitar dar por sentado que, por naturaleza, emprende tareas de control y redistribución favorables a los grupos sociales vulnerables o dominados⁵¹. Por ello, el hecho de recuperar ciertas capacidades estatales perdidas en el pasado neoliberal noventista, no debió menoscabar los mecanismos institucionales. Porque, la privatización de funciones, aptitudes o capacidades del Estado, pueden coadyuvar a deslizar los regímenes políticos democráticos a terrenos autoritarios a partir de la pérdida de estos mecanismos de democraticidad.

Los mecanismos de accountability horizontal

En el presente siglo, tanto a nivel mundial como regional, se observa una mutación en el régimen político democrático tendiente a una marcada personalización política en detrimento de plataformas e identidades políticas partidarias. En ese cuadro de situación, la estima de la ciudadanía por las instituciones representativas, es considerablemente baja⁵². Esta percepción ciudadana, coincide con la aparición de líderes políticos que tienden a ofuscarse por la presencia de órganos de representación mediada, ubicados entre los representantes y los representados. Es decir, se impone una lógica decisionista sobre una lógica deliberativa, dañando el debate público del órgano legislativo y el rol del Poder Judicial⁵³. Los líderes delegativos, bajo una tónica plebiscitaria, consideran que solo importa la aprobación del pueblo a través de los actos electorales y buscan desarticular todos aquellos mecanismos de accountability presentes en un sistema representativo.

Néstor Kirchner, durante los primeros años de mandato, carecía de un capital político extendido, pues fue electo con el 22 % de los votos. En ese contexto, se pueden identificar iniciativas institucionales que logran coaligar al oficialismo con buena parte de los poderes del Estado. Por ejemplo, en un clima político-institucional más estable luego de los caóticos años 2001-2003, el entonces presidente argentino, propuso un nuevo procedimiento para nombrar a los jueces de la Corte Suprema de Justicia. Estos mecanismos propiciaron mayor transparencia y claridad respecto al funcionamiento del máximo tribunal en épocas menemistas. Además, los nuevos miembros de la Corte contaban con sólidos antecedentes técnicos y, por sobre todas las cosas, eran portadores de una trayectoria que contribuiría a la conformación de una nueva doctrina jurídica acorde al clima del nuevo siglo⁵⁴.

Sin embargo, con el paso del tiempo, estas decisiones “institucionalistas” coexistieron con actitudes del gobierno refractarias a los mecanismos de control y el republicanismo. Las tensiones a nivel horizontal se acentuaron a partir de la asunción como presidente de Cristina Fernández en 2007, tras cuatro años de gobierno de su esposo, Néstor Kirchner. Así, una sucesión de fallos de la Corte Suprema considerados contrarios a sus políticas de gobierno, harían despertar el encono en los miembros del Poder Ejecutivo hacia el máximo tribunal de justicia⁵⁵. No fueron pocas las ocasiones donde los funcionarios del Ejecutivo elevaban sus voces para expresar su inconformismo con la actuación de la justicia.

En este rumbo de fragilidad republicana y tensión institucional, el gobierno planeaba una serie de medidas tendientes a limitar el accionar de aquellos organismos que, por mandato constitucional, asumían funciones de contraloría de las cuentas públicas⁵⁶. Asimismo, el entonces fiscal nacional de investigaciones administrativas, Manuel Garrido, presentó la renuncia como consecuencia del recorte de facultades que sufrió la fiscalía a su cargo⁵⁷.

Además, tejiendo lazos con lo propuesto por O´Donnell, podemos observar que la derrota electoral del año 2009 sumada a una crisis económica internacional que afectaba la actividad económica local⁵⁸, profundizó el discurso confrontativo del gobierno respecto a los otros poderes. Bajo esta nueva coyuntura política, el Congreso, ahora con mayoría opositora, se había convertido en un obstáculo a la hora de profundizar ese modelo que lograría la gesta patriótica⁵⁹. Bajo la óptica del líder de una democracia delegativa, las diferencias políticas partidarias en lugar de ofrecer oportunidades que nutran el debate público, representan un obstáculo que debe ser superado.

El Informe del Comité de Derechos Humanos de la ONU advertía que en Argentina existía una marcada representación de los órganos políticos afines al Poder Ejecutivo, en detrimento de los órganos técnicos representados por profesionales del derecho⁶⁰. Asimismo, la propia Asociación de Magistrados y Funcionarios Judiciales, publicó una carta abierta recordando a la sociedad que “la independencia del Poder Judicial es un principio fundamental del Estado Democrático de Derecho” y llamaba a los órganos de este Poder a ejercer sus funciones “sin presiones ni influencias”⁶¹.

Luego de una serie de reveces políticos y personales sufridos por Cristina Fernández durante el transcurso de su primer mandato⁶², obtuvo más de un 54 % de los votos en las elecciones presidenciales del año 2011. Semejante adhesión popular en un contexto de fuerte fragmentación y debilidad de la oposición⁶³, fortaleció aún más su liderazgo y contribuyó a debilitar los mecanismos de accountability. Bajo una lectura de la democracia pro electoralista donde el voto de una mayoría circunstancial representa a la voluntad popular general, el permiso para gobernar otorgado por la ciudadanía fue interpretado, tanto por gobernantes como por gobernados, como una suerte de cheque en blanco⁶⁴.

Por otro lado, la recuperación de las mayorías parlamentarias de 2011 fue acompañada por una mayor alineación de los congresistas oficialistas hacia lo que decía “la jefa”. Los propios representantes del parlamento se autodenominaban soldados del proyecto “nacional y popular” o de “Néstor y Cristina”⁶⁵. Esto provocó que la fosa entre la democracia electoral o nominal y la democracia del ejercicio, fuera cada vez más profunda, debilitando las funciones del Congreso como órgano controlador, supervisor, analizador o evaluador⁶⁶.

Cristina Fernández hizo hincapié en la necesidad de “democratizar la justicia”, haciendo uso de la aceptación popular a su gestión y la poca credibilidad de la ciudadanía hacia el Poder Judicial –en muchos casos ampliamente fundamentada–, durante la apertura del año legislativo 2013. En ese sentido, anunció un proyecto de ley que modifica la composición de los miembros del Consejo de la Magistratura⁶⁷ y el ingreso al Poder Judicial. Lo sustancial de la reforma radicaba en que los miembros del Consejo serían elegidos directamente por el pueblo⁶⁸. Allí se instaura el voto popular como mecanismo de elección de cada uno de los miembros que compondrían el Consejo. Bajo esta aplicación del principio de la soberanía popular, se iguala a la democracia con la voluntad de una mayoría circunstancial⁶⁹, sin tener en cuenta la legitimidad constitucional⁷⁰.

El gobierno, en su estrategia por enfrentar a la “corporación judicial”, decidió apoyarse en las “trincheras de la sociedad civil”⁷¹. Un ejemplo de ello, fue el lanzamiento de una sociedad civil denominada Justicia Legítima cuyos presupuestos teóricos apuntaban –y apuntan– a “democratizar los poderes judiciales de la Argentina” y “promover un sistema de justicia más plural e independiente, tanto de los otros poderes del Estado como de los poderes fácticos”⁷². Utilizando la misma tesitura discursiva que la expresidenta Cristina Fernández respecto a la necesidad de “democratizar la justicia”, la organización Justicia Legitima –articulada con otras organizaciones de la sociedad civil– produce y reproduce un discurso que entiende a la democracia, únicamente, con un sentido minimalista.

Durante el lanzamiento formal de la organización, el jurista español Baltazar Garzón, señaló “Si los ciudadanos estamos preparados para votar a los que nos dirigen en la más alta responsabilidad de un país y nadie lo cuestiona porque es la esencia de la democracia, no entiendo cómo se cuestiona la posibilidad de que el órgano de jueces sea elegido también de forma democrática y universal”⁷³. Bajo esta óptica, donde “el único titular de la justicia es el pueblo”, la esencia de la democracia radica en la elección de una mayoría circunstancial omitiendo las dimensiones liberal y republicana de una democracia. Así, el Poder Judicial pasa de ejercer el control de los actos de gobierno del Ejecutivo a ser disciplinado por este a través de los miembros del Consejo de la Magistratura ungidos por el voto popular.

Sin embargo, dentro de un panorama que estaba tornando sombrío el futuro político del país, comenzaron a dispararse los mecanismos de control en los poderes estatales básicos. En primer lugar, la Corte Suprema de Justicia de la Nación con 6 votos a favor y 1 en disidencia, declara inconstitucional aquellos artículos de la Ley N ° 26.855 que establecían la composición y procedimientos de elección de los miembros del Consejo de la Magistratura. El máximo tribunal es concluyente respecto al apartamiento del artículo 114 de la Constitución Nacional que “buscó asegurar una composición equilibrada de los integrantes de dicho Consejo, de modo tal que no tuvieran primacía los representantes provenientes del sistema de naturaleza exclusivamente político-partidario respecto a los representantes del Poder Judicial, del ámbito profesional y del académico”.⁷⁴ En segundo lugar, el kirchnerismo pierde las mayorías parlamentarias a partir de los resultados en las elecciones celebradas en 2013. En las elecciones para diputados en la provincia de Buenos Aires, principal bastión eleccionario del país, el Frente Renovador encabezado por Sergio Massa –otrora jefe de gabinete de ministros de Cristina Fernández– obtiene el 43,95 % de los votos, frente a un 32,33 % del Frente para la Victoria⁷⁵.

Paralelamente a estos mecanismos que debilitan el poder del oficialismo, la Corte Suprema comienza a resentirse a raíz del fallecimiento de la jueza Carmen Argibay y del juez Enrique Petracchi. Además, Eugenio Zaffaroni anuncia su retiro como juez del máximo tribunal. En ese entonces, para dar cumplimiento a la Ley 26.183 que fijaba en 5 la cantidad de miembros de la Corte, Cristina Fernández propuso a Manuel Carlés, delfín del kirchnerismo, para ocupar la vacante por el retiro de Zaffaroni⁷⁶. Además, el oficialismo comenzó a presionar para forzar el retiro del juez Carlos Fayt, poniendo en duda su capacidad para el cumplimiento de sus funciones a causa de su avanzada edad⁷⁷.

Mientras los conflictos intraestatales se acentuaban, la situación económica era cada vez más crítica, debido. principalmente, al aumento generalizado de los precios en los últimos años⁷⁸. A pesar de la limitación al acceso a la información pública⁷⁹, la crisis económica, comenzó a desnudar una pobreza estructural que, lejos de reducirse, se consolidó en las generaciones del nuevo siglo⁸⁰. Este escenario socioeconómico poco alentador, acentuó la división en el espacio social entre quienes aún apoyaban al gobierno y aquellos que arengaban por un cambio de rumbo. Este clima fue minando los espacios de debate, entre el arco político opositor y el oficialismo, durante los últimos años de mandato de Cristina Fernández.

Podemos concluir que durante los gobiernos kirchneristas, se evidencia una marcada “transgresión” del Poder Ejecutivo hacia otras agencias estatales, conjuntamente con prácticas de “corrupción” que otorgaron ventajas ilícitas al matrimonio Kirchner y/o sus asociados. Estas dos vías de violación de la accountability horizontal bajo una perspectiva insuficiente de la democracia, se vuelven intrascendentes y poco cuestionables. Este es el caso de la política argentina de los últimos años, donde el voto universal correspondiente a la tradición democrática, posee una fuerte valoración no alcanzada por los débiles componentes liberales y republicanos del régimen. Esta combinación altamente desequilibrada a favor del voto de las mayorías, revaloriza a la figura del líder elegido por el voto popular, debilitando al conjunto de instituciones de representación mediada.

Algunas reflexiones finales

En el presente artículo, nos propusimos comenzar a navegar las complejas aguas de la democracia en Argentina, utilizando el modelo político acuñado por Guillermo O´Donnell a principios de la década de 1990, democracia delegativa. De la mano de este instrumental teórico exploramos los gobiernos kirchneristas (2003-2015) bajo tres dimensiones: sus orígenes luego de la crisis, ciertas caras del Estado durante esos años y los vínculos del Ejecutivo con los otros poderes del Estado.

La crisis socioeconómica que hizo implosión a fines del año 2001 en Argentina, fue acompañada de factores que gatillan la emergencia de un tipo de democracia delegativa. Así pues, durante la crisis, los cimientos más profundos a nivel del régimen representativo se debilitaron fuertemente. La ciudadanía mostró su descontento con los partidos políticos y con las instituciones representativas en general, por entender que ni estas ni aquellos lograban alinearse con sus intereses. Asimismo, un contexto de creciente fragmentación social sumado a una histórica debilidad institucional, presionaban a favor de una salida hacia una democracia delegativa. Además, no debemos soslayar las raigambres históricas y culturales de una sociedad argentina de inclinación pretoriana, que busca en los líderes políticos la protección de ese desamparo institucional.

Es por ello que, siguiendo a O´Donnell, podemos afirmar que los años de la poscrisis vieron nacer una democracia delegativa de la segunda ola. Néstor Kirchner comenzó a personificar al “salvador de la patria”, es decir, aquel que encarnaba los verdaderos intereses de la nación. Esta personalización en la forma de concebir el poder, generó un clima de creciente polarización que comenzó a enraizarse en la sociedad. Aquellos que no estaban de acuerdo con las políticas del gobierno eran señalados como antipatrias o enemigos de la nación. Allí pudimos observar que los rasgos delegativos fueron confirmados y acentuados, a medida que transcurrieron los años.

Por otro lado, el recorrido por el gobierno de los Kirchner nos permite dar cuenta de la presencia de una red de vínculos hacia adentro del Estado, y de este con el espacio social circundante. Los favores e intercambios con actores de su círculo más cercano, exhibe la cara de un Estado cooptado por ciertas prácticas que reeditaban los rasgos patrimonialistas y clientelares de los años noventa. Asimismo, esta situación se articulaba con un avance colonizador de los espacios estatales orientados al bien común. Ello generó que los bordes del Estado comenzaran a perder nitidez frente a la penetración de intereses políticos particulares, lo que tendió a debilitar las instituciones del primero y fortalecer los intereses de los segundos.

Al transcurrir los años del gobierno de Néstor Kirchner caracterizados por un período de bonanza económica, los rasgos que identifican a una democracia delegativa comenzaron a ganar intensidad. Podemos afirmar que, promediando el primer mandato de Cristina Fernández, advertimos una suerte de evolución del régimen delegativo que intensifica los rasgos del mismo. Esta mutación daría por resultado una democracia delegativa de la tercera ola que se desplaza hacía la órbita de un régimen autoritario.

En este contexto, la sociedad en su conjunto se polariza fuertemente y los intereses privatizadores comienzan a ganar espacio frente a las funciones/dimensiones del Estado. En esa tónica de divide et impera, Néstor Kirchner y Cristina Fernández le hablaron directo “al pueblo” y colocaron sus esfuerzos en influenciar partidariamente a instituciones de la sociedad civil (organizaciones sociales, organizaciones de derechos humanos, universidades, sindicatos, cámaras empresariales). Ello se combina y realimenta con la crisis internacional de 2008-2009 que afecta la actividad económica en el país. Allí definitivamente desde el oficialismo se aplica la estrategia del miedo, es decir, la oposición representa el caos y el gobierno la salvación⁸¹.

Bajo este panorama, se acentúa el debilitamiento de la accountabiliy horizontal, trazando una de las principales características que acompaña a un tipo de democracia delegativa. El control horizontal intrapoderes es visto por el líder como un serio obstáculo a su gesta refundadora. Esta concepción que reniega del ordenamiento jurídico constitucional conlleva al Poder Ejecutivo a emplear todas las herramientas que estén a su alcance –aún contra la propia Constitución– para debilitar el control de otras agencias estatales.

En este nuevo escenario, los rasgos del régimen se intensifican al punto de intentar colonizar al Poder Judicial, único poder cuya elección de sus funcionarios no proviene del voto popular sino de un mandato constitucional. El hostigamiento hacia la justicia en general y los miembros de la Corte Suprema en particular, es acompañado por un discurso que reivindica una definición minimalista de la democracia. Según los voceros de este discurso, la esencia de la democracia radica, únicamente, en el voto de las mayorías. Sin embargo, omiten reconocer las dimensiones liberales o republicanas inherentes a las democracias modernas presentes, incluso, mucho antes que se produjera la democratización política. Esta definición monocolor de lo que significa una democracia no tiene en cuenta, entre otras cosas, el contrapeso y equilibrio que debe existir entre los poderes para evitar el atropello de una mayoría circunstancial hacia la minoría. En definitiva, sin los límites que emanan de la Constitución se pone en riesgo la supervivencia del propio Estado de Derecho como ha ocurrido recientemente en Venezuela⁸².

Afortunadamente, aún bajo este panorama político institucional sombrío, los mecanismos de la accountability horizontal se activaron para impedir el ejercicio de un poder omnipotente de parte de la presidenta. La Corte Suprema declaró inconstitucional la ley sancionada por un Congreso de mayoría oficialista que, en vistas a “democratizar la justicia”, fijaba que la totalidad de los miembros del Consejo de la Magistratura fueran elegidos por el voto popular. Por otro lado, con la victoria de la oposición en las elecciones legislativas del 2013, el oficialismo perdió las mayorías en el Congreso; y la caída abrupta en el nivel de aceptación del gobierno de Cristina Fernández, reveló que los resultados obtenidos en la contienda electoral del 2011 –que la consagraron presidenta de la nación con el 54 % de los votos–, fueron un punto de llegada en el idilio entre la líder y el pueblo que paulatinamente se va deshilachando. De todas maneras, las marcas de la dicotomía que permearon a la comunidad política durante estos años, no se extinguirán fácilmente. La lógica de amigo/enemigo o patriota/antipatriota atravesará los discursos de la comunidad política por un largo tiempo.

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Notas

Notas de autor