Artículos
Recepción: 19 Noviembre 2019
Aprobación: 12 Diciembre 2019
Resumen: En este artículo se presenta un análisis sobre dos mecanismos de participación ciudadana institucional que se ofertan en los municipios del Estado de México, las Autoridades Auxiliares y los Consejos de Participación Ciudadana. El análisis se realiza de manera descriptiva empleando la perspectiva de las interfaces socioestalaes y las capacidades decisorias, en conjunto permiten reconocer las características principales del tipo de interacción que se presenta entre ciudadanía y gobierno municipal, así como los alcances de la participación para la toma de decisiones. El análisis permite reconocer que la participación ciudadana institucional se limita al intercambio de información en las distintas etapas de la política pública, sin que representen un ejercicio efectivo de distribución del poder.
Palabras clave: Participación Ciudadana, Gobiernos Locales, Interfaces Socio-Estatales, Marco Normativo, Capacidades Decisorias.
Abstract: This article presents an analysis of two mechanisms for institutional citizen participation that are offered in the municipalities of the State of Mexico, the Auxiliary Authorities and the Councils for Citizen Participation. The analysis is carried out in a descriptive way using the perspective of the socio-state interfaces and the decision-making capacities, together they allow to recognize the main characteristics of the type of interaction that occurs between citizenship and municipal government, as well as the scope of participation for the taking of decisions. The analysis allows to recognize that institutional citizen participation is limited to the exchange of information at different stages of public policy, without representing an effective exercise of power distribution.
Keywords: Citizen Participation, Local Governments, Socio-State Interfaces, Regulatory Framework, Decision-Making Capacities.
Introducción
El objetivo principal de este artículo es el de analizar los mecanismos de participación ciudadana institucional (MPCI) que se ofertan a nivel municipal en el Estado de México. La discusión que aquí planteo no busca profundizar en el concepto de participación ciudadana, me limito a reconocer las características de los espacios institucionales destinados para el despliegue de acciones participativas de los ciudadanos, así como los alcances de la interacción sociogubernamental en la definición de los asuntos
públicos (Arzaluz, 2001; Canto, 2002; Espinosa, 2009).
En efecto, el propósito central de este trabajo es el de dar cuenta sobre las formas concretas que existen en el nivel local para el desarrollo de la participación ciudadana. Para ello centro la atención en el diseño normativo de las Autoridades Auxiliares (AA) y de los Consejos de Participación Ciudadana (COPACI) del Estado de México, el cual se encuentra en la Ley Orgánica Municipal de la entidad mexiquense.
Las preguntas que guían este artículo y que buscaré responder en las siguientes líneas son dos, 1) ¿cuáles son las principales características del diseño normativo de las Autoridades auxiliares y los COPACI? Y con base en el diseño normativo, 2) ¿cuáles son los alcances de las Autoridades auxiliares y los COPACI para tomar parte en el quehacer de la definición de los problemas públicos y sus soluciones?
Las respuestas a estas interrogantes las construyo con base en dos perspectivas analíticas. En primer lugar, empleo las interfaces socioestatales para describir las características del diseño normativo, pues me permiten, por un lado, reconocer los MPCI como espacios estratégicos que favorecen la democratización de la vida pública de México a través del acercamiento y el contacto entre la sociedad y el Estado y, por otro lado, permiten ilustrar los tipos de interacción e intercambio que despliegan los actores que se encuentran en la interfaz (Isunza, 2010).
Para responder la segunda pregunta utilizo la matriz de capacidades decisorias (Canto, 2002), las cuales son comprendidas como el conjunto de oportunidades técnico-políticas que permiten a los actores sociales incidir e integrarse en las distintas fases de la política pública (Aguilar, 2014). Con base en esta herramienta, es posible mostrar gráficamente los alcances que, en función de sus obligaciones y responsabilidades, tienen las AA y los COPACI dentro de las etapas de las políticas públicas que se despliegan a nivel municipal.
En conjunto, ambas propuestas analíticas permiten reconocer e ilustrar de manera descriptiva las características y los alcances de la interacción socio-gubernamental que se despliega al interior de los MPCI presentes en los municipios del Estado de México.
La exposición se divide en dos momentos, en el primer momento presento las perspectivas teórico-metodológicas con las que trabajaré en este artículo, abordo los elementos
conceptuales y analíticos que definen las interfaces socioestatales. Posteriormente describo la matriz de capacidades decisorias y la forma en que la emplearé para el análisis. En la segunda sección elaboro la descripción sobre las AA y los COPACI, finalmente presento las conclusiones en las que destaco los elementos centrales de la discusión.
Los mecanismos de participación ciudadana institucional en perspectiva de interfaces socioestatales
En décadas recientes la diversificación de espacios destinados para el acercamiento entre la ciudadanía y el gobierno, así como de instancias de participación ciudadana se ha propagado de manera considerable en los distintos niveles de la administración pública (Hevia & Insunza, 2010). Estos espacios o instancias son denominadas por Hevia e Insunza como interfaces socioestatales, que de acuerdo con los autores se puede definir como: “espacios de participación, interpelación y control del poder estatal” (Isunza, 2006: 269).
La noción de interfaz surge de los trabajos de Bryan Roberts (2001) y Norman Long (1999), para Roberts (2001) la interfaz se encuentra en la relación entre sociedad y Estado, la cual debe analizarse con base en dos características:1) la confrontación de intereses y 2) el contraste de interpretaciones e información presentes durante la implementación de las políticas públicas. En este sentido, las interfaces son aquellos puntos en los que se encuentran o cruzan los actores sociales y Estatales con perspectivas, intereses, conocimientos, valores e intenciones diferenciadas.
De acuerdo con Long (1999), las interfaces se hallan en situaciones sociales en las cuales los actores interactúan en torno a los problemas de conectar, incluir, disputar o segregar puntos de vista distintos sobre asuntos comunes. Long afirma que en la interfaz los procesos de conocimiento son centrales, pues constituyen uno de los elementos que permite la interacción entre los actores que se encuentran.
Para el autor, la interfaz es un espacio organizado por intencionalidades y relaciones entrelazadas que se componen por discursos y perspectivas múltiples, lo cual puede generar la confrontación de pensamientos y paradigmas culturales, por lo que la interfaz es un sitio dispuesto para la incompatibilidad y la negociación. La interfaz se constituye por el poder, el cual es comprendido como resultado de luchas que se despliegan en relaciones y
significados estratégicos. Finalmente, Long (1999) plantea que la interfaz puede ser el espacio empleado para la intervención planeada en los mundos de vida de los actores sociales, individuales o colectivos.
De esta manera, la perspectiva de interfaz permite reconocer los puntos críticos de acercamiento e interacción entre actores que provienen de sistemas sociales distintos y que portan perspectivas diferenciadas e intereses propios; situaciones que pueden generar tensiones o conflictos.
La interfaz, sin adjetivos, es un espacio social que se construye con el acercamiento voluntario entre actores sociales, colectivos o individuales, que interactúan y llevan a cabo intercambios de forma intencional (Hevia & Isunza, 2006). Un tipo de interfaz es aquel espacio en el cual, los actores sociales y estatales se encuentra, por esta razón Hevia e Isunza (2010) las denominan interfaces socioestatales.
En la interfaz socioestatal, los sujetos que se encuentran portan perspectivas, proyectos, discursos e intereses sociopolíticos propios y diferenciados sobre asuntos que les son comunes. Los actores que se encuentran en la interfaz pueden partir desde posiciones de poder distintas, lo cual puede generar desequilibrios en las interacciones que desplieguen (Hevia & Isunza, 2006).
Resalto entonces que la categoría de interfaz socioestatal permite analizar los espacios creados con el fin de acercar y facilitar el contacto entre actores sociales y gubernamentales. Dicha propuesta, permite identificar y resaltar las posiciones desde las que parten los actores, así como situar las interacciones, los intercambios y posibles confrontaciones que se presentan entre los actores que se encuentran en la interfaz.
De tal manera que los espacios o mecanismos institucionales destinados para la participación ciudadana, pueden ser definidos como puntos de encuentro entre los intereses, las demandas, las necesidades y las posibilidades de acción tanto de los actores gubernamentales como de los ciudadanos.
Ahora bien, para poder realizar análisis sobre los MPCI, Insunza y Hevia (2010) generaron una tipología de las interfaces, la cual construyeron con base en distintas características que
pueden presentarse en las interacciones socio-gubernamentales. A continuación, expondré los elementos que componen la tipología de las interfaces.
Tipología de las interfaces
Siguiendo la propuesta de los autores resalto dos lógicas de interacción e intercambio de las interfaces que permiten definir la tipología. La primera es la lógica cognoscitiva en la cual se generan interacciones “hacer-saber”, la segunda es la lógica política que da origen a relaciones “hacer-hacer” (Hevia & Isunza, 2010). Para cada una de las lógicas de interacción e intercambio, los autores proponen tres posibles formas de relación socio- estatal.
Para los propósitos de este análisis, la tipología de las interfaces socioestatales permite analizar los MPCI en función de ciertas características que se definen con base en la lógica de la interacción socio-gubernamental desde la que se parte.
Entre otras cosas, la tipología permite explicar y comprender los MPCI en términos del tipo de relación, del sentido de las acciones y la asimetría de las posiciones. Para poder visualizar gráficamente los tipos de interacción que diferencian a las interfaces, los autores proponen el uso de flechas para indicar la dirección y el sentido de las acciones, así como el uso de mayúsculas y minúsculas para visualizar la asimetría en la relación.
La primera tipología de las interfaces se define con base en con la lógica cognoscitiva y la relación hacer-saber. El elemento central de esta interacción es el intercambio de información con el cual es posible después realizar acciones. No obstante, en esta tipología no hay toma de decisiones, de tal manera que, con base en el acceso, la disposición y el mismo intercambio de información los actores sociales o gubernamentales pueden reconocer problemas, plantear soluciones sobre los asuntos que les convocan en la interfaz. El Cuadro 1 presenta las características principales de las interfaces correspondientes a la lógica del tipo cognoscitivo.
La segunda forma de interfaz socioestatal es la de tipo político y se compone de tres modos distintos de relación (ver Cuadro 2).Las relaciones que acontecen en las interfaces políticas, además de incluir procesos dialógicos y discursivos, se componen de mecanismos que permiten la toman de decisiones que se transforman en acciones.
La tipología de las interfaces permite describir los MPCI en función de la lógica de la interacción, el sentido de la relación y los elementos de intercambio En este sentido, dichos aspectos resultan útiles para definir ciertas características de la relación sociogubernamental que se desarrolla en el marco de las AA y los COPACI.
Los elementos gráficos de la tipología son abstracciones que analíticamente permiten reconocer las interacciones entre la Sociedad Civil y el Estado, sin embargo, para el caso que analizo, considero posible sustituir ambos elementos con las iniciales o siglas propuestas, de tal manera que sustituyo “SC” por “AA” (Autoridades auxiliares) o “COPACI” y “E “(Estado) por “GM” (Gobierno municipal), presento también la opción de “C” para el caso de la Ciudadanía.
Ahora bien, el segundo de los objetivos es el de reconocer el alcance y las posibilidades que tienen los ciudadanos, que participan a través de estos espacios, de influir en el proceso de toma de decisiones locales. Para poder cumplir con dicho objetivo describo las capacidades decisorias, a continuación, se presenta qué son y cómo se reconocen.
Las capacidades decisorias
De manera sucinta es posible definir las capacidades decisorias como las habilidades técnico-políticas que surgen de la articulación entre los niveles de participación ciudadana con las fases de las políticas públicas (Canto, 2002). Para realizar el análisis de dicha articulación es necesario identificar el tipo de participación posible a partir de las responsabilidades, obligaciones y funciones que tienen los integrantes de los MPCI en relación con el ciclo de las políticas públicas.
En términos del análisis propuesto, identificar las capacidades decisorias permite visualizar el lugar que ocupa y hasta dónde pueden llegar las acciones que los ciudadanos emprenden como integrantes de las AA o los COPACI. Es decir, las capacidades decisorias son reflejo del papel que tienen los ciudadanos dentro de los procesos de construcción de las decisiones públicas (Aguilar, 2014; Lara & Contreras, 2015). De acuerdo con Canto, las fases de la política pública son las siguientes:
1. Agenda: es el conjunto de temas que demandan la intervención de la autoridad para su solución. Establecer los temas de la agenda implica capacidad argumentativa, relaciones de poder y el peso político de los actores participantes.
2. Análisis de alternativas: es el momento en el que se analiza y reflexiona sobre los caminos y posibles consecuencias que cada una de las opciones de solución a los problemas públicos implica.
3. Decisión: es el momento en el que se opta por una de las opciones posibles para la solución de los problemas en función de las reglas existentes para tal acción, así como la voluntad de quien(es) decide(n) y el contexto en el que se toma la decisión.
4. Implementación: es la etapa en la que lo acordado se lleva a cabo. Sin embargo, muchas veces existe una brecha entre lo que se decide y lo que se realiza, pues siempre hay factores que afectan sobre el quehacer de las decisiones.
5. Evaluación: permite identificar, los logros y las deficiencias de la política pública, así como la distancia entre los resultados esperados y los obtenidos.
Por otro lado, los niveles de participación con los cuales se construye la matriz son los siguientes:
1. Información: implica el conocimiento de presupuestos, normatividad o programas sociales. La información se reconoce como una condición básica para cualquier tipo de participación.
2. Consulta: ocurre cuando el gobierno requiere que los ciudadanos le comuniquen sus propuestas u opiniones sobre ciertos aspectos de la acción pública.
3. Decisión: en este tipo de participación las opiniones resultan en ejecución.
4. Delegación: ocurre cuando el gobierno otorga a los actores sociales la puesta en práctica de los proyectos o programas que pueden atender los problemas públicos.
5. Asociación: este tipo de participación permite el emprendimiento de acciones públicas en común entre la sociedad civil y el gobierno, cada uno en el ámbito de sus responsabilidades.
6. Control: este tipo de participación se asocia con laevaluación y vigilancia de las acciones gubernamentales mediante la participación y organización ciudadana.
Para visualizar gráficamente la articulación entre niveles de participación y fases de las políticas públicas Canto (2002) propone el empleo de la siguiente matriz (Tabla 1).
La oferta municipal. COPACI y Autoridades Auxiliares
El nivel municipal de gobierno es considerado como un escenario privilegiado para el desarrollo de experiencias participativas, es en este nivel donde los ciudadanos encuentran mayores facilidades para acceder a los procesos de toma de decisiones sobre los problemas que les afectan cotidianamente (Trujillo, 2007). Entre las condiciones que favorece el desarrollo de la participación ciudadana en los municipios destaca la cercanía del gobierno local con la población, dicha proximidad ha favorecido que los mecanismos e instrumentos de participación ciudadana encuentren mayor eficacia para cumplir con sus objetivos y propósitos (Ziccardi, 2004, p. 246).
En los municipios del Estado de México los MPCI que tienen mayor arraigo son las Autoridades auxiliares (AA) y los Consejos de Participación Ciudadana2 (COPACI) (López, 2005; Cerda, 2006; García, 2015). Ambos, como MPCI, permiten a los ciudadanos interactuar con el gobierno y participar en la definición de los asuntos públicos. Por otro lado, facilitan que los gobiernos municipales se acerquen a las distintas comunidades, colonias, barrios, pueblos o fraccionamientos que los componen (Salazar, 2015). En suma, tanto las AA como los COPACI fungen como enlace directo entre las comunidades y las autoridades municipales.
Las bases legales que promueven, regulan y reconocen la participación ciudadana, así como los espacios de interacción entre sociedad y gobierno en los municipios del Estado de México se encuentran en la Ley Orgánica Municipal (LOMED)3. Además, cada municipio tiene la facultad de regular la convivencia entre sociedad y gobierno a través del Bando Municipal y los reglamentos que expida en la materia.
Tanto las AA como los COPACI son MPCI de carácter territorial, promovidos por el ayuntamiento con el fin de fomentar, regular y organizar la representación vecinal en las distintas colonias, localidades, comunidades, etc., que componen cada municipio. Cada municipio emite una convocatoria en la cual se definen los criterios de elección para conformar e integrar ambos MPCI4. Uno de los elementos centrales es que los ciudadanos que aspiren a ser integrantes deben ser vecinos de las comunidades a las que buscan representar. De tal manera que los integrantes de dichos mecanismos conozcan las características de sus comunidades y puedan ser portadores de los intereses, las intencionalidades, los deseos y valores de los miembros de su comunidad, para lograr dar voz a las demandas y los problemas que se enfrentan día a día como enlace de sus vecinos con el gobierno.
En efecto, AA y COPACI pueden ser comprendidos como espacios que permiten el contacto entre la ciudadanía y el gobierno municipal, son entidades organizadas por intencionalidades, intereses, perspectivas, valoraciones y posturas diferenciadas sobre asuntos comunes. Al posibilitar el acercamiento de los ciudadanos con el gobierno municipal y la contratación de intereses, estos espacios permiten contener posibles
conflictos a través de la negociación y el diálogo. Ambos mecanismos pueden ser empleados para la intervención planeada en los territorios, es decir, pueden ser aprovechados por los distintos órdenes de gobierno como medio de vinculación para la puesta en marcha de políticas y programas públicos.
Siguiendo la tipología de las interfaces considero que ambos mecanismos tienen características del tipo Transferencia AA/COPACI←GM (Hevia & Isunza, 2006), pues los ayuntamientos les delegan responsabilidades de representación, comunicación e interpelación entre la ciudadanía y el gobierno municipal.
La caracterización anterior parte de un reconocimiento general de que las atribuciones de los MPCI son delegadas por los gobiernos municipales para cumplir con ciertas responsabilidades que tienen, entre otras cosas las de fomentar la participación ciudadana en sus territorios.
Ahora bien, parto de reconocer que la participación ciudadana se realiza desde distintas lógicas de interacción, por lo tanto, considero que en un mismo mecanismo se pueden presentar distintos tipos de interfaz, por otro lado, cada mecanismo tiene sus propios rasgos y características, por lo cual es necesario reconocer sus particularidades.
Autoridades auxiliares
De acuerdo con la LOMED existen tres tipos distintos de Autoridad auxiliar (Art.56):
● Delegados y subdelegados,
● Jefes de sector o sección y
● Jefes de manzana.
Este análisis tiene como foco los delegados y subdelegados, pues son las Autoridades auxiliares que se definen con un proceso de elección en el que participan los vecinos de las localidades a las que representan (Art.59). Tanto jefes de sector como de manzana son determinadas por los ayuntamientos.
Como he expuesto previamente, los ayuntamientos delegan a las AA funciones de interlocución y representación sociopolítica, razón por la cual las categorizo como
interfaces del tipo AA⇐GMTransferencia. Las funciones principales de las AA son: mantener el orden, la tranquilidad, la seguridad y la protección de los vecinos a los que representan (Art.57), de tal manera que son responsables de vigilar que el Bando Municipal y las disposiciones reglamentarias que expida el ayuntamiento sean respetadas (a). En este sentido, deben reportar a la dependencia administrativa correspondiente las violaciones o faltas a dicha normatividad.
Los delegados y subdelegados tienen la facultad de emitir opiniones, no vinculantes, para la autorización o instalación de nuevos establecimientos comerciales, licencias de construcción y cambios de uso de suelo en sus comunidades (g). De esta manera, las AA contribuyen al proceso de toma de decisiones sobre aspectos específicos, asociados principalmente con la construcción y el desarrollo comercial en sus localidades. De acuerdo con la tipología, es una relación del tipo AA→GM Contribución. En este mismo sentido, las AA tienen la función de comunicar al secretario del ayuntamiento la información que requiera para la expedición de certificados de vecindad (c). Además, los ciudadanos que integran las AA deben reconocer el estado en el cual se encuentran los canales los vasos colectores, las alcantarillas y demás desagües (f). En suma, estas funciones parten de las responsabilidades que tienen con sus vecinos frente al gobierno municipal; las cuales están asociadas con el reconocimiento y la comunicación sobre las condiciones de orden, seguridad y vecindad en sus espacios de representación, así como del estado en el que se encuentran los servicios públicos municipales.
De acuerdo con la LOMED, las AA deben informar anualmente, tanto a sus representados como al gobierno municipal, sobre las acciones, los logros, los proyectos y trabajos que han realizado (d). De esta manera la interacción sociopolítica se construye en dos sentidos, de las AA hacia sus vecinos/representados y de las AA hacia el ayuntamiento que les delegó las responsabilidades. En términos de las interfaces socioestatales, las interacciones presentes tienen características del tipo C←AA Transparencia en un sentido del tipo Comunicativo GM↔AA.
Las Autoridades auxiliares deben elaborar programas de trabajo para desarrollar en los territorios que representan. Dichos programas deben realizarlos con ayuda del gobierno municipal (e). Además, tienen la responsabilidad de coadyuvar en la elaboración y
ejecución de los Planes de desarrollo municipal (PDM), así como en los programas y políticas que de estos deriven (b). Ambas funciones configuran interacciones del tipo AA↔GM Cogestión e Interfaz Comunicativa AA↔GM. En la Tabla 2 se puede observar los tipos de interfaz socioestatal en relación con las funciones y los atributos definidos en la LOMED.
La relación entre las funciones de las AA y el tipo de interacción que establecen con el gobierno municipal permite reconocer las capacidades y el alcance que tienen en los procesos de toma de decisiones.
Hasta este momento, el análisis permite señalar que la interacción principal entre AA y gobierno municipal se estructura con base en la emisión de opiniones, el intercambio de información y la comunicación sobre asuntos que ocurren en los territorios que las AA representan. La información y las opiniones que emiten las AA son consideradas para la toma de decisiones y para la elaboración de los planes de desarrollo municipal. De tal manera que el nivel principal de participación que ejercen es el de consulta, el cual puede presentarse en las distintas fases de la política pública.
Las AA tienen la responsabilidad de elaborar programas y proyectos, con apoyo del gobierno municipal, para desarrollar en sus comunidades. Esta labor implica tener participación con cierto grado de decisión.
Los gobiernos municipales delegan a las AA responsabilidades y atribuciones para la definición de la agenda y la discusión de las alternativas sobre los programas y las políticas que se implementarán, también, apoyan al gobierno local en la implementación de estos. Sin embargo, no tienen una función específica para la toma de decisiones, de tal manera que la delegación que se les transfiere se limita a fortalecer los procesos de comunicación y apoyo en la implementación de las decisiones y los servicios públicos.
Finalmente, en el nivel de control, las AA tienen funciones limitadas y relacionadas con el reconocimiento del estado en el que se encuentran los servicios públicos, de manera específica el alcantarillado y drenaje público, de tal manera que es la única función en la que pueden vigilar el quehacer del gobierno municipal. La Tabla 3 muestra las capacidades decisorias de las AA en función de la relación entre los niveles de participación y las fases de las políticas públicas.
Ahora bien, con base en los tipos de interacción y las capacidades decisorias de las AA, es posible señalar que el alcance de la participación de estos mecanismos se concentra principalmente en la definición de la agenda y en la discusión de alternativas para la elaboración del PDM. El nivel de decisión está presente únicamente en los programas de trabajo que las mismas AA pueden elaborar.
Las AA coadyuvan al gobierno municipal en la implementación de los planes y programas gubernamentales, de tal manera que existe cierto grado de delegación adscrita a sus espacios de representación y principalmente con el fin de vigilar y reconocer 1) el estado en el que se encuentran canales, alcantarillas y vasos recolectores y 2) el cumplimiento del Bando Municipal. De esta manera, es posible reconocer que las AA cuentan con cierta capacidad de vigilancia tanto sobre el cumplimiento de las responsabilidades del gobierno local, como sobre el orden y comportamiento de sus vecinos. En suma, es posible señalar que esta función tiene características cogestivas en tanto que les da a los ciudadanos la posibilidad de vigilar el quehacer del gobierno con base en relaciones cooperativas entre las AA y el GM.
Consejos de Participación Ciudadana (COPACI)
De acuerdo con la LOMED, para el cumplimiento de sus funciones, los ayuntamientos podrán auxiliares de comisiones, consejos de participación ciudadana (COPACI), organizaciones sociales representativas de la comunidad y organizaciones que se acuerden a nivel municipal (Art. 64). Los COPACI, al igual que las AA, se integran con base en las disposiciones que se emiten en una convocatoria y como resultado de un proceso de elección vecinal.
Los COPACI son entidades colectivas que se integran por cinco vecinos con sus respectivos suplentes (10 integrantes en total), la estructura del COPACI es la siguiente5 (Art. 73):
● Un presidente
● Un secretario
● Un tesorero
● Dos vocales
De acuerdo con la LOMED, los COPACI son órganos creados para la comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades municipales (Art.74), esta definición permite categorizarlos como interfaces de los tipos, Cogestión COPACI⇔GM y COPACI↔GM Comunicativa.
Al igual que con las AA, los gobiernos municipales delegan a los COPACI responsabilidades y funciones que deben ejercer en los territorios a los que pertenecen y frente a la población que representan, en efecto, la LOMED establece que los COPACI deben promover la participación ciudadana para realizar los programas municipales (I), función que caracterizo como una interacción del tipo COPACI⇐GM Transferencia, pues el gobierno municipal les delega responsabilidades asociadas con una de las obligaciones centrales de los gobiernos municipales, que es velar y fomentar la participación ciudadana y la vida cívica de sus habitantes (Merino, 2007).
Los COPACI colaboran con el gobierno municipal proponiendo acciones que puedan integrarse o modificar los planes y programas municipales (II), además deben emitir opiniones sobre la autorización de nuevos proyectos inmobiliarios, comerciales, habitacionales o industriales (VI). Ambas funciones corresponden al tipo de interfaz SC→E Contribución.
Una de las responsabilidades principales que les son delegadas a los COPACI, es la de coadyuvar al municipio en el cumplimiento eficaz de los planes y programas de gobierno (III), situación que permite generar una interacción del tipo COPACI⇔GM Cogestión. Dichas responsabilidades permiten reconocer que los Copaci toman parte tanto en la definición, como en la ejecución de las políticas públicas que se implementan en sus territorios.
Los COPACI participan en la supervisión de los servicios públicos que ofrece el municipio (IV), deben comunicar al gobierno cualquier falla o ausencia de éstos. De tal manera que generan una interacción del tipo COPACI→GM Contribución con cierto grado de COPACI GM Mandataria, pues además de supervisar que el funcionamiento de los servicios públicos se lleve a cabo de forma correcta, tienen la facultad de exigir al municipio que resuelva las fallas u omisiones.
Una de las responsabilidades de los COPACI frente a sus representados y el ayuntamiento, es que deben informarles al menos una vez cada tres meses sobre los proyectos, las actividades realizadas y en su caso, el estado de cuenta de las aportaciones económicas que han recibido o se encuentran a su cargo (V). Ambas interacciones pueden ser consideradas
como interfaces del tipo S←COPACI Transparencia y COPACI↔GM Comunicativa. En la Tabla 4 se muestra la relación entre los tipos de interfaz socioestatal y las funciones de los COPACI.
Las funciones centrales de los COPACI permiten reconocer interacciones colaborativas y comunicativas como su tipología principal de interfaz. Si bien esto es un aspecto positivo y de resaltar, en términos de la participación ciudadana, es necesario analizar si las funciones y responsabilidades tienen alguna trascendencia en el desarrollo de las políticas públicas.
Las funciones de los COPACI se concentran principalmente en los niveles de información y consulta para la elaboración de la agenda y del análisis de alternativas que definen los planes municipales. En el nivel de información, los COPACI tienen la responsabilidad de servir como espacios de comunicación entre el gobierno y sus representados, de tal manera que deben transmitir las necesidades de sus vecinos, así como comunicarles sobre las decisiones, programas y políticas gubernamentales. En las etapas de agenda, análisis de alternativas y de decisiones, los COPACI pueden opinar, pero no tienen capacidad de voto para la toma de decisiones, de tal manera que ninguna de las funciones de los COPACI puede ser considerada como parte del nivel participativo de la decisión.
Si bien los gobiernos municipales les delegan responsabilidades en sus territorios, éstas forman parte de los procesos de colaboración y cogestión que permiten implementar los programas y las políticas públicas, así como la vigilancia del funcionamiento de los
servicios públicos. En ambos casos, se llevan a cabo interacciones comunicativas sobre las fallas, los problemas y las necesidades que sus vecinos les comparten con el fin de que sean integradas en el PDM. La Tabla 5 muestra las capacidades decisorias de los COPACI en función de la relación entre los niveles de participación y las fases de las políticas públicas.
Como se puede observar el alcance de la participación ciudadana de los COPACI, se desarrolla principalmente en proceso de comunicación a lo largo de las distintas etapas de las políticas públicas. Para la implementación participan en la ejecución de las soluciones a los problemas públicos, así como ejerciendo las responsabilidades que el gobierno municipal les delega en sus espacios de representación.
Con respecto al nivel participativo de control, los COPACI tienen, por un lado, la responsabilidad de vigilar que la disposición y el acceso a los servicios públicos por parte de sus vecinos sea el correcto y, por otro lado, deben comunicar al gobierno municipal cualquier falla u omisión que pueda presentarse. De tal manera que tienen la facultad de exigir al gobierno municipal su atención y solución.
Autoridades auxiliares y COPACI
Los COPACI y las AA forman parte de la oferta institucional que permite la participación de los ciudadanos a distintos niveles y en distintas etapas de la política pública. El reconocimiento normativo de sus funciones y responsabilidades permite identificar los alcances de dicha participación.
Tanto COPACI como Autoridades auxiliares, pueden describirse como interfaces que articulan la representación social con la gestión cotidiana de los servicios municipales. En
este sentido, resalto que ambos tienen una presencia relevante en la definición de la agenda y en el análisis de alternativas con base en la información que pueden transmitir al gobierno municipal, así como en la colaboración para implementar las políticas.
La mayor parte de las funciones y responsabilidades de ambos mecanismos constituyen interacciones comunicativas en las que se intercambia información, la cual proviene principalmente de los ciudadanos que integran ambos mecanismos hacia el gobierno municipal. En efecto, ambos espacios participativos tienen atribuciones que les permiten participar opinando y discutiendo en los procesos de agenda y análisis de alternativas.
De igual modo, ambos mecanismos fungen como espacios de colaboración para la implementación de las políticas, mientras que, en el plano del control, las AA se enfocan en los servicios de alcantarillado y los COPACI sobre todos los servicios públicos. Ahora bien, el control que pueden ejercer, lo realizan con base en procesos cogestivos, pues el sentido de su participación es principalmente el de vigilar y comunicar el estado en el que se encuentran los servicios públicos en los barrios, colonias o comunidades a las que representan.
Ahora bien, una de las diferencias significativas es que las AA tienen mayores atribuciones en tanto que pueden definir proyectos y programas de trabajo para implementar en sus territorios. Esta condición les da cierto grado de participación que trasciende la opinión en la toma de decisiones sobre los intereses de sus representados.
La delegación de poder para reconocer y representar las necesidades de sus comunidades, así como las facultades para coadyuvar al ayuntamiento en la implementación de las soluciones, permiten pensar que ambos mecanismos tienen ciertas capacidades trascendentes para la toma de decisiones, sin embargo, no cuentan con atributos que les permita actuar con autonomía.
Si bien ambas figuras, son una alternativa institucional para la asociación y convergencia política de los ciudadanos, es importante señalar que la representación vecinal, como estructura orientada al reconocimiento de las necesidades inmediatas de la población, así como para la vigilancia del funcionamiento de los servicios públicos, no encuentra en AA o en COPACI un peso real para la toma de decisiones que el ayuntamiento efectúa. De tal
manera que ambos mecanismos cuentan con pocas capacidades para el ejercicio real del poder.
En ambos mecanismos, la información es el elemento central con el cual establecen los procesos de interacción y acercamiento sociopolítico. Lo cual permite definirlos como espacios relevantes para los procesos de comunicación entre gobierno y sociedad, elemento fundamental para el desarrollo de la política pública. Sin embargo, su presencia en los procesos de planeación y consulta no implica una redistribución real del poder, apela más bien a la legitimación de los poderes establecidos mediante la interacción institucionalizada de los ciudadanos con el gobierno.
En el diseño institucional, no existe, por ejemplo, una condición normativa que establezca la presencia de los integrantes de ambos mecanismos dentro del cabildo como parte de la estructura gubernamental. Tampoco hay evidencia de que cuenten con capacidad de voto sobre decisiones que puedan ser relevantes para la población del municipio o, en todo caso, para sus vecinos.
Conclusiones
El objetivo central de este artículo ha sido el de analizar los tipos de interacción que permite la oferta institucional de participación ciudadana en el Estado de México, así como el alcance que tienen la ciudadanía en el quehacer sociopolítico de los municipios a través de dos figuras concretas, las Autoridades auxiliares y los COPACI. Para cumplir con estos objetivos, se empleó la perspectiva de las interfaces socio estatales y en el reconocimiento de las capacidades decisorias relacionando los niveles de participación ciudadana con las fases de la política pública.
La perspectiva de interfaces socioestatales favorece el reconocimiento de las interacciones en los espacios destinados para el contacto entre actores sociales y gubernamentales. La perspectiva de las interfaces permite categorizar los MPCI en términos de las lógicas y los tipos de intercambio para el que están diseñados. No obstante, considero que la participación ciudadana institucional, en tanto que es un proceso dinámico, requiere ser analizada desde de las distintas interacciones que pueden presentarse en función de las distintas atribuciones, obligaciones y responsabilidades que tienen.
En este sentido, tanto las AA como los COPACI cuentan con una función central que permite definirlas como cierto tipo de interfaz, sin embargo, cada una de sus funciones constituye una interacción distinta, razón por la cual empleé la perspectiva de interfaz de un modo dinámico. Si la noción interfaz permite reconocer los puntos de encuentro, considero que cada función representa una posibilidad de encuentro distinto.
El diseño normativo de ambos mecanismos permite la institucionalización de la representación vecinal, la trasferencia de responsabilidades mediante el reconocimiento de responsabilidades concernientes a la supervisión de los servicios públicos. La participación ciudadana que ocurre desde estos espacios permite conocer los problemas de las comunidades y transmitir las demandas o exigencias de los habitantes al gobierno municipal.
La poca capacidad de los organismos auxiliares para fortalecer a la ciudadanía pasa por reconocer que la oferta institucional continúa sujeta al control político y social de los gobiernos en turno. Tanto la centralidad de las decisiones como del ejercicio de los derechos políticos, parece, al menos en el marco normativo, tener poca probabilidad de resolverse.
Fuentes
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