Artículos de Investigación
Recepción: 19 Abril 2019
Aprobación: 02 Agosto 2019
Resumen: Este artículo aborda la construcción de la seguridad como problema público, a partir del caso de la provincia de Córdoba entre los años 2015 y 2017. Para ello, se ha desarrollado una estrategia metodológica que articula distintas técnicas de recolección de datos: análisis documental, entrevistas en profundidad y observación participante. Como resultado, proponemos un análisis de las transformaciones en la definición de la cuestión de la seguridad en la provincia, a partir del análisis de la intervención estatal, mediática y de algunos actores territoriales relevantes. Entendemos que la originalidad de este artículo se vincula tanto con el caso —una política que va sistemáticamente a trasmano de políticas nacionales a nivel de seguridad— como con el tipo de abordaje desarrollado. Entre los hallazgos destaca reconocer cómo para distintos actores sociales un discurso que se presenta como más inclusivo y que se asocia con políticas preventivas y de acercamiento a la comunidad se vive como una búsqueda por redefinir la presencia estatal a partir de una mayor securitización de todas sus políticas territoriales.
Palabras clave: políticas de seguridad, políticas preventivas, policía de proximidad.
Abstract: In this article, we propose to address the construction of security as a public problem, starting with the case of the province of Córdoba between 2015 and 2017. To do this, we have developed a methodological strategy that articulates different data collection techniques: documentary analysis, in-depth interviews and participant observation. As a result, we propose an analysis of the transformations in the definition of the security issue in the province based on the analysis of state intervention, media and some relevant territorial actors. We understand that the originality of this article is related both to the case - a policy that goes systematically after national policies at the security level - and to the type of approach developed. Among the findings, it is important to recognize how, for different social actors, a discourse that is presented as more inclusive, associated with preventive policies and approaches to the community, is lived as a search to redefine the state presence from a greater securitization of all its territorial policies.
Keywords: security policies, preventive policies, proximity police.
Sumario
1. Introducción / 2. Metodología / 3. La cuestión securitaria como campo de disputas / 4. Transformaciones en materia de políticas públicas / 5. Transformaciones normativas / 6. La construcción mediática de la seguridad / 7. La percepción de actores territoriales / 8. A modo de cierre
1. Introducción
En este artículo vamos a abordar un conjunto de transformaciones en la definición de la seguridad como problema público en la provincia de Córdoba entre 2015 y 2017. En Argentina, la seguridad es una responsabilidad concurrente entre el estado nacional y las provincias, por lo cual la configuración local de los problemas asume particularidades a lo largo de todo el territorio nacional. Las fuerzas de seguridad provinciales son las que adquieren mayor protagonismo —sobre todo fuera de la capital federal, donde hay mayor intervención de fuerzas nacionales— y las políticas locales se articulan de manera disímil con las políticas nacionales.
En particular, la conformación local de la cuestión securitaria se viene realizando a contramano de las políticas nacionales, mientras que a nivel nacional, a fines del 2010, se abrió un nuevo período con la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, orientado a políticas multi-agenciales que integraron distintos niveles del Estado, en el que se plasmaron medidas tendientes a ejercer el control político de las fuerzas de seguridad y una reducción y regulación del empleo de la violencia.1 En el mismo periodo, en la provincia de Córdoba se profundiza la autonomía policial en el gobierno de la seguridad, con una sistemática oposición a las políticas nacionales de regulación de la fuerzas de seguridad tanto en lo discursivo como en medidas concretas.2
La política de seguridad provincial, luego de un proceso post-dictatorial, se inscribe en un campo de disputa de campos policiales y no policiales,3 en el que se consolida un desplazamiento de los segundos.4 La arquitectura institucional y política, caracterizada por la fuerte centralidad del componente policial en la política de seguridad, se profundiza en el período 2000-2015:5 se trata de un periodo en el que se reforzó una organización policial centralizada, jerárquica, con ascensos controlados por las cúpulas policiales y con lógicas basadas en la cadena de mandos.6
El aumento en el presupuesto en el área de seguridad se tradujo en un incremento de personal policial que, sumado a la intensidad de los patrullaje, implicó cambios en la ocupación del territorio urbano, caracterizado por el uso abusivo de la facultad de detención contravencional y prácticas de hostigamiento policial a jóvenes de sectores populares.7
Esta etapa terminó en 2013, cuando se abrió un período de crisis en la política de seguridad que se desató por denuncias —primero, mediáticas; y luego, en sede judicial— de participación de altos mandos policiales en el narcotráfico. En pocos meses, se produjo la renuncia del ministro Alejo Paredes (ex jefe de policía) y asumió Alejandra Monteoliva, con un perfil técnico construido por fuera de la carrera al interior de la fuerza. Junto a una nueva cúpula policial y la reestructuración del ejecutivo vinculado al área, se abrió un breve período, caracterizado por denuncias cruzadas y conflictos entre distintas facciones estatales ligadas a la cuestión. Estas disputas, articuladas con la profundización del malestar frente al descrédito de la fuerza, generaron las condiciones para la agudización del conflicto que desencadenó en la crisis institucional más importante en la provincia desde el retorno de la democracia: el auto-acuartelamiento policial del 3 y 4 de diciembre del 2013, conflicto que termina con el reciente esquema ministerial y policial.
El gobernador De la Sota nombró como jefe de policía al comisario Julio César Suárez, que se venía desempeñando en la policía caminera.8 La estrategia de reconstrucción de confianza con la sociedad empleada a partir de ese momento fue el despliegue y profundización de prácticas represivas: aumento de controles vehiculares y de identidad, la implementación de corralitos9 y razzias, y en general, un incremento de una imagen de policía dura y omnipresente en la ciudad.
Frente a ello, el período que inició en diciembre de 2015 comenzó a marcar una serie de cambios, primero discursivos y luego, de políticas concretas. Desde el inicio de su gestión, el gobernador Schiaretti —continuidad del oficialismo local— modificó sustancialmente el diagnóstico sobre la problemática de la seguridad e implementó medidas que apelaban a un paradigma preventivo de la seguridad. Junto con ello, hubo cambios en la estructura del poder ejecutivo, vinculados al área, a la normativa y a modificaciones legislativas.
Una vez más, este proceso se dio a contramano de la política nacional, ya que con el cambio de gestión presidencial apareció de manera excluyente la apelación a la represión como única estrategia posible frente a los problemas de inseguridad.
2. Metodología
Frente a estas transformaciones, nos interesaba dar cuenta de la complejidad del proceso al que asistimos, por lo cual realizamos un abordaje teórico metodológico a partir del cual poder reconocer la particularidad de las distintas perspectivas e intervenciones que se ponen en juego públicamente en la redefinición de la cuestión de la seguridad.
Para reconocer las transformaciones a nivel normativo, se relevaron leyes, resoluciones y documentos que ordenaron las distintas iniciativas vinculadas a la cuestión de la seguridad en Córdoba desde diciembre de 2015. Entre otras, se analizaron las modificaciones a la ley de seguridad y las resoluciones de creación de la policía barrial y del plan de seguridad.
Luego, se analizaron intervenciones públicas en las que actores de distintos poderes del Estado se posicionaron frente a la cuestión securitaria en el período abordado; para ello, se relevaron las intervenciones del gobernador electo, de los ministros y secretarios afectados al área de seguridad, y de los legisladores en los debates de leyes vinculadas a la temática que nos interesa —centralmente, la modificación del código contravencional y de la ley de seguridad—.
Por otro lado, se analizó el modo en que los medios locales trataron las transformaciones de la política de seguridad, para lo cual se relevó en la prensa local y nacional la información referida a políticas de seguridad en Córdoba, considerando el marco más amplio de discursos en torno a la problemática securitaria.
Finalmente, se elaboró un estudio de caso en el que se realizaron observaciones participantes en los consejos narriales de algunas zonas de la ciudad y entrevistas en profundidad, de carácter semiestructurado. La estrategia para trabajar sobre el modo en que estas transformaciones son experimentadas por la ciudadanía fue doble; por un lado, trabajamos con referentes territoriales (culturales, institucionales y políticos) vinculados a un cuadrante específico en el que está implementada la policía barrial y en el que el proceso del consejos barriales tiene cierto desarrollo; por el otro, trabajamos con referentes de trabajo con jóvenes que desarrollan sus actividades en distintas zonas de la ciudad y que pueden realizar algunas comparaciones en función de los territorios en los que trabajan. De los actores entrevistados, la perspectiva de los jóvenes es relevante porque desde hace más de 12 años son las organizaciones de jóvenes las que generan los cuestionamientos más importantes a la política de seguridad, haciendo públicas las implicancias del control policial territorial.
Las dimensiones que se abordaron en el corpus que señalamos se vinculan con las transformaciones operativas en el despliegue de políticas de seguridad, así como de reconocimiento y valoraciones sobre estas transformaciones; se analizó cuál es el diagnóstico de la problemática de la seguridad en relación con los conflictos que aborda, los actores responsables, las prácticas, las representación del lugar del Estado para intervenir sobre la cuestión, así como los indicadores que construyen para dar cuenta de la intervención estatal en materia de seguridad. La construcción de estas dimensiones es el resultado de un proceso teórico metodológico que se presenta en el apartado siguiente, que nos permitió indagar tanto las intervenciones de distintos actores, sus malestares y experiencias como las tensiones intraestatales.
Si bien cada una de las perspectivas que presentamos puede ser desarrollada de manera más amplia, ya que contienen una riqueza intrínseca, entendemos que una presentación general de cada una de ellas nos permite reconstruir el modo en que se configuran públicamente la cuestión securitaria, la respuesta estatal frente a la crisis de la política de seguridad y las distintas experiencias sociales en pugna.
3. La cuestión securitaria como campo de disputas
Para abordar la complejidad de las transformaciones de la cuestión secutiraria en Córdoba recurrimos a la sociología de los problemas públicos;10 de este modo, podíamos evitar las propuestas normativas, las taxonomías y las clasificaciones: la definición del problema, en este marco, resulta de la acción de diferentes actores e implica a la acción estatal misma con sus diferentes tensiones y prácticas previas de abordaje, culturas institucionales y cargas valorativas.11
A su vez, permite escapar de una perspectiva que aborde las políticas en un sentido de coherencia y respuesta a un diagnóstico determinado, en tanto éste podría existir a veces de manera implícita o ser formulado junto con la definición de la política en cuestión. “En pocas palabras, no presuponemos una relación de necesidad y de articulación práctica entre definición del problema y medidas puesta en marcha”.12 La definición misma de un diagnóstico supone tensiones y disputas.
Esta perspectiva, entonces, permite dar cuenta de que la definición del problema contiene experiencias sociales, malestares colectivos y eventos estructurales13 en cuyos contextos y procesos similares habilitan diferentes definiciones y propuestas, e incluso definiciones diferentes del problema que habilitan respuestas similares. En palabras de Kessler y Ohandy, “no cualquier definición sería factible en cada contexto, pero al mismo tiempo, un mismo contexto aceptaría definiciones de la situación muy distintas a las prevalecientes”.14 De este modo, se articula una perspectiva constructivista con una pragmática que incorpora la dimensión de la historicidad propia de cada uno de los procesos de los problemas, mientras se reconoce también el modo en que los investigadores sociales también somos parte de las disputas en torno a su definición del problema.
Por otro lado, hicimos un recorrido por los abordajes sobre políticas de seguridad que nos permitiera comprender en qué campo de disputa se inscriben las transformaciones que analizamos; para ello, sistematizamos los abordajes sobre políticas de seguridad preventivas,15 multiagenciales16 y de tipo comunitaria,17 así como los abordajes sobre policía de proximidad.18 De este modo, este tipo de sistematización teórica nos permitió complejizar el abordaje sobre el modo en que distintos actores —aunque especialmente el Estado provincial— intervienen en la redefinición de la cuestión de la seguridad como problema público.
4. Los cambios en materia de políticas públicas
Frente a la crisis del modelo de gestión securitaria que señalamos, la principal respuesta a nivel estatal es una profunda transformación en materia de política pública: la creación, a fines de 2015, del Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito - Córdoba se Encuentra, que tiene como objeto la prevención integral del delito y la violencia en distintas dimensiones, como la implementación de programas de prevención social y situacional, el desarrollo urbano y la implantación de un modelo policial de proximidad. Este plan (Resolución número 674 del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Córdoba) cuenta con tres componentes: la creación de la policía barrial, los consejos barriales y el observatorio del delito.
El programa de policía barrial se configura apelando al paradigma preventivo de la seguridad desde un enfoque epidemiológico, partiendo del supuesto de que la seguridad ciudadana no se reduce a la reducción de los índices de delito y violencia, sino que implica generar estrategias ligadas a la mejora en la calidad de vida de la población. El diagnóstico sobre el cual se diseña el programa supone que la urbanización acelerada y las limitaciones que genera para el acceso a derechos, junto con la desigualdad social, la desconfianza en las instituciones de seguridad y el quiebre de lazos sociales —expresado en el consumo de drogas y uso extendido de armas de fuego—, con el consiguiente sentimiento de inseguridad, son la base sobre la cual se articulan la criminalidad y la violencia. En este sentido, aparece una búsqueda de diferenciación y respuesta frente a la punitividad que caracterizó al último período
La implementación del programa se realiza a partir de la subdivisión de la ciudad en cuadrantes definidos por los niveles de vulnerabilidad social, lo que supone un despliegue distinto a la división tradicional de comisarías, que organiza a las demás divisiones de la policía de Córdoba.
Otro aspecto a resaltar es que las tareas de la policía barrial están protocolizadas para la gestión de información y diseño de actividades diarias, con un tipo de patrullaje específico en el que se espera que las fuerzas de seguridad medien en conflictos. Su intervención reactiva se realiza sólo en casos de flagrancia, y articula con el consejo barrial y con distintos actores estatales para derivar situaciones y problemáticas específicas al gabinete interministerial.
Finalmente, cabe destacar que los efectivos de la policía barrial contaron con un régimen laboral diferente al resto del personal de la misma fuerza: deberían estar exclusivamente afectados a la realización de estrategias preventivas de proximidad con horarios acotados de trabajo en turnos de entre siete y ocho horas diarias, y no pueden ser afectados por otro tipo de actividad.
El despliegue territorial de la policía barrial va acompañado de la implementación de consejos barriales, integrados referentes territoriales del cuadrante. En estos consejos es donde se visualiza más claramente el carácter multiagencial del programa, ya que es allí donde se canalizan los programas preventivos del equipo interministerial y la relación con las unidades judiciales.
El tercer componente de este plan es el observatorio del delito, destinado a producir información propia que permita tomar decisiones de manera estratégica, así como evaluar el proceso. De este modo, es posible reconocer en la normativa los intentos por construir una perspectiva preventiva, ligada a la multiagencialidad, la apelación a la comunidad y la actividad policial de cercanía en un territorio determinado. Toda esta nueva configuración discursiva, normativa y operativa aparece como un modo de respuesta frente a la crisis anterior, reconfigurando la concepción misma de lo que se supone que son los conflictos securitarios y las lógicas con que se les aborda. Si bien las fuerzas de seguridad continúan en el centro de la escena, aparecen nuevos actores: los consejos barriales están desplegados desde el Ministerio de Desarrollo Social. Aquí, en esta lógica multiagencial aparecen tensiones entre distintas áreas estatales respecto de la conducción del proceso, que tienden a resolverse reforzando la lógica policial. También aparecen tensiones al interior de la misma fuerza de seguridad, por ejemplo, por cuestiones de regímenes laborales, pero sobre todo porque se cuestiona el trabajo más ligado a la escucha de vecinos y reconocimiento de situaciones de vulnerabilidad social como parte del trabajo específicamente policial.
5. Las modificaciones normativas
En el periodo analizado aparecen dos transformaciones legislativas de importancia. En primer lugar, la modificación de la normativa contravencional en diciembre de 2015, cuestión central en el debate público cordobés por la centralidad que ocupó en el tipo de despliegue territorial de las fuerzas de seguridad. La ley número 10.326, denominada Código Convivencia Ciudadana, incorpora algunos avances en relación con el anterior Código de Faltas (Ley 8431 y sus modificatorias), aunque no logra subsanar la inconstitucionalidad denunciada por numerosas organizaciones, instituciones y especialistas, toda vez que las figuras continúan siendo figuras vagas y ambiguas, y posibilitan la arbitrariedad policial a la hora de decidir la detención.
Entre las reformas más significativas se encuentra la derogación de algunas figuras, como la prostitución escandalosa; la incorporación de otras, como la de tocamientos indecorosos; y la modificación de otras, como la de merodeo, que se transformó en actitud sospechosa para zonas urbanas y merodeo rural. Además, se introdujeron algunas modificaciones al procedimiento contravencional: el juzgamiento estará a cargo de los ayudantes fiscales o jueces de paz —ya que antes estaba a cargo de un comisario—, se establece la obligatoriedad de contar con abogado defensor, y la detención preventiva fue fijada en un máximo de ocho horas para todas las contravenciones. Estas dos últimas modificaciones son las más importantes en términos de avances en materia de garantías constitucionales. Esta modificación implica, por un lado, un control jurisdiccional que antes no existía19 y, por el otro, un límite temporal para la detención preventiva. De este modo, una normativa que había concentrado la resistencia de los jóvenes frente a su uso arbitrario por la policía, se reconfigura como respuesta a una demanda que atraviesa los más diversos sectores sociales. Sin embargo, frente a la centralidad que cobró en el debate público la presencia y la interacción violenta y arbitraria de las fuerzas de seguridad con los jóvenes de sectores populares y su experiencia de los espacios públicos, esta modificación no fue reconocida por esos actores como una respuesta que diera cuenta de su demanda.20
Sin embargo, esto significó una profunda transformación del uso del Código Contravencional por parte de las fuerzas de seguridad como práctica con lógica preventiva. El Informe Anual de Gestión del Área Contravencional del Ministerio Público Fiscal del año 2016 señala un dato central: se declaran 8,651 personas detenidas preventivamente por este tipo de infracciones, lo que significa una estrepitosa caída de las detenciones contravencionales respecto a las que se realizaban con el anterior Código de Faltas (que oscilaban entre 30 y 50,000 detenciones anuales).21 Sin embargo, el impacto de la extensión punitiva que conlleva la incorporación de figuras como el artículo 111, que establece “la prohibición de transitar sin documentación, sin casco o sin placa identificatoria en motovehículos”, ocasiona nuevas posibilidades de interacción policial y se presenta como estadísticamente relevante.
El otro debate legislativo es la Ley de Seguridad Pública y Ciudadana (Ley 10.437), que se discute y sanciona en marzo de 2017, y se trata de una modificación de la Ley 9235, de seguridad pública. Esta ley consolida el marco normativo para las transformaciones de la política de seguridad que ya venía desarrollando el gobierno provincial desde diciembre de 2015, junto al cambio en la estructura del Poder Ejecutivo provincial al subsumir el anterior Ministerio de Seguridad al actual Ministerio de Gobierno.
6. La construcción mediática sobre la política de seguridad
La sistematización que sigue se hizo a partir del relevamiento en los diarios y medios cordobeses entre noviembre de 2015 y marzo de 2017.22 El relevamiento se hizo exclusivamente sobre notas vinculadas con políticas de seguridad de la provincia de Córdoba, y por eso se dejó de lado para este análisis la información tradicional sobre delitos y sobre participación policial en el delito y la violencia institucional, que sólo vamos a considerar de manera contextual.
Es posible distinguir cuatro etapas en la construcción mediática de la política de seguridad del actual gobierno en el período relevado: una primera etapa previa a la asunción del gobernador Schiaretti, en la que se destacan sus viajes a Colombia buscando alternativas para intervenir sobre el narcotráfico; la segunda, la presentación del plan de seguridad junto con el inicio de la actual gestión provincial; luego, una etapa ligada al lanzamiento del plan integral de seguridad; y finalmente, un conjunto de publicaciones que siguen el proceso de implementación del plan.
La información publicada tiene una perspectiva fuertemente atada a la información provista por el estado provincial, ya que predominan noticias ligadas a anuncios oficiales, a discursos del gobernador y el ministro de seguridad y a información suministrada por la oficina de prensa de la policía de la provincia. Los matices aparecen en algunos aspectos que algunos medios destacan sobre otros. La única información que cuenta con algunos análisis o perspectivas diferentes a las gubernamentales se vincula con las editoriales y columnas especializadas.
En este sentido, lo que aparece públicamente es un diagnóstico en el que se postula que la cuestión social es la generadora de inseguridad —en un sentido más amplio que el delito—, centrada en la falta de presencia del Estado y en la cuestión urbana como generadora de desigualdad. Ya desde la primera etapa aparece la búsqueda de alternativas para desarrollar políticas contra el narcotráfico que se diferencien de la política anterior. En ese marco, se señala que hasta ahora la política de seguridad fue una continuidad y profundización de la política delasotista, junto con la continuidad de la cúpula policial, y se preguntan por las posibilidades y el impacto de las políticas desarrolladas en Medellín.23
En la segunda etapa, durante el lanzamiento del plan, se profundiza la diferenciación respecto a políticas de seguridad anteriores, ligada ahora al intento por presentar un gobierno político de la seguridad y a la presentación de la experiencia Medellín como experiencia exitosa. Por otro lado, se destaca la inversión económica en la materia.24 La presentación del plan —dos días después de la asunción de Schiaretti en la gobernación— se hace junto con el ministro Massei. Los ejes que se publican como guía de la política de seguridad son la participación ciudadana, la policía barrial y sistema de distribución de cuadrantes. En esta etapa, todos los medios se concentran en las declaraciones del ministro Massei y del gobernador, quienes enfatizan en la dimensión socioeconómica como condición de la inseguridad, asociada a una idea de seguridad ciudadana que ampliaría la concepción de la política en la materia, e incorporan la cuestión social como base de la inseguridad. Son ellos quienes remarcan diferencias con la política de seguridad delasotista, haciendo referencia además a un malestar generado por las razzias realizadas durante el gobierno anterior.25 La cuestión urbana aparece en el centro del diagnóstico: la accesibilidad a determinado equipamiento y a derechos básicos no sólo se presenta como condición para que ingresen las fuerzas de seguridad a los barrios, sino también otro tipo de presencia estatal.
En esta etapa, es destacable la presencia del urbanista —y asesor del gobierno provincial— Gustavo Restrepo:26 se le presenta como el creador de una política que disminuye el índice de homicidios en Medellín a través de la transformación urbanística, crítico de los barrios ciudad en Córdoba.27 El especialista es quien presenta en medios nacionales28 la propuesta que se desarrolla en Córdoba, destacando la necesidad de escuchar a los vecinos antes que intervenir, de allí el énfasis en la participación social.
Se enfatizan cuestiones diferentes: algunos medios ponen el eje en la participación ciudadana; otros, en la incorporación de más policías y equipamiento; y otros, en la búsqueda por subordinar la policía al poder político, la ruptura de mandos centralizados y búsqueda de confianza de la población en la policía, vinculada al reconocimiento del territorio y sus referentes. En menor medida, se destacan los componentes ligados a la inclusión social, el trabajo territorial y la prevención como ejes de la política de seguridad.
El único debate que aparece en la cobertura mediática es la preocupación de algunos referentes políticos no oficialistas respecto a que este tipo de despliegue territorial no se reduzca a un tipo de refuerzo político oficialista en un año electoral.29
A partir de julio de 2016 comenzó lo que hemos vinculado con la tercera etapa en la cobertura sobre el plan integral de seguridad: anuncios sobre “corredores seguros” (avenidas con fuerte iluminación) y sobre la inversión económica en seguridad, y la publicación de los mapas de vulnerabilidad para organizar el nuevo esquema de cuadrantes. Mientras algunos medios destacaron el aspecto territorial y participativo de algunas decisiones, otros destacaron la cuestión presupuestaria y de equipamiento urbano que generó este plan.
En la etapa final de este relevamiento aparecen algunas de las iniciativas ligadas a la implementación de la policía barrial: encuestas de victimización en algunos barrios, relevamientos de riesgos en la vía pública, el lanzamiento de la policía barrial en Río Cuarto, la instalación de más cámaras, planes urbanísticos para “zonas rojas” en articulación con el gobierno municipal y planes de “crianza positiva para adolescentes” junto con otras áreas de gobierno. También destacan “resultados” del relevamiento de la policía barrial, como el pedido por contaminación de La Cañada. En marzo de 2017, el incremento de tiempo en la formación policial apareció como consecuencia de la ejecución de un joven en un control policial.
Tal como planteamos anteriormente, en relación con la implementación de políticas de seguridad, la información que se produce está íntimamente vinculada a fuentes estatales y a una perspectiva oficial sobre la cuestión. Del mismo modo, la información sobre delitos tiene el mismo origen y una perspectiva similar. Sin embargo, es destacable que desde fines del año 2015 se consolidó y comenzó a ocupar cada vez mayor centralidad la información ligada a delitos cometidos por las fuerzas de seguridad (coimas, robos, robos de armas, violencia de género por parte de integrantes de las fuerzas de seguridad). En este sentido, junto con esta información comenzó a aparecer, en diciembre de 2016, un conjunto de columnas de opinión que mostraban la tensión entre los intentos de despliegue de esta política de seguridad y la participación policial en delitos.
7. La percepción de actores territoriales
Como señalamos antes, fueron los jóvenes los que construyeron públicamente el reclamo frente a las implicancias de las políticas de seguridad para su vida cotidiana y para el acceso a derechos. Estas organizaciones reconocieron con claridad la disminución de las detenciones contravencionales.
B.: Sí, y también nos ha pasado de llamar a la UCA y que nos digan: no hay nadie detenido. Uno no lo puede creer. Antes teníamos que esperar dos horas para que busquen en el listado la cantidad de gente.
A.: Lo que también venimos viendo es que pareciera que hay menos detenciones por Código Contravencional, y pareciera ser que hay un aumento de las penales, en estas dos figuras de resistencia o lesión…
En este sentido, el reconocimiento de los jóvenes respecto a la disminución de las detenciones contravencionales va de la mano del señalamiento de las transformaciones en la interacción con las fuerzas de seguridad; en primer lugar, la extensión punitiva a la que hicimos referencia, que ocasiona nuevas posibilidades de interacción policial.
A: Bueno, en La Tela, por lo menos en los jóvenes con los que tengo contacto, de diez jóvenes, en estos dos últimos años hubo una sola detención y porque iban en la moto sin casco.
La disminución de las detenciones contravencionales no supone para estos jóvenes la disminución de otras prácticas abusivas y violentas en el espacio público, sobre las que señalan que se profundiza la imposibilidad de registro y control:
D.: Los chicos siguen contando las mismas cosas que cuando estaba el Código de Faltas y ahora que está el Código de Convivencia siguen contando lo mismo, que los paran, que les piden documento, si hay varios en una esquina o al frente de alguna casa los paran y les preguntan… no hay un cambio concreto según lo que ellos relatan. Lo que más marcan es un hastío, los cansa pero no desisten.
Por otra parte, en las interacciones policiales donde no hay registro aparece en los relatos la continuidad de determinadas prácticas de hostigamiento (golpes, cachetadas), que por caracterizarse como micro-agresiones se naturalizan con mayor facilidad por los sujetos que las padecen cotidianamente:
A.: Pero lo otro que no ha cambiado son las prácticas violentas o extorsivas, o no registradas. Esto de los policías que ven dos pibes entrando al barrio y les disparan, o golpizas o pegarle a los menores. Como un chico que venía de una fiesta y un policía lo asfixió hasta desmayarlo y le rompió un diente. Después está la detención del auto de un vecino, en el que venía con tres más y un menor. Al menor le empezaron a pegar cachetazos hasta que el dueño del auto tuvo que parar al policía. Bueno, “todos adentro”, días de detención, secuestro de auto... También tiroteos.
La perspectiva de otros actores sociales sobre los consejos barriales. Un modo de abordaje respecto al modo en que actores territoriales experimentan y le otorgan sentido a la respuesta estatal que constituye el plan integral de seguridad fue el trabajo sobre el proceso de creación de los consejos barriales. La participación comunitaria en materia de seguridad no se puede leer de manera unívoca dada la multiplicidad de organizaciones sociales en los territorios definidos por cada cuadrante, así como por las particulares articulaciones de conflictos en cada uno de ellos. A su vez, las expectativas sobre un modelo de cogestión territorial y sobre la potencialidad de participar en este tipo de ámbitos estatales para la definición de diagnósticos e iniciativas se configuran tanto por experiencias previas como por el modo en que, en general, se entiende su propia relación con el Estado.
En este sentido, el primer elemento conflictivo para las organizaciones territoriales es la estructuración de los consejos. Tanto quienes participan de los consejos como quienes no participan reconocen que las convocatorias fueron amplias; sin embargo, se pone en cuestión la representatividad de quienes se integran, ya que se igualan con el mismo peso y reconocimiento a personas sin representación con representantes de organizaciones e instituciones:
J: Está la idea de que el concejo se compone de representante de organizaciones y vecinos proactivos. Entonces nosotros venimos discutiendo, de cuál es el peso.
Por otro lado, quienes participan de los consejos barriales consideran que las discusiones rápidamente asumen un carácter profundamente coyuntural y casuístico donde no se debaten políticas. La amplitud de los temas que se discuten como temas vinculados a la seguridad, en general, son temas más vinculados al tipo de presencia estatal en cada uno de esos territorios que a cuestiones específicas ligadas a los conflictos que la seguridad intenta nombrar.
La conformación de los consejos es experimentada como un intento de reemplazar organizaciones existentes que canalizaban demandas y recursos; en particular, de los centros vecinales, que ven menguadas sus condiciones para intermediar con distintos niveles institucionales. Su creación supone una nueva dinámica de interacción con el Estado, que complejiza la organización territorial, ya que genera una nueva lógica de acceso a ciertos recursos estatales vinculados a la cercanía con el referente barrial del cuadrante, un acceso a recursos “que se discute por fuera” del consejo pero que supone un nuevo modo de relación con el estado.
C: Pero trabaja mucho y sus posibilidades tienen que ver con que es un trabajo de gestor del Estado, como las demandas que aparecen, él las canaliza y obtiene algunas cosas, por los programas que el trae, entonces muchas de las organizaciones se van aprovechando de esa situación, como puede conseguir cosas es pedirle las cosas y ahí aparecen los egoísmos de las instituciones, entonces aprovechamos y sacamos provecho de algo chico a algo grande.
No se reconoce que haya discusiones en torno a problemáticas consensuadas, sino de una demanda específica de grupos o vecinos, en una búsqueda del gobierno provincial de recrear determinados lazos territoriales.
Finalmente, para algunos —especialmente para las organizaciones de jóvenes que no participan de esos espacios— la conformación de los consejos barriales aparece como una condición que profundiza ciertas lógicas sociales ligadas a la delación y al prejuicio sobre los jóvenes. La pertenencia al consejo barrial, entonces, trabaja en la seguridad de los incluidos en los territorios donde se implementa (adultos nucleados en organizaciones sociales con capacidad de presión que participan en los consejos barriales), pero sigue dejando la interacción con los jóvenes a la policía tradicional.
En relación con la implementación de la policía barrial, se le diferencia de intervenciones más violentas y coyunturales previas:30
Ha habido un cambio si uno quiere entrar ahí, la cuestión policial, ha habido un cambio y yo lo percibo. Acá la primer experiencia que fue con el… no me acuerdo si fue con el TOT… o DOT, que fue en el último año de De la Sota, bueno, nosotros tuvimos unos de los pocos barrios, donde hubo presencia de ese... y helicóptero también. Después se avanzó con el tema de las casillas, esos contendores también. En el barrio también se puso eso y desde ahí no se sacó la que estaba en la plazoleta de la virgen, que tiene que ver con este cambio de la policía barrial, que sí ha tenido una mejor recepción a nivel de... y por lo menos uno ha dejado de escuchar, y creo que eso tiene que ver con la ley de convivencia, se ha… por lo menos antes escuchabas más seguido el tema del maltrato policial.
A la vez, aparece como una intervención sumamente focalizada en determinadas zonas comerciales y en horarios puntuales, como una fuerza “quieta” que no transita por fuera de esos corredores. Sin embargo, este tipo de presencia policial también se experimenta como una pérdida de patrullaje tradicional, que aparece limitada y, a la vez, reforzada en las zonas de “fronteras” entre barrios y en los espacios públicos.
Por otro lado, hay un reconocimiento de la cercanía de determinados mandos policiales, que aparecen como autoridades accesibles. Esta cercanía, valorada para situaciones concretas, no implica que disminuya la percepción de profunda desprotección que plantean las mismas organizaciones.
La policía barrial es también percibida como “más policía”, y ese incremento de personal policial en los distintos patrullajes produce una sensación de “policiamiento del espacio público” donde se refuerza la aplicación de estereotipo de conflictividad policial a los mismos sectores (jóvenes de sectores populares), ya no sólo por el personal policial, sino por los mismos vecinos colaborando en la aplicación de esa etiqueta.
8. A modo de cierre
El período que analizamos es un momento de profundas transformaciones a nivel discursivo, normativo y operativo de la política de seguridad en la provincia de Córdoba. Transformaciones que intentan redefinir tanto lo que se entiende como conflictos asociados a la cuestión securitaria como una redefinición respecto a los actores —entre ellos, el Estado mismo— y a las modalidades de intervención.
Estas transformaciones se configuran como una respuesta a la crisis de la política de seguridad, de carácter represivo; una crisis, distintas dimensiones: la de la conformación de la institución policial y su estructura de mando, ya que la crisis de 2013 dejó fuera de la cúpula a los cuadros formados para la conducción durante los últimos veinte años; una crisis del modelo de ocupación territorial y del uso de la detención contravencional como herramienta preventiva e indicador de eficacia, una crisis en la definición misma de la cuestión securitaria y los conflictos que requieren intervención policial, ya que el narcomenudeo constituyó uno de los elementos centrales en los que se visualiza la participación de las fuerzas de seguridad en su regulación. Por otro lado, también se configura como respuesta frente a las limitaciones de la estructura política del partido gobernante, ya que la conformación de los consejos barriales también aparece como una búsqueda por incorporar una nueva lógica en la relación con el estado provincial, mucho más organizada y estructurada desde el estado provincial.
En este marco, la conformación del Plan Integral de Seguridad Ciudadana aparece como una respuesta a esta crisis en diferentes niveles. Sin embargo, aun cuando intenta construirse a partir de la diferenciación con políticas y discursos previos, rompiendo el hilo de continuidad que los caracterizó desde el año 2000, se ve atravesada tanto por disputas al interior del Estado y de las fuerzas de seguridad como por experiencias previas de distintos actores sociales de su relación con el Estado y con la cuestión securitaria en particular. Las tensiones al interior del Estado provincial entre los diferentes actores que se vinculan institucionalmente con la cuestión de la seguridad, en especial al interior de las fuerzas de seguridad por el rediseño respecto a los modos de gestión en el espacio público, configuran un nuevo eje de disputas en la definición del problema. Un rediseño que si bien por un lado limita ciertas lógicas punitivas con fuerte arraigo en las prácticas policiales, a su vez reconoce y formaliza como práctica específicamente policial otras tareas comunitarias que los policías ya desarrollaban como parte de su trabajo.
Es destacable que, si bien todo el proceso de despliegue de la nueva política de seguridad se referencia en la experiencia Medellín como caso exitoso para reducir las tasas de delito a través del urbanismo social, y públicamente se despliega a través de la presentación de un especialista internacional, las nuevas normativas, los procesos de capacitación y la implementación general del nuevo modelo son llevados adelante por un sistema local de expertos que habían ocupado lugares marginales en la política anterior, que no son policías, sino referentes territoriales y técnicos de las fuerzas de seguridad. A su vez, esto da lugar a la conformación de nuevos actores estatales cuya tarea es conformar y sostener los consejos barriales con un perfil orientado al reconocimiento de necesidades comunitarias y consolidar procesos locales de participación.
Si bien hay una fuerte impronta estatal en el modo en que públicamente los medios reconstruyen la visibilidad de la política de seguridad, son las mismas continuidades en relación con el uso letal de la fuerza31 y de los conflictos ligados a la gestión de las fuerzas de seguridad las que ponen en tela de juicio, a nivel mediático, los alcances de esta transformación.
Por otro lado, son redefiniciones que van a contramano del discurso nacional sobre seguridad. Como señalamos en la introducción, es un discurso en el que se reducen las tensiones intra-gubernamentales, centrado en el punitivismo que fortalece siempre y ante todos los hechos el accionar violento de las fuerzas de seguridad y se enfrenta (y responsabiliza) con el poder judicial, por no ser lo suficientemente duros en materia de seguridad. El tipo de noción sobre seguridad sobre la que interviene queda reducida a delitos comunes de competencia provincial32 y alejada de cualquier noción de seguridad que suponga la protección de las personas y la construcción de ciudadanía, tal como se intenta presentar en la provincia. A su vez, aparece no sólo un abandono de las iniciativas tendientes a reducir y limitar la violencia institucional, sino que ahora se profundiza su legitimación.33
En este sentido, es destacable que para los distintos actores territoriales, aun cuando reconocen las diferencias con la política anterior, para las organizaciones —especialmente las de jóvenes— se vive como una continuidad y una profundización del policiamiento, promoviendo lógicas de delación entre vecinos. A su vez, la lectura respecto a este nuevo modo de construir la cuestión securitaria por parte del Estado se hace de manera ambivalente, ya que su asociación con las desigualdades sociales y la falta de equipamiento urbano se experimenta como un nuevo modo de estigmatización de ciertas zonas de la ciudad, asociando de una nueva manera pobreza y delincuencia. La implementación de la policía barrial se reconoce de manera conflictiva, ya que para algunos actores supone la pérdida de determinados recursos securitarios, porque entienden que la presencia de esta fuerza desarticula otras formas de presencia policial y desplazan el conflicto hacia otras zonas de sus propios barrios. En este sentido, aparece como actor en el territorio que divide a los vecinos, con una lógica de policiación que incide en el espacio público y que genera aún más ruptura de los lazos sociales entre los diferentes actores del espacio territorial.
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Notas
