SUMARIO:

1. Introducción / 2. La Cancillería y los diplomáticos profesionales argentinos / 3. El sistema de toma de decisiones. Aspectos legales y formales/ 4. Creación y regulación del Servicio Exterior de la Nación. La diplomacia y la formulación de la política exterior / 5. El rol de la Consejería Legal en la formación de la política exterior argentina. Funcionarios claves / 6. Estudio de caso: El esquema decisorio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto durante el Gobierno de Alfonsín / 7. Conclusiones / 8. Bibliografía

1. INTRODUCCIÓN

Hace más de medio siglo, Louis Henkin estudió la influencia del derecho sobre el comportamiento de las naciones en el ámbito internacional, en su curso de la Academia de Derecho Internacional de La Haya (publicado en 1965);¹ posteriormente, afirmó que la evolución de las relaciones entre los sujetos originarios de la comunidad internacional, es decir, los Estados, generó un desplazamiento del uso de la fuerza a favor de la diplomacia y de ésta hacia el derecho, aunque asevera que aquel aún no se ha afirmado como “imperio”, pero que contribuye a la formalidad de las prácticas y artes diplomáticas, lejos de presentarse como una abstracción autónoma.²

Es a partir de estas prácticas y artes que resulta necesario comprender la relación entre la diplomacia³ y el respeto de las obligaciones jurídicas internacionales asumidas por los Estados como elemento indispensable del derecho internacional,⁴ cuyo rol material es ejercido por los consejeros legales y juristas especializados en la especialidad, quienes constituyen un vehículo de consulta permanente en materia jurídico-política, necesaria para la elaboración de una política exterior de la nación, entendida como aquellas decisiones públicas adoptadas por un gobierno en función de los intereses nacionales y en relación con la comunidad internacional.⁵

La comprensión de la actuación de estos funcionarios requiere considerar, además, el contexto político local e internacional, por la potencial influencia de estas variables en la inestabilidad o debilidad de un Gobierno y las potenciales inconsistencias en el modo de visualizar y desarrollar un relacionamiento externo coherente, que puede agravarse en el caso de países con un sistema presidencialista fuerte, como Argentina, cuya Constitución le atribuye al jefe de Estado la conducción de las relaciones exteriores de la nación.⁶Asimismo, el rol que asume una nación en el ámbito político y jurídico internacional contribuye a la configuración del paradigma contemporáneo que se retroalimenta con la política exterior adoptada⁷ tal como lo reviste, por ejemplo, el denominado “paradigma globalista”, que caracterizarán Russell y Tokatlian para explicar las relaciones internacionales desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la culminación de la Guerra Fría,⁸ que, sin duda, marcó la labor de toda una generación de diplomáticos argentinos.

Estos últimos son, asimismo, un pilar fundamental en la construcción de la política exterior, ya que su formación académica y sus percepciones personales, sumadas a la asignación de funciones clave en la Consejería Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, denominada, en sentido formal, Dirección General de Consejería Legal (pero más conocida como DICOL o, simplemente, Consejería Legal), presentan un rol relevante en el proceso decisorio que involucra aspectos referidos a la codificación, el desarrollo, la negociación y la observancia del derecho internacional,⁹ aunque la percepción general de la población no da cuenta de la importancia de sus conocimientos y perspicacia.¹⁰

En razón de lo expuesto, el objetivo principal del presente trabajo es contribuir a una mejor comprensión de la labor del servicio exterior de la nación en materia jurídica, con especial referencia a la Consejería Legal, para analizar, posteriormente, el esquema decisorio de la Cancillería argentina durante el periodo Alfonsinista (1983-1989), incluyendo un breve análisis con la intención de describir la compleja red decisoria, sus principales actores e interlocutores, y la incidencia de aquellos diplomáticos en asuntos vinculados al derecho internacional. Al respecto, nos valdremos de información, bibliografía y ensayos teórico-doctrinales de relevancia, así como de fuentes inéditas a partir de entrevistas realizadas a funcionarios y protagonistas claves. Por último, se concluirá con algunas reflexiones que nos permitan establecer un mérito sobre los objetivos propuestos.

2. LA CANCILLERÍA Y LOS DIPLOMÁTICOS PROFESIONALES ARGENTINOS

Conceptualmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores constituye el órgano de aplicación de la política internacional decidida por el jefe de Estado y en sus dependencias, con el objeto de analizar la información recabada por sus funcionarios, incluso de aquellos destinados en las oficinas acreditadas en el extranjero como consulados y embajadas.

Según Sanchís Muñoz, es competencia de la Cancillería la recopilación de información y antecedentes, así como la identificación de necesidades e intereses de la nación, que, sumadas a la validez de las fuentes, son finalmente seleccionadas para su transmisión a las autoridades, “junto con el consejo o asesoramiento, para la formulación y decisión de políticas […] luego corresponde al servicio exterior la aplicación e implementación de esas políticas, así como evaluar y dar cuenta de su resultado, y en definitiva […la] defensa y promoción de los intereses del país”.¹¹

Los diplomáticos son considerados parte de “los que mandan” en la dirección y realidad del país, particularmente entre 1936 y 1961,¹² en atención a distintas características exhibidas a lo largo de la historia y a su activa presencia en el proceso de formulación de la política exterior a partir una fisionomía que adquirió carácter definitivo a partir de los años sesenta y, especialmente, desde el retorno de la democracia, en 1983. Las especiales características de este grupo y espacio de pertenencia —como lo es el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto— permiten reconocer a los diplomáticos como actores que admiten distintas identidades culturales y profesionales que se proyectan en su accionar cotidiano.¹³

Las condiciones personales y la motivación particular de aquellos no es un aspecto menor. En la actual conformación de los miembros de carrera, la “vocación diplomática” y el compromiso con el servicio o el ámbito público aparecen como las principales razones esgrimidas por los diplomáticos.¹⁴

Por otra parte, el rol de las universidades contribuyó a la profesionalización de la diplomacia,¹⁵ aunque, por sus características —nivel cultural, conocimiento de idiomas o talento para la negociación—, no generó un apartamiento de la tradición aristocrática. No obstante, ello incorporó gradualmente la formalidad jurídica y favoreció el natural desarrollo de oficinas destinadas a la elaboración de decisiones estratégicas jurídico-comerciales bajo un “paradigma cerrado” en el que, en líneas generales y hasta la Primera Guerra Mundial, “la política exterior se formaba y manejaba […] en un ámbito de reserva y discreción no sólo hacia el exterior del país sino respecto del propio gobierno, casi una diplomacia secreta, restringida a un círculo estrecho”.¹⁶

Lo anterior presenta su correlato desde la constitución y desarrollo de la república argentina, ya que, históricamente, la diplomacia profesional constituía una prioridad para el trazado de lineamientos y estrategias permanentes de política exterior, de “conformidad con los principios de derecho público”, según lo disponía el antiguo artículo 27 de la Constitución de 1853-1860, que asignaba al Gobierno federal la misión de afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras, por medio de tratados, es decir, mediante el derecho internacional público.¹⁷

Aunque el Poder Ejecutivo ostente la representación del Estado en el exterior, se ha señalado que resulta necesaria la designación de quienes podían actuar en nombre de éste, condicionando aquella a un seguro “cualitativo” de idoneidad mediante la intervención del Senado, “el cual debía prestar su acuerdo para la designación de los embajadores y ministros”, quienes eran, por razones de organización y eficacia, personal proveniente “de la clase ilustrada, naturalmente vinculada a los sectores dirigentes, algunos de cuyos integrantes, incluso, ya acreditaban experiencia en el ejercicio de las funciones diplomáticas”.¹⁸

3. EL SISTEMA DE TOMA DE DECISIONES. ASPECTOS LEGALES Y FORMALES

El texto de la Constitución nacional contiene disposiciones genéricas que comprometen, aunque asimétricamente, la participación del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Dalbosco afirma que el texto constitucional resultó “poco generoso” con este último órgano,¹⁹ al tiempo que destaca el protagonismo del presidente de la nación para el manejo titular de las relaciones exteriores, y que debe “cultivar en forma permanente con los gobiernos extranjeros […] a lo cual se suma la comandancia en jefe de las FFAA […] declara la guerra y hace la paz con la autorización del Congreso; concluye y firma tratados, y los ratifica luego de la aprobación del Congreso; nombra ministros plenipotenciarios y cónsules, y recibe a los diplomáticos extranjeros”.²⁰

En este punto adquieren relevancia los tratados celebrados en “buena y debida forma”, que presentan cuatro etapas protagonizadas por el Poder Ejecutivo, mediante un “acto federal complejo”, que se sintetizan en: 1) la negociación, realizada por el Servicio Exterior de la Nación, que sigue indicaciones de éste o del canciller; 2) la adopción y firma; 3) la aprobación (ratificación interna, única realizada por el Congreso, que constituye la autorización para el compromiso en obligar al Estado por parte del Poder Ejecutivo, pero no puede establecer plazo u oportunidad para la discrecionalidad de aquel);²¹ y 4) la ratificación en el ámbito internacional.²²

Por otra parte, existen los denominados “acuerdos ejecutivos” o de “forma simplificada”, realizados íntegramente por el jefe de Estado sin acuerdo del Congreso.[23] De todos modos, resulta evidente que, más allá de las disposiciones constitucionales, aparece una necesaria intervención del Poder Ejecutivo, con participación de la Cancillería argentina, y que habilita a sostener que:

el manejo ordinario de la política exterior, desde su trazado hasta su evaluación y redefinición, pasando por la complejidad de las instancias de ejecución e implementación, se concentra en el Poder Ejecutivo y sus colaboradores inmediatos […] la participación e influencia del Congreso en el proceso decisorio de la política exterior tiene escasa intensidad […] Probablemente, pueda deberse a la confluencia entre el peso específico del régimen presidencialista argentino y la escasa magnitud del debate político interno sobre temas estratégicos.²⁴

A pesar de los adelantos tecnológicos y el incremento de las comunicaciones, que facilitan el ejercicio de la diplomacia directa, la relevancia del diplomático y sus tradicionales funciones no han perdido importancia, al punto de conservar sus funciones de rigor.²⁵

Previo a describir el funcionamiento y el contexto de un sistema particular de estudio de toma de decisiones en política exterior, resulta útil dedicar un abordaje conceptual que permita esquematizar los factores que intervienen en aquella y que es posible resumir en tres: 1) cantidad de poder, 2) tiempo y 3) información, sin omitir que una política exterior comprende “varias políticas exteriores específicas” cuya estructura generadora presenta:

un sistema de relaciones estables entre un conjunto de actores gubernamentales que cuentan con los recursos legales y fácticos para tomarlas y ejecutarlas sin mayores resistencias. La producción de la decisión transita por un proceso que involucra, además, a una variedad de actores, gubernamentales o no, y del ámbito interior o exterior, cuya participación en el trayecto decisorio se extiende… desde la definición del problema hasta su ejecución. La participación de los actores varía de acuerdo con su posición en el juego de la toma de decisiones según se trate de los titulares formales que ejercen la potestad o de los actores informales que no la poseen pero influyen… En síntesis, aunque el Estado es percibido… como un actor racional y unitario… el proceso de la política exterior no transcurre sólo en la relación entre Presidencia y la Cancillería y, eventualmente el Congreso. Existe una variedad de canales de distinta jerarquía institucional, además de otros informales… Por ello, es preciso considerar el proceso de toma de decisiones en política exterior más allá de los aspectos constitucionales y jurídicos.²⁶

Finalmente, según Alejandro C. Simonoff, la materialización de la política exterior exige acciones nacionales e internacionales que sólo pueden explicarse o comprenderse si se aceptan los siguientes supuestos teóricos: 1) la existencia de un régimen internacional, 2) la influencia de elites en la formulación de la política exterior y 3) la posible elaboración de políticas más o menos autonomistas.²⁷

4. CREACIÓN Y REGULACIÓN DEL SERVICIO EXTERIOR DE LA NACIÓN. LA DIPLOMACIA Y LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR

En cuanto a la regulación de la actuación del Servicio Exterior de la Nación, las primeras disposiciones se remontan a la Ley 871, del 21 de agosto de 1856, que establecía el pago trimestral por adelantado y gastos de traslado para los diplomáticos destinados en el extranjero. La norma en cuestión revelaba la inexistencia de una carrera permanente, la ausencia de requisitos para su designación y la finalización de las funciones al caducar el nombramiento. Este criterio fue apenas modificado por la Ley 4555, de 1905,²⁸ al reconocerse un sistema jubilatorio especial para embajadores y ministros plenipotenciarios.²⁹

Ese mismo año se sancionan las leyes 4711 y 4712, que establecieron una carrera diplomática con cinco rangos —junto a un régimen de sanciones y disponibilidad—, al tiempo que se organizó el cuerpo consular de modo independiente al diplomático. Este sistema discrecional, con ingresos respaldados en recomendaciones, perduró hasta 1944, año en que se aprobó el primer estatuto orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores, que impuso, por primera vez, requisitos de ingreso con examen e idioma para el inicio de la carrera diplomática. Asimismo, organizó un sistema de retiro y disponibilidad del funcionario.³⁰

Pocos años después, la Ley 12951³¹ agrupó toda la legislación anterior, incorporó los agregados laborales, modificó los requisitos de ingreso y estableció el programa de examen.³² La norma fue derogada por la actualización que dispuso, en 1968, la Ley 17702,³³ que sistematizó algunos aspectos del régimen desarrollados en las últimas dos décadas, por ejemplo, la rotación de diplomáticos y la clasificación de países,³⁴ la categoría más baja para los ingresantes del servicio exterior,³⁵ el cobro de haberes para los agentes diplomáticos³⁶ y la creación de una junta disciplinaria.³⁷

Todos estos antecedentes, junto con la creación del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN), que dispuso las condiciones de examen de ingreso por concurso,³⁸ son recogidos en la Ley 20957,³⁹ que creó la Carta Orgánica del Servicio Exterior de la Nación y lo organizó como “el instrumento de ejecución de la política exterior nacional, preservando, defendiendo y resguardando la soberanía, dignidad e interés de la República en el ámbito continental y mundial”.⁴⁰

El servicio está integrado por el cuerpo permanente activo, el cuerpo permanente pasivo, el cuerpo de agregados laborales, el servicio de agregados especializados y los funcionarios designados especialmente por el Poder Ejecutivo nacional. Al respecto, la norma regula la asignación de funciones a los egresados del ISEN (según el orden de mérito y formación universitaria), establece la rotación entre funciones diplomáticas y consulares, y dispone la dependencia del ISEN en la órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, como “organismo único de selección, formación e incorporación del personal del servicio exterior de la Nación”.⁴¹

En definitiva, todas estas normas dan cuenta de una creciente complejidad del Estado que se tradujo en la extensión de las distintas capas de experimentados funcionarios, con nivel de ilustración medio a alto, que provocaron “la aparición de diversos modos de selección —y, más tarde, de formación—de diplomáticos que fueron matizando y reemplazando poco a poco la tradición aristocrática”.⁴² Sin duda, los beneficios de la formación especializada “dentro” del Ministerio de Relaciones Exteriores, “dirigidas por diplomáticos y con profesores extraídos de los ámbitos diplomático activo y pasivo o universitario, así como de otros sectores de importancia nacional”, presentan una serie de ventajas al nivel de formación, la obtención de cuadros homogéneos con valores semejantes y un incremento —al menos en teoría— de sus conocimientos obtenidos en el ámbito universitario, a lo que cabe adicionar los valores diplomáticos básicos y el servir a los intereses de su país.⁴³

La diferencia de la práctica diplomática comprende la estrecha relación entre las relaciones internacionales, la política exterior y la diplomacia, Arredondo señala diferencias teórico-conceptuales entre estas tres instituciones, conceptualizando a la primera como “el conjunto de interacciones que se establecen entre los diferentes actores de la comunidad internacional […de modo que] abarque un amplio espectro de la vida internacional, que comprende fenómenos tanto de naturaleza política y económica como culturales, sociales, históricos, etc.”; al tiempo que define a la política exterior como la acción estatal orientada a los actores internacionales con el objetivo de alcanzar metas u objetivos, comúnmente denominados “interés nacional”. Finalmente, considera a la diplomacia, en esencia, como la conducción pacífica de las relaciones exteriores entre actores internacionales —al menos uno es un Gobierno—cuyo ejercicio se desarrolla en los múltiples sitios de autoridad, poder e influencia en los que confluyen principalmente los Estados.⁴⁴

Lo anterior se completa con la caracterización de Henkin, que considera a la diplomacia como “una etapa en el camino entre fuerza y derecho en el progreso de la civilización”, reconociéndole un carácter “flexible”, aunque asignándole el objetivo de lograr, en lo posible, estabilidad, credibilidad y confianza.⁴⁵

Arredondo sostiene que, si bien los diplomáticos no son los encargados de dictar formalmente la política exterior de un Estado, pueden influir en la formulación de aquellas, además de la propia función de implementación de las decisiones adoptadas por la autoridad del Estado,⁴⁶ y que ello posee fundamento en el artículo 18 (2) de la Ley de Ministerios, que dispone la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto para “ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo nacional”.⁴⁷

En cuanto a los factores que influyen en las decisiones en materia de política exterior Hazleton, citado por Dalbosco, destaca la presencia de cinco: 1) la urgencia de la situación en la que los agentes deben tomar decisiones, 2) las personalidades de los participantes, 3) la organización, 4) el proceso de decisión y 5) el resultado de la decisión.⁴⁸ Sin embargo, Arredondo entiende que esta enumeración es posible sólo en casos puntuales, pero que no es aplicable para la formulación de objetivos permanentes de la política exterior.⁴⁹

La última idea encuentra sustento también en Allison, quien dedica su estudio sobre esquemas decisorios y el comportamiento gubernamental, que comprende el análisis de principios, alternativas y propósitos que se encuentren en concordancia con las metas políticas adoptadas por el propio gobierno, entendido como un “actor racional unificado” que adopta su conducta luego de considerar los costos y beneficios a obtener considerando estratégicamente el interés y la seguridad nacional.⁵⁰

En cuanto al modelo del proceso, Allison afirma la existencia de un patrón de comportamiento coordinado por los líderes gubernamentales, según las reglas dentro del contexto general aplicable y las rutinas internas que condicionan su acción, aunque es posible que reconozca influencias en un momento determinado para impulsar a decisión en un sentido u otro, y según la interpretación de actores organizacionales —que tratan de influir en alguna etapa de la decisión, a fin de asegurar una lectura gubernamental idéntica a su percepción, tomando en cuenta la personalidad, el estilo, los antecedentes y el perfil—, así como las alianzas, pactos y compromisos asumidas por el Estado.⁵¹

5. EL ROL DE LA CONSEJERÍA LEGAL EN LA FORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA. FUNCIONARIOS CLAVES

Los elementos que conforman la diplomacia, sumados a los factores que influyen en la política exterior y la propia organización del Ministerio de Relaciones Exteriores, han generado una proliferación de distintas direcciones y oficinas especializadas en temas o asuntos específicos. Una de ellas es considerada como una suerte de “destino interno” históricamente anhelado por los graduados del ISEN: la Consejería Legal, de la cual se ha afirmado que se trata de un espacio selectivo y que presenta la apariencia de una élite dentro del cuerpo diplomático.⁵² Al respecto, se ha sostenido que aquella es un área estratégica y visible por su proximidad a los espacios de decisión:

Hay áreas internas de reconocido prestigio y proyección –la Consejería Legal, por ejemplo– cuyo dinamismo de trabajo proyecta internamente la relación de los candidatos con los funcionarios políticos… En la amplia estructura de la Cancillería, es posible reconocer que algunas áreas contribuyen más que otras a la visibilidad. Ya mencionamos a los gabinetes por su proximidad a las zonas de decisión política, pero también desde el punto de vista del prestigio externo e interno y de la sensibilidad de las funciones, en forma permanente o transitoria, se reconocen sitios de mayor proyección. La Consejería Legal es un lugar reservado para la profesión jurídica, aunque selectivo y de difícil acceso para la mayoría de los diplomáticos con esa formación.⁵³

De este modo, la Consejería Legal aparece como un lugar clave no sólo por los asuntos que llegan a su conocimiento, sino por su posible rol formativo a través de la capacitación y experiencia —de naturaleza normativa, académica y conceptual—⁵⁴ que adquieren los funcionarios por el paso en dicha Dirección.⁵⁵ Esta idea se comprende con más claridad a partir de la evidente complejidad que posee el establecimiento de prioridades entre la política exterior y local, más allá de la relación entre el derecho internacional y el derecho interno, a la luz del derecho internacional, donde el consejero legal asesora, habitualmente y de modo fundamental, respecto al “fuego cruzado de ambos órdenes jurídicos”, actuando:

como portavoz de su derecho interno, en particular de los principios constitucionales… [y como] impulsor de la aceptación de normas del derecho internacional, incluso en oposición a normas legales o reglamentarias internas contrarias, cuando se estima que las primeras pueden ser beneficiosas para el interés nacional.⁵⁶

El verdadero desafío en la actuación operativa del Consejero Legal es verificar, de conformidad con el desarrollo de las negociaciones en curso, la conformidad del futuro instrumento con las normas constitucionales y locales para, eventualmente, elaborar las instrucciones pertinentes para que la futura norma internacional resulte acorde al Derecho interno, procurando los ajustes necesarios sin perder de vista la realidad y necesidad de los Estados.⁵⁷

Asimismo, la Consejería Legal posee un rol destacado en materia de elección de métodos de solución pacífica de controversias,⁵⁸ sea sugiriendo la utilización de métodos diplomáticos⁵⁹ o mediante el análisis previo sobre la conveniencia o no de un medio jurídico determinado, y contempla las posibles consecuencias que acarrea cada opción, agregando los lineamientos fundamentales necesarios para la actuación del Estado ante el órgano judicial o arbitral.⁶⁰

En relación con la actuación de la Consejería Legal en el asesoramiento de los métodos de solución pacífica de controversias de carácter político, cuando el contenido de aquella lo ha ameritado, también ha contado con la participación directa de sus responsables.⁶¹

En cuanto a la figura del consejero legal, distintos entrevistados y miembros de la carrera diplomática han confirmado que aquel posee una potencial incidencia en el proceso de toma de decisiones y, en consecuencia, en la política exterior argentina. Sin embargo, también han señalado que ello depende de la personalidad y reconocimiento del consejero legal, ya que en determinados temas y situaciones su labor es algo más que una simple formalidad de elaborar un dictamen.⁶²

Asimismo, se ha señalado que no todos los consejeros han sido atendidos de la misma manera, ya sea por el prestigio personal con el cual asumieron el cargo o por la situación política interna y el contexto internacional del momento.⁶³ No obstante, el consejero legal aparece formalmente como un dependiente del Poder Ejecutivo y del canciller,⁶⁴ ya que su rol es asesorar sobre Derecho internacional público, y sus consejos son brindados a los funcionarios del Ministerio, aunque aquellos revisten carácter facultativo para la autoridad.⁶⁵

Lo anterior se justifica, asimismo, en una serie de estadísticas elaboradas por Dalbosco a partir de entrevistas a diplomáticos de carrera y que amerita su reproducción:

Fuente: Dalbosco, Hugo L., Los diplomáticos profesionales y la formación de la política exterior 1983-2007, Buenos Aires, Educa, 2017, p. 182.

Opinión	Frecuencia	Porcentaje
Influye mucho	35	17,8
Influye poco	114	58,2
No influye	47	24,0
Total	196	100,00

Del análisis del cuadro se advierte que la influencia de los diplomáticos en la política exterior, de acuerdo con sus propias percepciones, representa un sorprendente 76% de opiniones afirmativas, en el que casi uno de cada cuatro entrevistados pertenecientes a este grupo considera que aquella es significativa o relevante. Dalbosco recoge incluso comentarios adicionales tendientes a demostrar que:

la diplomacia profesional influye mucho en temas específicos o que determinadas áreas críticas (Malvinas, digan, Derechos Humanos, Antártida, MERCOSUR, etc.) tienen influencia decisiva en las políticas que manejan […] respecto de la Consejería Legal: ‘para países como la Argentina, el derecho internacional es más una posibilidad que una limitación, lo cual convierte al área en vital para el asesoramiento […] van desarrollando un conjunto de temas que, en algún momento, pasa a formar parte de la política, incluso con carácter central […] elaborar el memo de un asunto es influir […y que] no se influye sobre las grandes líneas, pero sí, y mucho dentro de ellas’ […] la influencia es más accesible a medida que se aumenta en el nivel jerárquico […] el nivel de criticidad del área respectiva […] según los momentos y los temas […también en] un terreno más informal donde […] la actividad de grupos más o menos estables de diplomáticos […] operan internamente por afinidad y en función de intereses endógenos. En la jerga profesional, los diplomáticos se refieren a ellos como ‘trenzas’, dando idea de una cierta estructuración y coherencia interna.⁶⁶

La información suministrada advierte la importancia del consejero legal y su perspectiva a título individual para el asesoramiento jurídico-político, insinuando que aquel no sólo debe contar con una sólida formación jurídica, sino con el criterio político necesario para discernir sobre las prioridades e intereses del Estado en materia de política exterior, sin limitarse a una función de “mero intérprete neutro de las normas jurídicas”, sino actuar como un “colaborador en la formulación y ejecución de la política exterior” de carácter permanente. Asimismo, cabe destacar que su actuación como diplomáticojurista resulta particularmente enriquecedora y útil por su profesionalidad, prestigio y tradición, ya que:

desde los albores del siglo se registran actuaciones relevantes de diplomáticos argentinos en cuestiones jurídicas. Pueden, al respecto, citarse los casos de Luis María Drago, autor de la doctrina sobre no intervención que lleva su nombre, o Luis A. Podestá Costa, Canciller y autor de un clásico del derecho internacional público que aún se estudia en las facultades de derecho… José María Ruda, Consejero Legal, Subsecretario de Relaciones Exteriores y, finalmente, magistrado y presidente de la Corte Internacional de Justicia… El sistema argentino tiene la particularidad de que sus asesores jurídicos internacionales son tanto diplomáticos como juristas… que los califican para un desempeño idóneo… o para el acceso a los niveles más altos del Ministerio de Relaciones Exteriores… en la Argentina, los consejeros legales han tenido tradicionalmente una sólida formación académica, que se ha visto reflejada en muchos casos por publicaciones, trabajos de investigación y actividades académicas. Aquellos argentinos que, desde hace tiempo, vienen ocupando cargos en órganos judiciales internacionales o de asesoramiento jurídico… han sido Embajadores que desempeñaron la función de consejeros legales… Finalmente, debe señalarse que las funciones de asesoramiento que presta la Consejería Legal en materias relacionadas con el derecho internacional, no sólo incluyen al Canciller y a los Secretarios; Subsecretarios y Directores Generales del Ministerio, sino también a otros organismos del Estado…en cuestiones que muchas veces hacen a la posición argentina en materia de política exterior, y particularmente a la relación entre el derecho interno y el derecho internacional.⁶⁷

El rol del consejero legal como “guía” o formador de diplomáticos que potencialmente puedan dirigir en un futuro la oficina también encuentra afirmación y fundamento en Dalbosco, justificado en Wenger, al afirmar que los diplomáticos de carrera reconocen la existencia de un proceso de desarrollo integral compuesto por:

la capacitación universitaria de base, requisito excluyente para el ingreso al Servicio Exterior, la capacitación específica brindada por el ISEN y el conjunto de hábitos, habilidades y conocimientos que se producen en el desenvolvimiento de la carrera diplomática. Desde este punto de vista, los diplomáticos constituyen una ‘comunidad de práctica […] que gestiona su propio conocimiento a través de las relaciones entre sus miembros y los otros funcionarios […] el resultado de este proceso formativo integral es, para cada diplomático, el respaldo de su posición en la carrera.⁶⁸

En este punto resulta determinante el testimonio de Susana M. Ruiz Cerutti, antiguo miembro de la Consejería Legal, que posteriormente llegó a dirigir la Dirección en dos oportunidades, entre 1985 y 1987, y entre 2005 y 2016, y reconoció como su “maestro” a Ernesto de la Guardia, con quien trabajó en aquella oficina.⁶⁹

También tuvo relación profesional con Guillermo R. Moncayo, quien también fue consejero legal, y Hortensia D. T. Gutierrez Posse durante el tiempo que coincidieron en la controversia sobre el Canal del Beagle, y reconoció la influencia de estos juristas durante el tiempo que trabajaron juntos. Asimismo, entre 1977 y 1978 trabajó en la Consejería Legal bajo la dirección de Julio A. Barberis, especialmente en el planteo de nulidad del laudo arbitral respecto del Canal del Beagle, y fue la única funcionaria que continuó en el equipo dedicado a la controversia, hasta su finalización, en 1984, con Carlos Ortiz de Rosas como director,⁷⁰ quien da testimonio de lo anterior al recordar en sus memorias lo siquiente:

En un lugar destacado quiero mencionar antes que nadie a la entonces ministra Cerrutti. Ya he dicho que ella fue una pieza esencial como eficientísima colaboradora en el arduo trabajo que me correspondió realizar. No sólo en esa oportunidad demostró toda su valía por su profunda versación en los temas jurídicos […] En la Misión tuve el privilegio de contar con el siempre adecuado y oportuno consejo de Hortensia Gutierrez Posse, magistrada judicial prestada a la Cancillería, que por su competencia y buen juicio fue un elemento indispensable para hacer frente a las complejas alternativas del proceso mediador. Además, tuvo un feliz entendimiento con la ministra Cerutti: entre ambas desmenuzaban y analizaban al máximo todos los documentos pertinentes a la mediación.⁷¹

La labor que hemos desarrollado hasta el momento nos ha permitido establecer un criterio de perfil de aquellos diplomáticos pertenecientes a la Consejería Legal, quienes han desempeñado, sin duda, roles determinantes del proceso decisorio en la política exterior argentina. Por otra parte, también hemos adquirido una adecuada perspectiva político-institucional de la importancia que poseen algunos individuos y su formación personal —tanto anterior como durante y con posterioridad al egreso del ISEN—, y la manera en que su experiencia influye, formal e informalmente, en el futuro criterio de la Consejería Legal, y además, aunque de modo puntual, en las relaciones de poder y el esquema decisorio del Estado en materia de política exterior.

6. ESTUDIO DE CASO: EL ESQUEMA DECISORIO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO DURANTE EL GOBIERNO DE ALFONSÍN

A fin de abordar el proceso decisorio propuesto, es necesario señalar que la política exterior argentina durante el periodo 1983-1989 estuvo signada, principalmente, por la influencia de tres elementos: la democratización en los países de América Latina,⁷² la apertura de los mercados internacionales y la deuda externa.⁷³ Asimismo, se han identificado condicionantes heredados por Alfonsín que obligaron a un acercamiento a Washington para la obtención de apoyo financiero.⁷⁴

En consecuencia, la administración alfonsinista debió establecer dos objetivos primordiales –y de carácter permanente– en materia de política exterior: la recuperación de la credibilidad del país y generar un cambio de percepción, caracterizado por una posición independiente que permitiese la construcción de un espacio de actuación para Argentina. Para lograr sus fines, el gobierno diseñó acciones concretas de corto y largo plazo bajo tres pilares centrales: 1) independencia política,⁷⁵ 2) paz y desarme,⁷⁶ y 3) desarrollo económico y social.⁷⁷

La breve referencia constituye, tal como lo justificáramos anteriormente, el contexto político —particularmente sensibilizado a partir de la culminación del gobierno militar y el cambio de régimen político que dispuso el retorno a la democracia— que enmarcó, sin dudas, el accionar de los diplomáticos y condicionó o potenció, según el tema, su influencia y accionar personal en el esquema decisorio y, en efecto, en la construcción de la política exterior.⁷⁸

A lo anterior es necesario agregar un elemento adicional: el contexto no sólo tuvo consecuencias en la política local y exterior del país, sino también en la re configuración del Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la revitalización de los partidos políticos —no sólo como instrumento clave de la democracia interna en las urnas, sino también en la Cancillería, donde muchos de sus diplomáticos de carrera tenían afiliaciones partidarias y cuyo número se incrementó por la reincorporación de aquellos miembros cesanteados durante el gobierno militar—, que sin duda contribuyó a modificar el esquema decisorio ultra-concentrado vigente hasta diciembre de 1983, y fomentó la adopción de un sistema basado en un procedimiento más amplio y democrático, al punto de crear instituciones internas a esos fines y facilitar su interacción.⁷⁹

Lo anterior presenta un elemento adicional clave en la designación de Dante M. A. Caputo como ministro de Relaciones Exteriores y Culto, ya que él fue, junto con el presidente Alfonsín, quien diseñó la nueva estructura democrática de la Cancillería, al promover y nombrar a los egresados de su instituto.⁸⁰ Sin embargo, tal como sostiene Héctor E. Gosende, Caputo concentró el poder decisorio en sí mismo, junto a un pequeño grupo de personas compuesto por expertos, amigos o miembros del partido radical.⁸¹

Idéntico criterio adopta Dalbosco al interpretar que la diplomacia se vio afectada por los cambios introducidos como consecuencia del regreso de la democracia y por la reincorporación de diplomáticos separados durante la gestión de Alberto J. Vignes y por el gobierno militar, así como por las acciones necesarias y la conformación de una nueva estructura política dotada de burocracia estable, destinada a re-posicionar el papel de la Cancillería con el fin de superar los efectos de la particular organización de la gestión anterior.⁸²

Asimismo, el autor agrega elementos adicionales útiles al recordar que Caputo no provenía del núcleo duro de la UCR y que su designación sorprendió a los miembros del partido, a pesar de contar con un nutrido grupo de diplomáticos de alto rango como Elsa D. R. Kelly (quien formó parte de la Consejería Legal como integrante en épocas de José M. Ruda y luego fue también consejero legal), Hugo J. Gobbi, Oscar Tórres Ávalos, Fernando E. Petrella y Lucio A. S. García del Solar.⁸³ Ello incidió en la configuración decisoria del Ministerio, ya que:

ciertas decisiones de Caputo tendieron a proyectar hacia puestos de relevancia a diplomáticos de rangos menores, en una pretendida renovación respecto de aquellos que por su ubicación en la escala jerárquica habían prestado funciones en el país o en el exterior durante el gobierno de facto. El Canciller trató de potenciar a los niveles medios de la carrera y llegó a afirmar que prefería prescindir de los diplomáticos de carrera del rango Consejero para arriba… Las pugnas se debieron a conflictos personales (Caputo/Gobbi; Caputo/Kelly), al manejo centralizado por parte de Caputo y sus colaboradores inmediatos, ninguno de ellos diplomático, y al puenteo de jerarquías.⁸⁴

El último autor también afirma que el sistema de decisiones tenía a Alfonsín como concentrador de aquel, con la asistencia de Caputo como “diseñador y organizador” de las políticas indicadas por el Ejecutivo y con la sola participación de un reducido número de funcionarios y asesores, dejando a los diplomáticos de carrera la fase de implementación, observándose que:

la incidencia creciente del ‘grupo político’ sobre cuestiones económicas y sociales y la ‘desjerarquización’ de la plantilla de cargos en relación con la carrera, además de la reincorporación de los prescindidos, provocaron un cierto desplazamiento de la línea tradicional que se tradujo, entre otras cuestiones, en una merma de la influencia de la Consejería Legal y del enfoque predominantemente jurídico de la política exterior así como en una disminución de la participación en el diseño de las políticas de las estructuras estables de la Cancillería…⁸⁵

Sobre este punto, Russel agrega que:

Con el cambio de régimen, la estructura y el proceso de toma de decisiones y el ‘estilo’ diplomático fueron modificando de manera significativa. A diferencia de lo sucedido durante los años de la autocracia militar, la Cancillería recuperó su rol de actor central en el proceso de elaboración y puesta en práctica de la política exterior. En efecto, el proceso de toma de decisiones se concentró en la cúpula de esta agencia estatal, integrada esencialmente por funcionarios de origen político. Además, el presidente Alfonsín jugó un rol de primer orden formando parte de la estructura decisoria en las cuestiones externas de mayor importancia del periodo. Inclusive, adoptó personalmente iniciativas fundamentales, tal el caso de someter la cuestión del Beagle a una consulta popular no vinculante. En consecuencia […] la Cancillería manejó todos los temas de la agenda político-diplomática y estratégico-militar, y compartió con las agencias económicas del Ejecutivo… la conducción de las cuestiones económico-financieras.⁸⁶

Todo lo anterior se confirma en cuanto a las características del esquema decisorio alfonsinista, que comprendía, según Dalbosco, entre otras particularidades: 1) la conducción de una política exterior concentrada en el presidente, su canciller y un pequeño staff sin presencia significativa de diplomáticos de carrera; 2) la administración interna, incluyendo la agenda rutinaria, a cargo de miembros de carrera afines al “ala tradicional” y al partido gobernante; 3) el empleo de cuadros “intermedios” y personal de carrera reincorporado para el desempeño de cargos considerados sensibles; y 4) la designación, en la Cancillería, de diplomáticos de carrera como funcionarios políticos organizados de modo centralizado para la resolución de decisiones estratégicas.⁸⁷

Esta especie de “mesa chica” presentó un sistema de carácter difuso, aunque también variable de acuerdo con las circunstancias, pero que, sin dudas, contribuyó a la definición de la orientación de la política exterior del periodo 1983-1989. De ello se colige, necesariamente, la participación de la diplomacia profesional “antes y después de la toma de decisión”, con el fin de aportar “riqueza” a los rumbos trazados por el gobierno y contribuir a la generación de alianzas, logrando así que el conjunto de políticas exteriores revele el intenso rol de la Cancillería y los diplomáticos profesionales al punto de terminar de “dar forma a la decisión [del Poder Ejecutivo]” y ratificar que el grado de participación depende “de la personalidad del Canciller y del equipo con el que este diagrama sus preferencias den la política exterior”.⁸⁸

Lo anterior permite explicar, sin sorpresas en relación con el contexto de aquel entonces, el rol del Ministerio de Relaciones Exteriores y la influencia de diplomáticos de carrera en el diseño de la política internacional con el regreso de la democracia como sistema de gobierno. En ese sentido, podemos concluir preliminarmente que:

1. 1. El ministerio de Relaciones Exteriores se centraba principalmente en la figura del presidente Alfonsín y el canciller Caputo, quien no provenía del riñón radical.⁸⁹
2. 2. Los cargos claves eran ocupados por personas ligadas al presidente y, si bien se restituyó el rol de la Cancillería al tiempo de reconocer la formación del ISEN “en los papeles”, el verdadero núcleo estructural de Caputo estaba conformado por notables de distintas procedencias, algunos diplomáticos y otros no, encabezados por Raúl Alconada Sempé y Lucio A. S. García del Solar, aunque también integraron aquel Jorge F. Sábato, Hugo J. Gobbi, Elsa D. R. Kelly, Alberto Ferrari Etcheverry, Jorge Romero, Adolfo Gass y Susana M. Ruiz Cerutti, como nombres más sobresalientes, incorporando a Leandro Despouy para tratar asuntos de derechos humanos.⁹⁰

La dinámica de la estructura decisoria en la gestión de Caputo se encontró signada por la desconfianza que generaban los funcionarios que, antiguamente, trabajaban para la administración militar traduciendo una visión del Ministerio de Relaciones Exteriores, en términos de “lealtad”, según afirmó Caputo, como un posible reducto de defensa de la dictadura militar, lo que ameritaba cautela al momento de diseñar un proceso decisorio.⁹¹ La descripción es completada por Gosende, para quien el Canciller maniobró para quedar como decisor principal, reemplazando a los diplomáticos radicales que presentaban diferencias con él por técnicos allegados a su persona y rearmando el grupo de actores principales.⁹²

Con el transcurso del tiempo y a partir de mediados de 1985, el proceso decisorio de la política exterior consolidó un esquema con Alfonsín como principal decisor, al tiempo que Caputo diseñaba y ejecutaba aquella en un proceso de permanente comunicación entre ellos. Con este sistema, el Canciller buscaba asesorarse con altos funcionarios de su ministerio y los diplomáticos de carrera no intervenían en el proceso decisorio inicial, aunque sí tenían un rol más relevante al momento de ejecutar la decisión del binomio Alfonsín-Caputo.⁹³

Sin embargo, la UCR también contribuía de modo informal en el proceso decisorio, ya que algunos de los miembros del partido eran consultados por el presidente Alfonsín. Héctor E. Gosende afirma que aquellos eran los senadores Adolfo Gass, Hipólito Solari Yrigoyen y algunos diputados radicales de “la coordinadora”, que actuaban como interlocutores entre el Poder Legislativo y el partido radical.⁹⁴ En razón de lo expuesto, si bien es posible afirmar la existencia de una relación “presidente-partido político”, por un lado, y una relación “partido político-senadores/diputados”, por el otro, no es posible concluir definitivamente que aquellas interviniesen sustancialmente e intentaran reemplazar a las burocracias del régimen militar previo a la administración alfonsinista y a modo de ordenar la política exterior argentina. No obstante, las decisiones políticas trascendentales en la materia que merecían un consenso con el arco político del Partido Justicialista (en adelante pj), tal como la controversia del Beagle, la política de derechos humanos, las negociaciones sobre deuda externa y la paz en Centroamérica, debieron contar con la aquiescencia del peronismo renovador liderado por Bordón, Cafiero y Manzano, entre otros.⁹⁵

Por otra parte, se ha admitido la influencia de determinados grupos económicos, los sindicatos, la Iglesia y los proveedores del Estado, entre otros, que recurrieron a la intermediación para la promoción de sus intereses, aunque su acción no comprometía manifiestamente los lineamientos de la política exterior, aspecto que fue ratificado por sus protagonistas. Este punto es confirmado por Héctor E. Gosende al señalar que Caputo, Romero, Sábato y otros miembros de su equipo diplomático no eran el típico grupo de diplomáticos y abogados pertenecientes a los estudios jurídicos que intermediaban con las empresas, ya que estos quedaron fuera del proceso decisorio en los primeros años.⁹⁶

El círculo se completa, indirectamente, con la participación independiente de Rodolfo H. Terragno y cuatro grupos de intelectuales que colaboraban con Alfonsín, algunos desde el inicio de su campaña presidencial, liderados por: 1) Dante M. A. Caputo, 2) Juan V. Sourrouille, 3) Carlos S. Nino y 4) un grupo de intelectuales que conformaban el denominado Grupo Esmeralda.⁹⁷

De esta forma, a manera de síntesis, la estructura decisoria inicial presenta una cúpula conformada por Alfonsín-Caputo y su “mesa chica”, para luego evidenciar un complejo subnivel en el que se presentaban otros órganos de consulta como la UCR, el Ministerio de Economía —por su nexo con los organismos multilaterales de crédito y rol destacado en la negociación de la deuda externa— y el Poder Legislativo, donde Federico T. M. Storani, Hipólito Solari Irigoyen y Adolfo Gass (el primero, en la Cámara de Diputados, y los restantes, en el Senado) desempeñaron su papel de interlocutores, con base en su experiencia para los asuntos internacionales.

El esquema descripto funcionó, según Héctor E. Gosende, aproximadamente cuatro años,⁹⁸ y comenzó a exigir cambios a partir de las versiones que atentaban contra la persona y la administración de Alfonsín, luego de la visita del presidente a Moscú y La Habana,⁹⁹ aunque este extremo fue descartado tajantemente por los protagonistas entrevistados. En definitiva, es posible configurar el siguiente organigrama:

Fuente: Elaboración propia

El gráfico anterior no puede, de manera alguna, representar un esquema decisorio permanente e inalterable ya que fue variando con el tiempo, tal como surge de la participación originaria de Kelly y Gobbi en la “mesa chica”. Según Susana M. Ruiz Cerutti, existía una jerarquía en el interior del proceso y que aquel era liderado por Jorge Romero y Lucio A. S. García del Solar, para luego aparecer Jorge F. Sábato—encargado, entre otros temas, de la deudaexterna—, y en un tercer nivel actuaba Raúl Alconada Sempé, luego reemplazado por Alberto Ferrari Etcheverry.¹⁰⁰

La descripción que hemos realizado evidencia un fortalecimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto con funcionarios que fueron consejeros legales con carácter de miembros o posteriores directores (como el diplomático de carrera Gobbi; Kelly, exconsejero legal y luego vicecanciller de Alfonsín; junto con Delpech, consejero legal entre 1983-1985; y Ruiz Cerutti como continuadora, luego canciller, que deja la Consejería Legal a Basabe),¹⁰¹ en comparación con la administración que culminara en diciembre de 1983, y aparece como un eslabón obligado a cualquier decisión de naturaleza política, económica o jurídica de relevancia internacional, incluso en aquellos asuntos decididos políticamente en la “mesa chica” a partir del dúo Alfonsín-Caputo.¹⁰²

Lo anterior se explica especialmente por la participación y formación de los diplomáticos especializados en Derecho internacional —como es el caso de Kelly, Ruiz Cerutti, García del Solar, Delpech y Despouy,¹⁰³ sólo entre los referidos por los entrevistados—, pues a partir de la actuación de la Consejería Legal las buenas relaciones político-jurídicas del Gobierno radical se materializaron con éxito “en el ámbito multilateral […donde] suscribió numerosos tratados de derechos humanos […] Promovió el G6 en la Comisión de Desarme de la ONU y planteó la estrategia de Malvinas centrada en la Asamblea General”, al tiempo que concluyó el diferendo del Canal del Beagle con Chile, asumió un rol de Estado mediano-viable, inclinado hacia la cooperación internacional y orientado al no alineamiento y al no aislamiento internacional.¹⁰⁴

7. CONCLUSIONES

En el desarrollo del presente trabajo hemos contribuido a aclarar la importancia que poseen los diplomáticos en su labor diaria y, en particular, aquellos que poseen una formación jurídica. Asimismo, a partir de textos teóricos y testimonios de históricos protagonistas y profesionales de la política exterior, hemos delineado el rol y la importancia que posee la Consejería Legal junto a su director, que potencialmente orienta la formación de la política exterior a través de sus consejos a la autoridad, además de acreditar la existencia interna —dentro de la Cancillería— de una “doctrina del consejero legal”, que contribuye a la labor de los diplomáticos y asesores jurídicos que allí se desempeñan.

Asimismo, lo anterior se refuerza si consideramos a los diplomáticos de carrera como una élite en la administración pública que, gracias a su formación especializada, configura “(…) un actor político en el proceso de formulación de la política exterior argentina que refuerza la gobernabilidad […] autosostenida y legitimada por el sistema político, particularmente luego de la restauración democrática iniciada en 1983”, traduciéndose, en otras palabras, en necesarios partícipes de influencia variable pero sostenida en la elaboración de la política exterior argentina, aunque “su peso ha sido diferente según los períodos, más en sintonía con el poder delegado por el Presidente al Canciller de turno” y respecto al cual la conformación de una “mesa chica” adquiere importancia en asuntos de alta o estratégica sensibilidad.¹⁰⁵

En razón de lo señalado, resulta evidente que el proceso decisorio de la Cancillería argentina requiere, explícita o implícitamente, la participación de la Consejería Legal, especialmente a partir de la conformación del sistema de Naciones Unidas y la consolidación del Derecho internacional contemporáneo, que incrementó la observancia del sistema y, por ende, la participación, actuación e influencia del Consejero Legal, aunque ello no aparezca manifiesto para los propios funcionarios. En este último punto, aparece oportuna la afirmación de Henkin sobre el comportamiento gubernamental, que reviste carácter complejo y muchas veces oscuro, incluso para sus mismos protagonistas.¹⁰⁶ Sin embargo, estamos convencidos de que es posible identificar algunos factores y caminos formales que contribuyen —al menos teóricamente y con algún grado de certeza a partir de las manifestaciones de sus protagonistas— a la formulación de una política exterior y al rol del derecho internacional como un elemento cada vez más inseparable de la política exterior de los Estados,¹⁰⁷ razón que sitúa a la Consejería Legal en una posición privilegiada para el análisis y aplicación de aquella.

Por otra parte, lo anterior no significa que el esquema decisorio se encuentre conformado exclusivamente por el jefe de Estado y el ministro de Relaciones Exteriores “secundado” únicamente por el consejero legal, sino que el canciller recurrirá a su evidente “mesa chica” y que en ella aparecería, como miembro permanente de ésta o habitual funcionario de consulta, el consejero legal.

Allí es donde se fortalece su figura, en la práctica y de acuerdo con su formación, prestigio y condiciones personales, tal como lo refiriésemos anteriormente, aunque recordando el contexto político local e internacional en que cual se encuentra la administración de gobierno. Los entrevistados han destacado a distintos consejeros legales que reunían cualidades notables y que fueron “escuchados” durante el ejercicio de la dirección: Hugo Caminos, José M. Ruda, Julio A. Barberis, Ernesto L. E. de la Guardia, José I. García Ghirelli, Elsa D. R. Kelly, Julio Barboza, Horacio A. Basabe y Susana M. Ruiz Cerutti, por mencionar algunos que, sin duda, continuaron la labor de Isidoro Ruiz Moreno y que identificará sabiamente Enrique Peltzer, al afirmar que:

mucho más intensamente en el ámbito de las relaciones exteriores […que] otorgaron a las cátedras de Derecho Internacional Público de las Facultades de Derecho el carácter de núcleos casi únicos de reflexión e investigación de los temas vinculados con las relaciones políticas externas. Baste recordar que durante casi veinte años el doctor Isidoro Ruiz Moreno, titular de esa cátedra, fue simultáneamente […] el muy influyente Consejero Legal de la Cancillería.

En esas condiciones, no era raro que la política exterior de todos aquellos gobiernos estuviera impregnada por el pensamiento jurídico de quienes entendían esa política como una sucesión de pleitos en los que las decisiones más importantes debían estar condicionadas por las exigencias del derecho y por los procedimientos habilidades y subterfugios de que se valen los abogados […] Es más, muchos documentos públicos y muchas actitudes diplomáticas se adoptaron y se mantuvieron intangibles como si algún desconocido tribunal hubiera de resolver en definitiva sobre el caso. En consecuencia se cuidaban mucho los Cancilleres de dar pasos que pudieran ser utilizados algún día como antecedentes para dar un fallo en contra del país en un hipotético y nada probable juicio […] Estos rasgos han sobrevivido durante mucho tiempo”.¹⁰⁸

El mismo autor señala, con un acierto que contribuye a nuestra conclusión, que desde los tiempos del primer consejero legal este funcionario y quienes pasan por allí cumplen un papel muy importante y que “no es culpa suya [es decir, del consejero legal] que los Presidentes y los Cancilleres carezcan, a veces de criterios políticos y eludan la entidad política de los problemas para tratarlos como si fueran pleitos”.¹⁰⁹

Nuestra afirmación se refuerza a través del “espíritu de cuerpo” que poseen los diplomáticos de carrera, como señalamos también previamente, y que también se sostiene con elementos externos de apoyo provenientes, por ejemplo, del campo político o académico; en términos de influencia, la Consejería Legal:

por razones funcionales y de tradición organizativa, es un núcleo interno que atrae y proyecta a profesionales del derecho de manera decisiva para sus carreras […] probablemente por herencia organizacional, constituyó una instancia de formación técnica exclusiva para abogados y pertenecer o haber pasado por ella es una indudable fuente de prestigio [...] Aunque con el tiempo ha mermado el carácter decisivo […] la pertenencia a la Consejería Legal conserva cierta impronta distintiva, como un destino preferencial por la carga y la calidad del trabajo interno […que] recompensa la pertenencia (y la solvencia técnica) con proyección para sus miembros.¹¹⁰

En definitiva, no existen dudas sobre el rol de los diplomáticos y su necesidad para la formación regular de las políticas exteriores, al tiempo que además pueden, a título personal e intermitentemente, participar en el segmento cumbre de las tomas de decisiones¹¹¹ y especialmente a partir de posiciones claves como la Consejería Legal, gravitando así, particularmente, en determinadas situaciones catalogables como “zonas grises”, que confirman la máxima que reza que “el derecho internacional es lo que los Estados desean que sea” y que los gobiernos o la conducción de un Estado sólo pueden ser persuadidos de comprometerse a un acuerdo si posteriormente prevalece la idea de cumplir con aquel.

De este modo, entendemos que es posible verificar no sólo una contribución de la Consejería Legal desde el punto de vista profesional, sino también de una promoción y respeto del Derecho internacional en tiempos de paz, que consolida las relaciones internaciones y sirve de base para el desarrollo de un futuro estable y previsible.

ANEXO
Consejeros Legales del Ministerio de Relaciones Exteriores

Periodo	Consejeros Legales	Cancilleres	Jefes de Estado
1926-1942	Isidoro Ruiz Moreno Urquiza	Ángel Gallardo Antonio Sagarna (int) Horacio B. Oyhanarte Ernesto M. Bosch Peña Adolfo Bioy Domecq Carlos Saavedra Lamas Leopoldo Melo (int.) Ramón S. Castillo (int.) José M. Cantilo Manuel R. Alvarado (int.) Julio A. P. Roca y Funes Guillermo Rothe (int.) Enrique RuizGuiñazú	Marcelo T. de Alvear Juan Hipólito S.C.J. Yrigoyen José F. B. Uriburu* Agustín P. Justo Roberto M. Ortiz
1943-1944	No se dispone información	Segundo Storni Alberto Gilbert Benito S. Sueyro	Pedro P. Ramírez**
1944-1946	No se dispone información	Diego I. Mason Orlando L. Peluffo César Ameghino Amaro Ávalos (int.) Juan I. Cooke Héctor A. Vernengo Lima (int,) J. Hortensio Quijano (int.)	Edelmiro J. Farrell**
1946-1953	Carlos A. Pasini Costadoat	Juan A. Bramuglia Hipólito J. Paz Jerónimo Remorino Fidel L. Anadón (int.)	Juan D. Perón
1953-1955	Eduardo Laje	Ildefonso F. Cavagna Martínez	Juan D. Perón
1955		Mario O. Amadeo French	Eduardo E. Lonardi**
1956	Carlos M. Bollini Shaw	Luis A. Podestá Costa	Pedro E. Aramburu**

1956-1958	Isidoro Ruiz Moreno (h)	Luis A. Podestá Costa Alfonso de Laferrère Teodoro Hartung (int.) Alejandro Ceballos	Pedro E. Aramburu**
1958	Pablo Santos Muñoz	Carlos A. Florit Alfredo R. Vítolo (int.)	Arturo Frondizi
1958-1961	Luis M. de Pablo Pardo	Diógenes Taboada Adolfo Mugica Elizalde (h) Miguel Ángel Cárcano Roberto Etchepareborda	Arturo Frondizi
1961-1966	José M. Ruda	Roberto Etchepareborda. Mariano J. Drago Bonifacio del Carril Carlos M. Muñiz Juan C. Cordini Tiburcio Padilla (int.) Miguel A. Zavala Ortíz	José M. Guido Arturo U. Illia
1966-1969	Ernesto L. E. de la Guardia	Nicanor Costa Méndez	Juan C. Onganía**
1969-1973	Julio Barboza	Juan B. Martin Luis M. de Pablo Pardo Eduardo F. Mac Loughlin Juan C. Puig	Juan C. Onganía** Roberto M. Levingston** Alejandro A. Lanusse** Héctor J. Cámpora
1973-1976	Hugo Caminos	Alberto J. Vignes Ángel F. Robledo Manuel G. Arauz Castex Raúl A. J. Quijano Pedro Juan Arrindighi (int.)	Juan D. Perón María Estela Martínez de Perón
1976-1978	Julio A. Barberis	Antonio Vañek (int.) César A. Guzzetti Oscar A. Montes Albano E. Hardindeguy (int.)	Jorge R. Videla**
1978-1981	Guillermo R. Moncayo	Carlos W. Pastor	Jorge R. Videla**
1981-1982	Elsa D. R. Kelly	Oscar H. Camilión Nicanor Costa Méndez	Roberto E. Viola** Leopoldo F. Galtieri**
1982-1983	Enrique J. A. Candioti	Juan R. Aguirre Lanari	Reynaldo B. A. Bignone**
1983-1985	Marcelo E. Delpech	Dante M. A. Caputo	Raúl R. Alfonsín
1985-1987	Susana M. Ruiz Cerutti	Dante M. A. Caputo	Raúl R. Alfonsín
1987-1992	Horacio A. Basabe	Dante M. A. Caputo Susana M. Ruiz Cerutti Domingo F. Cavallo Guido J. M. Di Tella	Raúl R. Alfonsín Carlos S. Menem
1992-1996	Alberto L. Davérède	Guido J. M. Di Tella	Carlos S. Menem

Fuente: Elaboración propia* Presidente del Gobierno provisional, asume después del primer golpe de Estado, el 8 de septiembre de 1930.** Presidentes de facto*** Eduardo O. Caamaño no designó ministro de Relaciones Exteriores.

1996-1999	Orlando R. Rebagliatti	Guido J. M. Di Tella	Carlos S. Menem
1999	Federico Mirré	Guido J. M. Di Tella Adalberto Rodríguez Giavarini	Carlos S. Menem Fernando de la Rúa
2000-2001	Horacio A. Basabe	Adalberto Rodríguez Giavarini	Fernando de la Rúa F. Ramón Puerta
2001-2002	Alan C. Beraud	José M. Vernet	Adolfo Rodríguez Saa***
2002-2005	Eugenio M. Curia	Carlos F. Ruckauf Rafael Bielsa Jorge E. Taiana	Eduardo A. Duhalde Néstor C. Kirchner
2005-2016	Susana M. Ruiz Cerutti	Jorge E. Taiana Héctor M. Timerman Susana M. Malcorra	Néstor C. Kirchner Cristina E. Fernández de Kirchner Mauricio Macri
2016-Presente	Mario J. Oyarzábal	Susana M. Malcorra Jorge M. Faurie	Mauricio Macri

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Entrevistas directas:

- Ricardo Arredondo (17 de noviembre 2017 y 17 de enero 2018).

- Fabián Lautaro Bosoer (26 de agosto 2009).

- Enrique José Alejandro Candioti (9 de enero 2018).

- Dante Mario Antonio Caputo (1 de septiembre 2009).

- Lucio Alberto Saturnino García del Solar (2 de septiembre 2009).

- Elsa Rosa Diana Kelly (10 de enero 2018)

- Ariel Ricardo Mansi (21 de noviembre 2017).

- Atilio Norberto Molteni (22 de diciembre 2017).

- Fernando Enrique Petrella (2 de diciembre 2017).

- Susana Myrta Ruiz Cerutti (23 de noviembre 2017).

- José Ramón Sanchís Muñoz (22 de diciembre 2017).

Notas

Notas de autor