1. Tierra del Fuego y los elementos comunes de la historiografía territoriana¹

La singularidad del proceso histórico de la hoy Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur solo es mencionada ocasionalmente en la historiografía de los Territorios Nacionales. Hablamos de singularidades con referencia a una mirada común sobre el tema, que en la historiografía se conoce como “lo territoriano” y que se dirige al estudio propio de la trayectoria social, económica política e institucional de los Territorios Nacionales.

Como todo ámbito sujeto al estudio histórico, lo territoriano está surcado por polémicas y análisis que ponen el énfasis en diferentes elementos y circunstancias La inserción del presente trabajo en este espacio historiográfico, no puede dejar de citar su deuda con los trabajos de Favaro y Arias Bucciarelli (1999), Ruffini (2005 y 2017), Leoni (2008), Pedranzini (2010), Ajmechet (2012), Navarro Floria (2002 y 2007), Bandieri (2005 y 2011), que de alguna manera orientaron nuestra visión.

Un texto particularmente relevante en este sentido es el de Arias Bucciarelli y Jensen (2009), a partir del cual -y sin menoscabar una trama política y cultural propia en cada caso- establecimos los principales elementos comunes del despliegue socio/histórico de los territorios nacionales patagónicos:

1. 1. Son parte de una región alejada -geográfica y metafóricamente- de los centros de poder de la Nación.
2. 2. El ente más importante de su organización político / institucional es el “Territorio Nacional” figura jurídica que implica directa dependencia del Estado central, que tiene una influencia notoriamente superior al que ostenta en las 14 provincias originarias.
3. 3. Recorren una temporalidad común en su creación, en el proceso provincializador y en el recorrido posterior hasta 1983.

Un primer punto que resalta la singularidad fueguina es su a-sincronía en tanto territorio no provincializado durante el primer ciclo peronista (elemento 3). Esta diferenciación aparece como un disparador para la reflexión sobre otras originalidades que la separan del resto de los ex territorios nacionales patagónicos.

Para realizar este trabajo nos serviremos del método comparado bajo la técnica de los más similares y más diferentes(Collier y Collier, 1991: 15 / Prezworski y Tenue, 1970: 32-33); en cada uno de los tres temas citados haremos un seguimiento del proceso fueguino en comparación con el resto de los Territorios / Provincias de la Patagonia. Las situaciones similares -la homogeneidad de la forma estatal y la misma pertenencia regional- dan nitidez a las notas diferentes de Tierra del Fuego con respecto del grupo previamente homogeneizado (los Territorios Nacionales de la Patagonia).

El texto resultante se quiere inscribir como parte de un esfuerzo colectivo de muchos miembros y estamentos de la comunidad académica por superar lo descriptivo² en el abordaje fueguino y edificar las bases de un discurso historiográfico, sociológico y politológico de bases más sólidas y mayor fecundidad conceptual. Como todo escrito transicional -en sentido que toma lo narrativo y, junto a elementos de campo y avances que se van alcanzando, se propone adelantar la construcción de una estructura nocional- utiliza un lenguaje que contiene componentes de ensayo. Por otro lado, en virtud de no trabajar sobre elementos teórico/prácticos consolidados -que organicen jerárquicamente los temas- se ve en la necesidad de incorporar más dimensiones de lo aconsejable. Nos disculpamos anticipadamente por ello.

2. La organización de los Territorios Nacionales

La ley 1532 constituyó los Territorios Nacionales como espacios administrativos dependientes jerárquicamente del Estado central y, por ende, diferenciados a partir de su baja autonomía política y administrativa de las provincias constituyentes de la Nación.

La misma ley contemplaba un proceso gradual de institucionalización política, subordinado al crecimiento de la población: a partir de los 1.000 habitantes, podían organizarse a nivel vecinal y municipal; desde los 30.000 habitantes, podían conformar legislaturas territoriales representativas y a los 60 mil habitantes se las habilitaba para convertirse en provincias.

A partir de la recompensa que se obtenía al finalizar este itinerario -el gran premio de alcanzar el estatus de miembro de pleno derecho del pacto federal argentino- los pasos de sucesivos que marcaba la ley son un elemento capital en el análisis del proceso sociohistórico de estos ámbitos sub-nacionales. La importancia del recorrido institucional se refuerza por el hecho de que las provincializaciones se concretaron a partir de decisiones con un importante grado de discrecionalidad; durante un largo periodo no se avanzó en el tema a pesar de que las condiciones demográficas fijadas por la ley se habían alcanzado, en algunos casos, hacía décadas.

Lo dicho no menoscaba la importancia de los procesos locales; justamente las demoras ocurrieron, entre otras cosas, por situaciones territorianas que, para el gobierno central, hacían inconveniente avanzar con lo prescripto por la ley 1532.³ Aun cuando todos los Territorios Nacionales de la Patagonia, con excepción de Tierra del Fuego, se habían provincializado, el tema no dejó de suscitar nuevos interrogantes. Es que la inestabilidad institucional que siguió a la caída del gobierno de Juan Perón impidió, hasta 1983, una plena federalización de estos espacios, que sólo parcialmente y en escenarios muy condicionados reflejaron las potestades que la forma federal de gobierno asigna a los actores regionales. Ruffini y Blacha (2013), entre otros textos, se ocupan del tema, analizando los procesos de transición desde lo que se entiende funcionaban como repúblicas tuteladas.

Dentro de la generalidad del devenir territoriano, lo patagónico se diferencia de lo ocurrido con los Territorios Nacionales del norte (TN de Chaco, Misiones, Formosa y Los Andes) fundamentalmente a partir de dos elementos:

• La idea -no importa aquí si veraz o paranoica- de que la Patagonia podía perderse como parte del territorio nacional (Cao y Vaca, 2005). Esto llevó a que la cuestión geopolítica -y la presencia de Fuerzas Armadas- fuera un elemento clave en la gestión de lo estatal en el sur del país.

• Una trama local en donde la producción hidrocarburífera y el latifundio son referencias insoslayables y ambos, a su vez, se vinculan con actores generalmente absentistas.

3. La a-sincronía temporal de la provincialización fueguina

Como hemos descrito en otros trabajos (Cao y D’Eramo 2019 y 2021), el tiempo de la provincialización fueguina es un dato básico que la aparta claramente de la trayectoria recorrida por los demás territorios de la región. En los Gráficos Nº 1 y Nº 2 mostramos la evolución demográfica y la temporalidad transicional de los territorios/provincias patagónicas, que puede resumirse en tres aspectos fundamentales:

• Varios Territorios Nacionales habían alcanzado prematuramente las condiciones demográficas para ser miembros del pacto federal; a partir de ese momento el eje de la política territoriana fue su provincialización. Varios Territorios Nacionales habían alcanzado prematuramente las condiciones demográficas para ser miembros del pacto federal; a partir de ese momento el eje de la política territoriana fue su provincialización.

• Con excepción del de Tierra del Fuego, todos los territorios nacionales existentes fueron provincializados durante los últimos años del primer ciclo peronista (1951/1955).

• El citado carácter formal de la autonomía hasta 1983. Hay que considerar el enorme peso -social, económico, fiscal y político- de las grandes unidades militares en territorios casi despoblados, máxime cuando la ideología de la seguridad nacional, particularmente vigente en aquellos años en estas regiones, impregnaba todo el accionar estatal.⁴

En el Gráfico 1, se muestra la trayectoria demográfica hasta alcanzar el parámetro de los 60.000 habitantes. El perfil diferencial de Tierra del Fuego es notorio; su análisis pormenorizado fue desarrollado en Cao y D’Eramo (2021).

Gráfico 1.

Evolución demográfica hasta los 60.000 habitantes. Territorios Nacionales de la Patagonia

Elaboración propia a partir de Censos Nacionales y Censo General de los Territorios Nacionales (1920)

En el Gráfico 2 se compara la temporalidad de cada uno de los territorios nacionales, mostrando los años que tardó cada Territorio Nacional en alcanzar el requisito de los 60 mil habitantes; la demora o no aplicación de la Ley de provincialización; el hito de la provincialización y finalmente el momento de plena incorporación al pacto federal, producido como dijimos a partir de 1983, cuando se inicia un periodo de institucionalidad democrática consolidada.

Gráfico 2.
Transiciones en la provincialización de los ex Territorios Nacionales de la Patagonia Años 1884 - 2000

Referencias: (1) Creación de los Territorios Nacionales patagónicos. (2) La Pampa llega a los 60.000 habitantes (estimación propia, ver gráfico 1). (3) Río Negro llega a los 60.000 habitantes (estimación propia, ver gráfico 1). (4) Chubut y Neuquén llegan a los 60.000 habitantes (estimación propia, ver gráfico 1). (5) La Pampa es declarada provincia (6) Río Negro, Chubut y Neuquén son declaradas provincias. (7) Santa Cruz, sin llegar a los 60.000 habitantes (ver gráfico 1), es declarada provincia. (8) Continuidad institucional. (9) La población de la parte argentina de la Isla Grande de la Tierra del Fuego llega a los 60.000 habitantes (estimación propia, ver gráfico 1) y es creada la provincia Tierra del Fuego, Antártida Argentina e Islas del Atlántico Sur.

Elaboración propia a partir de Censos Nacionales y Censo General de los Territorios Nacionales (1920)

Tomando estos elementos como base es que nos proponemos analizar la singularidad fueguina. El hecho más fácilmente detectable es que Tierra del Fuego fue la única jurisdicción que no formó parte de la ola provincializadora del primer ciclo peronista (mediados del siglo XX), pero no es el único elemento a remarcar: sostenemos que presenta otros elementos que la diferencian del resto de los ex territorios nacionales patagónicos.

Para trabajar estos temas, haremos un sucinto análisis histórico que se dividirá en tres etapas. Primera Etapa (desde la ocupación estatal hasta la primera década del siglo XX). Caracterizada por la construcción de una imagen del territorio como exótico (“el fin del mundo”) y económicamente inviable. Segunda Etapa (desde principios de siglo hasta 1972, momento de la aprobación de la ley de promoción industrial). Periodo de resignificación y acelerado crecimiento patagónico que, en el caso de Tierra del Fuego, no alcanzó a reformular el patrón de retraso relativo. Tercera Etapa (desde 1972 en adelante). Acelerado crecimiento disparado por políticas de desarrollistas (promoción industrial). La Isla Grande llega a tener los más altos registros de crecimiento económico y bienestar del país.

4. La conquista del desierto fueguino: etapa primera

La ocupación

Hacia fines del siglo XIX las fuerzas de ocupación estatales ya habían avanzado bastante sobre el territorio patagónico. En el caso fueguino, su ocupación se desplegó luego de la firma del tratado chileno-argentino de 1881, que acuerda los límites de ambos países a lo largo de la frontera andina común. Su firma resolverá la cuestión de fondo, quedando en posesión de Argentina los territorios al este de la Cordillera y la mitad oriental de la Isla Grande de Tierra del Fuego.⁵

Resuelta la cuestión limítrofe, el Estado nacional -a través del Ministerio de Guerra y Marina-decidió internarse en el archipiélago fueguino, habitado hasta ese momento por pueblos originarios y por un puñado de europeos (loberos, colonos ingleses y misioneros anglicanos) cuya llegada remite a las expediciones de Fitz Roy y Mayne y a los intercambios con las Islas Malvinas generados a partir de su usurpación en 1833. De esta forma, llegaron a la Isla Grande la “Expedición Austral Argentina” (1881/2) comandada por Luis Piedra Buena con Giacomo Bove como jefe de la Comisión Científica y la “División Expedicionaria del Atlántico Sur” (1883/4), al mando del coronel de la Armada, Augusto Laserre. Son las primeras acciones de clara penetración del Estado argentino en el interior fueguino, y dan cuenta del papel preponderante que jugaba la Marina para poder acceder a estos territorios australes.

La primera de las expediciones citadas, de carácter científico, estuvo encaminada a realizar informes sobre la geografía, la geología, la hidrografía y los recursos naturales;⁶ las expediciones militares de Laserre, por su parte, estuvieron destinadas a asegurar el asentamiento de las dos Subprefecturas Marítimas en el extremo sur -una en Isla de los Estados y otra en Tierra del Fuego- y a garantizar un sistema de señales que hiciera posible la navegación y el ingreso de buques a la bahía. A partir de allí, el poblamiento de la isla y el aseguramiento de su conectividad con el continente y con los puertos patagónicos -como sostén necesario de la ocupación militar- pasó a ser la gran preocupación de las autoridades, que bueno es consignarlo, eran todas nombradas desde la Capital Federal, solían venir desde el continente y era común que se vivieran en la Isla únicamente durante el periodo de su designación.

Latifundio al norte y ciudad cárcel al sur

La ocupación de la isla tuvo matices diferenciados entre dos núcleos poblacionales que muy tempranamente se diferenciaron: mientras en el norte (Río Grande) se apostó a la producción ovejera alrededor del latifundio, en el sur (Ushuaia) se desplegó una estrategia de colonización penal. Esta distinción dejará sus huellas en el perfil que aún hoy diferencia a ambas ciudades.

En el norte, los informes de los informes de Julius Popper, del General Ramón Lista y de Eduardo O´Connor (circa 1886/7) generaron expectativas en cuanto a la explotación aurífera y, sobre todo, a la expansión comercial de la ganadería lanar. Emprendimientos dedicados a estos tema -y la reducción salesiana- serán la base sobre la cual el Poder Ejecutivo Nacional decretó la creación de la Colonia Agrícola y Pastoril de Río Grande, punto de partida de la ciudad homónima (año 1921).

La economía del norte de la isla terminó decantándose por la ganadería ovina, pero la condición insular y las distancias iban en su detrimento frente al resto de la Patagonia. La menor competitividad hizo que, para sostener la rentabilidad, se promoviera la concentración en grandes fundos y el aprovechamiento de los “puertos existentes”,⁷ dejando de lado “planes de colonización costosos e impracticables” (De Imaz, 1972: 137).

Más allá de las desventajas fueguinas, desde la propia ocupación de la Patagonia, el latifundio era la norma en el reparto de la tierra patagónica (Bandieri, 2005, 2011, Sili y Li, 2012: 62-64). En estos trabajos se muestra que el reparto de tierras en la Patagonia equivalió, entre 1876 y 1903, a la adjudicación en propiedad de alrededor de 18 millones de hectáreas entre 1826 beneficiarios. De ese total, 431 mil hectáreas fueron las otorgadas en Tierra del Fuego: casi el 90% (aproximadamente 380 mil ha) se concentró en las estancias de Mauricio Braun, Sara Braun de Nogueira y Alejandro y José Menéndez Behetty.

En el sur, en territorio transcordillerano -donde se encuentra emplazada la ciudad de Ushuaia- la geografía era mucho menos apta para las explotaciones ovejeras. La economía de la única área trasandina de la argentina estaba más atada a la escasa actividad comercial que generaba la actividad estatal en general y muy particularmente en torno a la Cárcel del Fin del Mundo.

La colonización penal era una forma en que, en aquella época, los Estados colonialistas ocupaban territorios considerados hostiles. Explícitamente el proyecto penal de Ushuaia fue inspirado en experiencias como la de Gran Bretaña -Australia, Nueva Gales del Sur- o Francia -Guayana Francesa, Cayena-. La idea de asentar una colonia penal en Tierra del Fuego ya había sido planteada por Nicasio Oroño en 1868, por el perito Francisco Moreno en 1876 y por personajes de la época como el marino italiano Giacomo Bove y Julius Popper. Será el Presidente Roca quien tomará en definitiva la iniciativa gubernamental, enviando en 1883 un proyecto al Congreso elaborado por su Ministro de Justicia, Eduardo Wilde.

El “Presidio Militar y Cárcel de Reincidentes” -destinado al cumplimiento de condenas a delincuentes contumaces, conforme a lo establecido en la Ley 3.335 de 1895- comenzó a funcionar en instalaciones provisorias en el año 1896. La construcción -de diseño y significación panóptica- fue erigida con mano de obra convicta desde 1902⁸ y es, hasta la actualidad, un emblema arquitectónico para Ushuaia. En 1911 y por decreto presidencial se fusionaría con el presidio militar que a finales del siglo XIX había funcionado en Isla de los Estados. Independientemente de lo que haya sido la idea original, la implementación estuvo lejos de alcanzar el modelo de “colonización penal”. Terminó imponiéndose una lógica de confinamiento, basada en una “concepción punitivo modernizante” (Caimarí, 2000: 2), insuficiente e ineficaz para promover un proceso de desarrollo, pero útil, según el pensamiento de la época, para poner “freno a la escoria citadina”(Nacach, 2012: 85).

En suma, en el sur, la contribución del famoso presidio tuvo mucho menor dinamismo que el esperado y, en el norte, la expansión de la ganadería ovina alrededor de la gran propiedad rural -en un territorio con menor superficie útil y topográficamente más difícil que el resto de la Patagonia- tampoco produjo el poblamiento efectivo de la región. El propio Julio Popper, para quien nada parecía imposible se mostró escéptico en 1886, respecto a que Tierra del Fuego “pudiera constituirse alguna vez en provincia”(Popper, 2003{1890})

Los pobres resultados terminaron generando que, en el imaginario de la clase dirigente, Tierra del Fuego representara la “Terra Australis” o “El Fin del Mundo”: mutatis mutandis, tierra inútil y tierra de nadie junto a la Patagonia meridional, las Islas Malvinas, las islas sub-antárticas y la península antártica (De Lasa y Luiz, 2015: 28). Según Canclini (1980:109): “para la Capital aquello era el fin del mundo (…) un lugar dónde todavía se vive de la caza y de la pesca (…) donde termina el mapa y donde vivir solo se concibe como un castigo”.⁹

Sin nexo entre los dos núcleos poblacionales más importantes -recién llegando a la mitad de siglo XX se construirá una ruta terrestre para unir Ushuaia y Río Grande- su sostenimiento y evolución quedaron subordinados al influjo de Punta Arenas, puerto de referencia del en ese entonces único paso bioceánico. Con una población de 12 mil habitantes -población que Ushuaia y Río Grande recién alcanzarían en los años 80 del siglo XX-, esta ciudad puerto ubicada en la parte continental de la región magallánica, jugó un rol central y hegemónico, como centro industrial, comercial, financiero, político y cultural para toda la región (Martinic, 2006:799). Su ocaso –ligado a la apertura del Canal de Panamá en la década del ‘20- agudizó el aislamiento fueguino (Luiz y Schillat, 1997).

5. Impacto menor en el ciclo de re-significación patagónica: etapa segunda

A partir de primera década del siglo XX “lo patagónico” transitó una continua resignificación material, política y simbólica.

Un primer paso en este sentido fue impulsado desde una visión del liberalismo reformista, que se propuso la tarea de fomentar el desarrollo de los territorios nacionales. Este objetivo tuvo su referente más notorio en la sanción de la ley 5559 (año 1908), que puso el foco de atención en la distribución de la tierra pública y en la realización de obras de infraestructura para la irrigación, la producción de energía y el transporte.

La normativa mostraba una importante preocupación por impulsar el desarrollo de los territorios nacionales a partir de un conjunto de medidas dirigidas a crear un sistema de transporte capaz de vincularlos con el mercado interno, a construir obras de infraestructura para la navegación, irrigación, regulación, canalización y aprovechamiento energético de los ríos, y a políticas de colonización y poblamiento sobre la base de una redistribución de la tierra pública (Navarro Floria, 2007:206).

Más allá de los loables objetivos -y de los encendidos discursos de cuadros políticos de primer orden como Estanislao Zeballos y Ezequiel Ramos Mejía (Navarro Floria, 2007:7)- el proyecto encontró límites infranqueables en el modelo agroexportador vinculado a la gran propiedad rural y a los intereses británicos sobre el manejo monopólico del transporte ferroviario (Bandieri, 2011). Este freno puesto por poderosos grupos de interés terminó condicionando y debilitando la efectividad de las políticas de reforma y fomento largamente discutidas (Blanco, 2008). Pero, si bien el relanzamiento patagónico tuvo limitaciones -requería de un nivel de intervencionismo estatal que era extraño al modelo de dominación de la Argentina del Centenario- los cambios en la percepción y en la situación de la Patagonia fueron significativos.

Lo que es importante destacar a los fines de nuestro trabajo es que Tierra del Fuego quedó afuera de esta resignificación, pues sus características generaban escepticismo aun en los liberales reformistas más entusiasmados con la promoción de los espacios territorianos. En el marco de los debates en torno a la Ley 5559, Joaquín V. González expresaba que Tierra del Fuego -junto a los de Formosa y Los Andes- debían considerarse jurisdicciones de “tercer orden”, lo que en definitiva equivalía a espacios económica y políticamente inviables, a diferencia de aquellos que podían considerarse “prósperos o ricos” como los de Misiones, La Pampa, Río Negro y Chubut, o “secundarios”, en tanto ricos pero despoblados como los de Chaco, Santa Cruz y Neuquén (Navarro Floria, 2007:206).

Mucho más importante todavía fue una segunda ola resignificadora originada en la visión industrialista que caracterizó a la nueva alianza dominante surgida de la crisis del 30. Es en esta etapa que se consolida la visión de la Patagonia como un activo de recursos naturales estratégicos que debía integrarse a la Nación como parte del proyecto de industrialización (Masotta, 2001; Navarro Floria y Núñez, 2012).

Pero la transformación del imaginario de lo patagónico sólo alcanzó marginalmente un territorio que, como vimos, era considerado de tercer orden y, por tanto, de desarrollo inviable. Como afirma Mastroscello (2008: 89), Tierra del Fuego fue a lo largo de ese período, “una isla olvidada en medio de una noche de estancamiento”. La actividad lanera/ovejera de la isla había perdido dinamismo y, en las “aldeas urbanas”, la escasa actividad comercial dependía de la actividad estatal, de algunas pequeñas construcciones y de un frigorífico en la ciudad de Río Grande que funcionaba de manera estacional.

Hasta finales de la década del 40, no hubo en toda la isla fueguina obra pública de magnitud similar a las que en ese periodo se realizaban en la Patagonia continental. Hasta la llegada de Vialidad Nacional, obras mínimas de conectividad y mejora de las comunicaciones eran ejecutadas por personal policial y por iniciativa de pobladores locales como ocurrió, por ejemplo, con el estratégico Paso Garibaldi, primer vínculo terrestre entre Ushuaia y Río Grande.¹⁰

Tierra del Fuego a partir de la primera experiencia peronista

Sin llegar a tener la trascendencia que tuvo en el resto de los territorios nacionales, a partir de 1943 hay algunos hechos que indican un cambio respecto de la viabilidad del desarrollo fueguino.

En el año 1945, por Decreto 3824, del Poder Ejecutivo creó un régimen libre de todo derecho y de toda obligación al sur del paralelo 42°, que tendría una vigencia de 10 años y que será continuada por el decreto 7101 de 1955 que declara zona franca a todo el Territorio Nacional de Tierra del Fuego. En 1947, se produce el descubrimiento del primer pozo de petróleo en la zona norte de la isla y, al año siguiente, a través del Decreto 17.460, se pone en marcha a través del Ministerio de Marina lo que resultó en los hechos el primer plan de fomento y desarrollo industrial sobre la base de algunos recursos locales como madera y mariscos.

También durante el primer peronismo, el Estado nacional contrató una empresa especializada para la radicación de un contingente de inmigrantes italianos en Ushuaia, que equivalía al 40% de la población de la ciudad de aquellos años. El proyecto no tuvo el impacto esperado, pero la radicación de este grupo de inmigrantes dio paso a la conformación de una clase dirigente, empresaria y política que jugará un rol relevante en la provincialización ocurrida medio siglo después (Mastroscello, 2008).

Un acontecimiento no menor lo constituye la clausura de la Cárcel del Fin del Mundo en 1947. De alguna manera, este episodio marcó la clausura de la etapa liberal oligárquica y la apertura hacia un cambio de percepción que hizo pensable el desarrollo de la isla. Pero más allá de estos cambios, y hasta el giro que implicaría la promoción industrial, la vida económica fueguina fue particularmente frágil, sostenida alrededor de la actividad petrolera y de un sector terciario vinculado a la administración pública estatal.

Un dato para resaltar de la etapa es la presentación en el Congreso Nacional del proyecto de provincialización de Tierra del Fuego (año 1954), por parte de la primera Diputada Nacional fueguina, Esther Fadul de Sobrino. El proyecto fue desestimado y, en las postrimerías del primer gobierno peronista (año 1955), se decidió la anexión del territorio fueguino a la Provincia de Santa Cruz en lo que pasaba a ser la Provincia Patagonia. Bona y Vilaboa (2007) sugieren que este hecho parece haberse originado no tanto en el bajo desarrollo como en la problemática relación del presidente Juan Perón con la Marina de Guerra, el actor estatal preponderante en la Isla.¹¹

Más allá de estas incidencias, lo concreto es que atravesando la década desarrollista -1960 a 1970- el territorio fueguino seguía siendo un área bien diferenciada, escasamente poblada y económicamente marginal dentro del área patagónica (Cao y Vaca, 2005). En el marco de una contribución menor del PBG patagónico al producto nacional (3,5% del PBI) el aporte de la isla, hasta bien entrado los ochenta, era insignificante: de apenas el 0,1% (Manzanal y Rofman, 1989:18).

6. Crecimiento y provincialización: etapa tercera

En menos de veinte años ocurrió aquello que había sido impensado a lo largo de casi todo el siglo XX: en 1972 se sanciona la Ley de promoción industrial 19.640 y en 1990 el territorio nacional de Tierra del Fuego se convierte en provincia mediante la sanción de la Ley 23.775.

En la etapa, Tierra del Fuego fue el área de mayor crecimiento demográfico y económico del país, alcanzando el 2º mayor índice de desarrollo humano del país (Ushuaia 1ª ciudad de toda la Argentina) y un PBG con una altísima participación del sector industrial.¹² No se requiere indagar demasiado para concluir que estos datos excepcionales tuvieron como disparador la promoción industrial (Martinic, 2006:16).

Pero no todo se explica en este hecho. Hubo una serie de cuestiones adicionales que jugaron a favor, tales como la descompresión de las tensiones con Chile, el lugar de la Patagonia en la transición alfonsinista y la actuación de los actores locales. A continuación, hacemos un sucinto análisis de estos temas, elementos claves de esa compleja coyuntura.¹³

La promoción industrial

La necesidad y la intención de dar el salto en la historia del Territorio surge claramente de los fundamentos del Proyecto de Ley elaborado por el entonces Ministro de Hacienda y Finanzas del Gobierno de Lanusse, Cayetano Licciardo, al decir “que el régimen anterior, había cumplido su ciclo”, sin haber llegado a modificar la “peculiar situación de los territorios involucrados en materia de aislamiento y desarrollo económico”, reconociendo además la necesidad de considerar “no solo una discriminación de trato [como antes entre el Territorio Nacional citado y el resto continental de la República], sino también de una discriminación de tratamiento interna al mencionado Territorio”.¹⁴

Aludiendo al agotamiento de las leyes de zonas francas que se fueron sucediendo desde 1945, el mensaje reconoce explícitamente la desatención que tuvo el territorio fueguino con relación a lo ocurrido en la Patagonia continental. La implantación de este polo de desarrollo industrial -de características similares al de Manaos en la Amazonia brasileña, creado por la misma época (año 1967)- incorporó tardíamente a Tierra del Fuego en la senda patagónica del “desarrollismo genérico” (Perrén y Pérez Álvarez, 2009; Pérez Álvarez, 2016) haciendo finalmente pensable y posible la provincialización del último territorio nacional.

No fue una historia lineal. Hay que hacer notar que la dictadura de la Revolución Argentina (instalada con el golpe de Estado de junio de 1966) apenas tuvo tiempo de comenzar a implementarla entre la promulgación de la ley (año 1972) y la entrega de su gobierno a las autoridades electas (mayo de 1973). El breve gobierno peronista de los setenta, por su parte, no lo incorporó a su agenda gubernamental. Como dice Schvarzer (2008:44), resulta curioso que el “Plan Trienal”, principal documento económico de la etapa; ni siquiera lo menciona. ¿Cuál fue el motivo que hizo que un gobierno genéticamente intervencionista e industrialista desaprovechara un instrumento de promoción disponible como la Ley 19640/72 que había sido ratificada en democracia por el Congreso Nacional en 1974? Y a continuación, otra paradoja: la dictadura militar del autodenominado “Proceso de Reorganización Nacional” -cuyo hombre fuerte, el Ministro Martínez de Hoz rechazaba explícitamente las políticas desarrollistas- fue la encargada de poner en marcha el régimen de promoción industrial (Mastroscello, 2008).

Al respecto, se han ensayado explicaciones de diferente tenor; por ejemplo, las que lo inscriben dentro de las estrategias para mitigar la influencia del combativo proletariado de Buenos Aires, Rosario y Córdoba, y en tal sentido se desplegaban estrategias que promovían su relocalización. Y vinculado con el desmembramiento de los polos industriales históricos, la necesidad de asegurar y facilitar el salto tecnológico ligado a la televisión color en la previa del Mundial 1978. Por supuesto, también la idea de poblamiento de un área que iba a estar sometida a una creciente tensión militar, como veremos en el punto siguiente. Si bien la evaluación del impacto de una política pública no está exenta de dificultades -y subjetividades- lo cierto es que las cifras que vimos en el Gráfico 2 -y los resultados de PBG e IDH- hablan de una política que logró quebrar el patrón de secular marginalidad del último territorio nacional.

El factor geopolítico

Del conjunto de los territorios nacionales creados en 1884, Tierra del Fuego es el único de conformación insular. Su historia está atravesada por una serie de conflictos de soberanía con Chile que escalarán a partir de mediados del siglo XX, y que comenzarán a encontrar su resolución -y consecuente reducción de tensiones- hacia mediados de los ’80. En este ínterin habían ocurrido una serie de incidentes que valorizaron geopolíticamente el área y que explícitamente fueron citados como una de las justificaciones del régimen promocional. Los citamos brevemente.

En el año 1949 naufragó el dragaminas argentino ARA Fournier en el Estrecho de Magallanes, accidente que -según el informe del Comandante Chileno Hugo Alsina-¹⁵ se habría producido mientras la Armada Argentina llevaba a cabo una acción no autorizada en aguas chilenas. En 1958 ocurrió el incidente del islote Snipe. En esta pequeña formación rocosa ubicada en el Canal de Beagle, fuerzas navales de la Argentina y Chile, sin enfrentamiento directo entre ellas, armaron y desarmaron alternativamente un faro construido por la fuerza rival.

En el marco del incidente de “Laguna del Desierto” (Provincia de Santa Cruz, noviembre de 1965) un avión chileno realizó el 3 de diciembre un vuelo rasante sobre el crucero ARA “La Argentina” que navegaba en el Canal de Beagle, cerca en las inmediaciones de Puerto Williams (población chilena de la Isla Navarino). El 29 de noviembre de 1967 ocurrió el incidente de la torpedera Quidora (PTF-82) de la Armada de Chile. Mientras barcos y aviones argentinos efectuaban maniobras militares anunciadas con anticipación, la torpedera chilena que iba rumbo al canal Murray salió de su curso normal e ingresó en la bahía de Ushuaia interponiéndose en las maniobras. A su regreso fue esperada por el aviso argentino ARA Comandante General Irigoyen (A-1), que al no poder interceptarla le hizo algunos disparos.

Es en este marco de tensión que recorría el sur del país fue que las provincializaciones patagónicas generaron autonomías mucho menos potentes que el que tuvieron los ex territorios nacionales del Chaco argentino (las hoy provincias del Chaco, Formosa y Misiones). En la Patagonia, las autoridades militares tuvieron un altísimo protagonismo que comenzó a diluirse recién a partir de 1983 con la continuidad institucional y el deshielo argentino/chileno. También en este contexto fue que el Estado argentino promovió un proceso de expansión demográfica, concebido como una estrategia deliberada para contrarrestar la proporción de población extranjera predominante hasta los setenta en la parte argentina de la Isla Grande de Tierra del Fuego.¹⁶

El punto culminante de la tensión se manifestó en torno al laudo arbitral del Reino Unido por las Islas Picton, Lennox y Nueva. El gobierno militar argentino rechazó el fallo declarándolo «insanablemente nulo», poniendo a ambos países al borde del conflicto armado. La intervención del papa Juan Pablo II evitó una guerra que en muchos medios se daba ya por iniciada. A la cuasi guerra con Chile por el Canal de Beagle, siguió el estallido del conflicto bélico en 1982, con una potencia colonial y extra-regional como Gran Bretaña, por las islas Malvinas -usurpadas desde 1833- en momentos en que, como dijimos, el territorio estaba en un franco y ascendente proceso de poblamiento.

Luego de la derrota militar y en medio de la transición democrática, ambas disputas por la soberanía nacional de parte del territorio fueguino se instalan en el ámbito de la diplomacia internacional. Las definiciones relativas a que Argentina utilizaría medios pacíficos para la recuperación de las Malvinas y los cambios en las relaciones con la República de Chile -firma del tratado de paz y amistad (año 1984) y un cambio evidente en la interlocución a partir de la democratización del país trasandino (1990)- quitaron dramatismo a la cuestión geopolítica y fueron, sin duda, elementos que jugaron a favor de la provincialización.¹⁷

“Proyecto Patagonia” y la re-federalización del Estado nacional en el marco de la transición democrática

Si bien la Ley de provincialización 23.775 se sanciona en el 1990, bajo la Presidencia de Carlos Menem, no debe olvidarse que el mismo era parte de una serie de medidas -entre las cuales descollaba el proyecto de trasladar la capital del país a Viedma- dirigidas a generar un cambio de percepción histórica sobre la Patagonia. Tales medidas eran parte de un proyecto de refundación y re-federalización de la República, centrado en la intención de revertir profundas asimetrías regionales con claro perjuicio de la región sur del país (Rodríguez, 2011).

En defensa del proyecto, Facundo Suárez Lastra, (Secretario de Interior del Gobierno de Alfonsín en 1986) durante las Primeras Jornadas sobre Provincialización celebradas ese año en Ushuaia afirmaba:

“El Presidente Alfonsín ha propuesto a la Nación el proyecto fundacional de una segunda República. Las grandes cuestiones estratégicas que informan y nutren este proyecto incluyen el traslado de la Capital de la Nación de la ciudad de Buenos Aires a la ciudad de Viedma y Carmen de Patagones… Dentro de ese marco de propuestas… también se ha impulsado, la provincialización de Tierra del Fuego… es un aporte… {a} crear las condiciones para una nueva República” (Citado por Zamora, 1992: 610).

Sancionada durante el gobierno de Menem, la provincialización del último territorio nacional fue el único objetivo concreto que pudo alcanzarse dentro de ese proyecto alfonsinista.

Intereses locales convergentes y la emergencia de un sistema de partidos

Una de las claves superadoras de la ineficacia de los regímenes anteriores -a los que aludía el mensaje del proyecto de Ley 19640- fue que las exenciones impositivas y arancelarias estaban acompañadas por ventajas en materia de importación de materias primas y reintegros por exportación, que, por tratarse de una isla, incluían al territorio nacional continental como origen y como destino. Esa posibilidad, no contemplada antes, fue la clave del éxito demográfico e industrial de la etapa del despegue fueguino, pues dichas innovaciones permitieron superar el bajo techo que establecía las reducidas dimensiones del mercado interno de la Isla (Mastroscello, 2008).

No resulta difícil comprender las razones por las cuales importantes empresarios y comerciantes de la isla resultaron los principales impulsores de dicha ley, siendo luego, quienes ocuparían los principales roles en el primer Gobierno elegido por los fueguinos, luego de que la Convención Constituyente completara la “otra” provincialización en junio de 1991.¹⁸ Mastroscello (2008:109) remarca esta vinculación, que según sus palabras fue liderado por el contador Mariano Viaña, quien había sido Ministro de Economía del Gobernador Territorial (1969/73) Gregorio Lloret y en tal función había adquirido un buen conocimiento del medio y sus limitaciones: “Viaña, al igual que el aún reducido núcleo de empresarios locales, estaba convencido de la necesidad de diversificar la producción mediante una acción política definida del gobierno nacional.” Y remarca, como hecho simbólico de la unidad de todos los actores locales detrás del proyecto provincializador que: “… le tocó a Odino Querciali, por entonces presidente de la Cámara de Comercio de Ushuaia y miembro de aquella camada de inmigrantes italianos arribada entre 1948 y 1949, llevar en sus manos la primera copia del texto de ley de provincialización que se difundió en la isla”(Mastroscello, 2008:109).

Esta unidad monolítica detrás del proyecto provincializador no siempre estuvo presente en los otros ex territorios patagónicos -por ejemplo, atravesados por el clivaje peronismo /antiperonismo de los ‘50- pero si se emparenta con el protagonismo de actores patagónicos continentales en la gestión de las políticas desarrollistas de los años sesenta.

Como acotación al margen, vale recordar que esta unidad monolítica con respecto a la promoción industrial y a las ventajas de la provincialización no alcanzó para que esta estuviera exenta de debates; hubo una fuerte puja política entre los partidos Justicialista, la Unión Cívica Radical y el Movimiento Popular Fueguino -partido de raigambre local que ganaría las primeras elecciones provinciales en 1991- respecto de los límites geográficos que debía comprender la nueva provincia y que se dio a conocer como una controversia entre el proyecto de “provincia chica” vs, proyecto de “provincia grande”. Mientras el primero provincializaba solo Isla Grande, Isla de los Estados y Año Nuevo, el segundo incluía Malvinas, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Este último fue el que fue finalmente aprobado por el Congreso Nacional.

7. Conclusiones y reflexiones finales

Como vimos, la provincialización de Tierra del Fuego fue, hasta finales el siglo XX, fácticamente imposible en los términos requeridos por la ley 1532. Su proceso histórico es claramente asincrónico con relación al resto de los territorios patagónicos, tanto en lo que hace al desarrollo económico como en términos institucionales (provincialización). Su tendencia al creciente retraso relativo se quiebra hacia mediados de los setenta cuando, políticas públicas nacionales articuladas a la evolución geopolítica y a procesos locales, generan un aceleramiento que en dos décadas consumarán su provincialización.

La larga etapa de estancamiento estuvo ligada a factores que caracterizaron la base material y simbólica del proyecto liberal-oligárquico. Uno de ellos tuvo que ver con la lógica de concentración de la tierra pública en la zona norte de la isla (Río Grande), la única apta para el funcionamiento de grandes estancias que configuraban la unidad económica viable para la explotación ovina. El otro estuvo determinado por el imaginario de aislamiento y exclusión que llevó a la clase dirigente a concebir a Ushuaia como un territorio de castigo y exclusión, eventualmente funcional para un proyecto punitivo penal, pero claramente infructuoso como estrategia de desarrollo territorial.

En medio de contradicciones al interior de una alianza dominante -impermeable a toda reforma que pusiera en riesgo las bases materiales del modelo agroexportador- el proceso de concentración de la tierra pública fijó un límite muy bajo al crecimiento económico, a pesar de la visión de algunos intentos reformistas/modernizantes surgidos del seno de la propia clase dirigente. Como factor que agudizó el aislamiento es importante remarcar la decadencia de la ciudad puerto de Punta Arenas, pivote del escaso desarrollo de una economía débil y dependiente como la fueguina, que entró en un ocaso irreversible a partir de la apertura del Canal de Panamá (año 1915).

El territorio fueguino, considerado de tercer orden, no resultó beneficiado de la resignificación y puesta en valor que lo patagónico va adquiriendo a lo largo de la primera mitad del siglo XX. El crecimiento que entre 1914 y 1947 registraron los territorios de la Patagonia continental está asociado a esa resignificación que fue la base sobre las que se desplegaron políticas de distribución de tierras, obras de riego y comunicación y exploración y explotación de recursos naturales de alto valor estratégico. Sin embargo, ese mismo período fue de relativo retroceso y estancamiento para Tierra del Fuego.

Los hechos que pueden considerarse relevantes de la etapa del primer peronismo, como la creciente presencia de empresas públicas asentadas en el territorio; la creación de una zona franca; la clausura del presidio; el descubrimiento de hidrocarburos en la zona norte de la isla; la apertura oficial del tramo de la ruta 3 que une Ushuaia con Río Grande; la radicación de un considerable contingente de inmigrantes europeos para la ejecución de un plan de obra pública de infraestructura, no llegan a transformar sustancialmente el cuadro de situación fueguino de atraso y debilidad socio económica.

Es a partir de la influencia de ideas y acciones diagramadas y ejecutadas por el Estado Nacional que se producen cambios que tendrán incidencia más tarde, cuando algunas desventajas comparativas irresueltas -digamos de índole política y logística- hacen que Tierra del Fuego sea el último laboratorio en el que se ensayen una política de tipo desarrollista, como aquellas que desde el primer peronismo pusieron a la Patagonia continental en el mapa productivo nacional.

Para concluir: si bien es mucho lo que queda por desentrañar del proceso de provincialización fueguino, creemos que estas líneas demuestran su singularidad: su a-sincronía con el resto de los territorios patagónicos, su secular aislamiento y su tardía y acelerada provincialización, sin periodo transicional -entre la declaración de provincia y la efectiva y completa apropiación de los dispositivos autonómicos- como el que tuvieron el resto de los Territorios Nacionales.

De más está decir que es válido hipotetizar acerca de la forma en que estas singularidades influyen en el presente de la joven provincia En particular, hay algo que desvela a los autores: porqué, a pesar del éxito económico y social post provincialización, el escenario político se ha destacado por las turbulencias, la inestabilidad y el malestar de la población. Creemos que tal problema no podrá abordarse fecundamente si no se consideran las importantes diferencias de la situación del gobierno fueguino con respecto a la trayectoria del resto de los miembros del pacto federal argentino. Esto, claro está, es tema para abordar con mayor detenimiento en futuros trabajos.

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Notas

Información adicional

Para citar este artículo: D’Eramo, D; Cao, H. (2020) “Tierra del Fuego: la singularidad del último territorio nacional” DAAPGE Vol. 20, N° 35, 2020, pp. 1-17. UNL, Santa Fe, Argentina.