1. Introducción

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce que “todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección” (1917, art. 1°).

Conforme a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México, las garantías de protección a las que hace referencia la Constitución “son técnicas y medios que permiten lograr la eficacia de los mismos; en su ausencia, el goce de los derechos que reconoce nuestro orden constitucional no puede materializarse en las personas” (Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], 2014, Tesis 1a. CCLXXXVI/2014) y que se pueden distinguir en dos sistemas: el jurisdiccional y el no jurisdiccional.

Entre los medios de defensa contemplados dentro del sistema jurisdiccional, se encuentran el juicio de amparo, la acción de inconstitucionalidad, el control de constitucionalidad o convencionalidad y la interpretación conforme, resaltando el papel del primer medio enlistado, debido a que su punto toral lo representa la reparación de violaciones a derechos humanos (Serrano Migallón & Brito Melgarejo, 2016, pp. 125-129).

En un aspecto similar, el sistema no jurisdiccional tiene a su vez una amplia historia en el sistema mexicano, siendo sus principales exponentes los Organismo Protectores de Derechos Humanos, representados a nivel nacional por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Esta institución tiene entre sus principales objetivos la investigación de violaciones a derechos humanos, contando con las figuras jurídicas de la propuesta de conciliación o la emisión de recomendaciones a la autoridad encontrada como responsable de la afectación (Natarén Nandayapa, 2005, pp. 104-105) desglosando los argumentos lógicos jurídicos que permitan concluir la existencia de una violación y con ello establecer parámetros que deben ser atendidos para restituir los derechos afectados, o en su caso reparar el daño ocasionado (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 44).

En el presente trabajo, se explicará brevemente los mecanismos constitucionales que tienen por objeto garantizar los derechos humanos, desarrollando en el apartado de antecedentes la evolución del reconocimiento de los derechos humanos en México, para efecto de comprender en el siguiente apartado de manera conceptual qué implica una violación a los mismos. Posteriormente, se abordan las formas de investigar su existencia para dar paso en el siguiente apartado a los retos y oportunidades que se presentan en su investigación.

Lo anterior, a través de un método jurídico enfocado en una interpretación del marco normativo mexicano a partir de la realidad histórica y social presente al momento de realizar la investigación, enfocándose en describir el sistema de reglas y conceptos aplicable al campo de violaciones a derechos humanos, para identificar y propiciar la creación de cambios cualitativos mediante argumentación jurídica (Witker Velásquez, 2019, pp. 87, 95 y 96).

2. Antecedentes

Hablar de la evolución de los derechos humanos y la forma en que un Estado reconoce su papel en su esfera jurídica interna, se encuentra intrínsecamente relacionado con la evolución histórica de la propia nación, que puede ser analizado, en conjunto con otras vías de carácter histórico, con las reformas que sufren sus principales normas, especialmente su Carta Magna.

Para el caso mexicano, si bien el país incluyó en su política exterior la materia de derechos humanos desde principios de los años noventa con su participación en los sistemas internacional e interamericano, presentado una cierta apertura al multilateralismo (Saltalamacchia Ziccardi & Covarrubias Velasco, 2012, pp. 4-5); un punto de inflexión que constituyó un importante cambio de paradigmas en el sistema jurídico se presentó con la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011 (Comisión de los Derechos Humanos del Distrito Federal [CDHDF], 2013, pp. 11-12).

Esta reforma vino a redefinir la forma en que México reconoce los derechos humanos, incorporando al marco normativo nacional los “criterios, principios e instituciones de garantía de los derechos humanos que se han gestado y desarrollado en el ámbito de los organismos internacionales”, adicionando figuras claves como el “bloque de constitucionalidad, la interpretación conforme y el principio pro persona” (Salazar Ugarte, 2014, p.15).

La aplicación de estos principios se concatena con la obligación que tienen todas las autoridades conforme al artículo 1° del texto constitucional (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], 1917) de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, como parámetros que rigen el actuar de las personas servidoras públicas que integran los poderes que conforman a todo Estado democrático, así como organismos autónomos, entidades paraestatales y en general, cualquier institución que emplee recursos públicos.

Por lo anterior, si bien la Constitución reconoce que todas las personas que habitan o transitan por la república mexicana gozarán de los derechos humanos reconocidos tanto por la Carta Magna como por los tratados internacionales de los cuales México sea parte, se debe destacar que contempla un marco de actuación específico en materia de derechos humanos tratándose de las autoridades y el Estado, dejando en éste último la obligación de investigar las violaciones a derechos humanos que ocurran en su territorio.

3. ¿Que es una violación a los derechos humanos?

La conceptualización en materia de derechos humanos es un tema en constante análisis y evolución, que ha partido desde ideas individualistas hasta colectivas reconociendo los diversos conflictos sociales (Rodríguez Moreno, 2015, pp. 73-74), hablando incluso de la forma en que deben respetarse y protegerse los derechos humanos con apoyo de nuevas tecnologías (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2021, pp. 2-5).

Por ello, es complicado abordar la descripción del concepto de “violación a un derecho humano”, sobre todo al considerar la complejidad y variedad en que se puede afectar un derecho humano, lo que “hace necesario contar con herramientas que permitan realizar una documentación e investigación profundas para identificar las condiciones y los patrones que las subyacen” (Hinestroza & Serrano, 2017, p. 7).

Bajo ese tenor, la Ley General de Víctimas contempla desde el 2017 en la fracción XXI de su artículo 6 el término violación de derechos humanos definiéndole como: “todo acto u omisión que afecte los derechos humanos reconocidos en la Constitución o en los Tratados Internacionales, cuando el agente sea servidor público en el ejercicio de sus funciones o atribuciones o un particular que ejerza funciones públicas. También se considera violación de derechos humanos cuando la acción u omisión referida sea realizada por un particular instigado o autorizado, explícita o implícitamente por un servidor público, o cuando actúe con aquiescencia o colaboración de un servidor público” (2013).

Sin embargo, para fines del presente apartado y en concordancia con las interpretaciones realizadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Vázquez Valencia, 2021), se considera necesario resaltar algunos aspectos del párrafo tercero del artículo 1° constitucional (CPEUM, 1917), para reflexionar sobre lo que implica una violación de derechos humanos en México:

“Artículo 1o. (…)

(…)

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley”.

Analizando el párrafo transcrito, se pueden diferenciar dos concepciones.^[1] En primer lugar, se encuentra la autoridad, que se puede comprender conforme al desarrollo jurisprudencial en materia de amparo como “personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen” (SCJN, 1935, Tesis Aislada, “Autoridad, carácter de, para los efectos del amparo”), quienes desde sus facultades y atribuciones tienen cuatro obligaciones principales:

• Promover: que se puede resumir como la “toma de medidas para la sensibilización y educación en derechos humanos” (Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], 2016, p.8).

• Respetar: que implica la “abstención de cometer toda acción u omisión que viole derechos humanos” (CNDH, 2016, p. 7).

• Proteger: es decir la “toma de medidas necesarias para que ninguna persona viole derechos humanos” (CNDH, 2016, p. 7).

• Garantizar: enfocado en “hacer efectivos los derechos humanos a través de las tomas de medidas necesarias como leyes, políticas públicas, así como también a mediante las garantías como el juicio de amparo” (CNDH, 2016, p. 8).

Estas cuatro obligaciones, aplicando una relación similar al origen de la concepción de los elementos negativos del tipo en materia penal, como la existencia de causas de justificación respecto a la antijuridicidad (Terán Carrillo, 2020, p. 147), nos permite puntualizar que en México^[2] así como las obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar delimitan la forma en que se gozan los derechos humanos, el no promover, no respetar, no proteger y no garantizar son las formas en que se violentan.

Por otro lado, se encuentra el Estado, que se puede interpretar desde su concepción más básica como “la persona jurídica dentro de los límites de un territorio, es decir la comunidad humana, que habita un territorio determinado y está gobernada por un poder soberano independiente” (Von Liszt, 1929, p. 83), que tiene el deber de, en caso de identificar una posible violación a derechos humanos:

• Prevenir: entendido como el aseguramiento de condiciones que permitan inhibir violaciones a derechos humanos, en favor de la población general o grupos en situación de vulnerabilidad (Salazar Ugarte, 2014, p. 117);

• Investigar: iniciando una investigación cuando “se hayan vulnerado derechos humanos, ya sea por parte de agentes estatales o por parte de particulares que actúen con la aquiescencia o tolerancia de la autoridad” (Salazar Ugarte, 2014, p. 119);

• Sancionar: que implica la imposición de una sanción a la persona o personas que hayan provocado la violación (Salazar Ugarte, 2014, p. 119), y

• Reparar: que se refiere al deber de brindar una reparación integral a las personas víctimas de violaciones a derechos humanos (Salazar Ugarte, 2014, p. 119).

Obras como la planteada por Salazar Ugarte (2014), y cuyas descripciones son empleadas en líneas anteriores, consideran que los 8 conceptos señalados por el párrafo tercero del artículo 1º constitucional son obligaciones del Estado en general, siendo las primeras obligaciones genéricas y las últimas, deberes específicos.

Sin embargo, si bien pueden ser empleados como sinónimos en la práctica jurídica, la división aquí propuesta entre autoridad y Estado tiene por objeto facilitar la forma de establecer una división más clara, al comprender como autoridades a las personas físicas o morales que fungen como autoridad, ya sean servidoras públicas o personas con cualquier tipo de poder de carácter público, quienes desde un sentido constitucional pueden afectar derechos humanos al no promover, respetar, proteger o garantizar, lo que representa una violación a derechos humanos.

Una vez ocurren estas violaciones, si la autoridad ha realizado adecuadamente su labor de garantizarlos, deben existir los mecanismos que le permitan al Estado cumplir con su obligación de prevenir las violaciones, o en su caso, investigar, sancionar y posteriormente repararlas. Bajo ese tenor, es que surge la pregunta ¿Cómo investiga el Estado las violaciones a derechos humanos?

4. Investigación de violaciones a derechos humanos

Abordar la investigación de violaciones a derechos humanos puede hacer referencia al procedimiento mediante el cual se busca determinar la existencia de una violación a los derechos humanos reconocidos por la CPEUM, la cual de conformidad con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debe ser primordialmente “seria, imparcial y efectiva por todos los medios legales disponibles, orientada a la determinación de la verdad y a la persecución, captura, enjuiciamiento y eventual castigo de las personas responsables” (Corte Interamericana de Derechos Humanos [Corte IDH], 2012, párrafo 83).

Como fue señalado en el apartado de introducción, se pueden identificar dos principales sistemas de protección en México: el jurisdiccional, a cargo de un poder judicial que realiza sus funciones a través de procedimientos en formas de juicio y cuyas determinaciones son vinculantes; y el no jurisdiccional, a cargo principalmente de organismos enfocados únicamente en la protección de derechos humanos mediante mecanismos de quejas sin formalismos jurídicos y cuyas determinaciones no son vinculantes (Castañeda, 2015, p. 26).

Si bien existen instancias de carácter internacional a las cuales se puede acudir en caso de una violación a derechos humanos, como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el presente trabajo se centrará en los principales mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales en materia de derechos humanos de México: el juicio de amparo, cuyo trámite se realiza ante instancias judiciales, y los procedimientos que se siguen ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH, 2018, pp. 7-9).

Volviendo a los mecanismos descritos, la investigación de violaciones a derechos humanos a cargo de organismos jurisdiccionales, se encuentra principalmente representada por el Juicio de Amparo. Esta figura fue reformada el 6 de junio de 2011, estableciendo que los tribunales federales abordarán omisiones de la autoridad que violen “los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte” (Diario Oficial de la Federación [DOF], 2011).

Posteriormente, el 2 de abril de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la vigente Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Ley de Amparo), que conforme a su artículo 1°, tiene por objeto resolver controversias que se susciten por normas generales, actos u omisiones de autoridades de todos los niveles que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La mencionada Ley de Amparo (2013), contempla específicamente el procedimiento de Amparo Indirecto en sus artículos 107 a 169. En específico, el apartado de substanciación contempla la forma en que la parte quejosa y la autoridad rendirán sus informes correspondientes y se harán conocedores de su contenido, así como las pruebas que pueden ser admitidas previa o durante la denominada audiencia constitucional a cargo de la autoridad judicial.

Durante esta audiencia, en términos del artículo 124 de la mencionada Ley de Amparo (2013), se procederá a la relación de constancias, videograbaciones y pruebas desahogadas, asimismo se recibirán las pruebas pendientes de desahogarse y los alegatos por escrito que formulen las partes involucradas para posteriormente dictar el fallo correspondiente.

Este fallo se establece como un acto continuo, por lo que “no debe existir ninguna actuación en el juicio, ya que se rigen por el principio de indivisibilidad o unidad, de tal suerte que, si el juzgador de amparo llegare a dictar un acuerdo entre ambas actuaciones, estaría trastocando el procedimiento del juicio de amparo” (Hernández Segovia, 2013, p. 280). Por lo tanto, el juzgador deberá llegar a la conclusión del juicio con la información ya aportada que podrá consistir en el sobreseimiento del asunto, negar el amparo al declarar como infundado lo alegado por el quejoso, o brindar la protección del amparo al considerar que el acto u omisión reclamada violenta derechos humanos (Hernández Segovia, 2013, pp. 280-281).

Mediante la sentencia dictada por el tribunal, se determina si la “autoridad vulneró los derechos humanos de alguna persona, y establece las acciones y medidas que las autoridades responsable deben adoptar para remediar dicha violación” (SCJN, 2023, p. 97), a través de una estructura de resultandos, donde se señalan hechos relevante que dieron origen a la controversia, considerandos en los que se abordan los razonamientos y argumentos empleados por la autoridad judicial para la resolución, y finalmente los resolutivos, que resumen la decisión tomada en conjunto con los efectos o consecuencias que tendrá el cumplimiento de la sentencia (SCJN, 2023, p. 97).

Bajo ese tenor, sobresale que para considerar que una sentencia de amparo cumple cabalmente con los requisitos señalados por la misma legislación, debe analizar cada uno de los conceptos de violación señalados por la persona que presentó la demanda, explicar cómo llevó a cabo la valoración de pruebas y el desahogo dentro del juicio, y exponer las consideraciones y fundamentos legales empleados para cada determinación (SCJN, 2023, p. 98).

En este proceso de investigación, entran a su vez la aplicación de conceptos y métodos específicos como lo son el análisis de contexto,^[3] la ponderación,^[4] así como la aplicación de manuales o reglas específicas de valoración probatoria en casos específicos como la tortura, la trata de personas o donde participan grupos en situación de vulnerabilidad como indígenas o personas pertenecientes a la comunidad LGBTTTIQ+.^[5]

Por otro lado, se encuentran los órganos no jurisdiccionales, que lo integran aquellos organismos que “conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de carácter administrativos de autoridades” (Castañeda, 2015, p. 30) y cuyo fundamento en México se encuentra en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917).

En su normatividad específica, se establece que la Comisión Nacional es un “organismo con autonomía de gestión y presupuestaria, además de personalidad jurídica y patrimonio propio enfocado en la protección, observancia, estudio y divulgación” (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 2) en materia de derechos humanos en México.

Este organismo nacional se encarga de investigar las violaciones a derechos humanos generadas por actos u omisiones de autoridades administrativas federales, o por particulares con anuencia de alguna autoridad a través del procedimiento de queja (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 3, 6 y 36).

Estos procedimientos no jurisdiccionales, en términos del referido artículo 102, apartado B constitucional, se realizan sin formalidades jurídicas resaltando que sus resoluciones no son vinculantes, lo que permite que la presentación de los expedientes de queja no impida el ejercicio de otros recursos como el juicio de amparo (Castañeda, 2015, p. 26).

A su vez, las resoluciones a cargo de la Comisión Nacional se denominan principalmente como propuesta de conciliación y recomendación. Las primeras tienen su fundamento en la fracción VI del artículo 6 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos,^[6] como una solución en favor de las personas quejosa y/o agraviadas en los casos donde se concluya que no son “violaciones consideradas graves^[7] por el número de personas afectadas o por las consecuencias previsibles” (CNDH, 2022).

Sin embargo, la denominación “Propuesta de Conciliación” aparece propiamente en el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señalando como únicos requisitos que la propuesta será presentada por escrito respetando los derechos humanos que se consideren afectados, teniendo 90 días para su cumplimiento por parte de la autoridad, para que en caso de su incumplimiento o no aceptación, se dé inicio a la elaboración de un proyecto de recomendación (2003, art. 119, 120, 121 y 123).

La recomendación por su parte se establece como un documento emitido en los casos donde, una vez concluida la investigación y posterior al análisis de los hechos, argumentos, pruebas, elementos de convicción y diligencias practicadas, se determina que la autoridad o persona servidora ha violado derechos humanos a través de actos, omisiones o falta de respuesta a solicitudes de información (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 44).

La recomendación es emitida por la persona titular del Organismo Protector de Derechos Humanos, sin carácter imperativo por lo que por sí misma no podrá anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos que considera violentaron derechos humanos, a menos de que la autoridad bajo su total libertad y conforme a su marco de atribuciones acepte el pronunciamiento, por lo cual se encontrará obligada en los términos del acto administrativo de aceptación (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 46 y 48).

Si bien la legislación nacional establece que la recomendación deberá señalar las medidas que procedan para la efectiva restitución de los afectados en sus derechos y, en su caso, la reparación de los daños y perjuicios ocasionados (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 44), el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos amplía su contenido, resaltando la obligación de consultar precedentes sobre casos análogos o similares para guiar su construcción (Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2003, art. 129 y 132).

Es importante hacer notar, que conforme artículo 44 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se contempla la existencia de violaciones a derechos humanos por parte de “autoridades o personas servidoras públicas” (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 44), por lo cual pueden violentar derechos humanos la persona individual en su carácter de servidora pública, la persona que realiza una acción u omisión con anuencia de otra persona servidora pública, así como la dependencia o entidad desde una concepción más amplia del concepto.

Tanto en los procedimientos jurisdiccionales como no jurisdiccionales, se establece como una regla procesal que, en caso de que la autoridad señalada como responsable no rinda el informe respectivo, se presumirán por ciertos el acto o actos reclamados. Conforme a la Ley de Amparo (2013, art. 17) “se presumirá cierto el acto reclamado, salvo prueba en contrario, quedando a cargo del quejoso acreditar su inconstitucionalidad cuando dicho acto no sea en sí mismo violatorio de los derechos humanos y garantías”; mientras que conforme a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (1992, art. 58) si la autoridad señalada como responsable no presenta su informe en los plazos señalados por el organismo nacional “se presumirán ciertos los hechos señalados, salvo prueba en contrario”.

Finalmente, se considera necesario recordar que otros mecanismos existentes en el sistema jurídico mexicano son el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, regulados principalmente por el Código Nacional de Procedimientos Penales y la Ley General de Responsabilidades Administrativa, o la Ley de Responsabilidad Administrativa de cada entidad federativa, ya que tanto el sistema jurisdiccional como el no jurisdiccional pueden determinar la necesidad de iniciar investigaciones penales o administrativas para sancionar a personas servidoras públicas.

Las investigaciones reguladas desde el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, emplean un aparato de garantías mínimas, debido a la complejidad de sus sanciones, reconociendo algunos derechos humanos pero bajo figuras específicas como el bien jurídico tutelado, y basando su metodología en principios de respeto a los derechos humanos (Padilla Sanabria, 2023).

5. Retos y oportunidades de la investigación de violaciones a derechos humanos

Como puede observarse, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las legislaciones específicas antes descritas, establecen en líneas generales el procedimiento que los mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales deben seguir para, en el marco de sus competencias, determinar la existencia de una violación a derechos humanos y resolver sobre ello.

Sin embargo, conforme evoluciona el marco normativo mexicano se van presentando a su vez nuevos retos y oportunidades generados por las reformas recientemente aprobadas o que se encuentran en estudios por parte del poder legislativo federal, y que vienen a afectar los alcances de los mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales en materia de derechos humanos.

Organizaciones como Amnistía Internacional han señalado su preocupación hacia la evolución presentada en diversos países, observando no solo el regreso de prácticas que se pueden identificar como autoritarias, y la presencia de nuevas amenazas como las referentes a las inteligencias artificiales y redes sociales que facilitan la erosión de las relaciones humanas, presentando en el caso de México, violaciones a los derechos de la libertad de expresión, defensa de los derechos humanos, libertad de tránsito, a la vida, entre otros (2024, pp. X, XI, 321 y 322).

Esta evolución hace necesario contar con un marco normativo robusto y claro para los procedimientos jurisdiccionales y no jurisdiccionales, con el objeto de que las personas que habitan o transitan en México, conozcan y puedan ejercitar sus derechos en el procedimiento que más le convenga a sus intereses, y sobre todo que tengan las herramientas necesarias para cumplir su objetivo, como puede ser una estructura que responda a las necesidades actuales o una base fuerte que permita una investigación objetiva.

En lo que respecta al Juicio de Amparo, uno de los principales retos a afrontar es la disminución de su campo de actuación, al aprobarse el 24 de abril de 2024, una reforma que modificó los artículos 129 y 148 de la Ley de Amparo para efecto de eliminar suspensiones que generen perjuicio al interés social y evitar efectos generales al resolver la inconstitucionalidad de una norma (Cámara de Diputados, 2024).

Respecto a los Organismos Protectores de Derechos Humanos, la misma Comisión Nacional de los Derechos Humanos publicó el 16 de febrero de 2020 los Lineamientos Generales para la Renovación de la CNDH; con lo que dio inicio de “una reingeniería institucional con el objetivo de lograr una gestión más eficiente y menos costosa” (CNDH, 2023a, p. 13), situación que implica tanto retos y como oportunidad de mejora.

Lo anterior, toda vez que en enero de 2023, la titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentó al Congreso de la Unión una iniciativa con el objeto de reformar y adicionar disposiciones al apartado B, del artículo 102, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el título y varios artículos de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH, 2023b, p. 5).

Esta reforma tiene por objeto cambiar la denominación del Organismo Nacional para convertirse en la Defensoría Nacional de los Derechos del Pueblo, regular los expediente de quejas como recursos de exigibilidad de derechos, establecer las recomendaciones como documentos de carácter obligatorio, generar sanciones de oficios derivado de las denuncias y quejas presentadas ante autoridades competentes, así como incluir la reparación integral de las víctimas en los instrumentos de recomendación en los términos establecidos por la Ley General de Víctimas (CNDH, 2023c).

Si bien esta reforma presenta algunos retos como la existencia de un recurso contra las recomendaciones, pero que será resuelto por una dirección jerárquicamente inferior a la presidencia del Organismo Nacional, y que algunas de sus cuestiones requieren un estudio más profundo que el permitido por este espacio, como la propuesta de hacer obligatorios los instrumentos de recomendación sin modificar que el mismo Organismo sería juez y parte de un procedimiento escrito que genera sanciones a personas servidoras públicas, su existencia representa la identificación desde el interior del organismo de oportunidades de mejora.

Bajo ese tenor, las reformas legales aprobadas o en vías de ser analizadas, así como la generalidad que sigue existiendo en los procesos de investigación, permiten a su vez identificar áreas de oportunidad en la búsqueda de mejorar los mecanismos de defensa de derechos humanos, y que pueden ser enfocados en abordar una mejor reparación del daño, una sanción más específica o la generación de acciones que permitan evitar la repetición del daño causado.

Entre las diversas oportunidades que podrían enfocarse en aras de mejorar la investigación de violaciones a derechos humanos, se exponen de manera resumida dos ideas: la evolución de los órganos no jurisdiccionales en organismos de compliance en materia de derechos humanos, y el reforzamiento de la investigación de violaciones a derechos humanos mediante la aplicación, debidamente adecuada al marco normativo procesal en derechos humanos, de teorías propias del derecho penal.

La figura del compliance surge en las empresas como la encargada de asumir tareas de prevención, detección y gestión de riesgos, mediante la operación de programas que contribuyen al desarrollo de una cultura de cumplimiento en una empresa (Asociación Española de Compliance, 2017, p. 9). Esta prevención surge en el contexto de prevención y combate a la corrupción (Esparza García & Cantú Rivera, 2021, p. 37), versando sobre diversas materias como la penal, fiscal, laboral, entre otras, bajo un marco de autonomía que le permita ejercer funciones de manera objetiva, imparcial e independiente de la organización empresarial (Asociación Española de Compliance, 2017, p. 13) contando con un programa de cumplimiento normativo, es decir un catálogo de instrumentos y estándares mínimos de cumplimiento (Ontiveros Alonso, 2018, p. 148).

En materia de derechos humanos, se identifica el compliance como un “vehículo relevante para introducir la lógica y el discurso de los derechos humanos en las herramientas de gestión empresarial” (Esparza García & Cantú Rivera, 2021, p. 37), que puede vincularse en el desarrollo sostenible de una empresa con una participación adecuada en beneficio de la comunidad donde desarrollan sus actividades, a pesar de no contar con una normatividad específica en dicha materia (Esparza García & Cantú Rivera, 2021, pp. 41 y 45).

La otra posible oportunidad de mejora tiene una relación más directa con lo descrito a lo largo del trabajo sobre la forma en que se investigan las violaciones a derechos humanos, las diferencias que existen entre los procedimientos jurisdiccionales y no jurisdiccionales, y la oportunidad que representa el deseo de reformar las dependencias constitucionales en un mecanismo más eficiente de investigación.

Como fue señalado previamente, el marco normativo mexicano se encuentra en constante evolución y desarrollo, situación que debe ser contemplada también en estos procedimientos. Por ejemplo, la vigente Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no contempla lo relacionado con la reparación integral del daño, a pesar de que forma parte esencial de la sección de considerandos y recomendaciones de las últimas recomendaciones emitidas.

De conformidad con la Ley General de Víctimas (1992, art. 69), la reparación integral del daño es una obligación del Estado que se atiende a través de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas a nivel federal, a partir de la existencia de una constancia por parte de un agente del ministerio público que haga constar la existencia de un delito, la existencia de una sentencia firme de una autoridad judicial competente, o la existencia de una resolución emitida por autoridad competente u organismo público de protección de los derechos humanos donde se establezca la falta de una reparación integral.

Lo anterior le brinda, tanto a las sentencias emitidas en juicios de amparo como a las resoluciones, propuestas de conciliación o recomendaciones de un organismo protector, la posibilidad de iniciar el procedimiento de reparación integral del daño, haciendo necesaria la existencia de constancias adecuadas para que las Comisiones Ejecutivas de Atención a Víctimas, puedan determinar lo conducente sobre las medidas de reparación conforme al procedimiento establecido en la misma Ley General de Víctimas o sus homólogas estatales.

Asimismo, el sistema jurisdiccional y no jurisdiccional pueden buscar una sanción aplicando la potestad punitiva del Estado bajos las reglas específicas del derecho penal o del derecho administrativo sancionador (SCJN, 2006), lo que ante una reforma que busca hacer obligatorias las resoluciones emitidas bajo el sistema no jurisdiccional (CNDH, 2023c), podría dar lugar a una administrativización del procedimiento sancionador (Padilla Sanabria, 2023).

Ante ello, para que la reparación integral del daño y la búsqueda de sanciones puedan ser debidamente efectuadas, es necesario contar con una investigación sólida y objetiva. Bajo ese tenor, en lugar de buscar un esquema de actuación similar al sistema jurisdiccional, que lleva un procedimiento en forma de juicio y que permite el desahogo de evidencia y alegatos de las partes involucradas en los mismos, los organismos no jurisdiccionales se podrían beneficiar de los avances realizados en otras áreas del derecho, para emplear teorías tanto a nivel procesal como dogmáticas, que se traduzcan en investigaciones más fuertes y confiables.

6. Conclusiones

Pérez Bravo concluye en su investigación sobre violaciones a derechos humanos que es “importante dotar de una base legislativa sólida y que genere confianza a las víctimas, y le permita un margen de actuación a las autoridades investigadoras de violaciones a los derechos humanos, sin dejar de lado todo el cúmulo de evidencia empírica, científica y proveniente de otras disciplinas en la acreditación de violaciones a los derechos humanos” (2022, p. 120).

En el sistema jurisdiccional, al fungir bajo un procedimiento que se realiza ante una autoridad judicial, ésta es la encargada de valorar las pruebas desahogadas para determinar, con base en los argumentos planteados por las partes en el juicio, si existe por parte de la autoridad una violación a derechos humanos (Ley de Amparo, 2013, art. 107-169).

A través de la sentencia emitida por la autoridad judicial, se hace constar los hechos y argumento debidamente probados (SCJN, 2023, p. 97), resaltando que “en el amparo indirecto se reciben toda clase de pruebas, con excepción de la confesional, dado que la demanda se firma bajo protesta de decir verdad” (Hernández Segovia, 2013, p. 280).

El principal reto que afronta el sistema jurisdiccional se centra en las reformas que buscan limitar su alcance, debilitando su base legislativa, pero al emplear esquemas probatorios en su investigación que deben ser analizados por una autoridad judicial, se puede concluir que dicho sistema sigue siendo eficaz en el cumplimiento de sus objetivos.

Caso contrario se puede observar en los instrumentos de recomendación, toda vez que al momento de iniciar sus investigaciones, queda sujeta a los criterios políticos o incluso discrecionales de las autoridades investigadoras (Pérez Bravo, 2022, p. 120), al ser la misma Comisión Nacional la encargada de integrar y determinar los hechos, argumentos y pruebas que determinan la existencia de una violación a derechos humanos, ligándolos principalmente con argumento de estructura causal (Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, art. 44).

Sin embargo, a ser una figura autónoma y preventiva, existe la posibilidad de que el organismo no jurisdiccional de protección de derechos humanos, se involucre con mayor precisión en las actividades de las dependencias y entidades de la administración pública federal, con el objeto de generar programas, políticas públicas o normatividad interna con apoyo de los esquemas planteados en el ámbito del compliance.

De esta forma, la oficina encargada de un posible compliance en materia de derechos humanos al interior de una dependencia federal, podría formar parte de la dinámica para comprender sus esquemas de trabajo y con ello sus necesidades, asegurando la creación de herramientas idóneas para la prevención de violaciones a derechos humanos, y manteniendo una autonomía presupuestal y de funciones, ya que su carga económica y de mando de decisiones seguiría ligada a un organismo constitucional autónomo.

En suma a lo anterior, identificar como oportunidad de mejora el emplear sistemas de investigación reforzados con ayuda de teorías como la imputación objetiva y su crítica a la teoría de la equivalencia (Haas, 2016, p. 29) podrían representar un punto de claridad hacia donde deben evolucionar los organismos de protección de derechos humanos.

De esta manera, así como se considera que la imputación objetiva es un mecanismo que busca asegurar en un Estado liberal que los ciudadanos cumplan cabalmente con sus deberes jurídicos, dentro de lo que les corresponde en el marco de su ámbito de organización (Medina Frisancho, 2016, p. 91), la propuesta planteada tendría como finalidad coadyuvar al cumplimiento por parte de las personas servidoras públicas y autoridades de sus deberes jurídicos, cuyas actuaciones podrían generar la existencia de figuras similares a la comisión por omisión, presente cuando no se evita la producción de un resultado típico teniendo una posición de garante (Ontiveros Alonso, 2018, p. 226), presentes en el derecho penal.

Por lo tanto, se podrían considerar a las investigaciones realizadas actualmente por organismos no jurisdiccionales como procesos en un primer paso de desarrollo. Al aplicar conceptos o teorías de otras ramas del derecho, como en este caso un subsecuente juicio de imputación objetiva en el análisis final de la investigación de violaciones a derechos humanos, como ocurre en el derecho penal para atribuir una desaprobación jurídica (Ojeda Rodríguez & Guerrero Agripino, 2002, p. 54) se podría ampliar la investigación para abordar también aspectos de responsabilidad, y con ello, de acciones para evitar la repetición de la violación por parte de la entidad jurídica.

En conclusión, es conveniente identificar los retos y oportunidades que se presentan en la investigación de violaciones a derechos humanos, para asegurar su fortaleza desde la propia normatividad e identificar eficazmente la obligación de la autoridad por no proteger, no respetar o no garantizar los derechos humanos.

Lo anterior permitirá impulsar la modificación o eliminación de los factores que originaron dicha afectación, mediante nuevos mecanismos como un programa de cumplimiento normativo en dependencias y entidades de la administración pública, o el desarrollo de nuevas teorías propias para la investigación de violaciones a derechos humanos con apoyo de otras ramas del derecho.

Referencias Bibliográficas

Alexy, R., (2009) Derecho fundamentales, ponderación y racionalidad, (Sánchez Gil, R., Trad.) Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, núm. 11, enero – junio. https://www.corteidh.or.cr/tablas/r25294.pdf.

Amnistía Internacional, (2024) La situación de los Derechos Humanos en el mundo, Amnesty International Ltd. https://www.amnesty.org/es/documents/pol10/7200/2024/es/.

Asamblea General de las Naciones Unidas, (2021) A/HRC/RES/47/16. Promoción, protección y disfrute de los derechos humanos en internet, ONU. https://digitallibrary.un.org/record/3937534/files/A_HRC_RES_47_16-ES.pdf.

Asociación Española de Compliance, (2017) Libro blanco sobre la función de Compliance, ASCOM. https://www.asociacioncompliance.com/wp-content/uploads/2017/08/Libro-Blanco-Compliance-ASCOM.pdf.

Cámara de Diputados, (2014) Gaceta Parlamentaria del 24 de abril de 2024, Cámara de Diputados. https://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2024/abr/20240424-V.pdf.

Castañeda, M., (2015) La protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México, CNDH.

Comisión de los Derechos Humanos del Distrito Federal, (2013) Las reformas constitucionales en materia de derechos humanos (2ª ed.) CDHDF.

Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], (2016) Los principios de universalidad, interdependencias, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos, CNDH.

Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], (2018) Aspectos básicos de derechos humanos, CNDH.

Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], (2022) Informe de actividades 2022, CNDH.

Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], (2023a) Construyendo un nuevo modelo de defensa de los derechos humanos en México: los alcances de la transformación de la CNDH. Tendencias en los Derechos Humanos. Perspectiva Global, núm. 15, noviembre 2023, CNDH. https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2024-01/PG_015.pdf.

Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], (2023b) Comunicado DGDDH/029/2023, CNDH. https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/ documentos/2023-01/COM_2023_029.pdf.

Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], (2023c) Artículos a reformar mediante la iniciativa que se propone, misma que reforma y adiciona el apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el título y varios artículos de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a efecto de conciliarlos con el artículo 1º de nuestra Constitución y crea la Defensoría Nacional de los Derechos del Pueblo, con amplias facultades para garantizar la protección, defensa, observancia, supervisión, el ejercicio y respeto pleno de los derechos humanos en México, CNDH. https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2023-01/Propuesta_Creacion_DDH_Informe_Senadores.pdf.

Corte Interamericana de Derechos Humanos, (2012) Caso Palma Mendoza y otros vs. Ecuador. Excepción preliminar y fondo, sentencia de 3 de septiembre de 2012, serie C, núm. 247. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_247_esp1.pdf.

Diario Oficial de la Federación, (2011) Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, DOF. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5193266&fecha=06/06/2011#gsc.tab=0.

Esparza García, L. & Cantú Rivera, H., (2021) Debida diligencia en derechos humanos y procesos de compliance, OXFAM-UDEM-Centro de Información sobre Empresas y Derechos Humanos.

Haas, V., (2016) La doctrina penal de la imputación objetiva. Revista para el Análisis del Derecho, Indret.

Hernández Segovia, A., (2013) El Juicio de Amparo como garante del Estado de Derechos en México, Iustitia, Universidad Santo Tomas. http://revistas.ustabuca.edu.co/index.php/IUSTITIA/article/view/871.

Hinestroza, V. & Serrano, S., (2017) Violaciones, derechos humanos y contexto: herramientas propuestas para documentar e investigar. Manual de Análisis de Contexto para Casos de Violaciones a los Derechos Humanos, IBAHRI – FLACSO.

Medina Frisancho, J. L., (2016) Material Auto Instructivo, curso imputación objetiva, Academia de la Magistratura.

Natarén Nandayapa, C. F., (2005) La defensa no jurisdiccional de los derechos fundamentales en México, CNDH.

Ojeda Rodríguez, C. & Guerrero Agripino, L. F., (2002) La imputación objetiva, Universidad de Guanajuato.

Ontiveros Alonso, M., (2018) Derecho Penal. Parte General, Instituto Nacional de Ciencias Penales – Ubijus Editorial.

Padilla Sanabria, L. X., (2023) ¿Es la autoridad administrativa la que más viola derechos humanos?, Revista Jurídica UNAM, número 75, mayo-junio 2023. https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/hechos-y-derechos/article/view/18279/18599.

Pérez Bravo, M., (2022) Violación a los derechos humanos: conceptualización y problemática procedimental. Revista Jurídica Ibero, Universidad Iberoamericana

Rodríguez Moreno, A., (2015) Origen, evolución y positivización de los derechos humanos, CNDH.

Salazar Ugarte, P. (Coord.), (2014) La reforma constitucional sobre Derechos Humanos. Una guía conceptual, Senado de la República. Instituto Belisario Domínguez. https://www.corteidh.or.cr/tablas/r33063.pdf.

Saltalamacchia Ziccardi, N. & Covarrubias Velasco, A., (2012) La dimensión internacional de la reforma de derechos humanos: antecedentes históricos, Universidad Nacional Autónoma de México. https://www.corteidh.or.cr/tablas/r29006.pdf.

Serrano Migallón, F. & Brito Melgarejo, R., (2016) La defensa jurisdiccional de los derechos humanos en la Constitución. Soto Flores, A. (coord.) Derecho procesal constitucional, INEHRM.

Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], (2023) Apuntes procesales para la defensa de los derechos humanos. Juicio de Amparo, SCJN.

Terán-Carrillo, W. G., (2020) La tipicidad en la teoría del delito. Revista Científica. Dominio de las Ciencias, Vol. 6, núm. 2, junio 2020. https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/7467932.pdf.

Vázquez Valencia, L. D., (2021) Creando lazos con tus derechos ¿Qué pasa si no se respetan mis derechos humanos?, SCJN.

Von Liszt, F., (1929) Derecho Internacional Público, (Miral, D., trad.) Gustavo Gili.

Witker Velásquez, J., (2019) Hacia una nueva investigación jurídica, Porrúa - UNAM.

Legislación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM]. 5 de febrero de 2017. (Texto vigente). https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm. Última vez revisado: 15/01/2025.

Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 03 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [Ley de Amparo]. 2 de abril de 2013. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lamp.htm. Última vez revisado: 15/01/2025.

Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 29 de junio de 1992. (Texto vigente) https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lcndh.htm. Última vez revisado: 15/01/2025.

Ley General de Víctimas. 9 de enero de 2013. (Texto vigente). https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgv.htm. Última vez revisado: 15/01/2025.

Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 29 de septiembre de 2003 (Texto vigente). https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-04/Reglamento_CNDH.pdf. Última vez revisado: 15/01/2025.

Jurisprudencia

Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], (1930). Tesis Aislada, Estado. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época. Tomo XXVIII.

Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], (1935). Tesis Aislada, Autoridad, carácter de, para los efectos del amparo. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época. Tomo XLV.

Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], (2006). Acción de inconstitucionalidad 04/2006. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo XXIV.

Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], (2014). Tesis 1a. CCLXXXVI/2014. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Tomo I. Agosto de 2014.

Notas

Notas de autor