Introducción

El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) es un conglomerado metropolitano en el que viven cerca de 15 millones de personas (unos 4,5 millones de hogares). En términos de seguridad alimentaria este territorio es fundamental. Varios miles de productores, en su mayoría de tipo familiar, producen más de 4000 toneladas diarias de hortalizas y frutas, además de animales de granja (pollos para carne y huevo, pequeños tambos, etc.) que abastecen de alimentos frescos a la aglomeración urbana más grande de la Argentina.

En la mayor parte de los estudios sobre la producción de alimentos en el AMBA se describen las tensiones sociales, económicas y ecológicas que atraviesan el territorio productivo. Por su profundidad y extensión, estas constituyen elementos estructurales del Sistema Agroalimentario del AMBA (SAAMBA): el avance de la mancha urbana, los problemas ambientales, las dificultades para innovar, las complejidades relativas a la comercialización y falta de financiamiento productivo (Kozel et al., 2017; Fingermann, 2018;Benencia et al., 2021;Nugent et al., 2023). Estos elementos, constitutivos del espacio, expresan las distintas relaciones de poder entre actores con imaginarios y prácticas socioespaciales diferentes (Manzanal et al., 2006).

Entre las tensiones estructurales del SAAMBA se aprecia una fundamental: los modelos y planteos de producción alimenticia. A grandes rasgos es posible distinguir entre la producción industrial que, con un claro sesgo productivista, se sostiene con paquetes tecnológicos cerrados (como los invernaderos y el uso intensivo de agroquímicos); y los planteos agroecológicos, enfocados en el manejo integral y sustentable de la chacra productiva. Mientras que el primero se impuso entre la mayoría los productores familiares (del 70 al 90%) que buscaban incrementos sostenidos de la productividad y hacer frente a las demandas del mercado; la adhesión a la gestión agroecológica fue ganando protagonismo debido asesoramiento de organizaciones de productores, de las Universidades de la zona y del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria. Actualmente, cerca del 20% de los productores son agroecológicos o están iniciando una transición agroecológica. Un porcentaje alto si se lo compara con otras zonas y las estimaciones a nivel nacional (Nugent et al., 2023).

De manera independiente a los planteos productivos y técnicos, es posible avanzar hacia niveles de indagación con mayores niveles de profundidad y abstracción, internándose en las razones menos visibles de la construcción social del espacio. Dado que el territorio sintetiza relaciones de poder espacializadas, en la consideración del ejercicio de esas relaciones no se debe perder de vista que los imaginarios forman parte de la estructuración social e inciden directamente en la emergencia/reproducción de nuevas instituciones, prácticas y, por supuesto, conflictos. La proyección de esos imaginarios sobre los territorios muchas veces es instituyente y tiene la capacidad de orientar las acciones de intervención política. Por lo tanto, las narraciones y los imaginarios espaciales que sobrevuelan el SAAMBA, por su capacidad performativa, adquieren la misma relevancia que los planteos agronómicos de los productores periurbanos.

En la búsqueda política e intelectual por aflojar y resolver muchas de las tensiones estructurales del AMBA, entre distintas usinas de pensamiento (Universidades, institutos de investigación y organismos internacionales) surgió la bioeconomía (BE) como la estrategia capaz de proponer soluciones viables que redunden en la mejora de los indicadores de crecimiento económico y la calidad de vida de la población. Si bien aún no existe un pleno consenso respecto de su significado (Bugge et al., 2016; Sarmiento, 2023), los fundamentos epistemológicos de la bioeconomía argentina nos permiten reducir las posiciones a dos posturas antitéticas: la bioeconomía biotecnológica e industrial (BEBI) y la bioeconomía ecológica (BEE). Mientras que para la BEBI la bioeconomía representa una oportunidad para el agregado de valor (innovaciones tecnológicas) y la mejora de los aspectos productivos en el territorio (incremento de productividad y cuidado ambiental) (Vilella, 2024); para la BEE la cuestión ecológica, en articulación con el asociativismo, es capaz de generar esquemas productivos de alta rentabilidad y con mejoras en los indicadores fitosanitarios del territorio.

Las discusiones sobre los sentidos dados a la BE implican mucho más que la descripción de ciertas prácticas económicas y productivas. Actúa como un marco con el que diferentes actores reconfiguran sus intereses, trayectorias y capacidades. En este sentido, el concepto se vuelve performativo y condensa la disputa por el rumbo del desarrollo: orienta la asignación de recursos, la construcción de agendas y las intervenciones territoriales. Se trata, en definitiva, de un proyecto político con marcadas implicaciones espaciales (Pavone, 2012; Birch, 2006; Birch, Levidow, & Papaioannou, 2010).

Entendida de este modo, la BE funciona, por un lado, como un marco interpretativo y una narrativa sobre la relación entre la sociedad, la naturaleza y el mercado (Pavone, 2012;Morrison, 2012); y, por el otro, como un programa de políticas públicas que favorece el desarrollo y el crecimiento de la producción agropecuaria y agroindustrial. La cuestión no es menor frente a las complejidades del AMBA, fundamentalmente porque cada posición sobre la BE es portadora de imaginarios y narrativas propios que terminarían traduciéndose en políticas públicas, con implicaciones directas sobre ciertos aspectos productivos y territoriales.

Con el fin de contribuir a los estudios sobre la Bioeconomía en Argentina, desde una perspectiva territorializada, este artículo se propone un doble objetivo. Primero, discutir los fundamentos epistemológicos y políticos de la BEBI y de la BEE para el SAAMBA; y, posteriormente, identificar las traducciones políticas de ambas bioeconomías en distintos programas del gobierno provincial.

Para ello, en términos metodológicos, se adopta un enfoque cualitativo y exploratorio, centrado en el análisis interpretativo de narrativas, documentos de política pública y entrevistas en profundidad. Se trabajó con fuentes secundarias (documentos oficiales, planes estratégicos nacionales y provinciales, informes técnicos, artículos periodísticos) y primarias (entrevistas semiestructuradas a funcionarios, referentes técnicos e integrantes de organizaciones sociales vinculadas a experiencias de bioeconomía en el AMBA). La selección de fuentes buscó captar las tensiones entre distintas racionalidades de intervención estatal en el territorio. El análisis se focalizó en el período 2014–2023, que abarca la emergencia del concepto de bioeconomía en la política pública nacional y su despliegue territorial en el área metropolitana.

En función de lo propuesto, el análisis se estructura en cuatro apartados, después de esta introducción. En el segundo, se da cuenta de los principales nudos problemáticos del SAAMBA; en el tercero, se exponen los principales lineamientos epistemológicos y discursivos de la BEBI y de la BEE; en el cuarto apartado se analizan las políticas públicas que expresan las dos orientaciones bioeconómicas sobre el SAAMBA; y, por último, se presentan unas breves conclusiones.

Los nudos problemáticos del SAAMBA

A diferencia de los cultivos extensivos típicos de la pampa húmeda, cuyo destino es mayormente la exportación, la producción agropecuaria periurbana cumple un rol estratégico en las sociedades altamente urbanizadas, como en el caso del Gran Buenos Aires. En términos económicos, este tipo de producción contribuye a la generación de renta agropecuaria, fuentes de empleo y producción de bienes y servicios. También se destaca por su función social y ambiental, como garante de la seguridad y soberanía alimentaria; espacial, como límite verde o barrera, y por la generación de servicios ecosistémicos, ciclado de nutrientes y ciclo hidrológico (Kozel et al., 2017; Feito, 2021).

Pese a la centralidad estratégica del SAAMBA, el territorio se encuentra atravesado por múltiples problemas y desafíos productivos, económicos, sociales y ambientales. La bibliografía académica especializada, por lo general, aborda estas cuestiones a través de una serie de ejes: acceso a la tierra, modelos productivos, canales de comercialización, explotación de la fuerza de trabajo, cuestiones de género, de infraestructura, y sustentabilidad, entre otros (Benencia et al., 2021;Fingermann, 2018; Nugent, 2023). Sumado a estos ejes, la bibliografía coincide en señalar uno de carácter transversal vinculado con la deficiente producción de información existente sobre el sector y el territorio[1]. En este apartado se amplía el foco sobre tres de ellos, aquí considerados estructurales en el SAAMBA: las cuestiones del ordenamiento territorial; el impacto ambiental y los conflictos socioambientales; y las asimetrías estructurales dentro del espacio agro productivo.

Cuestiones de ordenamiento territorial

Los territorios agroproductivos de los periurbanos se caracterizan por su alta complejidad debido a que en ellos conviven, en permanente tensión, zonas urbanas de alta densidad con otras de urbanización dispersa (barrios cerrados, planes estatales de viviendas, asentamientos populares, etc.), áreas donde se localizan actividades segregadas del tejido consolidado (rellenos sanitarios, industrias, tosqueras, etc.) y zonas de producción con expansión de los sistemas agropecuarios de escala, dedicados a producir commodities (Goites, et al., 2020). Estos elementos explican por qué, ante la ausencia de políticas de ordenamiento territorial, las actividades agroproductivas se desplazan en función del dinamismo de las otras actividades (habitacionales e industriales) (Kozel et al., 2017; Fingermann, et al., 2018).

Los agricultores familiares del SAAMBA viven en situación de desventaja social. En cuanto a sus condiciones habitacionales, predomina un tipo de hábitat diferencial “incrustado dentro de la unidad productiva, precario en su construcción (madera, chapa y/o plástico), móvil y sin valor en el mercado inmobiliario” (Nieto y Aramayo, 2016). Las dificultades para acceder a la propiedad de sus establecimientos productivos, ante un mercado inmobiliario concentrado y en expansión, habilita un manejo especulativo de los precios de la tierra, amparado en la falta de control del Estado (Fingermann, 2018). Esta situación se expresa en el avance de la mancha urbana sobre el medio rural, con el consecuente desplazamiento de los productores hacia nuevas tierras, alejadas de los centros de comercialización[2].

La somera exposición de estas cuestiones señala que el ordenamiento territorial no puede ser soslayado en las reflexiones sobre el SAAMBA, dado que el acceso estable a la tierra es fundamental para mejorar la calidad de vida de los productores familiares. No solo para garantizar que puedan mejorar las condiciones de habitabilidad y producción, también porque constituye un medio de transmisión de saberes y prácticas, propios de este sector.

Impacto ambiental y conflictos socioambientales

El proceso de ocupación desordenado del espacio periurbano promueve prácticas que, en general, son bastante ineficientes para asegurar la conservación del suelo y del agua. El uso frecuente de prácticas de laboreo intensivas (que implican el volteo del pan de tierra) respecto de otras más conservacionistas, la poca frecuencia de rotaciones planificadas (incluido el traslado de invernaderos) y el uso generalizado de fertilizantes químicos sin asesoramiento técnico genera impactos ambientales como la impermeabilización de los suelos (que provoca inundaciones); la erosión hídrica, salinización, compactación y alteración del balance de los nutrientes; y los cambios en la estructura y funcionalidad de la biota del suelo (biodiversidad) que lleva a agroecosistemas poco diversificados (Goites et al., 2020).

Al igual que el suelo, el agua para la actividad hortícola compite con el uso urbano. En el SAAMBA el agua proviene, principalmente, del subsuelo (acuífero Puelche) y es utilizado para sostener el sistema productivo predominante, por invernáculos, que requiere de riego tecnificado. En este sentido, ante la subdivisión de las quintas tradicionales, se multiplicaron las perforaciones realizadas en forma desordenada e irregular (Fingermann, 2018). Otro problema relacionado con el recurso agua, puntualmente con el acuífero, es la contaminación. La intensificación de la producción en el cinturón hortícola contribuye de manera exponencial a esta cuestión debido a la lixiviación de sales, como los nitratos. La producción bajo cubierta, el riego constante, la imposibilidad de lavado de sales, el cultivo continuo, el aporte periódico de abonos orgánicos y la fertilización química provocan la aceleración del deterioro de este recurso natural, muchas veces agravado por las condiciones de precariedad de los invernáculos.

En el suelo, aparte de los problemas de salinización (producto del riego con agua con alto contenido de sales), se observan niveles excesivos de nutrientes, como el fósforo, que generan toxicidad para los cultivos y microorganismos de suelo. Además, es posible hallar contaminación microbiológica debido al uso de abonos orgánicos, como estiércoles de aves que, dependiendo de la calidad, el tiempo de compostado y la cantidad aplicada pueden producir contaminación con bacterias como Escherichia coli y salmonella (Ferraris y Ferrero, 2018).

Asimetrías estructurales dentro del espacio agro productivo del AMBA

En el territorio del SAAMBA conviven situaciones de explotación y autoexplotación que en ocasiones se expresa en paisajes sociales abrumadores y problemas de (in)sostenibilidad ambiental, pero con polos modernos en términos tecno-productivos (Fingermann, 2018; Kozel et al., 2017). En este sentido, las heterogeneidades y asimetrías estructurales dentro de la región se pueden apreciar a través de dos ejes específicos. Por un lado, las innovaciones tecnológicas y el acceso a desarrollos técnicos; por el otro, las dinámicas socio productivas.

Respecto del primer eje, el invernáculo aparece como una de las innovaciones tecnológicas de mayor difusión, representando casi el 80% de los esquemas productivos. La información más precisa sobre la superficie hortícola con la que se cuenta es la producida a través de imágenes satelitales que señalan las hectáreas con cultivos hortícolas a campo y bajo cubierta. Los invernáculos en el SAAMBA se concentran, principalmente, en la zona sur. Allí, La Plata explica el 85% de la superficie bajo cubierta de la zona y el 15% restante se distribuye entre los partidos de Florencio Varela y Berazategui. En el año 2015 existían en el partido de La Plata 4.242 hectáreas con cultivos hortícolas a campo y 4.370 hectáreas cubiertas con invernáculos (Baldini, 2020). Como contraste, en términos porcentuales, el aporte de la maquinaria y herramientas es muy poco significativo. De hecho, la maquinaria presente en las quintas es de pequeño porte, en la mayoría de los casos manual y con varios años de antigüedad. En las superficies más pequeñas se utilizan sembradoras manuales, azadas, zapines, carretillas, canastos para la cosecha, mochilas pulverizadoras, como principales herramientas. Otro de los bienes de capital frecuente en los establecimientos hortícolas son las pulverizadoras a motor y carros que son traccionados manualmente para el traslado de la cosecha dentro de la quinta. Algunos productores, dentro del rango de los más capitalizados, cuentan con tractor y aperos para la labranza, con lo que muchas veces ofrecen el servicio a los vecinos. Asimismo, estos no llegan al 20% del total de los productores del SAAMBA (Ferraris y Ferraro, 2018).

En lo que respecta al segundo eje, las dinámicas socio-productivas, en las unidades de producción empresarial la mano de obra se resuelve con el empleo rural temporario y/o transitorio. En la mayoría de estos casos, y cada vez menos, la mediería no reemplaza la mano de obra aportada por la familia, sino que la complementa. Articulado con esta cuestión, en todo el SAAMBA, la escala de producción y el asociativismo entre pequeños productores constituye una de las principales preocupaciones entre asesores técnicos y organizaciones territoriales. De hecho, muchas de las iniciativas de intervención territorial (públicas y privadas) naufragaron frente al alto grado de informalidad y la tenencia precaria de la tierra, que amenazan el sostenimiento de los emprendimientos asociativos.

La BEBI y la BEE como alternativas para el desarrollo en el SAAMBA

En el último cuarto del siglo XX los nuevos senderos de desarrollo se caracterizaron por priorizar la búsqueda de nuevos equilibrios entre la sustentabilidad medioambiental y el crecimiento económico. Como fuera mencionado, la bioeconomía biotecnológica e industrial (BEBI), difundida en Argentina a partir de los años 2000, y la bioeconomía ecológica (BEE), que surge de los postulados de Georgescu-Roegen en los años 1970s, constituyen dos posiciones antitéticas que se apoyan sobre bases conceptuales distintas y con posiciones divergentes ante las cuestiones del desarrollo. En este sentido, según quién la utilice y bajo qué contexto lo haga, la bioeconomía estará haciendo referencia a ciertos aspectos más que a otros, cuestión central al momento de planificar el estilo de desarrollo territorial (Maciejczak y Hofreiter, 2013).

Dada la importancia estratégica de los territorios periurbanos y los planteamientos epistemológicos y políticos de las bioeconomías, en lo sucesivo se busca explorar las posibilidades de cada una de estas dos vertientes vis-à-vis con las tensiones estructurales del SAAMBA: el ordenamiento territorial, la cuestión medioambiental y las asimetrías socio-económicas.

La bioeconomía biotecnológica e industrial (BEBI)

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) recuperó la bioeconomía a principios del siglo XXI para presentarla como una “economía revolucionaria”, basada en la manipulación, transformación, explotación y apropiación de la materia biológica mediante nuevas biotecnologías, la nanotecnología y la ingeniería genética (OCDE, 2009). Con esa base conceptual, en Argentina el concepto criollo de BE se introdujo hace más de 10 años, apalancado por la estructura social, política y económica del agronegocio (Taraborrelli, 2025).

A decir de sus promotores, la BEBI propone la conversión de materiales de base biológica (biomasa, energía solar, marítima y eólica) en productos que reemplacen los derivados de hidrocarburos. Entendida de ese modo, la bioeconomía se presentaría como un nuevo paradigma tecno-productivo, motor de una nueva revolución industrial, con las tecnologías innovadoras, fundamentalmente la biotecnología, como eje fundamental en la reutilización de los desechos urbanos y de los resultantes de la producción agropecuaria (Bisang y Felici, 2024; Bioeconomía Argentina, 2018; UE, 2012; Ciervo, 2018). Por lo tanto, la bio-industrialización sería el camino indicado hacia el desarrollo sustentable, siempre y cuando se incentive correctamente la conversión integral de la biomasa en bioproductos con mayor valor agregado: alimentos, bioenergía, encimas e insumos industriales, componentes químicos, biomateriales, biocosméticos y fármacos (Mentaberry, 2021)[3].

El ordenamiento territorial asociado a la BEBI parte de la configuración de biorregiones y sus declinaciones territoriales, como los bioclústers (OECD, 2018; Lengyel y Zanazzi, 2020;Sarmiento, 2022). Puntualmente, estos últimos se enfocan en pensar en el papel del complejo agro-biotecnológico como el mecanismo de tracción del desarrollo. En el caso de O´Farrell et al. (2023) las características positivas de los bioclústers se concentran sobre seis aspectos principales: i. dotación de biomasa; ii. capacidades industriales y empresariales; iii. capacidades científicas y tecnológicas; iv. cultura empresarial y emprendedora; v. disponibilidad de financiamiento; vi. y, por último, las instituciones y redes de apoyo. Desde esta perspectiva, la flexibilidad conceptual de las biorregiones/bioclústers sería capaz de proyectar espacialmente una estrategia de especialización territorial que tome como punto de partida la disponibilidad de los recursos biológicos (agrícolas, agroindustriales y urbanos), al tiempo que identifique las oportunidades para utilizar las capacidades productivas, científico tecnológicas e institucionales para la innovación y el agregado de valor.

Por su centralidad estratégica para la seguridad alimentaria, los denominados “padres fundadores” de la BEBI argentina[4] señalaron la importancia de transformar, cuali y cuantitativamente, el SAAMBA. Con esa premisa identificaron una serie de oportunidades para el agregado de valor y la mejora de los aspectos productivos en el territorio, como la incorporación de innovaciones tecnológicas, que redundarían en la mejora estructural del espacio productivo, en tanto especialización de los productores. Como parte de los argumentos detrás de la propuesta se presentan experiencias exitosas en distintos periurbanos de la Argentina, como el caso de Balcarce (Bs. As.) (Bruno et al., 2023) y Bariloche (Sarmiento, 2022), en los que se dieron articulaciones virtuosas entre productores y empresas de tecnología.

La bioeconomía ecológica

A diferencia de la BEBI, la BEE subraya la importancia de los procesos naturales para optimizar el uso de la energía y los nutrientes. Como parte de sus fundamentos prioriza una mirada holística de la biodiversidad frente al crecimiento económico, la monocultura y su consecuente degradación del suelo. Tanto es así que, emparentada conceptualmente con la economía ecológica, la BEE enfatiza el potencial de la economía circular de los territorios, de modo de integrar procesos y sistemas. Precisamente allí, en la relación entre naturaleza y economía, surge uno de los principales contrastes con los paradigmas económicos neoclásicos y evolucionistas, donde las preocupaciones sobre el agotamiento de los recursos naturales tienden a minimizarse. Mientras que para la BEBI el agotamiento de los recursos naturales y la contaminación podrían ser compensados con el incremento de la inversión en tecnologías amigables con el ambiente, junto con un mayor gasto público y privado (Martínez-Alier y Roca-Jusmet, 2018); para la BEE el camino conveniente es el mantenimiento del sistema económico en un estado de baja entropía o eficiencia intacta. De hecho, para estos últimos, lejos de ser una solución a los problemas económicos, el crecimiento económico representa la principal causa del problema ambiental (Zuniga-Gonzalez et al., 2022). En este sentido, si bien la BEE no necesariamente es anti-tecnológica sostiene que es importante reflexionar acerca de sus aplicaciones y consecuencias sobre el sistema natural y los subsistemas social y económico, incluyendo los conflictos entre el crecimiento económico y los límites físicos y biológicos de los territorios y sus ecosistemas.

Respecto del ordenamiento territorial, en la BEE se destaca el enfoque de la “bioterritorialidad” en el que se articulan, de manera equilibrada el territorio, la sostenibilidad socioambiental y los procesos de producción. Canaviri y Condori (2023) definen la bioterritorialidad como la noción de territorialidad aplicada a las especies que se encuentran indisolublemente unidas a la noción de hábitat. Según estos autores, la identificación de las áreas más adecuadas para el cultivo de biomasa podría optimizar la producción, maximizar el rendimiento y la eficiencia de los procesos de producción de manera equilibrada, en vez de forzar la implantación de cultivos, con altos costos sociales y ecológicos. Una de las principales tensiones se da entre formas de producir convencionales con usos de insumos patrocinados por multinacionales y aquellas contrahegemónicas, como la propuesta agroecológica que aboga por sistemas agrícolas a pequeña escala, autónomos, resilientes y eficientes que también valoren los derechos humanos (incluidos los de las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas), las culturas locales la participación social y las tradiciones alimentarias (FAO, 2018).

Hace décadas que en el SAAMBA se realizan esfuerzos por reorientar los esquemas de producción hacia prácticas agroecológicas. Desde organismos de Ciencia y Tecnología como el Instituto de Investigación para la Agricultura Familiar (IPAF) del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con el acompañamiento de las distintas organizaciones de productores y el personal de las Universidades Arturo Jaureche (Florencio Varela) y de La Plata, se orienta y asesora en técnicas cercanas a la BEE, donde la cuestión ecológica en articulación con el asociativismo subliman esquemas productivos con alta rentabilidad y con mejoras en los indicadores fitosanitarios. Incluso con diferencias de visiones entre las organizaciones de productores, existen distintos planteos que hacen uso de prácticas “ecológicas” con menor impacto ambiental (como el compostaje, el uso de biofertilizantes y pesticidas alternativos, y el cultivo de plantas repelentes) mediante los cuales se busca construir redes de cooperación y mercados propios para una distribución más equitativa de beneficios (Nugent et al., 2023).

Tabla 1
Diferencias conceptuales entre las alternativas bioeconomías para el SAAMBA

Elaboración propia Es posible asumir que la diferencia entre ambas bioeconomías excede el tipo de planteo productivo y el tipo de tecnología a ser incorporada (Tabla 1). Constituyen cosmovisiones diferentes que logran tensar los nudos problemáticos resultantes de la construcción de los territorios periurbanos. Desde este punto de vista, la bioeconomía condensa las dinámicas de confrontación en las que la selección, variación y retención de los imaginarios y narrativas refracta esas tensiones sociales, puestas en juego para la transformación del orden territorial e institucional (Sum y Jessop, 2013 ). De hecho, es precisamente en dichas tensiones desde donde surge la posibilidad de identificar los elementos que contribuyen a reflexionar de manera amplia sobre la potencialidad de la bioeconomía en los territorios periurbanos, el papel de la ciencia, la tecnología y la innovación, pero sin perder de vista las especificidades de los territorios, de la cultura y del medioambiente.

	BEBI	BEE
Espacialidad	Bioclúster: red de empresas tecnológicas y productores innovadores	Bioterritorio: agricultores familiares y red de cooperativas agrícolas.
Fundamentos científicos	Biotecnología e innovación	Tecnología de procesos
Objetivo económico	Agregado de valor, incremento de la productividad, crecimiento económico, transformación de biomasa	Manejo holístico, conservación del recurso, seguridad alimentaria, circularidad del excedente, baja entropía
Destino de la producción	Exportación	Mercado de cercanía y alimentación saludable
Planteo productivo	Agricultura intensiva altamente tecnologizada	Agroecología y planteo holístico

Del dicho al hecho. Las propuestas de las bioeconomías para el AMBA

Como se ha señalado, el periurbano bonaerense es un territorio clave para el suministro de alimentos de proximidad. En ese sentido, urge considerarlo de manera integral para que, posteriormente, pueda ser incorporado en las agendas políticas. A su vez, no se puede perder de vista que las políticas públicas están atravesadas por conflictos de intereses entre diferentes actores y grupos sociales que buscan imponer sus objetivos a costa de los intereses y objetivos de otros, principalmente en las etapas iniciales del proceso (Canto Sáenz, 2021). Allí, los lineamientos técnicos, políticos y culturales de las BE se despliegan como parte de las dinámicas de poder que, en última instancia, permitirán definir y redefinir la territorialidad del SAAMBA.

En la Argentina, durante los últimos diez años, las políticas territoriales siguieron el derrotero del péndulo de Diamand (1983). Si bien en la provincia de Buenos Aires aquellas específicamente vinculadas a la BE comenzaron a desplegarse durante la gestión de centro-derecha de la gobernadora María Eugenia Vidal, entre 2016 y 2019, durante muchos años se promovieron medidas que, de un modo u otro, podrían ser encolumnadas dentro de las distintas áreas de la BE, como la bioenergía y la biotecnología. Durante la gestión de Vidal, desde el Ministerio de Agroindustria de la provincia se creó la Dirección de Bioeconomía y Desarrollo Rural, (ambas en espejo con la institucionalidad creada por el gobierno Nacional del entonces presidente Mauricio Macri) desde donde se creó, con asesoramiento de los padres fundadores de la BE argentina el “Plan de Bioeconomía de la Provincia de Buenos Aires”, sustentado en los principios de la BEBI.

Con la gestión de centro-izquierda de Axel Kicillof, entre 2019 y 2023, desde la Dirección de agroecología del Ministerio de Asuntos Agrarios, se consolidó la institucionalización de la BEE a través de la promoción de las prácticas agroecológicas y de la economía circular. Si bien en la estructura no se hacen referencias taxativas a la bioeconomía, las acciones programáticas se orientan al desarrollo rural de los pequeños productores, la agroecología y la economía circular, topos[5] fundamentales de la bioeconomía agroecológica. Entre las acciones implementadas desde el gobierno provincial se destaca el “Programa de agroecología de la provincia de Buenos Aires”.

Por su complejidad, el SAAMBA habilita la búsqueda de soluciones multidimensionales que, en última instancia, se sustentan en distintas imágenes de futuro y del territorio. Es de ese modo que las bioeconomías acompañaron los ciclos políticos de la provincia de Buenos Aires, con actores específicos por detrás. En este apartado se analizan las políticas públicas de bioeconomía por las que circulan ideas y estrategias de desarrollo para el territorio provincial, con especial énfasis en los territorios periurbanos. Independientemente de la implementación de los planes y programas, la intención de este apartado es identificar los principales lineamientos para diseñar una visión de futuro particular para la provincia, desde el objetivo hasta las acciones proyectadas.

La BEBI en el Plan de Bioeconomía de la Provincia de Buenos Aires (2016-2019)

La bioeconomía en la provincia de Buenos Aires se consolidó como una alternativa política desde de 2016. Desde la Dirección de Bioeconomía y Desarrollo Rural, del Ministerio de Agroindustria de la provincia, se elaboró y anunció el “Plan de Bioeconomía provincial”, que a través de nueve ejes temáticos definía una “hoja de ruta flexible” para potenciar la productividad y la competitividad del agro bonaerense (Agroindustria, 2016).

El Plan, como política pública, surgió en el marco de una política nacional que avanzaba con la derogación de normativas y el cierre de programas orientados a la producción familiar. Con esa política agropecuaria del gobierno de la alianza Cambiemos se puso en riesgo, principalmente, a los productores pequeños y poco capitalizados, como los del SAAMBA, que producen gran parte de los alimentos para el mercado más importante del país. De hecho, en el Plan se especificaba que, si bien se ajustaba a las necesidades de la provincia de Buenos Aires, las políticas nacionales funcionarían como el marco integrador (Agroindustria, 2016:19).

En las primeras páginas el Plan establece que, operativamente, la bioeconomía refiere a la producción y transformación industrial eficiente y sustentable de la biomasa en base a “conocimientos e inversiones” (Agroindustria, 2016:10).

Entre sus objetivos principales se encontraba el agregado de valor y la innovación productiva. Específicamente, se apuntaba al fortalecimiento de producciones agropecuarias sustentables e industrialización inteligente (área temática 1); la producción de biocombustibles renovables, como biodiesel y bioetanol (área temática 2); de alimentos funcionales, como probióticos y nutracéuticos (área temática 3), el desarrollo de biomateriales, como plásticos biodegradables y nanomateriales (área temática 4); la bio-remediación de los suelos y aguas (área temática 5); el desarrollo de la industria genética (área temática 6); y la formación de emprendedores y recursos humanos para la bioeconomía (área temática 8). Como parte de las distintas etapas planteadas en la implementación (corto-mediano-largo plazo), se proponía avanzar con la identificación de las “Cuencas Biomásicas” y la generación de un sistema de información sobre bioeconomía en la Provincia. De ese modo, a través del manejo de la información recolectada, la provincia podría estimular la formación de bioclústers en el territorio bonaerense.

A través de los bioclústers, como expresión territorial de la BEBI, se podría canalizar el potencial de la provincia para generar un cambio estructural, industrializando “inteligentemente” a partir de una serie de puntos de partida: la disponibilidad de biomasa, el entramado empresarial innovador y la presencia de actores vinculados a la ciencia y la tecnología (públicos y privados). Es interesante que, a lo largo del Plan, los actores del territorio son las empresas: de biotecnología, semilleras, de insumos agrícolas y de nuevos materiales. De hecho, a lo largo del Plan, cuando se menciona a los productores de alimentos solo es mediante las asociaciones técnicas de productores, como AAPRESID o los grupos CREA (vinculados al modelo de agronegocios). El resto de los actores agroproductivos, como los productores familiares de menor capitalización o las cooperativas, no son considerados.

Con la definición de ese sendero de desarrollo, los objetivos del Plan de Bioeconomía se articularon en torno de distintos instrumentos de aplicación. Por un lado, la promoción de Mesas de trabajo, fundamentalmente vinculadas a emprendimientos de bioenergía y biotecnología; y, por el otro, al financiamiento operativo de las iniciativas vinculadas a la BE. Con la finalidad de reproducir experiencias exitosas de emprendimientos bioeconómicos, desde el Plan se proponía identificarlas y difundirlas. Fundamentalmente, lo que interesaba mostrar de esos emprendimientos eran cuatro elementos: la descripción de la tecnología reproducible; el modelo de negocios (renta y externalidades ambientales positivas); las normativas vinculadas; y una descripción del capital necesario para el desarrollo.

Si bien el Plan no incluía ningún apartado específico para los periurbanos, señalaba la intención de acompañar a todos aquellos distritos donde existiesen proyectos para la industrialización de la biomasa agropecuaria y urbana, sean públicos o privados. En ese sentido, en distintos espacios públicos, los padres fundadores de la bioeconomía argentina (asesores firmantes en el Plan provincial) presentan a los periurbanos como espacios clave para el desarrollo de la bioeconomía, por una serie de elementos capaces de contribuir a generación de oportunidades de progreso económico, sin poner en riesgo los ecosistemas y estableciendo sociedades más equitativas. En esa perspectiva, los periurbanos son propicios para la BEBI por: i. la cercanía con las fuentes de biomasa agropecuaria, agroindustrial y urbana; ii. el acceso a infraestructura de transporte y conectividad; y, iii. la cercanía con las plantas de transformación y de los potenciales mercados para los bioproductos. De este modo, el despliegue de la BE en espacios periurbanos y menores escalas permitiría una mejor planificación y una potencial reutilización de los recursos, “…procurando economías circulares y convocando la relocalización de pobladores…” (Anlló, 2020).

Los promotores del Plan afirman que para consolidar la BEBI es preciso promover la incorporación de distintos tipos de estrategias tecnológicas, de gestión y de comercialización. Tres elementos que, en última instancia, serían los que permitirían generar nuevas dinámicas sobre las que ya existen en el territorio, vinculadas con la producción y el avance de la mancha urbana (Vilella, 2024).

Si bien el Plan anunciaba que, por las dotaciones de recursos, el control de las fuentes genéticas, las capacidades humanas y de infraestructura la provincia de Buenos Aires estaba llamada a ser protagonista del nuevo paradigma-tecnoproductivo (Agroindustria, 2016:10); en concreto, del Plan de bioeconomía de la alianza Cambiemos quedó muy poco.

Como se ha podido observar, el Plan no abordaba de manera integral los nudos estructurales del SAAMBA. Si bien se mencionaba la relocalización de la población, en la propuesta de ordenamiento territorial se hacía hincapié en la multiplicación de los bioclústers de empresas, de mediana y gran escala, capaces de capitalizar las oportunidades tecnológicas y agregar valor a las producciones locales. Esta lógica de valorización, lejos de resolver cuestiones estructurales, acarrean el riesgo de profundizarlas. Por ejemplo, al estimular los procesos de concentración del suelo y de los recursos productivos, cuya expresión inmediata sería el incremento de las brechas sociales y productivas, en tanto que el acceso a la tecnología (que favorezca una intensificación sostenible de la producción de alimentos) quedaría circunscripta a un entramado reducido de productores, sin la consideración institucional y financiera para el resto de los actores productivos.

La BEE en el Programa provincial de promoción de la agroecología (2020-2024)

Con el cambio político de 2019 el antiguo Ministerio de Agroindustria de la provincia fue reemplazado por el de Desarrollo agrario. Las políticas públicas implementadas desde esa cartera se estructuraron a partir del “Plan bonaerense de desarrollo rural”, destinado a promover el desarrollo local y regional de la ruralidad a través del impulso a la producción agropecuaria y de alimentos. Como parte del Plan se abordaron algunos de los desafíos estructurales de la provincia: infraestructura (en rutas, caminos rurales, obras hídricas y viviendas), la seguridad, la conectividad y cuestiones específicas de la producción: el financiamiento, el agregado de valor local y regional, el impulso a los medianos y pequeños productores, el fortalecimiento de las cooperativas y de las pymes agropecuarias, el acompañamiento técnico y la innovación tecnológica.

En el marco del Plan de desarrollo de la provincia y dentro del Programa “Alimentos bonaerenses”, desde la Subsecretaría de Desarrollo Agrario y Calidad Agroalimentaria se desglosaron seis propuestas que buscaron dar impulso a la actividad agropecuaria enfocándose en los pequeños y medianos productores, por un lado, y en los consumidores, por el otro. Entre ellas se destaca el de “Promoción de la Agroecología”[6].

En 2020, como parte de la estrategia para estimular las economías locales y asegurar la producción local de alimentos de alta calidad nutricional, se impulsó el “Programa provincial de promoción de la agroecología” (Res. 78/20). En los primeros considerandos de la Resolución 78/20 se presentaba a la agroecología como el paradigma que contempla las dimensiones productiva, tecnológica, económica, ambiental, social y cultural de los productores agropecuarios. Junto con esa afirmación se planteaba “Que la transición hacia sistemas productivos agroecológicos demanda de un acompañamiento gubernamental que brinde a los productores herramientas para enfrentar los riesgos y limitaciones propios de la transformación” (Res. 78/20). Desde ese enfoque integral, además, se consideraba prioritario el repoblamiento de los territorios rurales y la generación de empleo rurales dignos.

En concreto, la implementación del Plan elaboró un Registro de Productores/as Agroecológicos de la provincia de Buenos Aires, y otro de aquellos que se encontraban en transición hacia la agroecología. De manera complementaria, se conformó una Red provincial de facilitadoras y facilitadores en agroecología que, para 2022, contaba con 562 agentes territoriales en 107 municipios. A través de ellos se realizaron distintas actividades de promoción y jornadas teórico-prácticas dirigidas a productores convencionales que deseaban incursionar en la producción intensiva con enfoque agroecológico (FAO, 2022). Además, el Ministerio abrió tres líneas de financiamiento específicas para la agroecología mediante el Fondo Fiduciario Provincia en Marcha, con montos que ascendían hasta $1.500.000, con tasas de interés subsidiadas de entre el 15 y el 24%. En ese marco, para aquel año, se habían entregado un total de $20.600.000 en créditos a productores agroecológicos bonaerenses.

Como parte del programa se creó una Comisión Asesora Provincial de Producción Agroecológica (CAPPA) con el propósito de repensar una nueva gobernanza capaz de representar a la mayoría de los actores del territorio: de los espacios políticos (Ministerios, organismos descentralizados, diputados y organizaciones de la sociedad civil), productores (asociaciones de productores como la UTT) y organismos de CyT (Universidades, organismos de educación, Consejo de Investigaciones Científicas). A partir de las acciones de la CAPPA se previó repensar los avances, lineamientos y definiciones derivados del proceso de implementación del Plan.

La integralidad de la propuesta provincial excedía los planteos “tranqueras adentro”. Por el contrario, avanzaba sobre las distintas cuestiones problemáticas que aún atraviesan transversalmente al productor periurbano: la comercialización de sus productos y la adopción de tecnologías alternativas a los paquetes tecnológicos tradicionales. Para ambos objetivos complementarios, se dispuso la incorporación de prácticas agroecológicas en las Chacras experimentales de la provincia (14 en total), donde se apuntaba a la identificación, desarrollo y difusión de tecnologías endógenas y aptas para contribuir a la reducción del impacto ambiental de los sistemas productivos; y se fomentaban los circuitos cortos de comercialización de productos agroecológicos (art. 7 de la Res. 78/20).

Como se puede apreciar, el Programa provincial de Agroecología tomaba y traducía en política pública los lineamientos de la BEE como estrategia para afrontar los nudos estructurales del SAAMBA. Respecto del ordenamiento territorial, se apunta a incorporar a los productores en los procesos de decisión, elemento fundamental en cualquier proceso de ordenamiento. En este sentido, no es menor que se identifique a los productores como productores de alimentos y gestores de los territorios. Respecto de los otros dos aspectos, impacto ambiental y asimetrías estructurales, con el Plan de agroecología desde la provincia se pusieron distintos instrumentos específicos de formación y financiamiento, para promover la actividad agroecológica y las mejoras de los espacios rurales. En este sentido, el Programa apuntaba garantizar la seguridad alimentaria a partir de la producción sostenible, la innovación en las tecnologías de procesos y el mejoramiento del paisaje agroproductivo.

Como se pudo observar hasta aquí, los planes de intervención bioeconómica para la provincia de Buenos Aires dejan en evidencia que no es posible entender el proceso de construcción de los territorios si se soslayan o desdibujan las relaciones de poder que los atraviesan. En el delicado interregno de diagnósticos y respuestas políticas que se expresan sobre los espacios productivos, las narrativas y los imaginarios ocupan un lugar clave. El rango de interpretaciones e intervenciones, que oscila entre las explicaciones coyunturales y las localizadas del territorio, conllevan cambios concretos y narrativas sistémicas que apuntan a transformaciones estructurales. La bioeconomía, en sus distintas interpretaciones, termina funcionando como el hilo narrativo dominante con el que se elaboran las intervenciones sobre los nudos problemáticos del SAAMBA, al tiempo que provee la capacidad de proyectar distintas imágenes de futuro (Sum y Jessop, 2013).

Reflexiones finales

El análisis desarrollado permitió identificar cómo la bioeconomía, en tanto narrativa y práctica política, expresa disputas territoriales concretas en torno a tres grandes nudos del SAAMBA: el ordenamiento territorial, el impacto ambiental y las asimetrías estructurales. A partir de allí se analizaron y contrastaron dos estrategias de intervención pública alternativas, correspondientes a distintas gestiones de gobierno, diseñadas a partir de los fundamentos de la bioeconomía biotecnológica e industrial (BEBI) y la bioeconomía ecológica (BEE).

Las políticas públicas inspiradas en cada bioeconomía muestran respuestas diferenciadas. Mientras que la BEBI promueve soluciones tecnológicas y de gestión orientadas a la valorización económica a través de la industrialización inteligente de la biomasa, pero con riesgos de profundizar la concentración y exclusión de los actores familiares; la BEE impulsa un modelo territorial basado en el arraigo, la agroecología y el fortalecimiento de redes locales. Así, frente al problema del acceso a la tierra, el deterioro ambiental y las desigualdades socioeconómicas, ambas bioeconomías no sólo proponen marcos discursivos distintos, sino también intervenciones materiales que reconfiguran el territorio y sus relaciones de poder.

El caso del SAAMBA expresa cómo el uso del concepto de bioeconomía en la política pública implica, entre otros aspectos, una forma de proyectar el territorio: delimitar sus problemas, las causas y consecuencias, así como posibles soluciones. Dado que la BEBI y la BEE plantean sentidos y narraciones distintas sobre los territorios y sus procesos de construcción, se indagaron las principales traducciones políticas asociadas a la bioeconomía en la provincia de Buenos Aires.

Del análisis comparado del “Plan de Bioeconomía de la Provincia de Buenos Aires” del gobierno de centro-derecha de la alianza Cambiemos y el “Programa provincial de agroecología” del gobierno de centro-izquierda de Unión por la Patria, se desprende que la BE, como narrativa dominante, acompaña los movimientos pendulares de la política argentina. Mientras que el primero, fundamentado en la BEBI, estuvo centrado en factores tecnocráticos (por ejemplo, mecanismos de gobernanza, reformas de políticas, marcos legales, normas, desarrollo de capacidades, instrumentos financieros, asociaciones público-privadas, soluciones tecnológicas); el segundo lo hizo en la BEE, sin ser referenciada taxativamente, y promovió intervenciones políticas que consideraban las características del contexto local, sin perder de vista factores históricos, culturales, sociales y políticos, así como las dinámicas de poder.

Cuando la BE y la política pública se hilan en el territorio expresan un campo de fuerzas, una red de relaciones sociales, que a la par de su complejidad interna, define al mismo tiempo, un límite, una alteridad: la diferencia entre “nosotros” y los “otros” (De Souza, 1995). En el contexto específico del periurbano bonaerense, estas disputas bioeconómicas no son abstractas: se expresan materialmente en la reorganización del uso del suelo, en el acceso desigual a los recursos productivos y en las condiciones de vida de los pequeños productores.

Por lo tanto, estas dinámicas no son solo institucionales o productivas, también se inscriben en la dimensión simbólica del territorio, donde el poder se expresa y se disputa en múltiples niveles. Como señalara Harvey (1998), las relaciones de poder (explícito e implícito), tanto materiales como simbólicas, están siempre implicadas en prácticas espaciales. Porque, en definitiva, son el resultado de la producción de un espacio que se construye a partir de las practicas, percepciones y concepciones de los grupos y de las clases sociales que lo conforman.

Así, la bioeconomía en los periurbanos bonaerenses no es un simple instrumento técnico, sino una arena de disputa por el modelo de desarrollo, el sentido del Estado y el derecho a habitar el territorio. En ese sentido, es posible plantear tres preguntas fundamentales al momento de analizar la economía política del SAAMBA: ¿qué fuerzas concretas impulsaron las políticas públicas que se hicieron dominantes durante las distintas gestiones de gobierno? ¿De qué modo se han expresado las tensiones entre los distintos sentidos de la bioeconomía a la hora de orientar la resolución de los nudos problemáticos? ¿Bajo qué formas expresaron dichos imaginarios el desarrollo desigual y diferenciado?

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[1] Las dificultades para la producción de datos cuantitativos, los que existen son escasos o están desactualizados, limita la profundidad de los análisis sectoriales. Matías García (2022) señala que el resultado de la carencia de información estadística expone el desconocimiento sobre dos de los indicadores más relevantes para comprender la evolución de la actividad agroproductiva en el periurbano: el número de establecimientos y la superficie productiva

[2] En el ejercicio prospectivo realizado por Kozel et al. (2017) se expone la tesis de la plasticidad inercial. Con ella se pone de relieve la gran capacidad de adaptación metamórfico/intersticial revelada por el SAAMBA a lo largo de su historia, en particular de su historia reciente. Dicha capacidad de adaptación intersticial se vio favorecida por la existencia de superficies disponibles. Esta tesis obliga a tomar con prevenciones la imagen según la cual actividades como la horticultura y la floricultura periurbanas tenderán a desaparecer porque deberán ceder el territorio a los desarrollos inmobiliarios. Según vimos, esta última dinámica existe, e involucra tensiones; no obstante, también existen varios espacios intersticiales, así como otros que pueden seguir operando como “puntos de fuga” del cuadro, y garantes de la referida plasticidad inercial.

[3] En distintos artículos científicos y documentos oficiales se utiliza la expresión “industrialización inteligente”

[4] Presentación realizada en el marco de Expoagro, durante marzo de 2024. En ella, el entonces secretario de Bioeconomía y un grupo de académicos fueron presentados como los padres de la bioeconomía. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=wM4tdf9Wsas

[5] El concepto de topos proviene de la Retórica aristotélica y remite a los lugares comunes y a las creencias compartidas por una determinada comunidad (Montero, 2003)

[6] Los otros programas son: Incubadora de cooperativas agropecuarias; Banco de Insumos; Mercados Bonaerenses; Tarjeta Procampo; y Promoción de la actividad pesquera y el consumo interno. Para mayor detalle: https://www.gba.gob.ar/desarrollo_agrario/programas/ab