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Políticas públicas, inclusão social e desenvolvimento democrático
Public policies, social inclusion and democratic development
Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, vol.. 2, núm. 1, 2015
Universidad Nacional del Litoral

Políticas públicas, inclusão social e desenvolvimento democrático

Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo
Universidad Nacional del Litoral, Argentina
ISSN-e: 2362-583X
Periodicidade: Semestral
vol. 2, núm. 1, 2015

Recepção: 15 Março 2014

Aprovação: 28 Maio 2014

Autores mantienen los derechos autorales y conceden a la revista el derecho de primera publicación.

Este trabalho está sob uma Licença Internacional Creative Commons Atribuição 4.0.

Resumo: O estudo aqui apresentado trata das políticas públicas como formas de cumprimento das tarefas estatais que devem permitir a participação popular em sua formulação e no acompanhamento de sua execução. Analisa a Lei de Acesso à Informação como forma de garantir o direito fundamental principalmente com a finalidade de intervir no debate público. Discute, ainda, a questão do acesso ao acesso, a partir de políticas públicas de inclusão digital.

Palavras-chave: políticas públicas, democracia, desenvolvimento, direitos fundamentais.

Abstract: The following essay portrays public policies as a form of accomplishing social duties to allow public participation, not only in its genesis, but also in throughout the process of its execution. Furthermore, it examines the Information Access Act as an instrument to guarantee the fundamental right, with the specific aim of intervening in the public debate. Moreover, the present thesis discusses the issue of access to access from the perspective of public policies of digital inclusion.

Keywords: Public policies, democracy, development, fundamental rights.

Sumário:

1. Introdução. 2. Políticas públicas, inclusão social e participação democrática. 3. O controle da execução das políticas públicas e a lei de acesso à informação. 4. O acesso ao acesso: as políticas públicas de inclusão digital. 5. Conclusão. 6. Referências.

1. Introdução

A Constituição brasileira traz como exigência uma democracia que extrapola a configuração majoritária e mesmo uma caracterização pluralista. A partir dos princípios constitucionais insculpidos no Preâmbulo e nos três primeiros artigos do texto constitucional, evidenciam-se os valores da liberdade, da igualdade, na soberania popular, do pluralismo político, da República. E, a partir dessa premissa republicana, impõe-se o interesse público como único conteúdo aceitável da atuação do agente público e a responsabilidade dos cidadãos pelas decisões políticas.

O conjunto de princípios e regras constitucionais que delimitam os contornos da democracia brasileira permitem reconhecer-lhe como intrínseco um ideal deliberativo.[1] Os cidadãos devem construir coletivamente, na forma de uma atuação cidadã, a vontade do Estado, em uma arena em que são tratados com igual consideração e respeito e onde suas opiniões são francamente debatidas. Considerando tais premissas, a participação direta dos indivíduos é algo a ser promovido sempre que possível. E isto vai exigir do Estado a previsão de instituições e procedimentos que preencham essas demandas para garantir o cumprimento das promessas constitucionais.

Os objetivos do Estado brasileiro – de forte cunho social – estão traçados na Constituição. O artigo 3º da Constituição estabelece, de maneira ampla, o que as instituições estatais devem perseguir: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Esses dispositivos são completados com outros, ao longo do texto, que os especificam e condensam. Se o que fazer está definido, como o fazer é uma questão em debate.

Para tanto, uma das possibilidades apresentadas é a participação popular na formulação de políticas públicas. Seus obstáculos primários são a falta de informação para qualificar a deliberação e a apatia política causada por uma história de desconsideração das manifestações cidadãs. Uma resposta que agora se apresenta é a Lei de Acesso à Informação, que pretende alterar a cultura do sigilo da Administração Pública. Porém, outro desafio é garantir meios de acesso às fontes de informação, com políticas públicas de implantação de banda larga para a internet.

2. Políticas públicas, inclusão social e participação democrática

A configuração social do Estado brasileiro, ambiciosamente estabelecida pela Constituição de 1988, traz um conjunto de tarefas que visam superar as diferenças sociais e, de maneira ainda mais enfática, a exclusão. É através das políticas públicas que a inclusão social constante entre as promessas constitucionais será realizada pelo Estado e pela sociedade.

A determinação da maneira de se cumprir as tarefas estatais impostas constitucionalmente exige, em face do caráter deliberativo da democracia brasileira, a participação dos interessados (todos os cidadãos, segundo o ideal republicano). Desta forma, as políticas públicas – compreendidas como as opções que o governo toma para cumprir os objetivos estatais – devem, como elemento constitutivo de sua definição, contar com a participação popular na sua formulação.

Esta concepção de Estado, de Administração Pública e de cidadão conduz a uma configuração republicana. Participar de maneira efetiva da tomada das decisões políticas do Estado, tanto nos momentos cruciais como na realização cotidiana das tarefas estatais, promove um sentimento de pertencimento, de co-responsabilidade no cidadão que o faz ultrapassar a ação individualmente informada.[2] A Constituição brasileira de 1988, a partir do seu ambicioso desenho democrático, dá sinais de ter adotado tal modelo.

O texto constitucional prevê a participação institucionalizada da sociedade em alguns conselhos gestores. Estes conselhos são instituições deliberativas na formulação e na fiscalização de políticas públicas, “ que [p]ermitem a interação entre Estado e a Sociedade na gestão administrativa, uma fez que participam da formulação, do planejamento e controle das políticas públicas”.[3] Assim o é em relação à seguridade social (art. 194, parágrafo único, VII), à assistência social (art. 204, II), à saúde (ADCT, art. 77, §3º) e ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (ADCT, art. 79). E, de maneira menos enfática, o texto constitucional brasileiro se refere à colaboração da sociedade na promoção da educação (art. 205) e a um Conselho de Comunicação Social.

Em âmbito infraconstitucional, como exemplos, podem ser citados o Conselho de Alimentação Escolar, (Lei nº 11.947/09), o Conselho do Fundo de Educação Básica (Lei nº 11.494/07, que determina que todos os municípios tenham um conselho para a fiscalização da aplicação do fundo); o Conselho de Saúde (Lei nº 8.142/90), o Conselho Municipal de Assistência Social (Lei nº 8.742/93) e o Conselho Municipal da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90).

No Estado do Paraná, a Secretaria da Justiça, Cidadania e dos Direitos Humanos traz em sua página a referência a três conselhos estaduais: o Conselho Estadual da Mulher do Paraná, o Conselho Estadual dos Direitos da Pessoa com Deficiência e o Conselho Permanente dos Direitos Humanos do Estado do Paraná. Não há, no entanto, para além da transcrição dos diplomas legais referentes às competências dos órgãos, informações sobre a sua composição e sua atuação.

Segundo informações na página na prefeitura de Curitiba, existem 19 Conselhos Municipais: Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social; Conselho Municipal de Alimentação Escolar; Conselho Municipal de Assistência Social; Conselho Municipal da Condição Feminina; Conselho da Cidade de Curitiba; Conselho Municipal de Cultura; Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente; Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência; Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa Idosa; Conselho Municipal da Educação; Conselho Municipal do Emprego e Relações do Trabalho; Conselho Municipal do Meio Ambiente; Conselho Municipal de Política Étnico-Racial; Conselho Municipal de Políticas Sobre Drogas de Curitiba; Conselho Municipal de Saúde; Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional de Curitiba; Conselho Municipal do Urbanismo; Conselho Municipal de Transporte; e Conselho Deliberativo do Fundo Municipal de Apoio ao Deficiente. Alguns destes Conselhos tem sítios com informações sobre suas competências e sobre sua composição, bem como eventos realizados para promover o debate sobre as políticas públicas. Não se nota, no entanto, relevante envolvimento social nos conselhos.

Uma maneira de fomentar a discussão a respeito da realização das tarefas do Estado é a realização de conferências, onde se determinam as grandes linhas das políticas públicas. Algumas delas – como a Conferência Nacional de Saúde – já são realizadas há mais de dez anos, e contam com etapas municipais e estaduais.

Como se pode ver, os caminhos institucionais para a participação popular em relação às políticas públicas existem, ao menos formalmente. Há que se verificar, no entanto, qual o alcance desta possível participação, qual a extensão de sua influência. É preciso averiguar se a participação popular no “ciclo deliberativo” da política pública alcança desde a definição da agenda, passando pela identificação das alternativas, pela avaliação e seleção das opções, pela implementação e pela avaliação das políticas públicas.[4]

Usualmente, por conta de uma atitude – constitucionalmente inadequada – antidemocrática dos agentes públicos, alguns destes caminhos acabam por configurar instâncias de legitimação popular de decisões já tomadas nos gabinetes,[5] sem que tenham efetivamente um espaço de decisão. Isso ocorre frequentemente nas audiências públicas convocadas pelo Poder Executivo Municipal, em horário absolutamente impróprio para o comparecimento dos cidadãos trabalhadores.

É fato, no entanto, que a Administração Pública deve ser democratizada. As decisões políticas devem ser construídas deliberativamente, por uma participação dos indivíduos que atuem como cidadãos e não como consumidores, levando em consideração seu papel na sociedade.[6] Essa manifestação de vontade que legitima o agir estatal, entretanto, não pode desbordar dos princípios que configuram o Estado de Direito e a democracia.[7]

Outra forma de promover a democratização da Administração Pública é trazida pela noção de governança. Esta categoria diz respeito à feição dinâmica da Administração, e é um conceito que acentua o pluralismo, a interação social e o caráter político das escolhas públicas, sendo intrinsicamente democrático.[8] Sua relação, no entanto, é mais próxima do princípio da eficiência e parte da atuação de setores da sociedade e não da intervenção de indivíduos isolados. Há de se questionar, no entanto, a adequação deste modelo com a Constituição brasileira que, ao que parece, não adota esta teoria pluralista.

Há que se buscar formas democráticas e eficientes para fomentar a inclusão social, sob pena de ofensa ao comando constitucional de uma sociedade livre, justa e solidária, que busca o bem de todos.

3. O controle da execução das políticas públicas e a lei de acesso à informação

Uma das questões principais a respeito da participação da sociedade na tomada de decisões políticas se refere ao acesso às informações necessárias para a construção da vontade política. Para manifestar-se no debate de maneira consistente, o indivíduo ou o grupo social necessita ter ao seu alcance os dados referentes à identificação do problema, dos elementos que formam as alternativas e dos possíveis efeitos de sua escolha.

Se a experiência do orçamento participativo, visto como “um novo centro decisório”, “um espaço continuamente aberto para um processo comunicativo de tomada de decisões” onde “o cidadão é concebido como um sujeito político atuante”,[9] esbarrou na baixa incidência de laços associativos na imensa maioria dos municípios brasileiros, a hermética linguagem contábil das informações esvaziam o potencial democrático das audiências públicas.

A cultura do sigilo, do domínio da informação como instrumento de poder, também obstrui os canais de comunicação com a Administração Pública. Esta forma de pensar, que ainda domina o imaginário dos agentes públicos, levou ao esvaziamento do direito de petição, inscrito no texto constitucional entre os direitos fundamentais. Tido como uma prerrogativa constitucional e um “direito público subjetivo de índole essencialmente democrática” pelo Supremo Tribunal Federal,[10] é cotidianamente ignorado pelos administradores de turno.

De igual forma, a dificuldade do acesso às informações orçamentárias e aos dados de execução das políticas públicas impede o trabalho adequado dos conselhos de fiscalização e do cidadão atento à aplicação do dinheiro público. Para dirimir esse problema, a Corregedoria-Geral da União criou em 2004 o Portal da Transparência,[11] com dados sobre despesas, receitas, convênios, empresas sancionadas e servidores públicos.

De maneira mais ambiciosa, buscando de fato alterar a mentalidade do administrador, edita-se a Lei nº 12.527/10. A intenção é desenvolver uma transparência ativa, colocando desde logo as informações de interesse público ao alcance do cidadão. Trata-se de garantir, de maneira efetiva, o direito fundamental à informação. A inclusão do cidadão, aqui tomado na sua acepção mais ampla, como “aquele ser responsável pela história que o envolve”,[12] promove o desenvolvimento democrático ao incentivar o ideal republicano e o controle social do poder e ao reforçar a publicidade nas práticas estatais.

A maior polêmica em torno desta nova legislação é em relação aos arquivos da ditadura militar que assolou o Brasil de 1964 a 1985. O levantamento das informações referentes às prisões, aos interrogatórios e às mortes promovidas pelos agentes do regime tem provocado um debate sobre a aplicabilidade de Lei de Anistia (promulgada em 1979) e o direito à informação, à memória e à verdade.

O Brasil não teve justiça de transição, não analisou os atos cometidos em nome do Estado e não prestou contas com as gerações passadas. Possivelmente este seja um dos motivos do intolerável índice de tortura, que ainda hoje é praticada pelas forças de segurança. A partir da elaboração desta Lei, uma Comissão da Verdade é instalada no dia 16 de maio, com o propósito de apurar violações aos direitos humanos ocorridas entre 1946 e 1988. A transparência no Estado também deve ser retrospectiva.[13]

Embora tal aspecto seja essencial para analisar o contexto em que a Lei de acesso à informação se coloca, não é a ele que este estudo se dedica. A lei quer garantir aos cidadãos o acesso às informações produzidas durante os governos militares, mas também quer que os governos democráticos democratizem sua ação, permitindo amplo controle dos seus atos.

Por expressa disposição legal, estão submetidos a essa cultura de transparência a União, os Estados e os Municípios; os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público; as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios; e as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.

A efetiva aplicação da lei, combinada com a transparência ativa de todos os órgãos e entidades que recebem dinheiro público – e, portanto, também os partidos políticos, em face do fundo partidário –, propicia um autêntico controle social do cumprimento das tarefas do Estado e da execução das políticas públicas.

Se a lei é apta a impulsionar uma revolução na Administração, em face da obrigação que impõe aos órgãos e entes, não há como antecipar os efeitos que terá nos indivíduos. A expectativa é que os cidadãos procurem as informações nas páginas dos órgãos públicos e entidades privadas e apresentem requisições para acessar aquelas não disponíveis. E, ainda, utilizem essas informações para exercer seus direitos políticos, participando efetivamente da formação da vontade do Estado ou atuando como censor, pela proposição de ação popular ou pela provocação ao Ministério Público.

A dificuldade, aqui, será vencer a indiferença que marca o caráter brasileiro. Possivelmente o Brasil seja o país com a população mais cordial com os seus governos.[14] As manifestações autenticamente popular são reduzidas e normalmente não miram aspectos relacionados com a gestão da coisa pública.

É necessário ressaltar, não obstante, que a República reconhece direitos e atribui deveres. Para além de utilizar a informação agora disponível, o cidadão deve ter em mente que não é dado ao agente público buscar outra finalidade que não o interesse público. O papel do cidadão na República é de eterno vigilante: o preço da liberdade é a virtude cívica.[15]

Esta mudança de mentalidade ainda é um desafio. E sem ela, não há desenvolvimento democrático verdadeiro.

4. O acesso ao acesso: as políticas públicas de inclusão digital

As políticas públicas atualmente conformam a atuação do Estado na realização das tarefas constitucionais. O desenho institucional da Constituição permite a participação democrática na construção e no controle das políticas públicas. A lei de acesso à informação impõe aos agentes públicos que disponibilizem as informações que propiciam a formação da vontade do cidadão e o capacitam para ingressar de maneira adequada no debate político, além de viabilizar o controle social. A maior parte deste trânsito de informações, no entanto, se dá por meio virtual.

Neste ponto, cabe discutir as condições de acesso ao acesso. Acesso às informações, acesso ao debate, acesso ao controle. Em um país com – ainda – carências estruturais, pode parecer algo supérfluo discutir inclusão digital como inclusão social. Não obstante, sem amplo acesso à internet, muitos dos avanços serão seletivamente distribuídos.

Dados divulgados pela Associação Brasileira de Telecomunicações apontam que 58 milhões de brasileiros contam com o serviço de internet banda larga em casa.[16] O Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e da Comunicação, com base em pesquisa do final de 2010, aponta que 34% dos domicílios na área urbana tem computador de mesa e 9% tem computador portátil. Em relação à internet, 31% do total têm acesso, mas o índice não passa de 4% nas classes D e E. Quando se leva em consideração a área rural, os dados são de 11% dos domicílios com computador de mesa, 2% com computador portátil e somente 6% com acesso à internet.[17]

Com essas deficiências, não é possível falar efetivamente em inclusão social e desenvolvimento democrático. Mesmo com o acesso franqueado às informações, há claro descompasso entre a igualdade dos cidadãos exigida pelo Estado de Direito e por uma concepção deliberativa da democracia e as atuais condições para a participação no debate público.

Não se ignora a escassez atinge outros direitos fundamentais, também ligados à possibilidade de ação política consciente dos indivíduos. O acesso à educação, à saúde, à moradia, à alimentação, ao trabalho, é essencial para a participação política. Não se descura da advertência de que a política só começa “onde cessa o reino das necessidades materiais”.[18]

No entanto, afirma-se que o controle social propiciado pela possibilidade de participar na elaboração das políticas públicas e de acompanhar sua execução tem potencial para beneficiar a consecução de outros objetivos constitucionais, avançando na realização de outros direitos fundamentais. Neste sentido, exige-se uma política pública que garanta o acesso ao controle.

O Ministério das Comunicações apresenta como modelo para expandir o acesso à internet de banda larga a “Cidade Digital”. Ainda em construção, o projeto pretende atingir os seguintes objetivos: conexão entre os órgãos públicos; implantação de aplicativos de gestão para os setores financeiro, tributário, de saúde e educação; capacitação de servidores públicos; acesso da população aos serviços de governo eletrônico; pontos de acesso público à internet em praças, rodoviárias ou outros espaços. [19] Paralelamente a isso, pretende-se distribuir computadores e criar telecentros (com computadores e acesso gratuito à internet).

Outra ação é a inclusão digital da juventude rural que conta com projetos de extensão junto a Universidades para “formar e capacitar a juventude rural no uso das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TICs), respeitando a diversidade cultural e regional; qualificar e ampliar o número de conexões e equipamentos para o acesso à internet em áreas rurais e remotas; ampliar o acesso aos serviços públicos e às ações de cidadania nas áreas rurais e remotas; estimular a atuação pautada na cidadania e na função social da educação superior”.[20]

Esses programas estão sendo desenvolvidos atualmente pelo Governo Federal. Espera-se que seja uma política de Estado, e não apenas uma política de governo. Sem informação e sem acesso, não há desenvolvimento e não há democracia.

5. Conclusão

O discurso brasileiro está tomado pela gramática da política pública. Pelos contornos constitucionais, há espaço para participação democrática em sua elaboração e fiscalização e, a partir do avanço legislativo trazido pela Lei de Acesso à Informação, para uma participação informada e consciente.

O desenho institucional se coloca como potencialmente adequado às exigências de uma democracia mais ambiciosa. Que exija dos agentes públicos mais transparência e mais responsabilidade, e mais responsabilidade e comprometimento dos seus cidadãos. Há que se verificar, todavia, a capacidade de modificação da mentalidade de uns e outros, forjada em um ambiente mais afeito à opacidade e à apatia.

Além disso, há que se contar com a disponibilidade do cidadão para fazer a sua parte no controle social, utilizando as ferramentas a seu dispor para acessar os dados e participar efetivamente da formulação e acompanhamento das políticas públicas. Sem isso, não há lei que resolva o déficit democrático.

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