Introducción

Del 2010 al 2020 el 92.0% de los empleos generados fueron informales y el 8.0% restante fue el resultado de aumentos en la planilla estatal. (Quevedo, R, 2021). La pandemia agravó la situación económica de los informales. (Sokol, J. B., 2023a). Por otro lado, la solución tradicional de los últimos quince años para reducir la tasa de desempleo, la expansión de la planilla gubernamental, no es viable dada la estrecha situación fiscal. A ello habría que agregarle que sería contraproducente mantener un salario medio en el Gobierno Central mayor al de la empresa privada a la vez de ajustarle los salarios al sector privado en la próxima revisión del salario mínimo si se desea evitar aumentos en el desempleo. Tampoco hace sentido endeudarse para ejecutar proyectos públicos y privados con rentabilidad cuestionable. (Sokol, J. B., 2016).

Cuatro factores afectan el potencial de generar empleos nuevos: disminución de la demanda de mano de obra, cambios estructurales que reducen su uso, debilidades en el proceso educativo y de formación profesional, y subempleo existente. Todos provienen de un origen común: la baja prioridad presupuestaria asignada al sistema educativo a todos sus niveles. La consecuencia de esa decisión por gobiernos sucesivos conduce a un equilibrio más alto de desempleo. No será fácil cambiarlo en el corto a mediano plazo debido a restricciones financieras en absorber nueva mano de obra en el sector público, cambios en competencias que requiere el mercado, limitaciones en adquirir competencias en evolución, y débil adaptabilidad de la mano de obra en el uso de nuevas tecnologías. Aparte de ello, los ajustes estructurales en el mercado laboral han hecho que las elasticidades de empleo de corto y largo plazo sobreestimen el impacto que aumentos en el PIB podrían tener en generar nuevos empleos.

Por otro lado, la demanda de mano de obra evolucionará como consecuencia del nuevo orden institucional Post-COVID-19 requiriendo personal mejor adiestrado en el uso de tecnologías en evolución. El desempleo laboral será mayor mientras menor sea el nivel educativo de la población. Se están eliminando empleos no calificados y aumentando la demanda por trabajadores con mayor educación Debido a ello la escuela ayuda a abatir la pobreza y favorece el crecimiento económico (CEA, 2021). Ello hace que el reentrenamiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de la educación constituyan los ajustes prioritarios en políticas y asignaciones presupuestarias anuales. De no enfatizarse estas se corre el riesgo de que el desempleo adopte un matiz estructural (Sokol, J. B., 2023a).

En las actuales circunstancias el capital humano es más importante que el físico (CDC, 2021). El primero es aportado por la educación a todos sus niveles (CEA, 2023), y en las últimas décadas por universidades. Esta nunca ha sido tan importante mientras que el valor de una educación universitaria de calidad nunca fue tan elevado. La sociedad demanda personal con un aprendizaje continuo, y para ello se requieren instituciones fortalecidas en condiciones de ofrecer esa capacitación. (Sokol, J. B., 2023a). La calidad educativa ayuda a abatir la pobreza y potenciar el crecimiento económico. La mayoría de los pobres cuentan con empleos poco calificados, y carecen de un buen nivel educativo. La mayor parte de los empleos productivos creados en años recientes requieren estudios secundarios y muchas veces universitarios por lo que el nivel educativo se ha convertido en el piso establecido en muchas empresas para ingresar nuevo personal. (Ramírez Ospina, D.E., 2015). El Índice de Capital Humano (HCI) del Banco Mundial (2023) cuantifica la contribución de la salud y educación a la productividad de las personas. Representa una herramienta valiosa para la toma de decisiones a nivel de políticas públicas al tratar de mejorar el bienestar de la población panameña. Algunos resultados obtenidos no solo son decepcionantes, sino preocupantes y alarmantes, confirmando la percepción de que el gasto en educación no genera rendimientos adecuados. Por otro lado, las políticas públicas deberían capitalizar los legados positivos de la pandemia. El potencial de una transformación digital acelerada e impulso continuo para la colaboración público privada en servicios de educación y salud de manera de fortalecer el capital humano (CDC, 2021), aumentarán la disponibilidad de instrumentos disponibles en la formulación de políticas (CEA, 2023; CEA 2021).

Panamá es un país pequeño con una población que aún no alcanza cuatro millones y medio por lo que los problemas en el sector educativo no deberían ser insuperables ni complicados como para que tardaran en corregirse, aparte de que no se está partiendo de una base de cero. Con políticas encaminadas a mejorar su calidad y cobertura y un adecuado apoyo presupuestario se podrían obtener resultados en una misma generación. Al mejorar la calidad del capital humano se estimularía la movilidad social al aprovechar oportunidades con una mano de obra más calificada (CDC, 2021).

Método

Está integrado por una breve revisión conceptual de la literatura sobre el mercado laboral y como el COVID-19 ha impactado en la economía y que sirve de base para el análisis de este estudio.

Gestión Fiscal

El deterioro fiscal se inició a fines del 2009 al adoptarse una orientación procíclica cuando no era necesaria al encontrarse la economía en plena expansión. Para aumentar el margen de endeudamiento restringido por la Ley de Responsabilidad Social Fiscal del 5 de junio del 2008 se cambió la definición de deuda pública. Se excluyó las empresas denominadas “autofinanciables” de la definición del SPNF al no requerir estos subsidios directos del Estado.

Dichas empresas incluyeron la Empresa Nacional de Autopistas (ENA), Empresa de Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA) y Tocumen S.A. La ACP clasifica su deuda separadamente, pero es considerada “autofinanciable”. En la práctica las cuatro no son “autofinanciables” al no pagar todos los impuestos que tributa la empresa privada, recibir exoneraciones fiscales, y no declarar dividendos. Aunque no requieren garantía del Estado, este tendría que hacerle frente al repago de deudas en caso de surgir problemas de insolvencia. En la reunión de junta directiva del FMI (16 del 2021) sobre la Consulta del Articulo IV con Panamá, esa institución incorporó a las cuatro empresas “autofinanciables” en la definición de deuda pública. Ello implica que a la relación deuda pública/PIB habría que agregarle las deudas de esas empresas ya que los acreedores externos lo harán en sus análisis, por lo que esta aumentaría a un nivel que podría situarse entre 70-80% al desembolsarse rápidamente prestamos contratados y otros por contratar.

Se iniciaron proyectos de inversión sin análisis de rentabilidad social o financiera. Ello contrasta con la experiencia de Chile en donde su Ministerio de Obras Públicas evalúa la rentabilidad de proyectos con un costo mínimo de $5,000. Muchos proyectos no contaban con estudios y diseños que pudiesen corroborar un costo más preciso. Luego se enfatizaron proyectos “llave en mano”, los cuales requieren ser cancelados una vez completados, deteriorando el perfil de la deuda pública. Adicionalmente, su costo aumenta al transferirle al contratista la responsabilidad de asegurar su financiamiento. Ello hace que el interés efectivo pagado resulte mayor al que podría contratar el Estado, lo cual aumenta el costo final del proyecto (CEPAL, 2021).

El deficiente manejo financiero a partir del 2014 causó que el ahorro corriente del Gobierno Central se redujera en el 2019 por debajo de su nivel del 2007. El impacto de la pandemia empeoró la situación fiscal al desaparecer el ahorro corriente, deteriorándose la relación déficit fiscal/PIB del SPNF a un 10.1% negativo a fines del 2020 y la de deuda pública/PIB a 69.8%. Esta última alcanzó alrededor del doble de su nivel del 2014 debido a la fuerte caída en los ingresos corrientes y tributarios en relación al PIB a partir del 2004 y a ajustes presupuestarios necesarios.

El ahorro corriente del Gobierno Central desapareció en el 2020, la relación ingresos tributarios/PIB cayó a 7.5% del PIB (nivel más bajo desde el 2004), los gastos de planilla ascendieron al 53.1% de los ingresos corrientes, y los subsidios a hogares, CSS, y empresas se dispararon a 36.6%, nivel no alcanzado anteriormente. Las inversiones se financiaron con deuda en vez de que un tercio lo fuera con ahorro público para asegurar un buen manejo fiscal. (CEPAL, 2022)

La estrategia esbozada por el MEF para hacerle frente a problemas fiscales heredados e impacto de la pandemia es apropiada. Su éxito dependerá en mantener disciplina en las entidades ejecutoras para asegurar el cumplimiento de indicadores especificados asegurando la coordinación de políticas y su afinamiento. Ello requerirá aumentar la eficiencia del gasto público, alineándolo con las necesidades sociales a la vez de concretar una consolidación fiscal pospandemia necesaria para afianzar el crecimiento económico.

Las características especiales que le dieron rápido crecimiento a la economía generaron un impacto adverso mayor que en otros países. A la vez, estas la dotan con un excelente potencial de recuperación. Vinculado a ello, reducir las brechas del Gobierno Central y de la CSS requiere la más alta prioridad financiera del Estado. Esta última podría lograrse gradualmente. Dicho proceso es vital para apuntalar la reactivación como parte de la política anticíclica esbozada, especialmente convertir el déficit corriente en superávit, cumplir con la programación financiera e introducir medidas en la CSS para recuperar la viabilidad de sus finanzas. Entre estas se requiere el apoyo legislativo para restringir el crecimiento excesivo de la planilla administrativa en ella (en los últimos 12 años ingresaron 26 mil 280 colaboradores nuevos, entre personal de salud y administrativo), y permitirle generar mayores ingresos, entre otras medidas requeridas.

Actividad Empresarial

En el nuevo paradigma en evolución las PYMES se encuentran reduciendo costos por lo que la demanda de mano de obra (desempleada y de nuevos entrantes) se ha reducido de hecho. Aun cuando el número de empleados aumentará y la tasa de desempleo disminuyera una vez que los contratos de trabajo suspendidos se reestablezcan, un cierto porcentaje de trabajadores probablemente quedará cesante debido a los cambios estructurales en curso en las empresas (Sokol, J. B., 2023b).

Unas disminuciones radicales en trámites combinada con aumentos de productividad generarían ahorros en las PYMES, aminorando presiones para reducir mano de obra empleada. Para lograrlo la política pública requiere reducir drásticamente el número de trámites requeridos y el tiempo que toman para situarlos al nivel de Dinamarca en el último estudio del Banco Mundial sobre el tema. A su vez se debería fortalecer adicionalmente la capacidad crediticia del sistema financiero a través del programa de garantías para AMPYME y fortalecer la Banca de Oportunidades (Palmieri, E., Geretto, E.F. & Polato, M., 2023)

Dichas iniciativas requieren un continuo seguimiento para asegurar su óptimo funcionamiento, a la vez de que los montos destinados a estas sean suficientes para lograr sus objetivos. Se requiere además un mercado al cual venderle y la capacidad de atender preferencias cambiantes de los consumidores, así como resistir los embates de la competencia global. Estas serían condiciones necesarias, pero no suficientes. El Estado debería coadyuvar con la inteligencia de negocios, el financiamiento a otras inversiones rentables que creen tráfico a los empresarios, un directorio o mural empresariales vía web, etc., ya que sin demanda cualquier producción es pérdida. Más aún, el Estado debería evitar un efecto de “crowding out” en sus operaciones financieras.[i] (Babu, J.O., Abala, D., & Mbithi, M., 2022; Puente, I., 2022).

El problema de falta de liquidez se encuentra en las empresas. A raíz de la pandemia la relación de muchas empresas con sus acreedores, especialmente los bancos, no ha sido fácil dentro del nuevo paradigma en que se opera. No obstante, los clientes son un activo intangible y valioso de cualquier banco. Conviene que estos últimos encuentren soluciones aceptables a ambas partes para mantenerlo. Desde el punto de vista de los bancos y de la economía es imprescindible mantener una cartera sólida para que el centro bancario continúe atrayendo recursos externos.

Al enfocar prioridades para movilizar la inversión directa extranjera y reducir trámites drásticamente debemos estar conscientes de que Panamá no es uno de los destinos latinoamericanos más atractivos para atraerla. Como ejemplo Forbes (2019) calificó a Panamá en el puesto 75 de 161 países más atractivos para la inversión privada detrás de Chile, Costa Rica, México, Uruguay, Perú, Colombia y Brasil en la América Latina.[ii] Conjuntamente con el sector privado el Estado debería elaborar un plan de acción para convertirse líder mundial en la valoración de cada uno de los factores de competitividad.

Adicionalmente, el trámite excesivo y la permanencia en la “lista gris” del GAFI influencian adversamente la clasificación del país perjudicando atraer inversión directa extranjera. Ello requiere fortalecer el régimen de prevención de blanqueo de capitales y combatir el financiamiento al terrorismo (AML/CFT por sus siglas en inglés) con la finalidad de mejorar la posición de Panamá como centro financiero regional y promover nuevas inversiones privadas. Dicho fortalecimiento requiere un entorno de transparencia y certeza de que se va a castigar a aquellos culpables de dichos delitos, por lo que habría que acelerar esfuerzos para salir de la “lista”.

Un aspecto complementario para promover la inversión privada ha sido la creación de una entidad para atraer inversión directa extranjera y nacional, así como promover oportunidades de APP. Estas últimas incluyen riesgos financieros que habría que considerar por lo que se requiere que el MEF mantenga los controles que mitiguen esas posibilidades.[iii] Además se requiere con urgencia una normativa laboral que facilite la reapertura y continuidad de empresas, así como establecer los mecanismos que permitan la reorganización de empresas en situación financiera comprometida (quiebra con reorganización pero no liquidación).[iv] Ellas requieren de la aprobación de legislación específica a esos temas. (Fouad, M., Matsumoto, C, Monteiro, R., Rial, I., & Sakrak, O.A., 2021).

Experiencias Exitosas

Un ejemplo exitoso en cómo mejorar el capital humano y hacerle frente a la pandemia del COVID-19 proviene de Singapur. Con 5.7 millones de habitantes en el 2020, este país se ha convertido en uno desarrollado. Cuenta con dos del ciento cincuenta mejores universidades del mundo clasificadas en “The New Global 2000 List by the Center for World University Rankings (CWUR)”.

Al comparar las experiencias panameñas con las de Singapur encontramos rezagos en acceso a educación básica y superior de calidad. Igualmente, en información y comunicaciones. El fortalecimiento de esas áreas y otras identificadas por el Ministerio de Educación (MEDUCA), Universidad de Panamá, y Universidad Tecnológica de Panamá requieren consideración prioritaria ya que a medida que la tecnificación se intensifica, la mano de obra tendrá que encontrar nuevos puestos de empleo, especialmente para aquella menos calificada.

Las políticas que Singapur enfatizó para mitigar desigualdades de ingreso incluyen renovar la educación para satisfacer la demanda de habilidades más flexibles, el aprendizaje permanente, y nueva capacitación, especialmente para la mano de obra más afectada. Un modelo de ese país que convendría analizar lo constituye el programa “Skills Future”, el cual promueve el aprendizaje en todas sus etapas para abordar los desafíos que originan los cambios tecnológicos (CEA, 2021).

Estas medidas podrían ser insuficientes si formar implica adquirir un conjunto de habilidades sustancialmente diferentes y desafiantes, lo cual aumentaría la posibilidad de deserciones escolares. Por lo tanto, sería prioritario que aquellos responsables de las políticas públicas aborden los desafíos sociales de mediano plazo, incluso mediante el fortalecimiento de las redes de seguridad social (Sokol, J. B., 2023a). Si bien la tecnificación es inevitable, sus resultados dependerán de las políticas instrumentadas. Una sociedad más dispuesta a prestarle apoyo a aquellos rezagados podrá adaptarse a un ritmo rápido de innovación a la vez que garantiza que toda la población esté mejor.

Singapur fue afectada por la pandemia, pero cuenta con un sólido marco de política públicas para hacerle frente. Las autoridades gubernamentales implementaron políticas audaces, integrales, y coordinadas para amortiguar el impacto de la pandemia. Debido a ello la economía se está recuperando rápidamente. Si se materializaran riesgos a la baja, Singapur cuenta con amplias reservas fiscales que la protegerían. Singapur también ha tenido éxito en hacerle frente al impacto de la pandemia en la salud de sus habitantes. Ese pequeño estado redujo los casos transmitidos a casi cero gracias a restricciones fronterizas y un estricto programa de cuarentena. Desde que identificó su primer caso el país ha registrado 6,126 casos por millón, pero con una baja tasa de mortalidad promedio de 4 muertes por millón. La tasa de mortalidad de 0.3% del virus es la más baja del mundo.

Los denominadores comunes son el compromiso del liderazgo en prepararse para la crisis, inversiones en salud y educación, y participación comunitaria en la definición de políticas. Medios de comunicación vibrantes, aunque ralenticen acciones, contribuyen a la eficacia del gasto. En la batalla contra el virus la detección temprana, aislamiento rápido, y rápido contacto-rastreo ha mantenido bajas las tasas de mortalidad. El uso de métodos frugales como plataformas para la toma de decisiones ha sido eficaz, así como la gestión de oxígeno, adquisición de vacunas, y una política de cero despilfarros de estas.

El gobierno derivó lecciones del brote de SARS-CoV del 2002 y estableció 900 clínicas de reacción rápida (PHPC) para responder velozmente a brotes pandémicos. Estas sirven de intermediaria entre las comunidades y hospitales al efectuar pruebas de detección a aquellos con síntomas de gripe o neumonía en grupos de bajo y alto riesgo. Los de alto riesgo se remiten a un hospital de enfermedades infecciosas para su posterior evaluación y tratamiento. Ese modelo se adapta con salas similares a las PHPC en clínicas regulares para otros usos en tiempos de "paz" activándose cuando sea necesario. (Sokol, J. B., 2023).

Agenda Futura

Dada la inusual combinación de desequilibrios disruptivos que se están dando globalmente y sus posibles repercusiones, existen tres que merecen especial atención por sus posibles implicaciones en Panamá.

Los cambios tecnológicos (tanto en curso como la digitalización y futuros hacia la descarbonización) que requerirán de cambios de proporciones históricas en políticas energéticas y de inversión (Nicolás Martínez, C. & Rubio Bañón, A, 2020). Ellos implican tanto una movilización de recursos de orden mayúsculo como una profunda transformación en las prácticas de producción y transporte. ¿Tendrían éstos alguna repercusión en la operación del Canal de Panamá?

Los efectos en las cadenas de valor y reemplazo de labores rutinarias por plataformas de producción automatizadas dejan especialmente vulnerables a las clases medias con niveles de educación que probablemente requerirán cambios sustantivos en sus contenidos y apoyos sociales para la reincorporación de amplios sectores de la población cuyas capacidades probablemente queden obsoletas (CEA 2023; CEA, 2021).

Las presiones que los cambios ejercerán en el sistema de gobernanza para permitir al país responder ágilmente y con efectividad a las exigencias del contexto internacional emergente, especialmente respecto a sistemas de control social y responsabilidad (“accountability") del sector público, controles financieros, profesionalismo del servicio social, vehículos de resolución de conflictos, etc. ¿Existe algún diagnóstico de las áreas vulnerables para actuar en forma enfocada y profesional? Más en general, las nuevas tecnologías empiezan a empoderar a la sociedad civil, socavando eventualmente el cuasi-monopolio de las autoridades gubernamentales o del empresariado.

Esto tiene ramificaciones sobre cómo el Gobierno Nacional se tendrá que relacionar con sus ciudadanos, cómo las empresas y organizaciones se relacionan con sus empleados, accionistas, clientes o cómo las potencias se relacionan con países más pequeños. Ello a su vez tendrá en su momento efectos en el modelo político, económico y social existente que requerirá que se conviertan en una parte integral del sistema de poder distribuido que tendrá que anclarse posiblemente en formas de interacción más colaborativas y flexibles.

Conclusión

El vínculo con la economía global merece atención especial. Por una parte, los países de mayor desarrollo asignaron $13 mil millones en el 2021 para reactivar las economías y es probable que unos niveles similares se asignen el próximo año. Ello llevaría a la mayor acumulación de déficits fiscales y deudas en la historia del mundo que en su momento tendrían que llevar a una serie de reestructuraciones o refinanciamiento de deudas soberanas y privadas, y un camino para la sostenibilidad de la deuda involucrando la participación del sector privado para evitar una ola de incumplimientos desordenados. Un camino queda por trazarse para dichas reestructuraciones que asegure la sostenibilidad incentivando la participación del sector privado. ¿Qué impacto podría tener esto en Panamá como centro de servicios financieros y qué pasos habrían de considerarse para asegurar que el país esté adecuadamente preparado para jugar un papel que proteja su desarrollo en un mundo crecientemente multipolar con potenciales conflictos geopolíticos? Requerimos desarrollar una mentalidad de “país negocio global”. En resumen, las disrupciones en el contexto global probablemente tendrán efectos en algunos elementos de la estructura, forma de desarrollo, y gestión que posiblemente merecería una consideración explícita en las deliberaciones, análisis y planeamientos futuros.

Referencias

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Centro de Estudios de Educación Argentina Universidad de Belgrano (CEA) (2021). La educación y el empleo. Boletín nº 103. Universidad de Belgrano, Argentina. Recuperado de: http://repositorio.ub.edu.ar/bitstream/handle/123456789/9187/CEA_mayo_2021.pdf

Centro Nacional de Competitividad-Panamá (CNC). (2021). Importancia del Capital Humano. CaD #419. Recuperado de: https://cncpanama.org/cnc/index.php/cad?download=2513:competitividad-al-dia-no-419-importancia-del-capital-humano

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Nicolás Martínez, C. & Rubio Bañón, A- (2020). Emprendimiento en épocas de crisis: Un análisis exploratorio de los efectos de la COVID-19, Small Business International Review (SBIR), ISSN 2531-0046, 4 (2), 53-66, https://doi.org/10.26784/sbir.v4i2.279

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[i] El crowding out, fenómeno que se cómo efecto desplazamiento o efecto expulsión, es aquella situación en la que la capacidad de inversión de las empresas se reduce debido a la deuda pública, es decir, la expulsión del sector privado de la economía por parte del sector público. En aquellos casos en los que el déficit público es elevado y se emite una gran cantidad de deuda, el Estado de cualquier país tendrá que competir con las empresas privadas para poder captar ese dinero. La emisión de esta deuda pública se hace a unos tipos de interés que sean atractivos ante los inversores. Por ello, la financiación de la inversión de las empresas se hace más costosa.

[ii] Forbes, “Best Countries for Business 2019 – Behind the Numbers”, December 19, 2018.

[iii] IMF, Manal Fouad, Chishiro Matsumoto, Rui Monteiro, Isabel Rial, Ozlem Adin Sakrak, “Mastering the Risky Business of Public-Private Partnerships in Infrastructure”, Ibid.

[iv] Los clientes son un activo intangible valioso de cualquier banco. Conviene encontrar una solución aceptable a ambas partes para mantenerlo. En la medida que los clientes presenten con tiempo su situación, por dura que sea se busca la alternativa para salir adelante. Los bancos se encuentran resolviendo los problemas con sus clientes. Ningún banco desea quedarse con insolvencias de tarjetas de crédito, automóviles, viviendas, negocios, etc., por lo que se encuentran haciendo nuevos acuerdos de financiamiento. De hecho, los bancos en su sitio web tienen una pestaña para aquellos que desean presentar su caso. Las sumas manejadas contienen un valor significativo.