Introducción

El bloqueo de cuentas bancarias presupone, en el marco de la legalidad y de los derechos humanos, la existencia y posible finalización de un procedimiento incoado a un contribuyente; sin embargo, esta regla no es absoluta, pues en cumplimiento a los acuerdos de cooperación tributaria internacional, la autoridad hacendaria puede y debe realizar el bloqueo a pesar de que esta acción constituya un trato diferenciado ante un connacional en una situación análoga.

Desde este aspecto, la globalización ha tenido como consecuencia la cooperación de las naciones en aras de evitar la evasión y elusión fiscales, así como el blanqueo de capitales y otros delitos usando el sistema financiero de los países, lo cual se ha traducido en el establecimiento de medidas provisionales como el bloqueo de cuentas bancarias para investigar a los presuntos delincuentes.

Por lo anterior, la presente investigación tiene como objeto analizar la jurisprudencia 2a./J. 87/2019, del 31 de mayo de 2019, con el fin de explicar los matices de la misma dentro de la cooperación tributaria internacional.

La relevancia de la investigación en el ámbito fiscal deriva de que la autoridad que lleva a cabo el bloqueo es una unidad adscrita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; en el ámbito constitucional encuentra su regulación en la suspensión del acto reclamado en un juicio de amparo; en el ámbito internacional, supone el estudio de supuestos de cooperación internacional y cumplimiento de instrumentos internacionales; por otra parte, en el ámbito financiero es pertinente puesto que llevarse a cabo el bloqueo de la cuenta bancaria, la actividad comercial cesa, al mismo tiempo, puede presuponer el ejercicio del comercio en dos o más países y la sujeción de dichos actos comerciales a competencias de múltiples Estados soberanos. Finalmente, es pertinente en el ámbito penal ya que el bloqueo de cuentas puede ser consecuencia de una medida cautelar dentro de un procedimiento penal.

Planteamiento del problema

A partir del inicio de la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, la Unidad de Inteligencia Financiera^[1] (uif) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha decretado el bloqueo de cuentas bancarias a numerosas personas físicas y morales bajo la sospecha de la existencia de un delito antes de haber iniciado los procedimientos correspondientes ante las autoridades competentes en violación a los derechos del contribuyente (Martínez, 2019).

Ante esta situación, el perjudicado está legitimado para promover el juicio de amparo como medio de defensa y solicitar dentro de éste, la suspensión del acto reclamado; no obstante lo anterior, los tribunales han tenido criterios contradictorios ya que por un lado, mientras el derecho interno ordena a la autoridades el respeto irrestricto de los derechos humanos, por otro, los compromisos internacionales del Estado mexicano con sus homólogos obligan a la autoridad a ejecutar las resoluciones de bloqueo, esta divergencia entre los criterios de los tribunales al otorgar la suspensión han derivado en la contradicción de tesis que hoy se presenta.

Metodología

Se empleó la metodología de estudio de caso, que consiste, según Yin (1989, en palabras de Barrio, González, Padín, Peral, Sánchez & Tarín (2016) “en una descripción y análisis detallados de unidades sociales o entidades”, por lo que permite el estudio de la jurisprudencia para su mejor interpretación. En el mismo sentido, los autores, en la interpretación de Yin (1989), exponen el alcance explicativo cuando el caso tiene como objetivo facilitar la explicación, como acontece en esta investigación.

Asimismo, se eligió este método porque, como expone Chetty (1996, citado en Martínez, 2006), permite investigar un tema particular, al tiempo que indaga un fenómeno para explicar el cómo y por qué tuvo lugar, al igual que permite el estudio a partir de diferentes perspectivas y no conforme a una sola variable.

El diseño de la investigación se realizó de acuerdo a Stake (1999) y a Yin (1989, citado en Martínez Carazo, 2006), para lo cual se determinaron las siguientes etapas:

1. 1. Selección y definición del caso.
2. 2. Preguntas de investigación.
3. 3. Revisión de la literatura.
4. 4. Análisis e interpretación de datos.
5. 5. Elaboración del informe.

Cabe señalarse que la última etapa se complementó con los resultados y conclusiones del caso estudiado.

La metodología de estudio de caso se aplicó conforme al método sistemático siguiendo a Villabella (2015). De esta forma, se pueden desglosar las interacciones entre la norma nacional con los tratados internacionales. Igualmente se utilizó el método deductivo mediante deducciones lógicas conforme a la información presentada.

Por lo que respecta a la técnica de investigación aplicada, esta fue la investigación documental; en primer lugar se consultaron fuentes oficiales como el Semanario Judicial de la Federación, la legislación vigente en 2019 y 2020, los tratados internacionales signados por México que estuvieran relacionados con el caso. Adicionalmente, las fuentes de información comprendieron estudios doctrinales respecto a conceptos y teorías relevantes al caso de estudio.

Desarrollo

Selección y definición del caso

Para la selección del caso, se tomaron como criterios que el caso:

1. 1. Ocurrencia en los últimos 5 años;
2. 2. Relevancia del caso a nivel nacional e internacional;
3. 3. Confluencia de normas internas y los tratados internacionales en materia fiscal;
4. 4. Cooperación fiscal internacional entre el Estado mexicano y otro Estado, y
5. 5. Presentación de elementos de estudio aplicables en casos posteriores.

Conforme a lo anterior se escogió como caso la tesis jurisprudencial 2a./J. 87/2019 publicada el 31 de mayo de 2019, cuyo rubro temático expone “SUSPENSIÓN PROVISIONAL. REGLAS PARA SU OTORGAMIENTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO SEA EL BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS ATRIBUIDO A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO” (Semanario Judicial de la Federación, 2021).

La anterior tesis se produjo en 2019 por lo cual tiene menos de cinco años de antigüedad o sin cambios significativos en la legislación, derivó de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo cual indica su relevancia al resolverse en la sala del máximo tribunal del país, teniendo sólo como superior al pleno de la misma.

De la misma forma, confluye la normativa interna al implicar autoridades nacionales como lo es la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al igual que una obligación del Estado mexicano para un gobierno extranjero.

Se observa igualmente la cooperación fiscal internacional entre Estados al realizar el bloqueo de una cuenta bancaria cuando la petición sea formulada por una autoridad extranjera u organismo internacional que cuente con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de tal índole acorde justamente a un tratado bilateral o multilateral.

Por lo que ve a la definición del caso, se consideró que el bloqueo de cuentas bancarias es una medida provisional que presupone, en el marco de la legalidad y de los derechos humanos, la existencia y posible finalización de un procedimiento incoado a un contribuyente; sin embargo, esta regla no es absoluta, pues en cumplimiento a los acuerdos de cooperación tributaria internacional, la autoridad hacendaria puede y debe realizar el bloqueo a pesar de que esta acción pueda constituir un trato diferenciado conforme a las obligaciones internacionales y nacionales.

Ante esta situación, el perjudicado está legitimado para promover el juicio de amparo como medio de defensa y solicitar dentro de éste, la suspensión del acto reclamado; no obstante lo anterior, los tribunales han tenido criterios contradictorios ya que por un lado, mientras el derecho interno ordena a la autoridades el respeto irrestricto de los derechos humanos, por otro, los compromisos internacionales del Estado mexicano con sus homólogos obligan a la autoridad a ejecutar las resoluciones de bloqueo.

Esta divergencia entre los criterios de los tribunales al otorgar la suspensión en el juicio de amparo remonta sus antecedentes al 11 de marzo de 2016, fecha en la cual el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito perteneciente al Estado de Nuevo León resolvió la queja 46/2016 del Director de Procesos Legales B2 de la Dirección General de Procesos Legales de la Unidad de Procesos Legales de la Unidad de Inteligencia Financiera, la cual produjo la tesis IV.2o.A.123 A (10a.) de los Tribunales Colegiados de Circuito publicada en el Semanario Judicial de la Federación el 17 de Junio de 2016, cuyo rubro temático fue:

CONGELAMIENTO DE CUENTAS BANCARIAS ATRIBUIDO A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. AUN CUANDO EL QUEJOSO DESCONOZCA ESE ACTO O SUS MOTIVOS, ES IMPROCEDENTE CONCEDER LA SUSPENSIÓN CON EFECTOS RESTITUTORIOS EN SU CONTRA. (Semanario Judicial de la Federación, 2021)

En 2019, a su vez, los magistrados del Vigésimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (Ciudad de México) resolvieron una queja 56/2019 en la que se reclamaba el no otorgamiento de la suspensión respecto al embargo de cuenta bancaria por inclusión en lista de personas bloqueadas, entre los argumentos de la queja para el otorgamiento de la suspensión provisional destacan:

Tomando en consideración los pronunciamientos del Alto Tribunal en relación con la inconstitucionalidad del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito y que en esta etapa procesal se desconoce el origen de la inmovilización a las cuentas bancarias de la parte quejosa, se estima que no es válido afirmar categóricamente que la concesión de la medida cautelar tendrá como consecuencia permitir que se lleven a cabo operaciones vinculadas con actos ilícitos, pues no se cuenta con las constancias necesarias que demuestren ese extremo, de ahí que, al no existir en este momento elementos suficientes que justifiquen la falta de disposición de recursos, debe concederse la suspensión provisional. (Semanario Judicial de la Federación, 2021)

Lo anterior, derivó el 27 de febrero de 2019 en la denuncia de la posible contradicción de tesis ante la Suprema Corte de Justicia entre el criterio sustentado por el Vigésimo Primer Tribunal Colegiado antes citado y el sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

El 6 de marzo del mismo año, la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el tramité de controversia de tesis registrándola bajo el expediente 78/2019, la cual resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia el 29 de mayo de 2019, en sesión privada resolviendo que debía prevalecer el criterio sustentado por el Vigésimo Primero Tribunal Colegiado del Primer Circuito procediendo a emitir la Tesis de jurisprudencia 87/2019, misma que fue publicada el viernes 31 de mayo de 2019 y en consecuencia, de aplicación obligatoria a partir del lunes 3 de junio de 2019 (Semanario Judicial de la Federación, 2021).

Preguntas de investigación

Las preguntas de investigación del caso fueron:

1. 1. ¿Cuáles son los antecedentes jurisdiccionales de la tesis 2a./J. 87/2019?
2. 2. ¿Qué teorías y principios son aplicables a la tesis objeto de estudio?
3. 3. ¿Cuál es el marco jurídico de la tesis 2a./J. 87/2019?
4. 4. ¿Cómo se relaciona la tesis 2a./J. 87/2019 con los procesos de globalización y cooperación tributaria?

Revisión de la literatura

De acuerdo con el Colegio de Contadores Públicos de Parral, Chih., A.C. (2019), el bloqueo de cuentas se refiere a “congelar los recursos bancarios de un contribuyente, además de no permitir que se realicen depósitos a esa cuenta bancaria” por lo cual no sólo no procede el retiro de los recursos de una cuenta, sino que también se impide el depósito de recursos en la misma o el incremento de los montos que se hallan en ésta.

El bloqueo de cuentas bancarias conforme al artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito (1990) presupone cuatro condiciones:

1. 1. La presunción de la comisión de un ilícito por la persona titular de la cuenta bancaria.
2. 2. La potestad de la uif para poder bloquear la cuenta al incluir a la persona en la lista de personas bloqueadas.
3. 3. El inicio de un procedimiento de investigación respecto al titular de la cuenta.
4. 4. La orden y ejecución del bloqueo de cuentas por parte de la uif.

Estas condiciones son aplicables a una persona (física o moral) de nacionalidad mexicana y que el procedimiento se haya originado con motivo de una investigación nacional y se enmarcan también en las funciones de la Unidad conforme al artículo 8° de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (2012) y demás relativos y aplicables del mismo ordenamiento.

El gobierno extranjero en palabras de De Pina & De Pina (2008) se define “en relación con una nación determinada, la persona que no pertenece a ella ni por nacimiento ni por naturalización” (p. 283), en este orden de ideas, el gobierno extranjero se refiere a un gobierno diferente del mexicano; o un ente intergubernamental, el cual según al Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (2020) alude a organismos que nacen de tratados internacionales o de la afiliación de los países a estos, con base en intereses comunes, como es el caso del Grupo de Acción Financiera (gafi) que “desarrolla y promueve políticas para proteger el sistema financiero global contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo y la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva” (FATF y GAFILAT, 2018).

Por lo que ve a la cooperación internacional, Ippolito (2015) manifiesta que la cooperación tributaria internacional puede ocurrir de dos formas, a saber, como “el intercambio de información tributaria que tiene como finalidad la inspección de los tributos” o “cuando la Administración Tributaria de un Estado asiste la Administración Tributaria Extranjera para la recaudación de los créditos tributarios en su territorio”.

Al hablar de cooperación internacional, es necesario hacer alusión a los principios pacta sunt servanda, el cual alude a que “los pactos deben cumplirse” (Real Academia Española, 2020), por lo cual, los países se comprometen a cumplir con los tratados de los cuales son parte; y por otra lado, la buena fe, de acuerdo con el Instituto de Investigaciones Jurídicas (2016), se emplea “para indicar espíritu de lealtad, de respeto al derecho, y de fidelidad, es decir, como ausencia de simulación, de dolo, en las relaciones entre dos o más partes en un acto jurídico” (p. 422), esto significa, entonces, la voluntad de las partes de cumplir de forma leal con lo estipulado.

Se debe notar que la cooperación tributaria internacional también incluye la cooperación para combatir los delitos tributarios y de otros tipos, entre los cuales se enmarcan los modelos organizacionales para organismos que combaten los delitos tributarios y de otros tipos; así, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2012) enlista cuatro modelos de este tipo:

1. Modelo 1: la administración tributaria tiene la responsabilidad de dirigir y conducir las investigaciones. Este modelo se aplica en Alemania, Australia, Canadá, Corea, Estados Unidos, Grecia, India, Irlanda, Nueva Zelanda, el Reino Unido, Sudáfrica y Suiza.

2. Modelo 2: la administración tributaria tiene la responsabilidad de conducir investigaciones bajo la dirección del fiscal general. Este modelo se aplica en Austria, Chile, España, Estados Unidos, los Países Bajos, Portugal y Suecia. En España un juez examinador es el que dirige las investigaciones actualmente.

3. Modelo 3: un organismo tributario especializado, bajo la supervisión del Ministerio de Finanzas, pero fuera de la administración tributaria, responsable por realizar las investigaciones. Este modelo se aplica en Grecia, Islandia y Turquía.

4. Modelo 4: la policía o el fiscal general tienen la responsabilidad de realizar las investigaciones. Este modelo se aplica en Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, Finlandia, Francia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, la República Checa y la República Eslovaca (p. 12).

Los tratados internacionales aplicables al caso concreto de forma enunciativa son:

1. Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales (1986). Establece las reglas generales para la celebración de tratados, así como para sus reglas de interpretación.

2. Tratados de Asistencia Legal Mutua de los cuales México es parte.ratados de Asistencia Legal Mutua de los cuales México es parte.

   Tratados de Asistencia Legal Mutua de los cuales México es parte.

3. Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos de los Estados del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica/Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFISUD/GAFILAT) y otras disposiciones relativas y aplicables de esta naturaleza.

Análisis e interpretación de datos.

Cuando la uif solicita el bloqueo de cuentas, el afectado puede promover juicio de amparo y solicitar en su demanda la suspensión provisional^[2] del bloqueo tomando en consideración que el mero desconocimiento del bloqueo de las cuentas bancarias no constituye un acto violatorio; sin embargo, a la luz de los artículos 14, 16 y 20 constitucional (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1917) sí puede ocurrir una violación de derechos (debido proceso y legalidad) ya que el bloqueo de cuenta bancarias es una potestad del juez penal otorgable a petición del Ministerio Público como una medida cautelar dentro de un procedimiento penal conforme al artículo 138 del Código Nacional de Procedimientos Penales (2014).

En consecuencia, bajo los argumentos esgrimidos con anterioridad, sería conducente que el Juez de Distrito en el amparo, en el cual se reclame el bloqueo de cuentas, otorgue la suspensión provisional, siempre y cuando su otorgamiento no vulnerara el orden público y el interés social según el artículo 128 la ley de la materia (Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2013).

Por otro lado, estos argumentos son inoperantes cuando la uif se convierte en autoridad ejecutora y la autoridad ordenadora del bloqueo de las cuentas bancarias es un gobierno extranjero y en este sentido, es aplicable el artículo 133 constitucional (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1917).

Por tanto, al estudiar el problema planteado, en lugar de únicamente analizar el marco nacional, se deben analizar los tratados internacionales firmados por México, conforme al principio norma pacta sunt servanda y de buena fe de cumplimiento de los tratados.

Resultados

La jurisprudencia 2a./J. 87/2019 refrenda la cooperación internacional y la sujeción de México a los tratados internacionales, así como el cumplimiento del Estado mexicano de los mismos en primer lugar en materia de intercambio de información, en segundo lugar de cooperación con acciones concretas, y por último en la ejecución de resoluciones de organismos internacionales o agrupaciones intergubernamentales.

El caso estudiado tiene como antecedentes la tesis aislada IV.2o.A.123 A de 2016 emanada del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y la resolución de la queja de 2019 56/2019 del Vigésimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la contraposición entre ambas posturas dio origen a la contradicción de tesis de 2019 número 78/2019.

Por otra parte, los principios que se identifican con la jurisprudencia 2a./J. 87/2019 son los principios de buena fe contenidos en el principio pacta sunt servanda, y la cooperación tributaria internacional, cae en el supuesto que, en este caso, sí hay una diferencia en la orden de bloqueo de cuentas bancarias cuando proviene de autoridad nacional y cuando se da en cumplimiento a un tratado internacional.

La cooperación internacional tributaria no se restringe al intercambio de información en virtud de un tratado de doble tributación o de un acuerdo específico; sino que en aras de protección del sistema financiero nacional e incluso internacional de los delitos financieros, la uif se convierte en autoridad ejecutora de las órdenes de otra entidad en virtud de los tratados internacionales, lo cual tiene consecuencia en que la potestad de bloqueo de cuentas bancarias deje de ser exclusiva y monopolio del Ministerio Público, para convertirse en una facultad propia de la UIF, que si bien es cierto es un órgano administrativo dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, también es el órgano ejecutor interno designado como el GAFI.

Lo anterior, da respuesta a las preguntas de investigación de este estudio de caso.

Conclusiones

Si se analizan las facultades de la uif de forma aislada, se puede pensar que goza de facultades plenas para acusar, investigar e incluso para decretar medidas provisionales como el bloqueo de cuentas que pueden pertenecer al Ministerio Público; sin embargo, al estudiar dichas facultades a la luz de los modelos de cooperación de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, se advierte que si bien en México es la fiscalía general la responsable de realizar las investigaciones, a la uif se otorgan facultades conforme a la cooperación internacional como órgano ejecutor de las resoluciones preventivas que deriven ya sea de otro país o de alguna agrupación intergubernamental como GAFI, de ahí que, la cooperación internacional tributaria tenga lugar también para prevenir delitos que empleen el sistema financiero como la evasión fiscal.

Las implicaciones de la jurisprudencia 2a./J. 87/2019 es ser obligatoria para las autoridades inferiores a la Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo cual, en los juicios de amparo en los cuales se solicite la suspensión en contra del bloqueo de una cuenta bancaria de la UIF, el juez de distrito deberá estudiar siempre el auto del cual emana, puesto que si es una autoridad nacional, deberá otorgar la medida, pero si es en cumplimiento a una orden internacional, deberá denegarla sin que por lo anterior se entienda una violación a los derechos del afectado, ya que, de no realizarlo, México estaría incurriendo en violación a los tratados internacionales.

En consecuencia, a pesar de que inicialmente parezca que la cooperación internacional tributaria se da solo a través tratados para evitar la doble tributación y acuerdos de intercambio de información, al analizar el conjunto de tratados signados por México, se advierte que la cooperación tributaria también puede darse con la finalidad de prevenir, investigar o sancionar ilícitos que atenten contra el sistema financiero nacional e internacional, de ahí que, cuando se involucre a una persona o autoridad extranjera o bien supranacional, será necesario analizar el supuesto a la luz del derecho internacional y no sólo a partir de las normas internas.

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Notas