SUMARIO

1. Introducción. 2. El derecho a la vivienda digna en la Constitución Nacional Argentina, los tra- tados internacionales y la Constitución de Santa Fe. 3. El derecho de acceso a la vivienda digna en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 4. Los instrumentos de gestión facilitadores del acceso a la vivienda digna. 4.1. Según su naturaleza los instrumentos de gestión urbana, son agruprados de conformidad a las medidas que se adoptan para el fin que persigue su implementación. 4.2. A su vez, estos instrumentos tienen como finalidad permitir a las auto- ridades públicas, según sus competencias, a intervenir en el suelo urbano para. 4.3. Estos instru- mentos de gestión puede ser clasificados en. 5. Programas nacionales y provinciales de inclusión social para acceso a la vivienda digna. 5.1. Gobierno nacional. 5.1.1. Programas. 5.2. Gobierno de la Provincia de Santa Fe. 6. A modo de corolario.

1. Introducción

A partir del siglo XIX el tratamiento jurídico proporcionado a la vivienda ha evolucionado en el ordenamiento jurídico universal; de ser considerada simplemente un objeto de la propiedad privada, paso a ser definida como uno de los elementos básicos para la existencia humana. La normativa internacional le dio en su tratamiento una interpretación mucho más amplia y transversal, lo que implicó el reconocimiento del derecho a la vivienda como derecho constitucional, íntimamente ligado a la necesidad básica de todo ser humano de vivir con dignidad, seguridad e igualdad de oportunidades para desarrollar libremente su personalidad.

De allí que, la violación o quebrantamiento a este derecho pone en peligro el desarrollo de la integridad física y mental de las personas afectadas, su vida privada y familiar, más, la ausencia de una vivienda digna no afecta solo al individuo privado de ella, sino a toda la colectividad donde aquel reside y menoscaba, otros derechos fundamentales tales como el derecho al trabajo, a la educación, a la salud, a los derechos políticos, a la participación ciudadana y pública.

La garantía del derecho a la vivienda aparece, entonces, cada vez más vinculada al desarrollo inclusivo, sostenible y democráticamente gestionado, íntimamente ligado con el derecho a la ciudad.

Este derecho a la ciudad, amplia el tradicional enfoque sobre mejoramiento de calidad de vida de las personas centrado tradicionalmente, en la vivienda y en el barrio, y se amplia a la calidad de vida en la ciudad, en miras a beneficiar a la población durante el proceso de urbanización de aquella.

El derecho a la ciudad[1], además de garantizar los derechos humanos de las personas, para el pleno goce del mismo debe garantizar el derecho al uso y goce del suelo, sea urbano o rural, entendido como el espacio y lugar de ejercicio y cumplimiento de los derechos individuales y colectivos; el disfrute equitativo, universal, justo, democrático y sostenible de los recursos naturales, de las riquezas, de los servicios esenciales, de los bienes y de las oportunidades sociales, económicas, educacionales, culturales, recreativas, de salud, edilicias, etc. , que brinda la ciudad.

De allí que, los movimientos sociales que dieron inicio al Foro Social de las Américas en al año 2004 en Quito, Ecuador y al Foro Urbano Mundial celebrado en Barcelona, España en septiembre de 2004, reivindicaron en la "Carta mundial del derecho a la ciudad", "una gestión democrática de la ciudad" (art. II.1), que contiene un capítulo referido al "derecho a la vivienda" (art. XIV).

Por ese entonces, el urbanista francés Jean-François Tribillon, expresó que, el "derecho a la ciudad consiste en "gozar de una vivienda adecuada", tener un trabajo remunerado, crear una familia, vivir a salvo de molestias policiales incluso cuando uno proviene de lejos. Pero también, simplemente y más específicamente, vivir en una ciudad bonita, cómoda, sana, respetuosa con el medio ambiente."

Por ello la importancia del derecho a la vivienda, ante su estrecha vinculación con otros derechos y bienes privados y públicos fundamentales, explica su amplio reconocimiento en el derecho moderno y la evolución del tratamiento jurídico dado al mismo en los últimos milenios.

De un tratamiento de carácter patrimonial se evolucionó hasta entenderlo como uno de los componentes indispensables de la existencia humana y prioritario para su desarrollo integral, al punto tal que legislaciones europeas han previsto que, "En aquellos ámbitos declarados como ámbitos de demanda residencial fuerte y acreditada, la administración puede declarar el incumplimiento de la función social de la propiedad y acordar el alquiler forzoso de la vivienda"[2].

Esto implica que la regulación de la morada en miras a definir el derecho a la vivienda no quede centrada en el proceso de urbanización y edificación de las ciudades, sino que amplié su mirada a hacia el disfrute digno y adecuado de la vivienda, comprensivo de habitabilidad, servicios públicos, entorno, acceso a recursos naturales y comunes, salud, educación, recreación, participación ciudadana etc.

La concurrencia y satisfacción de todos estos aspectos conformaría el núcleo del derecho a "disfrutar de una vivienda digna y adecuada", con independencia del título jurídico en virtud del cual se accede al uso de aquella (propiedad, locación, comodato, usufructo, posesión, tenencia formal o precaria del mismo, etc.).

Este abordaje de la "vivienda digna" deja de lado a la concepción de aquella como objeto exclusivo del derecho privado y la convierte en un bien de interés social, que requiere de políticas públicas de carácter social y medioambiental que incluyan a todos los sectores de la población, con independencia de sus recursos económicos.; convirtiendo a la "vivienda digna" como el principio rector de las políticas públicas de inclusión social y de gestión del suelo.

Por esta razón, preocupó al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas, en su carácter de órgano encargado de supervisar la ejecución o realización del derecho a la vivienda por parte de los Estados, definir con más precisión el contenido de este derecho.

Por ello, en opinión del Comité, «el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser porque el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana" (...) exige que el término ‘vivienda’ se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos[3].

Por su parte la Comisión sobre Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) entiende al concepto de ‘vivienda adecuada’, como comprensivo del lugar donde poder aislarse si se desea; como espacio ordenado, de seguridad adecuada, de iluminación y ventilación correctas, de una infraestructura básica adecuada y una situación acomodada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.[4]

En noviembre de 2002, unos años después de aquel pronunciamiento del Comité y de la Comisión, un grupo de expertos de las Naciones Unidas se reunió en Nairobi (Kenia) para discutir sobre indicadores urbanos, y en sus conclusiones recomendaban la extensión del concepto de ‘vivienda adecuada’ a otras cinco dimensiones indispensables: 1. el acceso al agua potable, 2. el acceso a saneamiento, 3. a la seguridad de la tenencia, 4. a la durabilidad de la unidad habitacional y 5. a un espacio suficiente para vivir.

El objetivo era considerar el derecho a una ‘vivienda adecuada’ desde una perspectiva integral de los derechos humanos, a los efectos de permitir y asegurar el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales promovidos por las Naciones Unidas.

Los distintos gobiernos de Argentina, como de otros muchos países han entendido prioritariamente satisfacer el "derecho a la vivienda dignada" con la construcción de casas en grandes números, sin considerar necesariamente las necesidades particulares de los que viven en ellas, a los fines de respetar en conjunto los derechos humanos reconocidos constitucionalmente.

En este sentido, una vivienda digna y adecuada, respetuosa de los derechos humanos de quienes residen en ella, debería garantizar como mínimo y en todo momento a sus ocupantes:

1. La seguridad legal de la ocupación, incluida una protección legal contra el desalojo;

2. La proximidad de los servicios, materiales, equipamientos e infraestructuras necesarias, incluido el acceso al agua potable y a servicios sanitarios;

3. El costo asequible, incluso para los más pobres mediante subsidios para viviendas y protección contra arrendatarios que se excedan;

4. La habitabilidad, incluida la protección contra el frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento y las enfermedades;

5. El acceso fácil para los grupos desfavorecidos, incluidas las personas ancianas, los niños, las personas con discapacidades físicas;

6. Un emplazamiento adecuado, es decir alejado de las fuentes de contaminación pero próximo a servicios sanitarios y establecimiento escolares.

En suma, con el cumplimiento de estos parámetros, ONU-HABITAT pretende, por un lado, reivindicar el derecho a la vivienda como el derecho a la inclusión en la vida comunitaria de las personas más vulnerables de la sociedad y al mismos tiempo, obligar legalmente de los Estados a garantizar una vida digna para todos.

2. El derecho a la vivienda digna en la Constitución Nacional Argentina, los tratados internacionales y la Constitución de Santa Fe

La Constitución de la Nación Argentina en su texto original de 1853, no consagraba protección alguna a los derechos sociales, por ende no contempló entre los derechos de los habitantes el "derecho a la vivienda", no obstante expresar en su Preámbulo, el propósito el de "promover el bienestar general" y contener en su parte dogmática, normas relativas al derecho de propiedad en los artículos 14, 17 y 18, al conferir "el derecho de usar y disponer de su propiedad a todos los habitantes", al consagrar "la inviolabilidad de la propiedad", expresando que ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley y "la inviolabilidad del domicilio", respectivamente.

Por su parte, la reforma constitucional de 1949 incorporó la protección a los derechos sociales a determinadas categorías de individuos: a los trabajadores, a las personas de la tercera edad y a las mujeres, y en su artículo 37 parte I, inciso 6 consagró la protección al "derecho a la vivienda" en el marco del derecho al bienestar para los trabajadores.

Así el citado artículo rezaba: "El derecho de los trabajadores al bienestar, cuya expresión mínima se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda, indumentaria y alimentación adecuadas, de satisfacer sin angustias sus necesidades y las de su familia en forma que les permita trabajar con satisfacción, descansar libres de preocupaciones y gozar mesuradamente de expansiones espirituales y materiales, impone la necesidad social de elevar el nivel de vida y de trabajo con los recursos directos e indirectos que permita el desenvolvimiento económico."

Y, como consecuencia de ello establecía también que, "el derecho a un albergue higiénico, con un mínimo de comodidades hogareñas es inherente a la condición humana para la tercera edad"; tal como rezaba la parte III, inciso 2 del mencionado artículo 37.

En la Reforma Constitucional consagrada por la Convención Constituyente del año 1957, en materia de derechos sociales, solo incorporó los consagrados en el actual artículo 14 bis, en el que se hace una mención explícita al derecho a una vivienda digna en su parte final, al expresar que "El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: ...el acceso a una vivienda digna".

Más, la significación del "derecho a la vivienda", se consolidó en nuestro derecho vigente con la incorporación al texto de la Constitución Argentina, reformada en el año 1994, de una serie de tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional.

Estos tratados internacionales incorporados mediante el artículo 75 inciso 22 a la Constitución Nacional, se encuentran en un plano de igualdad jurídica, gozando Constitución y Tratados de la misma jerarquía normativa, dada por el artículo 31[5] de la Constitución, dentro del ordenamiento jurídico interno.

De los instrumentos incorporados a nuestra Constitución y que protegen el derecho a la vivienda podemos señalar:

1. Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales, que en su artículo 11 primer párrafo expresa que:

"Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia...".

2. Declaración Universal de Derechos Humanos, su artículo 25 inciso 1 dice, en relación al:

"Derecho a satisfacer las necesidades básicas. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad".

3. Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, en su artículo 5, expresa que:

"En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: ...d) Otros derechos civiles, en particular: ...i) El derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado; ...v) El derecho a ser propietario, individualmente y en asociación con otros; ...e) Los derechos económicos, sociales y culturales, en particular: ...iii) El derecho a la vivienda;…"

4. Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, dispone en su artículo 14, inciso 2, que:

"Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a: ...h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones".

5. Convención de los Derechos del Niño, en cuyo articulo 27, inciso 3, expresa que:

"Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda".

6. Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, reza en su Artículo XI, que:

"Derecho a la preservación de la salud y al bienestar: Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad"

7. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esta remite al Artículo 26 de la Carta de la OEA, que expresa que:

"Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.",

Y agrega la mencionada Carta que por su parte:

"Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas:...inciso k) Vivienda adecuada para todos los sectores de la población" (Artículo 37).

Consecuentemente, con la incorporación al texto constitucional de los tratados internacionales de derechos humanos enumerados precedentemente, el derecho a la vivienda digna consagrado en el artículo 14 bis debe interpretarse en armonía y de conformidad con lo dispuesto en cada uno de ellos.

Estos tratados no solo obligan a los Estados en sus relaciones internacionales sino que sus normas de aplicación en el orden interno de nuestro país, son inderogables, imperativas e indisponibles, por ende las administraciones nacionales en la implementación de sus políticas públicas y en la gestión del suelo urbano deben tener presente que solo serán constitucionales si priorizan y fortalecen el derecho de acceso a una vivienda digna.

También, la Constitución de la Provincia de Santa Fe, como el resto de las constituciones de las provincias que conforman la República, respetando el espíritu y los preceptos constitucionales nacionales, consagra el derecho a la vivienda digna.

Así en su Artículo 21, primer párrafo, expresa que, "el Estado crea las condiciones necesarias para procurar a sus habitantes un nivel de vida que asegure su bienestar y el de sus familias, especialmente por la alimentación, el vestido, la vivienda, los cuidados médicos y los servicios sociales necesarios".

3. El derecho de acceso a la vivienda digna en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

En un fallo reciente[6], la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tuvo la oportunidad de precisar el alcance del derecho de acceso a una vivienda digna.

En esos autos la actora y su hijo menor de edad que sufría una discapacidad física presentaron demanda de amparo ante la justicia de la Ciudad de Buenos Aires cuestionando la inconstitucionalidad de las leyes locales en virtud de las cuales se le prestaba asistencia social para palear su déficit habitacional.

La acción que había sido admitida por la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala II y revocada por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, fue resuelta favorablemente por el Máximo Tribunal, al admitir el recurso de queja interpuesto por la actora y revocar la sentencia apelada.

El Máximo Tribunal advirtió que el sistema de fuentes aplicables al caso lo integraban la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales enumerados en el artículo 75 inciso 22, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la legislación local dictada en su consecuencia, y que de dicho sistema se desprendía el reconocimiento de un derecho de acceso a una vivienda digna y el deber de protección a sectores especialmente vulnerables como las personas con discapacidad y a los niños en situación de desamparo, de modo que correspondía a la Corte establecer el alcance de dichos preceptos con relación al caso.

Resaltó la Corte que, las normas contenidas en los tratados internacionales son normas jurídicas operativas, con vocación de efectividad, que esa operatividad tiene un carácter derivado en la medida en que se consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado y que están sujetas al control de razonabilidad por parte del Poder Judicial, por lo que está en condiciones de examinar, entonces, si las soluciones brindadas en el caso por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dan cumplimiento al mandato constitucional de "acceso a una vivienda digna" consagrado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, para concluir que dichos remedios resultaban insuficiente para atender la particular situación de la actora.

En el fallo en comentario se muestra ilustrativo el voto del Ministro Petrachi quien enuncia pautas en relación al derecho de acceso a una vivienda digna, que podríamos enumerar de la siguiente manera:

1. el reconocimiento del derecho a una vivienda digna importa, necesariamente, el deber concreto e inmediato del Estado de reglamentarlo e implementarlo para garantizar su efectividad;

2. que esa reglamentación debe respetar tanto la finalidad como los límites impuestos por las normas de jerarquía superior, en este caso, la Constitución Nacional y el PIDESC.

3. que las medidas adoptadas deben ser proporcionadas, adecuadas para alcanzar, a partir de la realidad que pretenden regular, la finalidad impuesta por la Ley Fundamental (art. 28 de la Constitución Nacional y Fallos: 243:449 y 467; 248:800; 313:1638; 330:855; 334:516, entre otros).

4. luego, el Estado debe tener en cuenta las distintas capacidades personales, sociales y económicas de los habitantes y, sobre esa base, implementar políticas apropiadas y conducentes para lograr que todos tengan la oportunidad de acceder a una vivienda digna[7].

5. el diseño de las políticas públicas debe tener en cuenta las normas y principios fundamentales del derecho en el grado y jerarquía en que éstos son valorados por el ordenamiento jurídico en su conjunto.

6. el diseño de estas políticas públicas tiene que respetar las prioridades que la Constitución asigna a la satisfacción de los derechos fundamentales y a los grupos más vulnerables de la población.

7. el Estado debe realizar el mayor esfuerzo posible, en razón de lo previsto por el PIDESC, para lograr, en forma progresiva y dentro de sus reales capacidades y limitaciones económicas, la plena efectividad del derecho a la vivienda digna de todos sus habitantes.

8. el Estado tiene un amplio margen de discrecionalidad con respecto a qué medidas o políticas son más oportunas, convenientes o eficientes para implementar el derecho de acceso a una vivienda digna[8].

9. Por ello, si respeta lo señalado precedente, las políticas de acceso a la vivienda pueden variar o fijar prioridades según las distintas necesidades y capacidades de los habitantes, e incluso exigir algún tipo de contraprestación a quienes puedan proporcionarla.

10. que cuando se trata de personas que están en condiciones de trabajar, la exigencia de un aporte —ya sea en dinero o en trabajo— no sólo resulta constitucionalmente válida sino que, además, contribuye a garantizar otros derechos fundamentales, tales como la dignidad humana y el derecho a procurarse la satisfacción de las necesidades básicas y vitales mediante el propio trabajo (art. 6°, PIDESC).

En el Fallo también se analiza si la falta de políticas públicas adecuadas en materia de vivienda puede ser justificada por la carencia de recursos económicos suficientes, alegada por el Gobierno de la Ciudad, bajo las expresiones "presupuesto inelástico" y "cada unos de estos casos va chocando contra la limitación presupuestaria".

Pretexto que utilizan cotidianamente las administraciones públicas de las distintas jurisdicciones para liberarse o excusarse del incumpliendo de mandatos constitucionales como el que se encuentra en examen.

Y en este tópico la Corte reitera que tiene dicho que las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar el incumplimiento de la Constitución Nacional ni de los tratados internacionales a ella incorporados, especialmente cuando lo que se encuentra en juego son derechos fundamentales (Fallos: 318:2002 y 328:1146). Es que, al distribuir sus recursos, el Estado no puede dejar de considerar los principios de justicia social y protección de los derechos humanos que surgen de la Ley Fundamental (arts. 75, incs. 19, 22 y 23; y

Fallos: 327:3753 y 330:1989, considerandos 12 y 5, respectivamente).

Y concluye que, al procurarse necesidades vitales básicas y perentorias, se impone la presunción de que prima facie no ha implementado políticas públicas razonables, ni tampoco ha realizado el máximo esfuerzo exigido por el PIDESC y agrega que, la presunción señalada simplemente implica que, para atribuir la falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, es el Estado quien debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo por satisfacer sus deberes, y no el afectado que ve sus derechos insatisfechos.

Esta carga probatoria en cabeza del Estado está doblemente justificada. Por un lado, deriva de la ya señalada presunción de inconstitucionalidad. Por el otro, responde a la incontrastable realidad de que es el Estado quien tiene y produce la información presupuestaria, y no el habitante, para quien el acceso a esos datos resulta notoriamente más dificultoso.

A la luz de lo expuesto, la demandada debería haber acreditado, por lo menos, que los recursos con que cuenta el Gobierno local han sido utilizados y ejecutados al máximo nivel posible; y que la organización y distribución del presupuesto ha tenido en cuenta la prioridad que la Constitución asigna a la satisfacción de los derechos fundamentales.

4. Los instrumentos de gestión facilitadores del acceso a la vivienda digna

Los instrumentos de la gestión del suelo o gestión urbana conforman un conjunto de herramientas de planificación y de cometidos, que aplicados de forma simultánea y coordinada, permiten definir de qué manera se actuará sobre el espacio físico (suelo, territorio) para producir el espacio urbano y facilitar el acceso a la vivienda.

La gestión del suelo o gestión urbana, se define como el conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente dañosas.

De manera aún más sencilla se dice que "la gestión urbana es la suma de acciones tendientes a asignar una utilización y destino al suelo".

La gestión del suelo urbano es una herramienta fundamental para el desarrollo socio-económico de las ciudades en dirección a un proceso sustentable[9] y de accedibilidad a la vivienda digna.

La planificación física en sí misma tiene escasos efectos prácticos si no se acompaña con una adecuada gestión urbana. El énfasis, puesto en la planificación y construcción de sus componentes físicos, se traslada a la gerencia/gestión, que incorpora cada vez más elementos económicos, sociales, culturales e institucionales y, pasan a ser prioritarios nuevos asuntos que inciden especialmente en el desarrollo de las ciudades argentinas, y en las políticas de asentamientos humanos, para asegurar el acceso a la vivienda.

Por último, las políticas de gestión de los asentamientos humanos deberá lograr que las ciudades cuenten con una dotación de infraestructura de apoyo al progreso social y a la competitividad, tanto en el área del transporte como en la de los servicios urbanos, productivos y la construcción de las viviendas, prioritarios para el desarrollo integral de la persona.

De allí la importancia de la correcta elección de los diferentes instrumentos de gestión y regulación urbanística que son esenciales en la gestión del suelo urbano, em cuanto inciden de manera directa la construcción y configuración del territorio – urbanización[10] y edificación[11] – dándole forma al espacio urbano sobre el que se plasma la producción y el consumo de bienes y servicios.

4.1. Según su naturaleza los instrumentos de gestión urbana, son agruprados de conformidad a las medidas que se adoptan para el fin que persigue su implementación:

• Medidas de planificación, encaminadas a un ordenamiento del aprovechamiento del suelo.

• Medidas de legislación tendientes a regular la apropiación del suelo y a controlar la actividad que se ejerce sobre él – su producción – lo constructivo.

• Medidas fiscales que tratan de controlar las rentas y las transacciones de los bienes inmobiliarios o que simplemente gravan su uso y su disfrute.

4.2. A su vez, estos instrumentos tienen como finalidad permitir a las autoridades públicas, según sus competencias, a intervenir en el suelo urbano para:

1. 1°. Establecer los usos del suelo y los derechos sobre él, reglamentando la utilización de los terrenos y el derecho de propiedad de los propietarios sobre el mismo. El derecho sobre el suelo está determinado por el poder que tienen los municipios para decidir, zona por zona, o por categorías, lo que los propietarios tendrán derecho a hacer con sus terrenos. En otros términos, los municipios pueden definir la lista de utilizaciones permitidas, prohibidas y las obligaciones de hacer (limpieza de los terrenos baldíos, obligación de construir hasta determinada altura, o en un determinado periodo de tiempo, por ejemplo). Esta atribución municipal puede expresarse en una reglamentación general, en la zonificación reglamentaria o en la negociación del cambio de regla. La reglamentación general del suelo se aplica a todos los terrenos que se encuentran en la misma situación.

2. 2°. Intervenir en el mercado o controlar las transacciones entre particulares.

3. 3º. Aplicar impuestos sobre la propiedad, sobre su ocupación, sobre la transformación del uso de los suelos o sobre la transferencia de la propiedad.

4. 4º. Movilizar el patrimonio inmobiliario del municipio y utilizar las capacidades

   financieras públicas para producir nuevos terrenos urbanizados.

Los instrumentos de la gestión urbanística constituyen el conjunto de herramientas de planificación y de gestión, que aplicadas de forma simultánea y coordinada, permiten definir las condiciones de la actuación para la producción del espacio urbano y generar el acceso a la vivienda digna.

4.3. Estos instrumentos de gestión puede ser clasificados en:

• Instrumentos de planificación

• Instrumentos de promoción y desarrollo

• Instrumentos de intervención jurídica

• Instrumentos de financiamiento

• Instrumentos de redistribución de costos y beneficios

• Instrumentos de participación ciudadana

A los fines de la realización del derecho a una vivienda digna, he de centrarme sumariamente en los instrumentos más usados en la gestión urbana de los municipios argentinos, aún cuando en el derecho comparado son utilizados otros tantos, algunos de los cuales aún no han tenido anclaje en nuestra legislación local.

a) Instrumentos de planificación

Los instrumentos formales de planificación son aquellos que implementan las políticas generales de desarrollo territorial del municipio. Es el instrumento técnico y normativo que ordena el territorio municipal. Abarca el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y el uso del suelo.

a.1) Plan Estratégico

Es un proyecto colectivo e integral de la ciudad y la gestión, con objetivos intersectoriales dirigidos al desarrollo del espacio urbano.

Corresponde a la táctica de ordenamiento territorial, determinada mediante la identificación de actuaciones urbanísticas e intervenciones dentro del territorio, necesarias y fundamentales para lograr el propósito de desarrollo previsto para dicho territorio.

Un plan estratégico no se limita a proyectar sobre lo físico sino que intenta el desarrollo integral en el que las condiciones de vida de todos los miembros de la sociedad local, mejorando de manera sostenida tanto en lo material como en lo social, lo cultural y lo político. Desde esta perspectiva, poner en marcha un proceso de desarrollo local significa la elaboración de diferentes estrategias de desarrollo con la participación de las organizaciones sociales, productivas, económicas, académicas de la región promoviendo y apoyando las estructuras productivas paralizadas y estimulando nuevas iniciativas de trabajo productivo de familias, barrios, comunidades urbanas y rurales y municipios.

Todo plan estratégico debe contener programas que faciliten y aseguren el acceso a la vivienda digna.

a.2) Plan Urbano

El Plan Urbano, también denominado Plan Director, Plan Maestro, Plan Regulador, Plan General, Plan de Ordenamiento Territorial, es el instrumento que expresa los lineamientos de la política de desarrollo territorial de una ciudad a través de estrategias, objetivos, directrices generales, programas y proyectos y normas reglamentarias y de gestión. Tiene por finalidad principal promover y ordenar el pleno desarrollo de la ciudad, asegurando las respuestas a las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la calidad de vida, a la justicia social y al desenvolvimiento de las actividades económicas.

El Plan Urbano constituye la ordenanza marco a la que se ajustan las políticas y

acciones urbanísticas y ambientales y las obras públicas en un Municipio.

Dictado este plan se necesita luego del dictado de instrumentos operativos o particularizados que implementen las intervenciones y la programación en el tiempo con criterios de eficacia y economía de recursos, que desarrollan y complementan las definiciones del Plan de Desarrollo Local y/o del Plan Urbano enunidades de actuación delimitadas.

Es conveniente que en el plan urbano se asignen los distritos o área específicas para las viviendas populares, bajo criterios de integración e inclusión con los distritos o área de servicios y con acceso a las vías de comunicación.

a.3) Planes Parciales o Planes Especiales

Es un instrumento de planificación de escala intermedia, mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones del Plan de Ordenamiento General, aplicable a áreas ubicadas en suelo urbano o de expansión , a las que deban desarrollarse mediante Unidades de Actuación Urbanística o macroproyectos urbanos, de conformidad con lo establecido en el Plan Estratégico o Urbano.

De acuerdo con los escenarios de planeación requeridos y las metas que se pretendan obtener, los planes parciales se pueden clasificar en los siguientes tipos: de expansión urbana, de desarrollo , de renovación urbana, de mejoramiento integral y de conservación, de emprendimientos de viviendas colectivas o individuales, también pueden ser planteados para cambios de norma de aprovechamiento.

Contiene los estudios parciales del territorio municipal, y tienen por finalidad desarrollar propuestas de planificación en una escala más reducida, ya sea en las Áreas Urbana, Complementaria o Rural, Áreas de Interés Social. Se referirán a renovación, protección, estructuración, reestructuración y consolidación de sectores así como al desarrollo de una propuesta integral en una zona o sector previamente delimitado.

a.4) Planes sectoriales

Son los planes que desarrollan un tema o un aspecto específico dentro de los sistemas de la ciudad. Estos pueden estar referidos a cuestiones de tránsito, transporte de cargas, saneamiento, desagues pluviales, de viviendas, etc., sin que esta enunciación sea taxtativa. En todos los planes sectoriales se deberá garantizar la coherencia de la actividad planificada con el Plan Estratégico y/o con el Plan Urbano y si se trata de planes de construcción de viviendas colectivas o individuales que las mismas respeten los stánderes y criterios que la califican como vivienda diga.

b) Instrumentos de promoción y desarrollo

Los instrumentos de promoción y desarrollo son mecanismos destinados a facilitar la ejecución de diferentes proyectos o la gestión de áreas o servicios urbanos.

Algunos de ellos se instrumentan a través de la promoción de procesos de colaboración entre los propietarios de suelo, las organizaciones sociales y el poder público.

b.1) Convenios Urbanísticos

Se denominan Convenios Urbanísticos a los acuerdos celebrados entre un Municipio con otras organizaciones gubernamentales o particulares para la realización de estrategias, objetivos, directrices, planes, proyectos y reglamentaciones.

Los convenios urbanísticos por su contenido y finalidad, se clasifican en:

(i) Convenios urbanísticos de planeamiento: aquéllos que incluyan o puedan tener como consecuencia o resultado posibles modificaciones a lo estipulado en la legislación urbanística.

(ii) Convenios urbanísticos para la ejecución del planeamiento: aquellos que no afectando en absoluto lo determinado en la legislación urbanística vigente, se limitan a la determinación de los términos y las condiciones de la gestión y la ejecución del planeamiento y demás instrumentos existentes en el momento de su celebración. Del cumplimiento de estos convenios no se deriva ninguna modificación, alteración, excepción o dispensa del planeamiento establecido. Los contenidos de los Convenios Urbanísticos se encuadran en las siguientes especificaciones mínimas y generales:

(ii.i) Objeto del Convenio, plazos totales o parciales que se establezcan en el mismo.

(ii.ii) Descripción de las prestaciones y contraprestaciones a que se obligan las partes con indicación de tiempo y forma.

(ii.iii) Formas de control periódico que se ejercerá con respecto a los contenidos y resultados parciales de lo convenido, a los efectos de asegurar el éxito del Convenio. En aquellos casos en que por ejecución de Convenios Urbanísticos resultasen beneficios económicos para el Municipio, éstos suelen ser asignados al Fondos específicos. En material de protección del patrimonio histórico, arquitectónico y cultural los convenios adquieren suma importancia, para evitar las demoliciones para nuevas construcciones. En algunos casos, los municipios, en vez de que emitir un reglamento, celebran contratos con los propietarios de los terrenos para que asuman el compromiso de conservar sus terrenos como espacio natural por un determinado tiempo, a cambio, por ejemplo, de una exención de impuestos o de urbanizar bajo ciertas condiciones, tales como el otorgamiento del municipio de derechos suplementarios de construir a cambio del compromiso del promotor de realizar una serie de equipamientos o de bajar los precios de una parte de los terrenos urbanizados, o llevar acabo barrios sociales para permitir el acceso a la vivienda digna a personas de bajos recursos. El Municipio de la ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe, utiliza este instrumento de promoción o desarrollo para obtener del urbanizador la construcción de barrios social; ejemplo de ello lo fue el Convenio Urbanístico celebrado con un promotor privado, conteniendo un Plan Especial para el Desarrollo Parque Habitacional Ludueña, aprobado por Ordenanza Nº 7932/05[12] del Honorable Conejo Municipal.

b.2) Consorcios de urbanización social

La figura del consorcio entre un municipio y agentes sociales para la ejecución de proyectos tiene un amplio abanico de alcances de actuación. Su principal objetivo es viabilizar la ocupación de grandes áreas vacantes dentro del tejido urbano que no dispongan de infraestructura completa y con ello reducir los efectos de la especulación inmobiliaria sobre el costo de extensión de la ciudad.

La urbanización consorciada permite contar con recursos para proyectos de viviendas sociales sin expropiar terrenos, ya que se conseguirían como pago por la urbanización realizada.

A través de esta figura, el Municipio elabora el proyecto y determina las formas de ocupación. La adopción de este sistema implica siempre la confección de un proyecto de reparcelación del polígono lo que obliga, en el caso de que los propietarios del suelo sean más de uno, a conformar un sistema de compensaciones para asegurar un equitativo reparto de cargas y beneficios.

La participación del municipio en el financiamiento de la operación es variable pudiendo los propietarios del suelo y/o las organizaciones sociales participantes aportar recursos para realizar obras. En muchos casos se establece un área de reserva del perímetro, que podrá ser vendido a la iniciativa privada a fin de recuperar parte de los costos de las obras públicas.

b.3) Banco de Tierras Municipal

Se traduce en el acopio o atesoramiento de tierras para la construcción de viviendas dignas para la población de escasos recursos. Las autoridades estatales compran grandes extensiones de tierra -con el propósito de controlar los precios del suelo- y los urbaniza –construcción de vías de comunicación, servicios públicos, espacios público, etc.- para la posterior construcción de viviendas de carácter social.

La constitución de un Banco de Tierras supone poner en valor el conjunto de activos físicos del gobierno local para disponer de suelo para la concreción de las intervenciones priorizadas en los Planes, participar en las rentas urbanas que se generen a raíz de las intervenciones urbanísticas y constituir reservas físicas o financieras de carácter estratégico para el desarrollo urbano.

Por otro lado, permite a la autoridad local contar con un stock de parcelas permanente a fin de anular la especulación inmobiliaria frente a la demanda de suelo público destinado a la cobertura de equipamientos sociales.

Las tierras que conforman el Banco están destinadas a:

(i) Promoción de la vivienda propia de los sectores pobres a través de distintas modalidades;

(ii) Provisión de espacios verdes públicos de recreación y/o deportivos.

(iii) Reservas de suelo para usos sociales (educación, salud, desarrollo social, etc.).

(iv) Reservas de interés patrimonial ecológico, natural y/o ambiental.

(v) Reservas para ensanche y/o apertura de vías públicas.

El banco de tierras está integrado por:

(i) Inmuebles de propiedad del municipio y/o las que se encuentren en proceso de escrituración.

(ii) Inmuebles provenientes de compra y/o expropiaciones, de donaciones públicas o privadas.

(iii) Las cesiones que prevén las normativas urbanas en los casos de urbanización o parcelamientos de suelos.

b.4) Creación de Áreas o Zonas Especiales de Interés Social

Las Áreas o Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) son delimitaciones de predios vacantes en áreas aptas e interesantes para urbanizar o áreas donde existan ocupaciones irregulares, que pasan a ser objeto de estudio, intervención y reglamentación específicos.

De esta forma se busca incrementar la producción de viviendas de interés social, a los efectos de materializar el derecho a la vivienda digna, a través del aumento de la oferta de áreas urbanizadas y proteger los intereses de la población más pobre que vive en hacinamientos o parcelas irregulares, garantizando la recuperación de áreas de vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la población residente local.

Las ZEIS aseguran tratamiento legal y urbanístico específico para realidades diferenciadas, promoviendo mejores condiciones y respetando las tipicidades locales.

Las ZEIS pueden ser de tres tipos:

(i) Áreas urbanas desocupadas: componen esa tipología los terrenos desocupados que podrían ser destinados a la implantación de programas de vivienda de interés social (particularmente aquellos sujetos a la urbanización y edificación compulsorias o impuesto territorial y predial progresivo). Facilitan el accesso a la vivienda por sectores de bajos ingresos, sea por barateamento del precio, sea por flexibilización de los parámetros urbanísticos.

(ii) Villas miserias, favelas, etc.: componen esa tipología los terrenos públicos o privados ocupados por viviendas precarias, donde haya el interés público en la urbanización y/o en la regularización jurídica de la posesión de la tierra.

(iii) Fraccionamientos irregulares: componen esa tipología las parcelaciones para las cuales hay un interés público en la regularización jurídica de la parcelación del suelo, en el completamiento de la infraestructura urbana y de los equipamientos comunitarios o en la recuperación ambiental (por ejemplo de áreas de alto riesgo ambiental, inundables y/o sujetas a riesgo de derrumbres).

c) Instrumentos de intervención jurídica

Son los instrumentos jurídicos de gestión urbana, para la adquisición de bienes inmuebles requeridos para la ejecución de actuaciones urbanísticas u operaciones urbanas, o para obligar a los propietarios al cumplimiento de la función social de la propiedad. Son instrumentos de intervención sobre el derecho de propiedad de los titulares del suelo: la enajenación voluntaria o forzosa; la expropiación por vía judicial o administrativa.

1. (i) Enajenación voluntaria: compra directa

2. (ii) Enajenación forzosa: cumplimiento de sentencia judicial – Ejecuciones fiscales

3. (iii) Expropiación administrativa: avenimiento

4. (iv) Expropiación judicial – art. 17 de la C.N.: expropiación con fines de utilidad pública previa indemnización al propietario. Es un instrumento que le permite a las entidades estatales obtener la propiedad de un bien sin el consentimiento de su propietario. En este caso los propietarios quedan excluidos del proceso urbanizador y la administración pública actuante expropia por razones urbanísticas todo el conjunto de bienes de un polígono determinado a cambio de un justiprecio fijado según los criterios que impone la normativa vigente. La entidad pública expropiante, generalmente el municipio, se vuelve el único propietario del espacio expropiado y responsable de su urbanización que puede llevar a cabo mediante su gestión directa o indirectamente a través de un concesionario. La utilidad pública de un bien o un conjunto de bienes a expropiar deberá declararse a través de una Ordenanza o Ley Especial, que determinará el sujeto expropiante.

d) Instrumentos de financiamiento

d.1) Fondo de Desarrollo Urbano

El Fondo de Desarrollo Urbano es un instrumento destinado a financiar las siguientes acciones:

1. (i) La compra, expropiación y/o tramitaciones de tierras;

2. (ii) La ejecución de planes y proyectos municipales de regularización dominial de ocupaciones, de loteo social, de mejoramiento barrial, de operatorias de vivienda por esfuerzo propio y ayuda mutua y de operatorias de vivienda con participación de cooperativas;

3. (iii) La ejecución de redes de infraestructura de servicios básicos que beneficien directamente a sectores de escasos recursos;

4. (iv) La ejecución de espacios verdes y recreativos.

El patrimonio del Fondo generalmente está constituido por:

1. (i) las partidas presupuestarias que se afectan específicamente en los presupuestos municipales;

2. (ii) el recobro de las cuotas provenientes de la ejecución de los planes y proyectos que financia el Fondo;

3. (iii) a adjudicación de créditos o subsidios provenientes de instituciones públicas o privadas;

4. (iv) las donaciones o cesiones públicas o privadas;

5. (v) los montos de multas y/o recargos que se recauden como consecuencia de infracciones urbanísticas y/o edilicias previstas en las normativas.

e) Instrumentos de participación ciudadana

Se entiende por participación ciudadana en la planificación y gestión del suelo a los procesos organizados y sistemáticos mediante los cuales se garantiza a la comunidad la posibilidad de emitir opiniones, sugerencias o propuestas en forma individual y colectiva y a la obligatoriedad de los organismos municipales involucrados de responder a las inquietudes planteadas.

Los sistemas rígidos de verificación del cumplimiento de normas están dejando de ser aplicados y están siendo sustituidos por procesos de concertación, compromisos entre actores sociales, compromisos entre inversores y vinculación de éstos a resultados o intervenciones concretas. En suma, se está poniendo el acento en la formulación de las reglas del juego, y no en la preconfiguración normativa de los resultados. En esa línea, se han desarrollado instrumentos para una acción territorial más transparente, impulsora, movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificación menos rígida y más eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados o, precisamente como exigencia de resultados.

e.1) Consejos o Comisiones Municipales

Comisión Municipal de Gestión Territorial, Consejo de Desarrollo Urbano, Consejo de Planificación (Bariloche) Consejo del Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, entre otros: son órganos de participación sectorial con el objeto de canalizar los aportes de técnicos de los sectores representativos de la ciudad como una forma de enriquecer y racionalizar los procesos de planificación y gestión municipal.

Propician junto a la adopción de otros mecanismos de participación, la construcción de un espacio de consenso de la ciudad a partir de la intervención de diversos actores públicos.

Las atribuciones o facultades que poseen, pueden sintetizarse en:

1. (i) Analizar y opinar sobre la interpretación de los diferentes aspectos de la aplicación de la normativa y de los instrumentos y procedimientos de gestión territorial.

2. (ii) Analizar y opinar sobre la elaboración, ejecución y seguimiento de los planes y proyectos de desarrollo urbano.

3. (iii) Opinar sobre cualquier asunto de interés para el desarrollo físico y ambiental del Municipio.

Estos Consejos están conformados por funcionarios del poder público y organizaciones profesionales y sociales de la ciudad.

La Municipalidad de Rosario, cuenta con la Comisión de Evaluación de Proyectos Urbanos, creada por Decreto N° 1107/2009[13], que podrá requerir la participación de otras reparticiones municipales y/o invitar a otras instituciones u organismos externos para el tratamiento de temáticas que involucren aspectos vinculados a sus respectivas competencias, cuya intervención tendrá el carácter exclusivamente consultiva.).

e.2) Audiencias Públicas

La Audiencia Pública constituye una instancia de participación en el proceso de toma de decisión administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella.

El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados.

Las opiniones de los habitantes recogidas durante la Audiencia Pública son de carácter consultivo y no vinculante. Luego de finalizada la Audiencia, la autoridad responsable de la decisión debe explicitar, en los fundamentos del acto administrativo o normativo que se sancione, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones por las cuales las desestima.

Existe una amplia variedad de tipos de Audiencias Públicas, pero en el caso de la gestión del suelo se distinguen las siguientes:

1. (i) Audiencias Públicas Temáticas: son Audiencias Públicas Temáticas las que se convoquen a efectos de conocer la opinión de la ciudadanía respecto de un asunto objeto de una decisión administrativa o legislativa.

2. (ii) Audiencias Públicas de requisitoria ciudadana: son Audiencias Públicas de requisitoria ciudadana aquellas que deben convocarse cuando así lo solicite una determinada cantidad de habitantes de la ciudad. En este caso la requisitoria para la realización de una Audiencia Pública debe contener una descripción del tema objeto de la audiencia. La Municipalidad de Rosario, utilizó el instrumento de gestión urbana de Audiencia Pública Temática, para la discusión de la Ordenanzas Nº 8243 sobre "Reordenamiento Urbanístico del Área Central" y Nº 8244 sobre "Reordenamiento Urbanístico del Primer Anillo Perimetral", junto con las modificaciones normativas previstas en el Plan Urbano Rosario 2007/2017. También resultan de utilizada las audiencias públicas temáticas que tiene por objeto la localización o relocalización de viviendas de interés social y la modalidad de construcción de las mismas, por ejemplo, donde participan los futuros y directos beneficiarios de aquellas.

e.3) Presupuesto participativo

El Presupuesto participativo es una modalidad de gestión pública basada en la participación directa de la población en las diversas fases que componen la elaboración y la ejecución del presupuesto público municipal, especialmente en la indicación de las prioridades para la adjudicación de los recursos de inversiones, como por ejemplo para viviendas de interés social.

Instituido a finales de los años ‘80 en Brasil y consolidado en una dinámica operacional especifica, esa modalidad de gestión es resultante de los complejos escenarios socio-político y de la interacción de múltiples variables intervinientes en la relación entre gobernantes del municipio (ejecutivo y legislativo) y la población local.

El Presupuesto Participativo se asienta en una estructura y en un proceso de participación comunitaria que se desenvuelve a través de tres principios básicos:

1. (i) reglas universales de participación en instancias institucionales y regulares de

   funcionamiento;

2. (ii) un método objetivo de definición de los recursos para inversiones, que hacen un ciclo anual de actividades públicas de presupuesto del Municipio; y

3. (iii) un proceso decisivo descentralizado teniendo como base la división de la ciudad en determinadas "regiones" presupuestarias. El proceso de la participación en las definiciones del presupuesto municipal se da en tres etapas y según dos modalidades de participación: la regional y la temática.

Las asambleas regionales y las temáticas están relacionadas y obedecen a la misma dinámica, difiriendo en cuanto al carácter de la agenda de discusión: demandas territoriales, en el primer caso, y temas específicos, pero referentes al conjunto de las regiones de la ciudad, en segundo lugar.

Las tres etapas en que se desenvuelve el ciclo anual del Presupuesto Participativo son:

1. (i) realización de las Asambleas Regionales y Temáticas;

2. (ii) formación de las instancias institucionales, tales como el Consejo del Presupuesto y los Fórums de delegados;

3. (iii) discusión de los habitantes del presupuesto del Municipio en el Consejo del Presupuesto Participativo.

Se establecen como objetivos: (i) Lograr que los vecinos se sientan comprometidos con los destinos de la ciudad; (ii) Aportar un instrumento de control Y planificación de la administración municipal; (iii) Mejorar la disposición para cumplir con las normas tributarias; (iii) Motivar la participación ciudadana en las tareas de gobierno de la ciudad. (iv) Consolidar un espacio institucional de participación.

Estos distintos instrumentos de gestión no pueden ser asumidos como un modelo para "armar y usar" en cualquier contexto, sin duda que cada uno de ellos será utilizado en la medida que el ordenamiento jurídico lo permita y respetando las directrices o pautas desarrolladas en los planes Generales y Especiales, y aquel que de manera más efectiva permita la materialización del derecho a una vivienda digna.

Los instrumentos de gestión deben resolver las tensiones existentes en el desarrollo de la ciudad y lograr los valores que inspiraron el desarrollo urbano, especialmente y ligado al derecho a la vivienda digna, los valores sociales que son los que permiten la satisfacción de las necesidades de la población en miras de lograr el bienestar general.

5. Programas nacionales y provinciales de inclusión social para acceso a la vivienda digna

5.1. Gobierno nacional

El Gobierno Nacional en cumplimiento del mandato constitucional, y a los fines que todas familias argentinas tengan acceso a una vivienda digna, ha implementado distintos programas que tienen como objetivo general mejorar el acceso a la vivienda y del hábitat.

A tal fin, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – Secretaría de Obras Públicas, ha implementado acción tendientes a:

• Fortalecer al Organismo Nacional de Vivienda concentrando en su estructura todos los programas cuyas acciones están referidas al mejoramiento del hábitat a través de la construcción y mejoramiento de la vivienda, la infraestructura y el equipamiento social comunitario, dotándola de los recursos necesarios para desarrollar su gestión.

• Fortalecer el Sistema Federal de Vivienda canalizando a través de los Organismos Provinciales de Vivienda, los nuevos programas que se encuentran actualmente en desarrollo o en etapa de implementación e incorporando recursos a través de la integración de recursos nacionales a los del Fondo Nacional de la Vivienda

• Desarrollar el trabajo en horizontal y en forma mancomunada con las diferentes áreas gubernamentales y no gubernamentales, del ámbito nacional, provincial y municipal, que tienen relación directa con el mejoramiento del hábitat, la generación de empleo y la reactivación productiva.

Haciendo un poco de historia la preocupación oficial por satisfacer el acceso a la vivienda digna, aparece en la Argentina, en el año 1905, con la sanción de la Ley N° 4824 - llamada Ley de Casas Baratas.

A partir de allí se inician una serie de políticas públicas sociales en materia de vivienda hasta la creación en 1972 del Fondo Nacional de la Vivienda[14] (Ley N° 19.929), el cual es objeto de reestructuraciones, descentralización y reformulación a través de nuevos programas, en miras a una nueva configuración de la política habitacional en momentos en que la pobreza crece y los recursos para satisfacer las necesidades de vivienda parecen agotarse.

5.1.1. Programas:

a) El "Sistema Federal de la Vivienda", establecido en la Ley Nacional N° 24.464[15] , tiene por objeto facilitar las condiciones necesarias para posibilitar a la población de recursos insuficientes, en forma rápida y eficiente, el acceso a la vivienda digna, conforme lo previsto en el Art. 14 de la Constitución Nacional.

Este Sistema está integrado por el Fondo Nacional de la Vivienda, los Organismos Ejecutores Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (responsables de la aplicación de la Ley en sus respectivas jurisdicciones) y del Consejo Nacional de la Vivienda.

Este nuevo sistema ha sido concebido como un “instrumento facilitador de las condiciones necesarias para posibilitar a la población de recursos suficientes, en forma rápida y eficiente, el acceso a la vivienda digna” (artículo 1° de la Ley N° 24.464).

Este Programa tiene como objetivos:

1. (i) Atender la demanda habitacional destinada a familias de recursos insuficientes, mejorando la calidad de vida de los adjudicatarios, facilitando el acceso a una vivienda,

2. (ii) Disminuir el déficit habitacional en las distintas jurisdicciones;

3. (iii) Promover el desarrollo tecnológico del sector de la construcción mediante la aplicación de técnicas y materiales que conduzcan a mejorar la calidad de los productos, con disminución de tiempos y costos.

4. (iv) Contribuir a la generación de empleos directos e indirectos, apoyando el

   fortalecimiento de las economías regionales y locales.

El Sistema Federal de Vivienda se rige por la siguiente normativa[16]:

• Ley N° 21.581. Régimen de Financiamiento del Fondo nacional de la Vivienda. Creación de los Institutos Provinciales de Vivienda.

• Ley N° 23.966 Modificaciones a la Ley del Fondo Nacional de la Vivienda. Ley 24.130 Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales - Fondo Nacional de la Vivienda: responsabilidades exclusivas de los Organismos Ejecutores de cada Jurisdicción Provincial.

• Ley 24.464 Creación del Sistema Nacional de la Vivienda. Fondo Nacional de la vivienda. Destino de los fondos. Control del destino de los fondos. Consejo Nacional de la Vivienda. Entes jurisdiccionales. Sistema de créditos. Regularización dominial. Otras disposiciones. Carteras hipotecarias.

• Ley N° 25.570 Ratifícase el "Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos" celebrado entre el Estado Nacional, los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 27 de febrero de 2002.

• Decreto N° 2483/1993 Comisión Revisora Régimen Fondo para la Vivienda.

• Decreto 518/98 Apruébase el texto ordenado del Título II de la Ley Nº 23.966 de Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural y sus modificaciones.

b) Programa Federal de Fortalecimiento y Optimización del Recupero de Cuotas – FO.NA.VI.

El objetivo general del Programa es mejorar a través de la acción conjunta de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y de los Organismos Jurisdiccionales la calidad de gestión del Sistema Federal de Vivienda, dando carácter prioritario al recupero de las inversiones FONAVI, como fuente genuina de retroalimentación del Sistema y como ratificación plena del principio de solidaridad que anima la acción en el campo de la vivienda social.

Sus objetivos particulares son:

• (i) La regularización y puesta al cobro de la totalidad de las viviendas terminadas;

• (ii) La agilización de los mecanismos para adjudicar y poner al cobro los planes en ejecución;

• (iii) Lograr en un año duplicar los niveles actuales de recaudación en concepto de Recupero de Cuota FONAVI.

c) Programa Federal de Fortalecimiento de las Áreas de Desarrollo Urbano de los Institutos Provinciales de Vivienda

Este programa está destinado a fortalecer las áreas de Desarrollo Urbano de los organismos provinciales de vivienda, o a crearlas en caso que no existieran, mediante el esfuerzo compartido entre la Nación y el respectivo organismo provincial y brindar las condiciones para incorporar la dimensión del Desarrollo Urbano en la implementación de los programas de vivienda desarrollados por el Estado, en articulación entre el organismo provincial y los respectivos municipios, contribuyendo al mejoramiento de la calidad del hábitat.

Son destinatarios de este Programa las Áreas de Planeamiento o Desarrollo Urbano, existentes o a crearse, en los organismos provinciales de vivienda, cualquiera sea su forma legal: Institutos, Direcciones, Programas o Agencias.

5.2. Gobierno de la Provincia de Santa Fe

A los fines de permitir el acceso a una vivienda digna en la Provincia de Santa Fe, en el Plan Estratégico se describen una serie de programas, en ejecución o proyectados, tal fin.

5.2.1. Programas

a) El Programa Hábitat para la inclusión – Proyectos programa de vivienda

Las autoridades provinciales en la formulación de este Programa expresan que se trata de realizar un aporte fundamental a la calidad de vida de los santafesinos, posibilitando el acceso a viviendas dignas, barrios equipados y ciudades integradas.

El proyecto contempla los siguientes objetivos:

1. 1. Conocer el déficit habitacional en cantidad y calidad, para promover e impulsar operatorias específicas y apropiadas a las diferentes realidades regionales;
2. 2. Disminuir el déficit habitacional, incorporando programas que atiendan la demanda de los sectores de menores recursos económicos y favoreciendo las estrategias conjuntas a otros organismos en pos de la integración social;
3. 3. Mejorar la calidad de las soluciones habitacionales, mediante la diversificación de tipologías y la adecuación tecnológica, reconociendo las particularidades de su inserción en el medio urbano, suburbano y rural;
4. 4. Recuperar barrios con deterioro urbano y social, mediante intervenciones participativas en la definición de necesidades y priorización de las acciones a realizar.

Dicho Programa prevé para el cumplimiento de sus objetivos desarrollar las siguientes acciones:

1. (i) Desarrollo de soluciones tipológicas adecuadas a las distintas las realidades regionales en lo referente a sus aspectos climáticos, tradiciones culturales y constructivas;

2. (ii) Modernización de la estructura organizacional y de comunicación de la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo, permitiendo una mayor capacidad de coordinación y eficiencia en la implementación de los programas y proyectos;

3. (iii) Implementación de operaciones de completamiento de tejido, reforzando las operatorias crediticias sobre lote propio;

4. (iv) Desarrollo de soluciones habitacionales de interés social; e) Ampliación del segmento de población de destino, incorporando sectores de clase media y reforzando la vivienda de interés social;

5. (v) Mejoramiento del recupero financiero y fomento de la participación de los gobiernos locales a través de la creación de Institutos de Vivienda Municipales y Comunales;

6. (vi) Instrumentación de operatorias para el mejoramiento edilicio y urbano de los conjuntos existentes.

b) Proyecto Santa Fe Habitat

En la fundamentación de este Programa la administración provincial señala que el problema de la baja calidad del hábitat popular y de los asentamientos informales no es solo un problema de planificación urbana o de vivienda, sino que responde a la suma de dificultades estructurales asociadas a la pobreza, y a las respuestas que la propia da para contenerla y evitarla.

Este es un Programa de regularización y de relocalización de asentamientos observado desde la perspectiva de las políticas sociales, resultando así obtener programas de mejoramiento del hábitat popular superador de los programas de vivienda

tradicionalmente concebidos.

Este Programa, desde la perspectiva del mejoramiento integral del hábitat incorpora acciones integrales coordinadas en forma multidimensional a fin de favorecer la integración y el desarrollo sostenible de las comunidades involucradas, fortaleciendo además el concepto de ciudadanía, lo cual implica que las personas puedan acceder armoniosamente a sus derechos cívicos, sociales, económicos y culturales, afrontando a su vez responsabilidades.

Así, aspectos jurídicos dominiales, urbanísticos, constructivos habitacionales y sociales que hacen a la protección y al incremento del capital humano y social de los habitantes de los asentamientos informales, se integrarán en un modelo de gestión que hará eje en el territorio como espacio de articulación de las acciones necesarias para el mejoramiento integral del hábitat.

El objetivo general de este Programa es contribuir a mejorar la calidad de vida de la población y la democratización del acceso a la ciudad, a partir de la regularización de los asentamientos informales y de la mejora del acceso al suelo urbanizado de las familias que están fuera del mercado formal de tierra y vivienda en las ciudades de la provincia de Santa Fe.

En ese marco, se fija como objetivos particulares:

• (i) Integrar urbanística y socialmente a los habitantes de asentamientos irregulares de las ciudades en la provincia de Santa Fe.

• (ii) Generar nuevas urbanizaciones que den respuesta a la demanda habitacional.

• (iii) Disponer de normativas y herramientas económico-financieras que faciliten el acceso al suelo urbano de las familias de recursos insuficientes.

c) Proyecto Programa de Regularización dominial

En este Proyecto se analiza que el problema de la baja calidad del hábitat popular y de los asentamientos informales no es un problema de planificación urbana o de vivienda; por el contrario, éste responde a la suma de dificultades estructurales asociadas a la pobreza, y a las respuestas de la sociedad para contenerla y evitarla. Los

programas de regularización y de relocalización de asentamientos deben ser observados desde la perspectiva de las políticas sociales, lo cual diferencia a los programas de mejoramiento del hábitat popular de los programas de vivienda tradicionalmente concebidos.

El Programa Santa Fe Hábitat, se formula desde la perspectiva del mejoramiento integral del hábitat, incorporando acciones integrales coordinadas en forma multidimensional a fin de favorecer la integración y el desarrollo sostenible de las comunidades involucradas, fortaleciendo además el concepto de ciudadanía, lo cual implica que las personas puedan acceder armoniosamente a sus derechos cívicos, sociales, económicos y culturales, afrontando a su vez responsabilidades.

Así, aspectos jurídicos dominiales, urbanísticos, constructivos habitacionales y sociales que hacen a la protección y al incremento del capital humano y social de los habitantes de los asentamientos informales, se integrarán en un modelo de gestión que hará eje en el territorio como espacio de articulación de las acciones necesarias para el mejoramiento integral del hábitat.

El objetivo general de este Programa es contribuir a mejorar la calidad de vida de la población y a la democratización del acceso a la ciudad, a partir de la regularización de los asentamientos informales y de la mejora del acceso al suelo urbanizado de las familias que están fuera del mercado formal de tierra y vivienda en las ciudades de la provincia de Santa Fe.

En el marco enunciado precedentemente, sus objetivos particulares son:

1. (i) Integrar urbanística y socialmente a los habitantes de asentamientos irregulares de las ciudades en la provincia de Santa Fe.

2. (ii) Generar nuevas urbanizaciones que den respuesta a la demanda habitacional.

3. (iii) Disponer de normativas y herramientas económico-financieras que faciliten el acceso al suelo urbano de las familias de recursos insuficientes.

e) Proyecto Banco de Tierras

Este Proyecto aspira a atender las necesidades de espacio físico del Estado provincial con un sentido estratégico, optimizando la utilización de su patrimonio inmobiliario y propendiendo al mejor y mayor uso del mismo.

Los objetivos del proyecto son:

1. (i) Unificar y coordinar la gestión del patrimonio inmobiliario del Estado Provincial.

2. (ii) Establecer una política de tierra pública consensuada con los gobiernos nacionales y municipales.

3. (iii) Contar planificadamente con el recurso para definir líneas estratégicas y de intervención en las diferentes localidades de la provincia.

4. (iv) Orientar las acciones de ordenamiento territorial en el territorio provincial.

5. (v) Facilitar y promover las operaciones de desarrollo urbano en coordinación con los gobiernos locales.

A los fines de su implementación se desarrollarán las siguientes acciones:

1. 1. 1. Crear del Banco de Tierra Urbana y Rural, y de un cuerpo normativo específico.
2. 2. 2. Sistematizar de la información catastral y dominial del patrimonio inmobiliario provincial.
3. 3. 3. Coordinar de la información sobre tierras fiscales perteneciente a gobiernos locales y organismo del Estado Nacional.
4. 4. 4. Gestionar la obtención de bienes inmuebles de valor estratégico por parte del Estado Provincial a través de los mecanismos contemplados por las leyes vigentes.
5. 5. 5. Instrumentar la prioridad de compra por parte del Estado Provincial para las operaciones de compraventa de inmuebles de valor estratégico.

6. A modo de corolario

El derecho humano a una vivienda adecuada es el derecho de todo hombre, mujer, joven, anciano, niño a tener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz y dignidad.

La realización de este derecho a la vivienda está ligado íntimamente ligado a la práctica de otros derechos humanos fundamentales, como el derecho a la vida, el derecho a la protección de su vida privada, de su familia y de su domicilio, el derecho a no estar sometido a tratos degradantes, el derecho a la tierra, el derecho a la alimentación, el derecho al agua y el derecho a la salud.

Cuando se respeta este derecho no hay discriminación y se realiza el concepto de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

Los Estados, en consecuencia, están obligados a proteger, al menos, el "umbral mínimo" de obligaciones sin el cual el derecho a una vivienda digna no tendría razón de ser; en este sentido, deben adoptar todas las medidas adecuadas y hasta el máximo de los recursos disponibles para satisfacer el derecho en cuestión, otorgando prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tienen necesidades más urgentes.

Esos principios a su vez se deben complementar con los estándares generales de los derechos económicos, sociales y culturales que son aplicados para monitorear el cumplimiento del derecho a la vivienda.

Entre esos estándares podemos señalar los siguientes:

- Progresividad y no regresividad: el estado debe mejorar progresivamente las condiciones de goce y ejercicio del derecho a la vivienda. Este principio prohíbe la adopción de políticas, medidas, normas jurídicas o vías hecho mediante las cuales el Estado empeore la situación del derecho a la vivienda.

- Participación de los sectores afectados en el diseño de las políticas públicas de viviendas para hogares de bajos recursos (Participación ciudadana)

- Provisión de recursos efectivos: La Observación General Nº 9 del Comité D.E.S.C. ha señalado que cuando un derecho reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales no se puede ejercer plenamente sin una intervención del poder judicial, es necesario establecer recursos judiciales para posibilitarlo.

La implementación de políticas públicas que respeten los estándares enunciados precedentemente, permitirá a las administraciones públicas realizar razonablemente el derecho a una vivienda digna, posibilitando a las personas que se beneficien de una verdadera oportunidad para procurarse un lugar donde vivir en condiciones que preserve la integridad física, psíquica, espiritual y moral de aquellas; no resultando eximente de responsabilidad la carencia de recursos económicos suficientes, pues en este sentido el Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha afirmado que "la disponibilidad de recursos aunque condiciona la obligación de adoptar medidas, no modifica el carácter inmediato de la obligación, de la misma forma que el hecho de que los recursos sean limitados no constituye en sí mismo una justificación para no adoptar medidas, y agrega, que aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación del Estado Parte de velar por el disfrute más amplio posible de los derechos económico, sociales y culturales, habida cuenta de las circunstancias reinantes, para concluir que los Estado Partes tienen el deber de proteger a los miembros o grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad aun en momentos de limitaciones graves de recursos, adoptando programas específicos de un costo relativamente bajo (punto 4 de la Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos que disponga" de conformidad con un protocolo facultativo del Pacto: Declaración del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, E/C. 12/2007/1).

Dicho esto, el acceso a la vivienda diga adecuada es un tema de agenda pública y de responsabilidad del Estado, que debe ser integrado a la política económica de aquél y a las estrategias de desarrollo.

En este sentido deben ampliarse los recursos disponibles para el financiamiento de viviendas, combinando los esfuerzos e inversiones de origen público y privado, diseñando, desarrollando y ejecutando políticas, programas y planes de vivienda que prioricen como beneficiarios a aquellos sectores que no pueden acceder a la vivienda por sus propios medios, garantizando así el derecho constitucional de acceso a una vivienda digna y adecuada.

Notas

Notas de autor