1. Introducción

«El suelo constituye un medio vivo y dinámico que posee un valor indiscutible y proporciona numerosos beneficios a los seres humanos. De un lado, se ha señalado que los suelos contribuyen directamente al progreso de la Humanidad. Efectivamente, permiten la existencia y el desarrollo de la vida vegetal y animal y son la fuente de alimentos y materias primas de carácter esencial para el desarrollo de los pueblos. De otro lado, los suelos también contribuyen indirectamente al bienestar de los seres humanos: desde un punto de vista estrictamente ambiental, son un elemento fundamental de la biosfera e influyen, conjuntamente con la vegetación y el clima, en la regulación del ciclo hidrológico y, por tanto, en la calidad de las aguas; desde un punto de vista cultural, los suelos contienen las huellas de la evolución de la Tierra, de los seres vivos y de la historia humana, poseyendo, por ello, una evidente utilidad científica y educativa; además, poseen un valor estético y recreativo en tanto que soporte físico del paisaje y del patrimonio arqueológico» (Salom, 2018).

El presente ensayo pretende ser una guía sistemática, que sirva de punto de partida, para todo aquel que se proponga emprender el estudio de las normas que regulan y protegen el «suelo» en nuestro país.

En esta lógica, se parte del análisis de la Ley 22.428 de «Fomento de la Conservación de Suelos» (1981) que es la que actualmente regula la materia a nivel nacional, pasando por el estudio acabado de distintos proyectos de ley que se fueron gestando en el Congreso de la Nación con el objetivo de reformar el sistema instaurado por la ley antes mencionada; hasta llegar a la regulación que de la materia ha implementado nuestra provincia de Santa Fe.

Todo lo antes mencionado es realizado partiendo de la necesaria interrelación existente entre las diferentes normas, teniendo en cuenta que forman parte y/o pretenden formar parte del ordenamiento jurídico argentino y que se derivan y fundamentan las unas de las otras. Pero además, se analizan desde diferentes ópticas o métodos de estudio, y siempre a la luz de los principios que rigen el derecho medioambiental, principalmente en lo que respecta a los instrumentos madre en la materia concreta de suelos: «Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación» y «Carta Mundial de los Suelos».

En síntesis, lo que se pretende es dar un marco teórico que delimite el estado de situación de los suelos y su tratamiento jurídico en Argentina, sin dejar de adoptar una mirada crítica y una toma de postura que invite al debate y a la reflexión en esta esencial materia.

2. Breve preludio del Sistema de Tutela Internacional

En el ámbito internacional, si bien la preocupación por otorgarle protección y tutela a los suelos es de larga data, no fue recién hasta el año 1972 donde la cuestión fue incorporada en la agenda internacional global, enmarcada dentro del ámbito institucional de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En dicho año, la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (CNUMH) adoptó dentro de su «Plan de Acción», la «Recomendación N°20», destinada a reforzar la cooperación internacional en materia de intercambio de conocimientos, información e investigación sobre la degradación de los suelos; gestando de esta manera el primer gran paso a escala mundial en la materia.

Con la cuestión de los suelos puesta sobre la mesa de debate, la bifurcación se dio entre quienes, más preocupados por problemas concretos, defendían la idea de una regulación destinada a fenómenos degradantes específicos; y quienes pregonaban por una regulación general sobre la materia que comprendiera a la totalidad de los hechos, naturales y antrópicos, capaces de alterar negativamente este recurso. De esta manera, y siempre dentro del ámbito de las Naciones Unidas, llegamos por la primera de las posturas a la sanción en el año 1994 de la «Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la Desertificación» impulsada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Desertificación (CNUD). Mientras que, enrolados en la segunda postura, llegamos en el año 1981 a la sanción de la «Carta Mundial de los suelos» gestada en el seno del Consejo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

En el primero de los casos, nos encontramos con un verdadero Tratado Internacional que regula un particular fenómeno de degradación de los suelos, quizás el más grave e importante de todos, como lo es el de la «desertificación». A este instrumento se llega a consecuencia, principalmente, de los valiosísimos trabajos realizados por los hombres de la ciencia, que dieron como resultado un preocupante estado de situación respecto a la enorme afectación del suelo por este flagelo a escala global, y fundamentalmente en los países en vías de desarrollo, con especial foco en los integrantes del continente africano.

De esta manera, la comunidad internacional cristalizó en este instrumento las diferentes obligaciones de los Estados contratantes en relación a la tutela preventiva, restauración y rehabilitación de los suelos con potencialidad de ser afectados por desertificación, los afectados parcialmente y los afectados totalmente; diferenciándolas durante todo su articulado en relación a las potencialidades de cada uno (Estados Desarrollados; Estados en vías de Desarrollo). Este documento recepta y se inspira en los principales principios que rigen la materia medioambiental en general, otorgando un rol fundamental a la cooperación y solidaridad internacionales a los efectos del traspaso constante de conocimientos y recursos técnicos y económicos; pregonando por la prevención y la precaución de los efectos degradantes sobre los suelos como herramientas anticipatorias fundamentales para combatir la desertificación; fomentando la participación de todos los estamentos estatales y de la sociedad civil en busca de un crecimiento cultural general y de la congruencia y homogeneización normativa; y finalmente, encauzando los objetivos del presente hacia el tan anhelado desarrollo sostenible de todas las sociedades nacionales que integran el mundo en su completa globalidad.

En este orden de ideas, no puede soslayarse que nos encontramos con un instrumento jurídico internacional que tiene alcance universal a todos los Estados que le den reconocimiento y acogida. De esta manera, los Estados que lo suscriban primero, y lo ratifiquen por ley posterior después, en un todo de acuerdo a las prescripciones de cada orden jurídico interno; le otorgan a la presente Convención no sólo efecto vinculante o coercitivo, sino que también le conceden plena operatividad como norma integrante del plexo normativo nacional.

Finalmente, y en lo que a este trabajo interesa, es de destacar que nuestro país no sólo a suscripto la «Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación», sino que, además, la ha ratificado expresamente mediante Ley 24.701 del 25 de septiembre de 1996; de modo que hablamos en el caso de un Tratado Internacional incorporado a nuestro ordenamiento jurídico interno que goza de un rango supra legal e infra constitucional.

En otro orden de ideas, en el segundo de los casos, nos hallamos ante un instrumento jurídico internacional que regula de forma general al recurso natural «suelo», otorgándole verdadera entidad como especial objeto de tutela normativa y entendiéndolo como un verdadero «sistema complejo viviente» en los siguientes términos: «Los suelos resultan de acciones e interacciones complejas de procesos en el tiempo y el espacio y, por tanto, presentan distintas formas y propiedades y proporcionan diferentes niveles de servicios ecosistémicos. Una buena gobernanza del suelo requiere la comprensión de tales capacidades diferentes del suelo y que se estimule una utilización de la tierra que respete la gama de capacidades con miras a erradicar la pobreza y lograr la seguridad alimentaria» ((F.A.O.), 2015).

Es en esta lógica que la Carta intenta lograr un marco de tutela uniforme de los suelos a nivel mundial a través del establecimiento de una serie de principios o pautas generales de optimización, inspirados en los generales del derecho medioambiental, para la gestión y el cuidado de este valioso recurso; y de la descripción de directrices para la acción por medio de las cuales los actores involucrados puedan llevar a la práctica los valores generales receptados. De esta forma, la carta identifica a los individuos o sector privado, la comunidad científica, los Estados y las Organizaciones Internacionales como actores protagónicos en el cuidado y la administración sustentable de los suelos.

No obstante lo antes dicho, es de destacar, que este documento no es más que una mera carta recomendatoria o sugestiva que invita a los Estados a tomar en consideración sus disposiciones al momento de legislar e instaurar sus políticas públicas en esta materia; pero que carece de todo efecto coercitivo o vinculante como instrumento jurídico. A pesar de esta situación, la realidad es que su aporte pedagógico y como herramienta de lucha simbólica en la materia es de notable importancia, tal es así, que es muy tenida en cuenta como pauta orientativa por parte de la comunidad internacional, destacando la labor al interior de la «Alianza Mundial de los Suelos» como su órgano precursor; de la cual nuestro país, Argentina, es uno de los tantos Estados activistas.

Para cerrar, no podemos dejar de llamar la atención de que, atravesados por la frondosa y rica regulación que en materia medioambiental en general se fue elaborando a raíz de las sucesivas conferencias internacionales, que desembocaron en la «Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo» (1992) y en la elaboración por la misma de la «Declaración de Río sobre Medioambiente y Desarrollo» y del Plan de Acción Internacional denominado «Programa 21», el cual incorpora la temática de tutela de suelos en sus capítulos 12 y 14; es que tanto la «Convención de Naciones Unidas sobre la Desertificación» como la «Carta Mundial de los Suelos» deben ser analizados siempre en clave de »Desarrollo Sostenible» como principio neurálgico en materia medioambiental en general, y en materia de suelos en particular.

3. Ámbito Nacional de Tutela

3.1. Ley 22.428 «Fomento de la Conservación de Suelos»

Esta ley es sancionada y entra en vigor en el año 1981, en medio de un panorama tanto internacional como nacional, caracterizado por el crecimiento de las preocupaciones y la toma de conciencia respecto a la alarmante situación que presentaban los suelos de todo el mundo y a la finitud de este recurso en cuanto a sus capacidades de abastecimiento para con la humanidad; hechos que hasta ese entonces no habían sido objeto de mayores análisis.

Tal fue así que, esta situación de alerta global, sentó las bases de un movimiento de tutela internacional de los suelos, cristalizado en documentos internacionales de protección, que se hicieron eco al interior de los Estados Nacionales. En particular, en nuestro país, todo este fenómeno de tutela generó nuevos canales institucionales de debate públicos y privados que, aunando esfuerzos y poniendo al servicio conocimientos y experiencia, dieron como resultado la sanción de esta normativa nacional de fomento de la conservación de suelos.

En esta orientación, la Ley 22.428 declaró de «interés general» en todo el territorio de nuestro país la «conservación y recuperación» de los suelos como sus dos objetivos centrales, tratando de involucrar a través de sus normas tanto al trabajo del sector público (Estados Nacional y Provinciales) como del sector privado (Productores). De esta manera, le otorgó visibilidad a un grave problema que venía siendo oculto por la codicia y avaricia de progreso y por la extensión, sin límites, de la frontera agrícola.

Entre los puntos estructurales más importantes de este cuerpo normativo destacan: 1) Marcado reparto de competencias entre Nación y Provincias; 2) Fomento del voluntarismo privado en la consolidación del sistema de tutela; 3) Incentivos económicos y técnicos para los privados voluntarios; 4) Régimen de sanciones de tipo pecuniario para quienes, habiéndose adherido voluntariamente, incumplan con sus obligaciones.

De esta manera, en lo que respecta a la cuestión procesal del reparto de competencias, siguiendo la lógica que traía nuestra Constitución Nacional de 1853 a través del juego de sus artículos 121 y 124 segundo párrafo que respectivamente disponían «Las Provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución, al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación…Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio» (Drago, 1997); esta ley federal de protección de suelos gestada en el Congreso de la Nación, estableció a través del «sistema de adhesiones» o también denominado de «leyes convenio», una estructura normativa que, para su plena vigencia en todo el territorio nacional, dependía de la buena voluntad político-legislativa de los Estados Provinciales que, sancionando leyes provinciales de adhesión, se obligasen al cumplimiento de esta normativa de tutela de suelos.

En ese entendimiento, lograda la adhesión por parte de los Estados Provinciales, se delegaba en éstos la configuración y el armado del ordenamiento territorial en sus respectivas jurisdicciones y a los fines de la aplicación de las normas de fomento y conservación de suelos, debiendo establecer las zonas necesitadas de la aplicación de medidas conservacionistas a través de la creación geo-política de los «distritos de conservación de suelos»; y sólo instaurando canales institucionales entre Nación y Provincias a los fines de la realización de una somera actividad de control y del reparto de los recursos económicos destinados al sistema.

Finalmente, y para cerrar con este punto, se puede apreciar que la norma en análisis, acorde al momento histórico de su creación, fue respetuosa del ordenamiento jurídico argentino e instauró una red nacional de protección cuya capacidad y eficacia para aquel entonces era más o menos viable. No obstante ello, en la actualidad y con las nuevas figuras normativas vigentes, esta regulación resulta a todas luces insuficiente.

En otro orden de ideas, yendo a las cuestiones de fondo de la norma en estudio, esta ley implementó, tomando como fuente al sistema de consorcios agrarios de los Estados Unidos, una estructura jurídica basada en el voluntarismo y la cooperación de los productores agropecuarios cuyos inmuebles rurales quedasen dentro de los distritos de conservación, para que motivados en los beneficios económicos (subsidios; prestamos benévolos; exenciones impositivas) y sensibilizados por las campañas que al efecto promovieran los Estados Locales, se agruparan en «consorcios voluntarios de conservación de suelos» obligándose, recién a partir de ese momento, a elaborar y cumplir con planes conservacionistas en sus respectivas fincas.

De esta manera, y desde un enfoque quizás más general, se puede apreciar durante todo el articulado de la presente ley, una primigenia manifestación de los principios medioambientales que se fueron consolidando con el correr de los años. Se puede observar, por ejemplo, un intento de protección preventiva a través de los ordenamientos territoriales provinciales propuestos por la norma y de la implementación de los planes de manejo conservacionista por parte de los particulares, no ha si del principio precautorio ya que se exigió certeza científica en las políticas a implementarse; se puede comprender el enfoque localista del problema medio ambiental del cuidado de los suelos adoptado por la norma, ya que se delega el trabajo de implementación efectiva en los Estados Provinciales y por su intermedio en los municipios y comunas; se pueden apreciar pautas de cooperación, solidaridad y congruencia a través del entramado de relaciones administrativas entre Nación y Provincias y de la participación activa de organismos públicos y privados especializados en la materia (I.N.T.A.; Universidades; ONG) así como de la ciudadanía en general; y por medio de todos estos valores generales, se puede dilucidar el objetivo de intentar lograr equilibrar crecimiento económico, social y medioambiental mediante el paradigma del «Desarrollo Sostenible».

Sin embargo, pese a todo lo dicho en el párrafo que antecede, no podemos dejar de advertir que todas aquellas manifestaciones implicaron un buen punto de partida para rever la materia suelos en nuestro país pero, en modo alguno, tuvieron el desarrollo normativo necesario ni la suficiente entidad como para prevalecer por sobre el principio que, para aquel entonces, tenía un valor más cardinal e importante como era el «principio de la propiedad privada». De esta manera, vemos como el sistema de adhesiones, el voluntarismo privado y los incentivos económicos y técnicos fueron una herramienta muy importante para la protección de este valiosos recurso natural, sentando las bases para un verdadero sistema «agroecológico», pero no fueron ni son suficientes y dejan, en última instancia, librada la decisión final a la buena voluntad de todas aquellas personas físicas y jurídicas que realicen actividades de explotación rural.

3.2. Proyectos de Ley

3.2.1. Proyectos de ley de «presupuestos mínimos para la conservación y recuperación de los suelos» (reforma de la actual ley de suelos)

En este apartado, se van a tratar tres proyectos de reforma de la ley nacional de suelos que, por ser casi de idéntico tenor, resulta lo más acertado a los fines pedagógicos analizarlos a los tres en forma conjunta y simultánea. Se trata, en primer lugar, del Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos para la Conservación y Recuperación de los Suelos impulsado en la Cámara Baja por el Diputado Nacional Ariel Rauschenberger en el año 2018 bajo el expte. 5594-D; mientras que en segundo lugar, tenemos al Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos para la Conservación y Recuperación de los Suelos propuesto en la Cámara Alta por la Senadora Nacional Norma Haydeé Durango en el año 2018 bajo el expte. 3079-S y su reversión en idéntica réplica a través del expte. 0552-S del corriente año 2020.

Estos proyectos de ley se gestaron en medio de un panorama internacional donde la cuestión de los suelos fue cobrando cada vez mayor auge y entidad, tal y como se lo explica en el apartado dos del presente trabajo y al cual se remite en honor a la brevedad; a ello hay que agregarle obligatoriamente la cada vez mayor preponderancia y preocupación que el fenómeno del «cambio climático» fue generando en la comunidad internacional, dando como resultado la elaboración de la “Agenda Mundial de Desarrollo Sostenible para 2030” cuyos objetivos para los Estados inciden notablemente en la temática de tutela de los suelos.

Asimismo, es un imperativo destacar, el trascendental giro que, en materia medioambiental, nuestro ordenamiento jurídico nacional dio con la reforma de nuestra Constitución Nacional en el año 1994 y la incorporación en ella del art. 41 (Derecho al medio ambiente) y la posterior sanción en el año 2002 de la Ley 25.675 - «Ley General del Ambiente»; instaurándose de esa manera un «bloque general de protección del medio ambiente« caracterizado por un férreo contenido de orden público inderogable por los particulares.

Es en medio de este contexto donde los legisladores Rauschenberger y Durango, preocupados por la enorme degradación de los suelos argentinos tanto por acciones naturales, agravadas por el fenómeno del cambio climático, como por acciones antrópicas cristalizadas en un mal manejo del recurso por parte de los productores agropecuarios, y por la acotada y, aún más grave, inaplicación de la Ley 22.428; es que gestaron e impulsaron sus respectivos proyectos de ley de reforma de la tutelada de los suelos a nivel nacional otorgándoles estado parlamentario.

En primer lugar, los proyectos de ley en análisis establecen como objetivo o finalidad general la «conservación y recuperación de los suelos en todo el territorio nacional, sobre la base de presupuestos mínimos para su desarrollo sostenible y la educación para su cuidado y manejo racional», de forma que receptan expresamente el principio de desarrollo sostenible y la técnica de tutela de los presupuestos mínimos; aportando además, conceptos útiles a los fines de la aplicación de sus normas (presupuestos mínimos, conservación, preservación, degradación, etc.).

En segundo lugar, en cuanto a la estructura de los presentes proyectos de reforma, la misma esta caracterizada por los siguientes puntos: 1) Reparto de competencias entre Nación y Provincias por medio de la lógica de «presupuestos mínimos»; 2) Verdadero «federalismo de concertación»; 3) Fomento del «voluntarismo privado» como medio para la tutela de los suelos; 4) Nuevas «herramientas jurídicas» al servicio de la tutela de suelos; y 5) Sanciones de tipo pecuniario para quienes, habiéndose adherido voluntariamente al régimen adoptado por los proyectos o estando incluso obligados a adherir, incumplan con sus disposiciones.

En esa línea, los tres proyectos, siguiendo la pauta establecida por el art. 41 CN, le conceden a la regulación, que en materia de suelos sancione el Congreso de la Nación, la naturaleza de disposiciones de «orden público ambiental» que, en adelante, serán el piso mínimo de derechos a nivel nacional, bajo el cual ninguna provincia podrá tolerar o consentir, en su respectiva jurisdicción, la vulneración de los mismos ni por los particulares ni por repartición pública alguna. Dicho de otro modo, la regulación que proponen los proyectos de reforma en estudio en pos de lograr una tutela integral de los suelos, una vez que alguno entre en vigor, será obligatoria para todas las provincias que integran nuestro país independientemente de que dicten sus propias normas o que no lo hagan; destacando el hecho de que si lo hacen, la normativa provincial podrá sólo mejorar el catálogo de derechos que impone la regulación nacional, nunca regular en menos.

De esta manera, la regulación propuesta rompe con la lógica del sistema de «adhesiones o leyes convenio» instaurado por la actual ley vigente y que se pretende derogar, adoptando esta nueva estructura procesal legislada expresamente a partir de 1994, y adoptada por todas las leyes ambientales sancionadas en nuestro país desde aquella fecha a estos días. Y lo que es más, este nuevo sistema, no vulnera en modo alguno el «dominio originario» de los recursos naturales (art. 124 CN), ni las facultades no delegadas por las Provincias a la Nación (art. 121 CN) sino que, por el contrario, deja librado a las autonomías provinciales el ejercicio del poder de policía ambiental con el único y necesario límite de que en su puesta en funcionamiento (poder de policía administrativo y legislativo) se respete el piso mínimo federal instaurado en la materia.

La cuestión antes aludida, nos introduce en otro rasgo característico de la regulación de estos proyectos de reforma, hablamos del «federalismo de concertación», que implica una visión amplia e innovadora del reparto de competencias antes mencionado, estableciendo un verdadero andamiaje de coordinación, diálogo y consenso no sólo en la polaridad Nación-Provincias, sino que también al interior de éstas últimas entre éstas y los Municipios y Comunas que las integran, concediendo siempre el lugar que le corresponde a la sociedad civil en general. En esa línea, prestigiosa jurisprudencia se ha expedido definiendo a este mecanismo en los siguientes términos: «…el federalismo de concertación supone una fórmula superadora del clásico reparto de competencias propio del sistema federal; implica acentuar que el estado debe funcionar como un sistema articulado en diferentes niveles, pero que debe actuar mediante un proceso político concertado, flexible, abierto y democrático, posibilitando que se alcance un mismo fin, el bien común…» (Tribunal Superior de Justicia de Neuquén, 2017).

Todo ello es fácilmente advertible en la regulación de estos proyectos no sólo a través del régimen de los «presupuestos mínimos», sino que también, por medio de la expresa incorporación de institutos tales como el “Fondo Nacional para la Conservación y Recuperación de los Suelos», la «Comisión Nacional de Conservación de Suelos» y el «Registro Nacional de Infractores» que funcionarán como los espacios institucionales adecuados que garanticen la participación coordinada de todos los estamentos públicos involucrados, de los organismos especializados en la materia de suelos, de los privados inversores y de la sociedad civil en general; generando ello una mayor transparencia en el sistema y mejores posibilidades de proliferación política en la materia de tutela de suelos.

Baste mencionar, a modo ejemplificativo y para cerrar y reforzar la idea, que los proyectos establecen que la Comisión Nacional de Conservación de Suelos será presidida por la autoridad nacional de aplicación e integrada por un representante de cada Provincia; dos representantes de organismos técnicos especializados (uno por el INTA, otro por el CONICET); dos especialistas propuestos por las Universidades Nacionales; dos representantes propuestos por asociaciones civiles activistas en la materia y dos representantes de organizaciones no gubernamentales con iniciativa en la materia que acrediten antecedentes académicos, científicos y/o técnicos; y funcionará integrada al Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) con políticas y líneas de acción establecidas de antemano.

En otro orden de ideas, desde un análisis más de fondo sobre la regulación que proponen los proyectos de ley, vemos que pregonan, al igual que lo hace la actual ley vigente, por el «voluntarismo privado» como instrumento para lograr la tutela efectiva de los suelos en las diferentes jurisdicciones que integran nuestro país; con la trascendental salvedad del «piso mínimo u orden público federal». De esta manera, por medio de la constitución por parte de las autoridades provinciales de aplicación de «distritos de conservación» y del incentivo mediante estímulos económicos (aportes no rembolsables, prestamos benévolos, exenciones impositivas, etc.) y técnicos (asesoramientos y capacitación), así como también, de un importante trabajo en materia de educación y difusión, se busca que los productores privados se agrupen en «consorcios de conservación» y presenten «planes de manejo conservacionista» para acogerse a los beneficios antes aludidos; en forma similar a lo que dispone la actual Ley 22.428.

No obstante la similitud marcada entre la actual ley vigente y los proyectos de reforma, lo cierto es que la regulación de estos últimos es enormemente más exhaustiva, rigurosa, de vanguardia e implica, como se viene afirmando, un cambio de lógica en la materia; y esto lo podemos argumentar brevemente a través de las siguientes tres razones.

Primero, los proyectos incorporan en su primer artículo y en forma expresa el «principio de desarrollo sostenible» como su finalidad última y más importante, y ello no puede soslayarse, ya que implica orientar esta normativa de tutela de manera directa, concreta y firme a alcanzar el equilibrio entre economía, sociedad y medio ambiente, en este caso representado por el recurso natural suelo. Y afirmar ello, conlleva a dejar de lado la tibieza, comprensible por el momento histórico en el que se gestó, con que la actual ley vigente refiere a este vertebral principio.

Segundo, gracias a todo el desarrollo normativo que se fue gestando en la materia medio ambiental, al cual ya nos hemos referido sobradamente, es que en esta especial regulación de la cuestión de los suelos que proponen estos proyectos de reforma, se advierte el nuevo y re-significado sentido y alcance del “derecho a la propiedad privada” cuyas limitaciones ya se venían perfilando a nivel federal gracias a las novedosas disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación; pudiendo ya afirmarse la mayor preponderancia que se le busca otorgar al derecho de incidencia colectiva del medio ambiente, y a su especial bien jurídico protegido en el caso, el «suelo», por sobre el derecho a la propiedad privada de los particulares; diferenciándolos de esta manera de la actual ley vigente.

Tercero, y para concluir, los proyectos traen consigo verdaderas herramientas de tutela preventiva tales como las «evaluaciones de impacto ambiental» y las consecuentes «declaraciones de impacto ambiental» como complementos necesarios y obligatorios de los planes de manejo conservacionista, cuando a criterio de la autoridad provincial de aplicación, las explotaciones tengan potencial de afectar negativamente el medio en el que se desarrollen; de forma tal que cristalizan más eficazmente el principio preventivo consagrado en los principales instrumentos internacionales que rigen en la materia y a los cuales ya nos hemos referido.

Pero además, y como especiales innovaciones, los proyectos traen consigo disposiciones que hacen a una verdadera cooperación y solidaridad en la materia, garantizando, por ejemplo, la participación ciudadana a través de la realización de «audiencias públicas» (Ley 25.831 – Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Medioambiental) previo a la emisión por parte de la autoridad de las declaraciones de impacto ambiental; o garantizando la participación y una protección más tuitiva a las Comunidades Originarias o Indígenas en un todo respetuosa no sólo de la Constitución Nacional y los Tratados de Derechos Humanos con igual jerarquía sino también del Código Civil y Comercial, que lo regula expresamente en su artículo 18 de la parte general.

Por todo lo dicho en este acápite es que, desde un punto de vista estrictamente abstracto y normativo, estamos ante regulaciones de vanguardia en una materia necesitada de un marco jurídico referencial más adaptado a sus nuevas y cambiantes realidades, con lo cual, no resultaría para nada descabellado que se aconsejase su sanción y posterior promulgación.

3.2.2. Proyecto de ley de «presupuestos mínimos de protección ambiental para la lucha contra la desertificación»

En este apartado vamos a analizar sucintamente el proyecto de ley impulsado en la Cámara Baja por el Diputado Nacional Claudio Martin Doñate bajo el expte. 3674-D del año 2018 que, si bien no trata en forma general la tutela de los suelos y por tanto no pretende derogar la actual ley vigente, si tiene pretensiones de erigirse en la regulación de uno de los flagelos que más afectan a este recurso a nivel mundial y, en particular, a nivel nacional, como es el fenómeno de la «desertificación».

En esta empresa, el mencionado Diputado Nacional, preocupado por el cuadro de situación de nuestro país donde el 70% del territorio está constituido por zonas áridas, semiáridas y sub húmedas secas (Patagonia y Centro Norte) afectadas en mayor o menor medida por desertificación que perjudica directamente a cerca del 30% de la población nacional; e incentivado por el panorama internacional de lucha contra este fenómeno, caracterizado por una prolífera legislación en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que a su vez fue absorbida por nuestro ordenamiento jurídico interno por medio de la Ley Nacional 24.701 de Adhesión a la Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación; es que propone y promueve en este contexto el presente proyecto.

La regulación en estudio dispone como su objetivo o finalidad central la de »restaurar, conservar y fomentar un aprovechamiento y manejo sustentable de las tierras ubicadas en zonas áridas, semiáridas y sub húmedas secas, a fin de disminuir y controlar los procesos causantes de la desertificación en el ámbito del territorio nacional»; y para ello, al igual que los proyectos anteriormente observados, propone una serie de importantes y útiles definiciones para comprender la materia y poder actuar en pos del cumplimento de sus postulados. Así se desprende de su articulado definiciones de «tierra»; «manejo sostenible»; «custodio ambiental»; entre las más destacadas.

Asimismo, y en lo que hace al diseño estructural del proyecto en análisis, el mismo se configura con los siguientes puntos destacados: 1) Reparto de competencias siguiendo la lógica de los «presupuestos mínimos»; 2) Régimen de tinte «coercitivo»; 3) Instrumentos de tutela y promoción; y 4) Régimen sancionatorio más amplio para todo aquel que incumpla con sus disposiciones.

En esta línea, destaca primeramente, que el proyecto en análisis, al igual que lo hacen los proyectos anteriormente tratados, adopta el mecanismo de los «presupuestos mínimos” (art. 41 CN) como técnica para repartir las competencias o incumbencias entre Nación y Provincias; respetándose las autonomías de estas últimas en lo que hace a facultades no delegadas y originarias (arts. 121 y 124 CN) con la única y especial delegación del «piso mínimo e inderogable» que en esta materia se operó en favor del ente federal luego de la reforma de 1994 como ya se ha venido mencionando en el presente ensayo. No obstante ello, al tratarse la presente regulación no ya de un marco general sobre suelos sino de una norma tuitiva de regiones puntuales (zonas áridas, semiáridas y sub húmedas secas), afectadas puntualmente por un fenómeno también puntal y concreto (desertificación), es que de la lectura del proyecto, se advierte un mayor esfuerzo de centralización y verticalismo por parte de Nación, manifestado principalmente en el «Programa Nacional de Lucha contra la Desertificación» y su delineación inicial de las zonas comprendidas dentro de esta regulación; como paso previo e indispensable para que, luego y en base a ello, las Provincias puedan, en función de su mejor posición, delinear las características, potencialidades y necesidades específicas de sus distintas regiones en la aplicación de la presente normativa.

En síntesis, y para cerrar con este punto, aunque pareciera que tanto los proyectos anteriormente tratados como el que se trata en este apartado, han regulado la cuestión de la competencia de idéntica forma, de un análisis más profundo, comprensivo de la especial gravedad y especificidad que el fenómeno de la desertificación tiene en nuestro país; se desprende el mayor esfuerzo que el Estado Federal (centralidad y verticalidad) va a tener que aportar, como punta pie inicial, para la viabilidad en la aplicación de esta normativa.

En otro orden de ideas, entre las cuestiones sustanciales más resonantes del proyecto en observación, destaca la idea o lógica «coercitiva» que lo inspira, que viene dada principalmente por el instrumento madre que lo nutre, la “Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación”. En este razonamiento, esta regulación se aparta del voluntarismo y cooperativismo pregonado tanto por la ley de suelos vigente como por los proyectos de reforma, para adoptar un mecanismo, por medio del cual, se obligue a todo productor agropecuario, cuyo predio quede comprendido dentro de las zonas tuteladas, a respetar las disposiciones de la norma, confeccionar los planes conservacionistas y acatar las ordenes que impartan las autoridades locales bajo pena, directamente, de no poder desarrollar actividad productiva alguna.

Para reforzar e impulsar el mecanismo descripto en el párrafo que antecede, el proyecto regula los planes que deberán confeccionar los privados, clasificándolos de acuerdo a la naturaleza de la actividad que pretendan llevar a cabo, en «planes de manejo sostenible» y «planes de aprovechamiento de cambio de uso de suelo»; los cuales deberán ser complementados, a criterio de la autoridad local de aplicación, por las correspondientes evaluaciones y declaraciones de impacto ambiental, que en el segundo de los casos serán siempre obligatorias. De esta manera, se advierte la proposición de una férrea tutela preventiva por parte de institutos de vanguardia en la materia.

Y, lo que es más, el presente proyecto trata de involucrar a los privados a través de una figura muy innovadora denominada «custodio ambiental»; que será asumida por los productores una vez que sus planes, pasando por el doble control Nación-Provincias, sean aprobados institucionalmente; permitiéndoles acceder a los beneficios económicos que el «Fondo Nacional para la lucha contra la Desertificación» les tiene reservados, pero, y sobre todo, los lleve a una sensibilización y a un real compromiso en pos de la protección efectiva de los suelos respecto al fenómeno de la desertificación.

Por último, para concluir con la indagación de este proyecto, podríamos afirmar que implica una regulación sustancialmente distinta a todas las demás normas que se vienen analizando, diferencia que se justifica en el más acotado campo y escenario en el que pretende regular, pero que esa diferencia no cambia el trascendental objetivo que, sí tienen en común en mayor o menor medida todas estas normas, el de alcanzar en la materia suelos el desarrollo sostenible; con lo cual es bienvenida su gestación y aconsejable su adopción.

4. Ámbito Provincial de Tutela

4.1. Ley 10.552 de «Conservación y Manejo de Suelos»

Esta ley fue sancionada en el año 1991 como una reacción institucional por parte del Gobierno de la Provincia de Santa Fe al trabajo realizado por el legislador nacional con la sanción de la Ley Nacional 22.428 de «Fomento de la Conservación de Suelos» en el año 1981. Primeramente, fue reglamentada por el Decreto Provincial 3445 del año 1993, reglamentación que se extendió en su vigencia hasta el año 2018, momento en el cual, el mencionado decreto fue derogado y reemplazado en su aplicación por el Decreto 2149 que reglamenta esta ley provincial hasta el día de la fecha.

Este cuerpo normativo trajo una regulación muy interesante y de avanzada para la época (1991), ya que, a diferencia de la Ley Nacional, reguló la cuestión de los suelos como un asunto de gran importancia e interés general para todos los habitantes de la Provincia de Santa Fe, rotulándolo como de «orden público»; con lo cual, y sin entrar en un análisis ya realizado, podemos afirmar que desde el año 1991 tenemos una normativa indisponible y por ende obligatoria para todos, privados y públicos, sociedad civil y estado.

En esa idea, y aportando otro ingrediente más a este asunto, el Decreto 2149 (2018) que actualmente reglamenta la norma en estudio, fue un poco más allá y en el segundo párrafo de su considerando caratuló al recurso suelo como «patrimonio de la humanidad»; acto que si bien no tiene una relevancia jurídica directa ya que la mencionada figura sólo puede ser configurada por una institución específica dentro de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) denominada Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), sí tiene una fuerte connotación ideológica y simbólica destinada a fomentar el arraigo del cambio de paradigma que se viene intentando insertar desde hace tiempo en materia medioambiental en general y en materia de suelos en particular.

En cuanto a la estructura de la norma en análisis, tomándola ya con su nueva reglamentación plasmada en el ya mencionado Decreto 2149, queda principalmente representada de la siguiente manera: 1) Sistema institucional «centralizado» e «integral»; 2) Instauración de un «ordenamiento y/o relevamiento de suelos»; 3) Estímulos impositivos y de asesoramiento técnico; 4) Respeto y compatibilidad con la normativa nacional e internacional en la materia; 5) Régimen sancionatorio de tipo pecuniario (multas, reintegros y caducidad de las exenciones impositivas).

En primer lugar, y en lo que a organización institucional refiere, se establece como autoridad provincial de aplicación al Ministerio de la Producción de la Provincia de Santa Fe, repartición encargada de garantizar la efectiva aplicación de las normas que instaura esta ley provincial de suelos. Asimismo, es de destacar que, funcionando en el seno del mencionado Ministerio, se constituyen otros dos órganos de vital importancia para encauzar este cuerpo normativo; referimos a la «Comisión Provincial de Suelos» y al «Observatorio Santafesino del Suelo» (la primera creada por Decreto 1955 de 1986; y el segundo por Resolución del Ministerio de la Producción 1069 de 2017) que, integrados por especialistas de distintos sectores y trabajando coordinadamente, son los que definen la política de manejo de suelos a nivel provincial, adecuándola a las disposiciones de la norma en análisis y prestando asesoramiento continuo a la autoridad provincial de aplicación.

Asimismo, siguiendo en esta lógica, esta ley crea el «Fondo de Conservación y Manejo de Suelos» bajo la órbita de la autoridad provincial de aplicación, destinado a coadyuvar con todos aquellos gastos necesarios para instaurar el sistema de tutela y prestar asesoramiento a los particulares respecto a las medidas de cuidado a aplicarse sobre los suelos santafesinos. La ley provincial de Presupuestos debe hacer expresa mención de la partida presupuestaria destinada al mencionado fondo, con lo cual, es fácilmente advertible que debe existir autorización por parte del Ministerio de Economía de la Provincia de Santa Fe para cualquier tipo de erogación que implique la aplicación del presente sistema de tutela.

De esta manera, y para cerrar con este punto, vemos como la Provincia organiza su régimen de protección de suelos de forma centralizada, nucleando todas las reparticiones que van a intervenir en el mismo bajo la órbita y control de un único Ministerio (Ministerio de la Producción); lo cual, a los fines organizativos, parece ser una decisión razonada y acertada.

En segundo lugar, yendo al armado del ordenamiento territorial a los fines del cuidado de los suelos y entrelazándolo con los beneficios impositivos que la presente ley otorga, es la autoridad provincial de aplicación, con el asesoramiento de los órganos mencionados en los párrafos que anteceden y a propuesta de los distintos actores involucrados, la encargada de definir las «Áreas de Conservación y Manejo de Suelos» donde serán aplicadas las diferentes medidas conservacionistas. A estos fines, y con muy buena técnica, se clasifican las áreas siguiendo diferentes criterios distintivos, estableciéndose del siguiente modo: 1) De acuerdo al «grado de degradación de los suelos»: Áreas de Conservación y Manejo Total, Áreas de Conservación y Manejo Parcial; 2) De acuerdo a los «destinatarios»: Áreas de Conservación y Manejo Voluntario, Áreas de Conservación y Manejo Obligatorio; y 3) De acuerdo a la «complejidad de las medidas a adoptarse»: Tratamiento Esencial, Tratamiento Integral.

Es de destacar que, aparte de definir cada una de las categorías mencionadas, esta norma le otorga acertadamente un tratamiento diferencial a las cuencas, sub cuencas y sistemas hídricos, y a aquellos ecosistemas con presencia de bosques y montes nativos; regulándolos como unidades físicas integrales y complejas a los fines de la aplicación de medidas conservacionistas.

De esta manera, y de forma muy bien organizada, de acuerdo al área de conservación y manejo de suelos de que se trate y al análisis que realice la autoridad de aplicación sobre el plan de conservación y manejo de suelos que presente el particular interesado y las prácticas que en el mismo se dispongan, se otorga un porcentaje menor o mayor de exención sobre el Impuesto Provincial Inmobiliario (API) y por un plazo más o menos acotado en el tiempo; destacándose además que los planes siempre deberán estar certificados por un especialista en la materia y acompañados de los correspondientes certificados de ejecución de prácticas, todo lo cual queda debidamente publicitado a través de la inscripción del certificado de conservación y manejo de suelos en el Registro de la Propiedad Inmobiliaria a los fines de lograr oponibilidad frente a terceros.

En último término, respecto a la necesaria compatibilidad que debe existir en la normativa que regula este vital recurso en aras de la armonía de nuestro ordenamiento jurídico, su congruencia y la seguridad jurídica que el mismo aporta, podemos afirmar que la regulación de suelos provincial es respetuosa de la normativa federal representada, principalmente, por la Constitución Nacional y la Ley Nacional de Suelos.

En esta lógica, y como lo hemos venido haciendo durante todo este trabajo, es dable reiterar que esta ley provincial recepta y respeta los principios y directrices de la Carta Mundial de los Suelos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), que si bien, como ya se ha dicho, no son obligatorios, marcan el rumbo que deben tomar los Estados en materia de políticas sobre suelos. De esta manera, y quizás lo más relevante, es que surge claro del texto de la norma provincial, la búsqueda de la consecución del Principio de Desarrollo Sostenible a través del cambio de hábitos en la explotación de los suelos por parte de los productores agropecuarios y, en general, de las actividades de sensibilización, fomento y educación que se proponen emprender en pos de formar ciudadanos comprometidos e instruidos en esta importante cuestión.

Asimismo, y ya en lo que respecta al ámbito nacional, también podemos concluir que esta norma provincial respeta la regulación instaurada por la Ley 22.248 de «Fomento de la Conservación de Suelos» e, incluso, a consecuencia de la nueva reglamentación sentada por el Decreto 2149 del año 2018, se adecua perfectamente a la nueva política medioambiental pergeñada por el artículo 41 de la Constitución Nacional y materializada por la Ley 25.765 de «Política Medioambiental» y por las sucesivas y subsecuentes Leyes de Presupuestos Mínimos que se fueron sancionando; siendo una deuda, al menos hasta el momento, alcanzar su par en materia de suelos. Y es que, de la sola lectura del Decreto Reglamentario, se advierte una regulación de avanzada que, por medio de reenvíos y tomando en consideración, aparte del recurso suelo, a otros, tales como agua y bosques, instaura una visión integral y holística de protección medioambiental.

En síntesis, podemos alegar que nuestra Provincia de Santa Fe, al menos en abstracto, cuenta con un instrumento jurídico muy interesante que, si bien siempre puede ser mejorado, implica una visión cuanto menos alentadora en materia de protección de suelos.

5. Conclusión

Llegados a este punto de cierre, lo primero que debemos advertir, es la real importancia del recurso «suelo» como bien jurídico protegido por nuestro ordenamiento jurídico. Y es que, reconocido como base y cimiento del desarrollo de toda la humanidad en su sentido más cabal, no podemos más que interpretarlo y entenderlo como un ente complejo en permanente interacción y movimiento que, no sólo da y permite la vida, sino que también es vida en sí mismo; y es en esa lógica que no sólo merece tutela jurídica como un medio para alcanzar un fin, sino que, y por el contrario, la requiere en toda su intensidad como un fin en sí mismo.

Dicho esto, y como fuimos desarrollando a lo largo de este ensayo, nuestro país presenta un déficit jurídico en esta materia ya que, pese a formar parte de los principales organismos internacionales activistas en la cuestión de suelos, no cuenta, hoy día, con una ley o norma general de real y efectiva vigencia; sino simplemente con una regulación que con el paso de los años ha devenido en obsoleta y caído en desuso.

Asimismo, yéndonos a una cuestión o problema más concreto, también hemos dicho que, si bien hemos adherido y ratificado la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, adolecemos de una normativa general que reglamente, concretice y lleve efectivamente a la práctica una tutela uniforme de lucha contra la desertificación sobre los suelos, como especial flagelo, a lo ancho y a lo largo de todo el país.

No obstante lo afirmado en los párrafos que anteceden, también hemos recorrido y profundizado procesal y sustancialmente, con una visión esperanzadora, los trabajos y proyectos jurídicos que en materia de suelos se han esbozado en el Congreso de la Nación, que vienen, de alguna manera, a intentar redefinir conceptos e institutos, modernizando y readaptando la necesaria tutela del orden jurídico respecto a este especial micro bien jurídico tutelado; procurando integrarlo, además, con el resto de los de los micro bienes ambientales, en una visión comprensiva del todo, es decir, del macro bien ambiental o medio ambiente.

Y además, también hemos analizado y desarrollado de forma exhaustiva, y viendo con buenos ojos, los avances normativos que, la tutela de suelos de nuestra provincia de Santa Fe, ha presentado desde el año 1991 a esta parte, siendo hoy una normativa que puede adaptarse perfectamente a la nueva lógica que desde el Orden Federal se viene proponiendo y que, se espera, sea pronto una realidad en materia de suelos.

Ahora bien, nótese que en la definición de los «suelos y sus servicios» adoptada en la parte inicial del presente ensayo, no se hace mención, en ningún fragmento, a la faceta económica y a la repercusión e incidencia que los suelos evidentemente tienen en la misma; y ello es precisamente lo que, como Estado, debemos intentar lograr para poder equiparar los bienes y valores que en esta sensible cuestión colisionan.

Y no hablamos aquí de olvidar o soslayar la faceta económica que la explotación de los suelos tiene respecto a Argentina y a cómo se inserta en el mercado mundial, sino a intentar aminorar o apaciguar la incidencia del fenómeno económico y a tratar, al menos inicialmente, de ponerlo debajo de valores o bienes más fundamentales para la inclusión y adopción de este nuevo paradigma o cambio de hábito social; como lo son los derechos humanos fundamentales y, entre ellos, el derecho a un medio ambiente sano.

Por último, para concluir con esta suerte de síntesis, no podemos dejar de mencionar, siguiendo en esta línea, que es el Estado Argentino el principal responsable, no sólo de adoptar todos estos nuevos institutos legales con el fin de amparar lo suelos, sino y por sobre todo, es el que, dejando a un lado egoísmos propios y ajenos, debe priorizar la salud de los suelos por sobre los intereses privados de los grupos económicos y de la política partidaria de turno, aportando los recursos económicos para que las legislaciones que, en adelante se adopten, no caigan en la pura abstracción y puedan concretizarse en pos de alcanzar, en términos reales, un mínimo e indispensable sentido de Desarrollo Sostenible para nuestra Nación.

Referencias

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Otras referencias:

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Tribunal Superior de Justicia de Neuquén, S. P. (2017). "Etcheverry, Alberto Rubén c/ Provincia de Neuquén s/ Acción de Inconstitucionalidad". Neuquén: Poder Judicial de Neuquén.

Notas de autor

Información adicional

Como citar este artículo:: Chaulet, M.E. (2021). Tutela de los suelos en Argentina. Papeles del Centro de Investigaciones, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNL, publicación semestral, año 11, número 22, Santa Fe, República Argentina, pp. 96 - 117.