Introducción

En 1978, poco antes de que la nación firmara el decreto que transfería a las provincias las escuelas nacionales de nivel primario y pre primario, la prensa comenzó a hacer referencia a un préstamo de 60 millones de dólares que el gobierno nacional solicitó al Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante, BID) “para un programa de construcciones escolares para la eliminación de escuelas rancho”¹ y que debía ser considerado antes de fin de año. En el mes de diciembre, el préstamo fue otorgado por un valor de 50 millones de dólares y con una redefinición de los objetivos que excedían la cuestión edilicia, dando lugar al Programa de Expansión y Mejoramiento de la Educación Rural, conocido por sus siglas como Programa EMER.

Estuvo destinado a todas las provincias argentinas menos a la de Buenos Aires.² Su propuesta central era la vinculación entre la educación formal y las competencias laborales en las escuelas primarias rurales a partir de la incorporación de talleres profesionales, viabilizada a través de la regionalización de los contenidos y la nuclearización de escuelas. Estas acciones estuvieron precedidas de actividades de investigación, promoción de la comunidad, perfeccionamiento docente, obras públicas y equipamiento de escuelas y se llevaron a cabo a partir de 1987. En algunas provincias continuaron hasta los años ’90, como es el caso de Entre Ríos donde tuvo vigencia al menos hasta 1992.

Resultado de la búsqueda de antecedentes, advertimos que son escasas las investigaciones que han profundizado en este Programa.³ Una respuesta probable puede encontrarse en una tendencia más amplia en el marco de las Ciencias Sociales en Argentina, en la que son menores en relación a otros periodos los trabajos sobre historia de la educación durante los años ’80 (Wanschelbaum, 2014). Pero también es posible suponer que el vínculo del Programa EMER que se inició a fines de los años ’70 con el gobierno de la última dictadura militar, explique la ausencia de trabajos, más aún si tenemos en cuenta que las investigaciones sobre el periodo (Cragnolino, 2000; Gutiérrez 2012; Leguizamón 2013; Leguizamón y Jorge Navarro, 2013; Plencovich, 2013; Gutiérrez, Jorge Navarro y de Marco, 2014, Yentel, 2011) le han dado prioridad al Programa EMETA -cuyas siglas corresponden a Expansión y Mejoramiento de la Educación Técnico Agropecuaria- que comenzó a ejecutarse durante el gobierno democrático.⁴

Para profundizar en determinados aspectos del Programa EMER, tomamos el caso de Entre Ríos, una de las provincias con mayor cantidad de escuelas incluidas y dónde el Programa se ha extendido durante al menos once años (1981-1992). Allí se aplicó a cuatro departamentos ubicados en el norte de la provincia (Feliciano, Federal, La Paz y Federación). Es decir aquellos, sobre todo los tres primeros, que poseían los mayores índices de ruralidad, analfabetismo y deserción escolar. Si bien Federación presentaba características socioeconómicas diferentes a los demás, se incluyó teniendo en cuenta que parte del personal del Programa se apoyó en quienes cumplían funciones en el Consejo Provincial de la Región de Salto Grande del Gobierno de Entre Ríos (en adelante, COPRESAG).⁵

Se trató de una propuesta de enseñanza orientada a la formación técnica en la escuela primaria en el ámbito rural que tuvo entre sus objetivos lograr “un mejor rendimiento del sistema educativo primario” y “una ampliación de los servicios educacionales en el ámbito rural” con el fin de incentivar el arraigo, pero coincidió con el proceso de migración del campo a las ciudades en los departamentos involucrados.⁶ Las cifras de los censos y estadísticas posteriores, reflejan el fracaso de estas expectativas, al mantenerse los departamentos incorporados al Programa, entre aquellos con mayores índices de deserción y analfabetismo.⁷

Ahora bien, dejando para futuros trabajos el interrogante acerca de las distancias entre la propuesta de vincular la educación formal con las competencias laborales y los resultados obtenidos, en esta oportunidad buscamos comprender las influencias externas de los organismos financieros internacionales en las políticas educativas a nivel nacional y regional. Específicamente nos interesa ahondar en la vinculación entre un programa con financiamiento internacional y las políticas de descentralización educativa.

El BID al igual que el Banco Mundial (en adelante, BM) cobra mayor presencia en las políticas educativas, tanto en Argentina como en los demás países de América Latina durante la década de los ‘90. Hasta entonces la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) fue el organismo más influyente en materia de producción de conocimiento sobre la problemática educativa tanto en el escenario regional como en la Argentina, mientras que el BID ha promovido y financiado actividades de investigación relacionadas con el análisis de las políticas educativas (Galarza, Suasnábar y Merodo, 2007; Ascolani, 2008; Causa, 2011).

Llaman la atención, por lo tanto, los motivos que impulsaron el financiamiento del BID en el Programa EMER a fines de los 70’. Es posible que la vinculación se pueda establecer tanto por el énfasis en el desarrollo rural contenido en el Programa, como por los aspectos de investigación y evaluación educativa que requirió a lo largo de toda su extensión. Ahora bien, el Programa EMER guarda algunas similitudes con el proyecto EDU RURAL que se llevó a cabo en Brasil durante los años ‘80 financiado por el BM vinculado a sus estrategias de reducir la pobreza en las regiones más desfavorecidas de los países latinoamericanos focalizando los préstamos en la educación primaria. El proyecto EDU RURAL estaba destinado a la construcción de escuelas, la provisión de textos y materiales para la enseñanza y la capacitación docente (Ascolani, 2008, p. 149), es decir, secciones que también fueron priorizadas por el BID en Argentina en el marco del EMER.

En Brasil, la década del ’80 también estuvo marcada por un proceso de nuclearización de escuelas rurales. Al igual que en el EMER este proceso de nuclearización se hizo en torno a comunidades rurales centrales en relación a las demás y el transporte escolar ocupó un lugar central, dejando fuera del proceso a aquellas localidades sin comunicación (de Souza, 2013, p. 163). Sin embargo, a diferencia de lo que hemos visto para el caso del EMER (donde se realizaban traslados una vez a la semana con el objetivo de realizar talleres), en Brasil la nuclearización condujo al cierre de las escuelas aisladas y unidocentes (de Souza, 2013, p. 163), lo cual en Argentina se dio a raíz del proceso de transferencia.⁸

Como ha sido mostrado por las investigaciones que se han encargado de estudiar el periodo de la última dictadura, uno de los pilares de su política educativa fue la descentralización (entre otros, Puiggrós, 1997; Tedesco, Braslavsky, Carciofi, 1983; Pineau, 2006; Doval, 2006; Gudelevicius, 2013; Rodríguez, 2008; De Luca, 2013). Bajo dicho concepto, se articularon dos políticas diferentes aunque interconectadas. Por un lado la transferencia del servicio educativo de los niveles pre-primario y primario a las jurisdicciones provinciales, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego. Por otro lado la regionalización del curriculum como un mecanismo de adecuación a las posibilidades de cada región con el fin de garantizar una injerencia mayor de las realidades locales.

Teniendo en cuenta que la descentralización política y administrativa formó parte del discurso de los países centrales y fue propiciada por préstamos de los organismos internacionales que operaban en Latinoamérica (Krawczyk, 2002; Rodríguez, 2008; Ascolani, 2008), partimos de dos hipótesis sobre la relación entre los organismos financieros internacionales y la educación rural en Argentina a partir del Programa EMER. La primera consiste en que este tuvo como finalidad respaldar a partir de recursos provenientes de organismos internacionales de crédito, la transferencia de escuelas nacionales -en su mayoría escuelas rurales creadas a través de la Ley Láinez- a las provincias en 1978, que cerró el proceso iniciado en 1956 con la autorización al Consejo Nacional de Educación de realizar los traspasos. La segunda, es que el Programa fue la principal herramienta para la regionalización de los contenidos que se llevó a cabo en los años ’80.

Para indagar la vinculación entre el Programa y las políticas de descentralización educativa examinaremos su estructura y financiamiento con el fin de observar la distribución de los recursos destinados a la ampliación de los servicios educacionales en el ámbito rural. Posteriormente nos centraremos en argumentar la vinculación del Programa con la transferencia de escuelas nacionales a las provincias y finalmente estudiaremos la relación entre el Programa y la regionalización de los contenidos, teniendo en cuenta que la modalidad organizativa implementada consistió en la nuclearización de escuelas rurales. El trabajo se sustenta en el análisis de documentos oficiales -estudios de factibilidad, normativas, convenios, proyectos, informes, evaluaciones, diseños curriculares- obrantes en diferentes archivos de la provincia y en la Biblioteca Nacional del Maestro, en la lectura de la prensa nacional y provincial y en entrevistas realizadas por la autora.

El financiamiento del Programa EMER

Si en abril 1978, el anunciado préstamo de 60 millones de dólares del BID tenía como fin “la eliminación de escuelas rancho,”⁹ ocho meses después al otorgarse el monto de 50 millones, los objetivos se habían orientado al “perfeccionamiento y actualización de los principios técnicos y del contenido de la educación rural”,¹⁰ dando lugar al Programa EMER. El préstamo para escuelas rurales constituía una partida mayor de 330 millones de dólares que debía definirse antes de que finalizara el año y que además abarcaba otro programa de 60 millones para ciencia y tecnología, un tercero de 60 millones para desarrollo pesquero y finalmente otro de 150 millones para las obras hidroeléctricas de Yacyeretá Apipe.¹¹ La información sobre los préstamos en estudio para 1979, se difundió al firmarse tres préstamos que habían sido aprobados en 1977 por 173 millones de dólares, destinados a la ampliación del gasoducto austral (36 millones), un programa de abastecimiento de agua a zonas urbanas y rurales (83 millones) y la planta de celulósica de la empresa Puerto Piray (54 millones).¹²

El Programa EMER fue financiado con recursos provenientes del Préstamo 565/SF.AR del BID, junto a un monto equivalente como contrapartida procedente del Tesoro Nacional, que daba un total de cien millones de dólares.¹³ Exactamente tres años después del golpe de Estado, por medio del decreto 1163 se aprobó el acuerdo firmado entre el estado nacional y el BID para poner en ejecución el Programa. Entre 1979 y 1981 se completó la preparación con la formulación, análisis y aprobación de los proyectos provinciales, la firma de convenios entre nación y provincias y la iniciación de las primeras acciones de infraestructura y equipamiento.

La coordinación y administración del Programa EMER a nivel nacional estuvo a cargo de una Unidad Ejecutora Central (en adelante, UEC) bajo dependencia del Ministerio de Cultura y Educación que debía evaluar cada una de las propuestas que recibían de las provincias y fue responsable de la elaboración del estudio que permitió avalar la solicitud de crédito y actuó como ente coordinador. Para ser destinatarias de los préstamos, las provincias debían crear Unidades Ejecutoras Provinciales (en adelante, UEP) que tenían como misión ejecutar, administrar y coordinar el Programa. La ejecución tenía una duración inicial de 4 años más uno de prórroga.

En el caso de Entre Ríos, el Programa se inició en 1981. El año anterior se había creado la UEP como ente descentralizado dependiente del Ministerio de Hacienda, Economía, Obras y Servicios Públicos. Quedó integrada por cinco subprogramas -tal como especificaban los requisitos para aceptar las propuestas de las provincias- cada uno de ellos con un responsable a cargo: 1) elaboración del curriculum (conjuntamente a los contenidos mínimos y uniformes para todo el país, se debían explicitar los contenidos de carácter regional); 2) recursos humanos (formación del personal docente); 3) obras civiles (construcción de escuelas nuevas o refacción y ampliación de las existentes); 4) equipamiento (mobiliario, equipo y materiales); y 5) desarrollo de la comunidad (promoción de la salud y la extensión cultural).

A través del Programa las provincias recibieron un aporte no reintegrable que la nación transfirió para su aplicación en los establecimientos incluidos, destinado a construcción, ampliación y equipamiento y la realización de acciones educativas referidas a la orientación laboral, la capacitación docente, la promoción comunitaria y la regionalización del currículo. El proceso de licitación y contratación de las obras así como la licitación y adjudicación de equipamiento, se realizó en cada provincia por intermedio de la UEP previa aprobación de la UEC y del BID. Para ser destinatarias del préstamo, debían firmar un Convenio con el Ministerio de Cultura y Educación en el cual tomaban una serie de compromisos. Una vez formalizado el contrato, la UEC asignaba los fondos previstos para la ejecución, cuyo monto total en la provincia de Entre Ríos ascendió a 6.300.000 de dólares.¹⁴

A nivel nacional de los 45 millones transferidos en 1982, 40 correspondieron a obras, uno a equipamiento, tres a personal y uno a ingeniería y administración, lo cual tiene vinculación con el hecho de que tomó como base un proyecto destinado específicamente a edificaciones escolares. En Entre Ríos, siguiendo el mismo lineamiento, el subprograma de obras civiles y construcciones fue el que recibió mayor financiamiento Las inversiones estuvieron divididas en adquisición de equipos y materiales en un 16%, perfeccionamiento docente en un 15% y obras civiles en un 69% (Ver Tabla 1).

El subprograma de obras civiles comprendía las acciones tendientes a dotar a las escuelas del Programa de “instalaciones aptas y adecuadas a los fines que se proponía, mediante la construcción, ampliación y adecuación o reparación de los existentes” (Argentina, 1983). Se dividió en construcciones y ampliaciones. Las construcciones estuvieron destinadas mayoritariamente a las llamadas “escuelas rancho” o “escuelas de tabla.” De las 22 escuelas que se proyectaron construir sólo cuatro correspondían a escuelas núcleo y el resto a escuelas satélites. Con la excepción de esas cuatro escuelas núcleo que como parte del Programa recibieron un edificio nuevo, el resto fue objeto de refacciones. Al respecto, algunos testimonios orales subrayaron las dificultades de las nuevas edificaciones y ampliaciones. En el caso de la escuela núcleo 48, el edificio refaccionado durante todo el año 1983, desde su entrega y utilización a partir del ciclo lectivo de 1984 presentó “una serie de anormalidades que entorpecen el normal funcionamiento de la unidad educativa.”¹⁵

Según las Memorias del Consejo Federal de Cultura y Educación (en adelante, CFCyE), hacia julio 1983 el Programa se hallaba en plena ejecución en las 21 provincias participantes –si bien Santa Fe era la única que acusaba estancamiento en la elaboración del proyecto-, habiendo alcanzado las primeras realizaciones concretas, con 99 escuelas terminadas, equipadas y en funcionamiento correspondientes a 16 conjuntos nuclearizados (Argentina, 1983). Un total de 30 habían sido concretadas en la provincia de Entre Ríos, 22 en Misiones, 21 en Neuquén, 10 en Salta, 8 en Formosa y el resto en Catamarca, Chubut, San Luis y Santa Cruz.¹⁶ Un total de 552 obras se encontraban en ejecución y 37 en contratación. La mayor cantidad de escuelas proyectadas se encontraba en Santiago del Estero, Salta y el noreste argentino. No sabemos de las 589 obras previstas cuántas se finalizaron, pero tenemos constancia que en el caso de Entre Ríos se licitaron la totalidad de las obras programadas.¹⁷

Tabla 1
Las inversiones del Programa EMER en la provincia de Entre Ríos

Fuente: Programa EMER. Subprogramas 1984. I. Caja 157. Centro de Documentación del Consejo General de Educación (CGE), p. 24.

Programa	Inversiones U$D	%
Obras Civiles	43.608.440	69
Equipos y Materiales	992.677	16
Material Didáctico	393.771	6.3
Vehículos	259.306	4.2
Educación Física	124.206	2
Actividades Agropecuarias	109.704	1.8
Equipamiento Comedores	105.690	1.7
Perfeccionamiento Docente	946.479	15
TOTALES	6.300.000	100

La previsión para el equipamiento de las escuelas, que se llevó a cabo entre 1985 y 1986, representaba un 16% del total del presupuesto y comprendía mobiliario escolar, material didáctico (contemplando las necesidades del currículo que se proyecta implantar en cada establecimiento), instrumental de laboratorio y actividades prácticas, equipos deportivos, instrumentos musicales, máquinas y herramientas de talleres y huerta, equipamiento de comedor y cocina, muebles de oficina y maquinaria agrícola. Dentro del dinero destinado a equipos y materiales estaban incluidos los vehículos para realizar la nuclearización. Las más beneficiadas fueron las 20 escuelas núcleo, que incorporaron una nómina más completa de material didáctico para el desenvolvimiento de las áreas tradicionales, personal y equipamiento necesario para los alumnos de sexto y séptimo grado de las escuelas satélites.

Finalmente, el 15% del financiamiento restante estaba destinado al perfeccionamiento docente. Los cursos, que se dictaron entre 1981 y 1984, estuvieron orientados al personal docente, directivo y de supervisión y se desarrollaron en diferentes modalidades: cursos a distancia y presenciales, instancias de acción más personalizada como seminarios o jornadas de trabajo y reuniones de estudio para la participación en la elaboración y el reajuste curricular. Se dictaron sobre temas específicos referidos a la fundamentación teórica del quehacer educativo, la política y organización educacional y los aspectos técnicos didácticos.

Si el BID se hizo cargo de financiar los gastos en infraestructura, insumos y formación docente, las provincias debieron aportar recursos propios para la ejecución del Programa, según se fijaba en los compromisos que tomaban las provincias a la hora de firmar el convenio. Así, la propuesta que debían elaborar para que fuese evaluada por la UEC y el BID, debía realizarse a partir de bienes y recursos provinciales. En el caso de Entre Ríos, la preparación de la documentación necesaria para que el que Banco tratara la solicitud del préstamo se hizo utilizando los recursos materiales y el personal del COPRESAG. Una vez firmado el convenio, entre la provincia de Entre Ríos y el Ministerio de Educación nacional el 11 de agosto de 1980 y al menos hasta 1983, la UEP y el COPRESAG emitieron diversas resoluciones afectando al personal de sus reparticiones a cumplir tareas en la UEP del Programa EMER o el COPRESAG según el caso.¹⁸ Por otra parte, la provincia debía mantener y conservar con recursos propios las obras ejecutadas, los bienes y los servicios afectados al proyecto.¹⁹ Hacia 1992, los gastos de funcionamiento eran atendidos desde el Consejo General de Educación (en adelante, CGE) y administrados por los directores de cada escuela núcleo y se basaban específicamente en el salario de los 46 instructores y el mantenimiento y combustible de las once camionetas destinadas al transporte de los alumnos.²⁰

Ahora bien, queda pendiente para futuros trabajos indagar acerca de su aplicación concreta. Es muy posible que la existencia de disparidades entre la letra de los convenios y la realidad, así como límites en los condicionamientos institucionales y estructurales, las rivalidades políticas y la corrupción en el manejo de estos créditos internacional es que ha sido analizada para el Programa EMETA (Cragnolino, 2000), pudiera se extendida al Programa EMER.

El Programa EMER y la transferencia de escuelas

En 1978 se sancionó el decreto que habilitaba la transferencia de las escuelas nacionales a las provincias. Como bien señalan Rodríguez (2008) y Gudelevicius (2013) el impacto cuantitativo del traspaso no fue homogéneo en el país. Tampoco lo fue al interior de las cinco regiones en que fue dividido: Noreste, Noroeste, Cuyo, Centro y Sur. En el caso del noreste, mientras que en Entre Ríos fueron transferidos 237 establecimientos,²¹ que representaban un 24% de la matrícula de escuelas primarias, el incremento del servicio educativo primario que las provincias debieron sostener fue mucho mayor en Formosa, Chaco, Misiones y Corrientes donde la matrícula de las escuelas nacionales representaba entre el 57% y el 72% y disminuyó a menos de un 1% en los tres primeros casos (Ver Tabla II).

Tabla 2
Matrícula de escuelas primarias en la Región Noreste (NEA) (1970 y 1981)

Fuente: Ministerio de Educación y Justicia. Dirección General de Programación Educativa. La regionalización educativa en la república argentina. Tomo II. Región NEA, p. 20.

Provincias	1970
	Total	Nacional	Provincial
Formosa	48.992	32.901	16.091
Chaco	104.739	75.520	29.219
Misiones	87.691	62.705	24.986
Corrientes	126.778	75.035	51.743
Entre Ríos	127.670	30.197	94.473
Total NEA	495.697	276.358	219.512
Total País	2.879.281	952.158	1.927.123

Si partimos de la hipótesis de que el EMER se encuentra vinculado con la transferencia de escuelas primarias a las provincias, deberíamos suponer que se implementó con más fuerza en aquellas provincias y departamentos donde era mayor el peso de las escuelas nacionales. ¿Hasta qué punto esto fue así? En principio podemos señalar que, aunque con excepciones, las escuelas nacionales estaban ubicadas en áreas rurales donde el Programa tenía su foco.²² Sin embargo, Entre Ríos que tenía el menor porcentaje de matrícula nacional dentro de la región del NEA, fue una de las provincias donde mayor cantidad de escuelas se incluyeron en el Programa.²³

Cabe preguntarse entonces si la elección de los departamentos de cada provincia tuvo relación con el peso de las escuelas nacionales. Antes de responder este interrogante cabe señalar que la determinación de las áreas a considerar dentro de cada provincia estuvo sujeta a condiciones previstas en el contrato del préstamo, que no refería a la cantidad de escuelas sino de alumnos, debiendo demostrar ser la alternativa de menor costo económico por egresado. Incluía criterios de elegibilidad de la localización comunes a todas las provincias relativos a la magnitud de la población rural en edad escolar, la accesibilidad de las zonas “a las mayores concentraciones de población rural en sus respectivas áreas de influencia” y la procedencia de “los niveles socioeconómicos más bajos de la provincia.” Por otra parte, era necesario que evidenciara que con el proyecto se optimizaría el flujo de niños, jóvenes y adultos que hubieran completado los siete grados de educación primaria y ser compatible con otros proyectos de desarrollo económico-social, el establecimiento de procedimientos de evaluación y el seguimiento de los egresados.²⁴ Efectivamente, los departamentos del norte donde se desarrolló el EMER en Entre Ríos cumplían con los criterios de elegibilidad mencionados. Sin embargo otra posibilidad residió en la zona sur que hoy corresponde a las Islas del Ibicuy, cuyos índices de ruralidad y analfabetismo son los mayores de la provincia. Asimismo, junto a los departamentos involucrados en el Programa se pretendió integrar a los de Villaguay, Colón y Gualeguaychú ubicados al centro y al este de la provincia, aunque sin éxito.²⁵

Tabla 3
Tipos de establecimientos según ubicación de escuelas primarias. Entre Ríos. Año 1967

Fuente: Consejo Provincial de Desarrollo. Provincia de Ente Ríos. Plan de mediano plazo. Sector Educación. Área Enseñanza. 1968-1972Nota: El Departamento Federal fue constituido en 1972 en tierras que hasta entonces correspondían a los departamentos La Paz, Concordia y Villaguay.

Departamentos	Prov.	Nac.	Privada
Federación	4	1	2
Feliciano	1	-	-
La Paz	9	-	1
Total provincia (14 departamentos)	114	44	36

Como puede observarse en la tabla III en los departamentos del norte las escuelas nacionales tuvieron escasa presencia. De todas formas, las existentes fueron elegidas como escuelas núcleo. Ahora bien, esto fue menos una forma de compensar al Estado provincial por las instituciones transferidas, que la consecuencia de que las escuelas nacionales elegidas eran las más grandes, con mayor cantidad de alumnos y ubicadas en puntos estratégicos que permitían una adecuada conexión con las escuelas satélites. Uno de los técnicos entrevistados lo expresaba de la siguiente manera: “Cuando encontrabas una de esas era para el EMER, la garrábamos así [hizo como si la abrazara]. (…) Eran escuelas más grandes, con más alumnos. Las ex nacionales que entraron en el EMER eran núcleo, porque eran escuelas grandes donde había más población”.²⁶

El hecho de que la cantidad de escuelas incluidas en el Programa por provincia y los departamentos seleccionados al interior de cada una no estuvieron directamente relacionados con las escuelas transferidas, puede dar cuenta de dos cuestiones. Por un lado, que en la implementación del Programa el peso de las decisiones del ámbito nacional fue menor que el de los actores provinciales y locales. Por otro lado que no se trató, al menos en la mayor parte de los casos, de una compensación económica que la nación a partir de un préstamo internacional daba a las instituciones afectadas. No obstante ello consideramos que existió una vinculación entre la transferencia y el Programa EMER que se puede evidenciar tanto en la correlación temporal de ambos fenómenos como en el ámbito discursivo, tal como pasaremos a desarrollar a continuación.

La creación de la comisión para la elaboración de estudios de perfectibilidad y factibilidad del Programa EMER coincide con la sanción del decreto que aprobó la transferencia de escuelas primarias de la nación a las provincias.²⁷ Como señala Gudelevicius (2009), si bien el contexto de terrorismo de estado posibilitó la concreción de los traspasos al limitar la capacidad de oposición social, el proceso no estuvo exento de conflictos y denuncias. La editorial de El Diario de Paraná publicada al día siguiente presentaba un panorama pesimista:

Sin embargo, se entiende que el traspaso está más dirigido hacia la materialidad escolar y su funcionalidad, que hacia la política educativa (…) la intelectualización de índole provincial como medio de arraigo, será inaplicable (…) Es muy probable que surjan inconvenientes de índole económica, también de alcances de las respectivas jurisdicciones y seguramente de fricciones por los nuevos mandatos docentes. También será muy difícil que una misma tendencia educativa sea aplicada con parecida ejecutoriedad por todas las provincias.²⁸

Del mismo modo, la prensa daba cuenta de la situación en Córdoba: “La provincia asume la responsabilidad de 519 escuelas transferidas, 3.839 cargos docentes, sus 64.917 alumnos, que según indica la ley, no contempla ningún tipo de ayuda económica por parte del gobierno central.” Continúa la nota revelando que de esas 519 escuelas, había 105 que eran “escuelas rancho” que “debían ser erradicadas.”²⁹ Si seguimos las publicaciones de El Diario durante 1978 encontramos que las noticias sobre la transferencia fueron seguidas de información sobre el Programa EMER. Así, durante el mes de enero cuando el proyecto de transferencia entró en la Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL), cuatro días después se publicó una nota sobre los préstamos BID.³⁰ En abril cuando se anunció la cantidad de establecimientos que se transferirían en Entre Ríos, también cuatro días después, El Diario refirió a los préstamos BID.³¹ En junio, ante un editorial que daba cuenta de la dificultad que implicaba a las provincias la transferencia, nuevamente cuatro días después la prensa indicaba que los préstamos estaban retrasados “por la presión de los terroristas.”³² Asimismo, luego de que se informara sobre la sanción de la Ley provincial 6175 del 7 de julio que autorizaba la transferencia de servicios educativos de nación a las provincias (ley Nacional 21.809 del 5 de junio de 1978), El Diario publicaba una conferencia de prensa del ministro de Educación de la Nación, Juan Catalán, que se centraba en el préstamo solicitado al BID.³³

En 1979, poco después de la aprobación del convenio, el diario La Nación, publicaba las declaraciones del ministro de Cultura y Educación, doctor Rafael Llerena Amadeo, quien afirmaba que el Convenio que daba origen al Programa EMER “demuestra que nuestro sistema educativo no se ha resquebrajado al transferir las escuelas primarias nacionales a jurisdicción provinciales.”³⁴ Cuatro años después, el CFCyE se seguía manifestando en esa misma línea. Según las Memorias del período 1976-1983 el Programa EMER había sido estructurado por el Ministerio de la Nación en apoyo y complementación de la acción educativa de nivel primario que realizan las provincias en el ámbito rural.³⁵

Ciertamente, estos discursos muestran el intento por parte del gobierno dictatorial de legitimar la transferencia de las escuelas nacionales a las provincias, a partir de una inversión proveniente de un crédito internacional destinado a una política pública focalizada en determinadas zona, tal como se ha mostrado para otros aspectos de la política educativa del gobierno dictatorial (Rodríguez, 2007; Rodríguez y Lvovich, 2013).

Diseño curricular regionalizado y la nuclearización de escuelas rurales

En 1979, al referir a la aprobación del préstamo, el gobierno militar sostenía que en lo que hace al currículum, el Programa EMER consistiría en “una adaptación y complementación de los programas de estudio a las necesidades de las áreas de cada provincia, incluyendo la determinación de prácticas de orientación laboral que se incorporarán en el nivel primario y que deberán responder a los requerimientos ocupacionales de la zona”.³⁶ El acuerdo firmado entre la Nación y el BID preveía como primer punto entre las acciones para la ejecución del Programa la elaboración del currículo a partir de los contenidos mínimos establecidos por el Consejo Federal de Educación uniformes para todo el país.³⁷ A ello se agregaba “explicitar los contenidos y actividades de carácter regional con iniciación y orientación laboral adecuada al medio en que se aplique.”³⁸

A mediados de 1983 los responsables del Consejo Federal de Cultura y Educación manifestaban en sus Memorias, que a través del Programa EMER se pretendía afianzar “el papel de la escuela como factor de desarrollo a nivel local y zonal.”³⁹ Para ello se aspiraba a adecuar los contenidos curriculares a la realidad local. En ese texto se argumentaba que “la disparidad de las características regionales tanto físicas como económicas y sociales y la circunstancia de que la responsabilidad de la educación primaria es resorte de las respectivas jurisdicciones provinciales plantea la necesidad de un enfoque descentralizado basado en los diagnósticos y propuestas que conforman los Proyectos elaborados por cada provincia.”⁴⁰

La base de la elaboración del currículum regionalizado del Programa EMER la constituyeron los cursos de formación docente, junto a una serie de investigaciones realizadas entre 1981 y 1983 -de la realidad físico, economía, social y cultural de la zona, las características del alumno concurrente, las necesidades de la población- y la indagación de los maestros acerca de los aspectos que consideraban susceptibles de ser modificados. Según se argumentaba en el “Marco conceptual del Programa EMER” en lo que respecta a la regionalización curricular, ese tipo de diseño partía de la idea de “una comunidad que forma parte de una totalidad más amplia, pero que, al mismo tiempo, tiene su perfil y características propios y distintivos de otros grupos humanos afincados en otros lugares”.⁴¹

El diseño curricular regionalizado se programó en dos grandes secciones. Por un lado, la correspondiente al núcleo básico de la escuela común teniendo en cuenta la zona y los recursos humanos de la escuela. Con el fin de atender la problemática que supone el currículo en escuelas unitarias y de personal reducido, se diseñó una propuesta de organización de contenidos y actividades.⁴² Por otro lado, se incorporaban en el curriculum actividades de orientación e iniciación laboral que permitan al niño desenvolverse con mayor eficacia en las tareas que habitualmente realizaban y orientarlo hacia otras actividades adecuadas a la zona.”⁴³ En el caso de Entre Ríos consistía en talleres de actividades agropecuarias para varones y mujeres, de carpintería, electricidad y soldadura para varones y de las llamadas “artes del hogar” -cocina y repostería, costura y tejidos- para mujeres.⁴⁴ Los talleres funcionaban para los alumnos de tercer ciclo de las escuelas núcleos a los que asistirían los alumnos de las escuelas satélites. El desarrollo curricular de las áreas de orientación laboral fue precedido por acciones de capacitación de instructores en el que participaron representantes del INTA y el CONET.

Finalizada la dictadura, el gobierno democrático provincial intentó poner cierre al Programa y continuar con las políticas del mismo por fuera de la UEP, con el propósito de romper con el vínculo que determinadas políticas pudieran tener con el periodo más oscuro de la historia argentina.⁴⁵ Sin embargo, dichas iniciativas no se concretaron y el Programa siguió funcionando bajo dependencia de la UEP hasta 1987 cuando pasó a depender del CGE y de esta forma continuó hasta 1992 (Petitti, 2019b).

Ahora bien más allá de la permanencia del Programa, nos interesa detenernos en la continuidad de la política destinada a la regionalización de los contenidos. Laura Rodríguez (2010) muestra como “en plena democracia, las autoridades educativas de 1988 anunciaban que la Dirección de Planeamiento estaba elaborando un proyecto de ‘Regionalización, descentralización y nuclearización educativa’ destacando el carácter democratizador del mismo y evitando mencionar la experiencia descentralizadora que llevó a cabo la dictadura”. Por su parte, Cinthia Wanschelbaum (2014), da cuenta que las políticas educativas de los años ’80 constituyeron las bases para la transformación educativa en los ’90. No solo no se revirtió el proceso de descentralización, afirma Wanschelbaum, sino que “se esperaba que la regionalización tuviera ‘incidencia positiva’ en la calidad de la educación” (p. 99). Consideramos por lo tanto que esta continuidad de la política destinada a la regionalización de los contenidos se articuló a través del Programa EMER, ya que, como veremos a continuación, en la mayoría de las provincias los avances en materia de regionalización se hicieron en ese marco.

En 1984 representantes del Programa EMER y de los organismos dependientes de la secretaria de educación del Ministerio de Educación y Justicia de la nación y del Proyecto Especial Multinacional de Desarrollo Educativo Integrado en Zonas Limítrofes, participaron en el Seminario Nacional “Situación actual y perspectivas de la regionalización de la educación”.⁴⁶ El seminario fue programado y coordinado por el Ministerio de Educación y Justicia de la Nación a través de la Secretaria de Educación y por el proyecto especial OEA “Regionalización educativa.” Se llevó a cabo en la sede ministerial de la ciudad de Buenos Aires y tuvo como presidente al secretario de educación de la nación. Allí las jurisdicciones expusieron la situación de la regionalización educativa en ese entonces en cada una de ellas y se retomaron las experiencias de nuclearización del Programa EMER como un avance en la misma línea de la regionalización: “Experiencias de nuclearización en marcha en algunas provincias suscitan un marcado interés debido a que se abre perspectivas para mejorar la calidad de la educación, optimizar el uso de los recursos existentes y movilizar a la comunidad en torno a objetivos y proyectos que toman como eje a la unidad escolar.”⁴⁷

En la comisión sobre “Curriculum” presidida por Lidia Dumett, encargada del área educativa del EMER en Entre Ríos, desde diciembre de 1983, se definió el curriculum regionalizado como la “adecuación a las diferentes realidades geo culturales.” Y se subrayó entre los problemas que intenta resolver:

la falta de participación de los agentes en la elaboración del curriculum, desconexión entre el docente y la conducción educativa, del desconocimiento de la realidad a la cual va dirigida el currículo y existencia de una uniformidad curricular sin atender a las diferencias regionales, marcadas desigualdades en el rendimiento facultativo, discrepancias entre la cobertura inicial y la permanencia en el sistema, desconocimiento por parte de los educandos de la realidad histórico geográfica inmediata a ellos.⁴⁸

Entre 1983 y 1984, con el objetivo de conocer analizar y comparar el grado de avance alcanzado por las provincias en el proceso de regionalización educativa que se estaba desarrollando en el país, se realizó un estudio que dio lugar a la publicación de la Serie Situación Educativa Argentina.⁴⁹ Estaba organizada en seis volúmenes, el primero destinado al enfoque metodológico y análisis teórico conceptual de la regionalización y los cinco siguientes a profundizar en cada una de las regiones educativas en las que fue dividido el país: Noreste, Sur, Cuyo, Noroeste y Centro. En la mayor parte de las provincias, el diagnóstico del estado de la regionalización se hallaba vinculado al desarrollo del Programa EMER.⁵⁰ Para el caso de Entre Ríos se afirmaba que:

El currículo de nivel primario vigente no se elaboró con criterio regional. Pero por medio del Programa EMER se está trabajando para la implementación de su currículo regionalizado, cuya puesta en marcha y en forma experimental estaba prevista para 1983, pero se inicia en 1984. Su aplicación responde a necesidades y expectativas de la zona. Este currículo regionalizado tiene el carácter de piloto con respecto a las restantes áreas de la Provincia.⁵¹

El Programa EMER se presentaba como “un sistema de trabajo curricular que tiene como centro la implementación del currículo regionalizado.” Asimismo, se expresaba que el currículo regionalizado “busca una formación integral del niño no solo en base a contenidos académicos con un enfoque más funcional, sino atendiendo a una capacitación laboral y al desarrollo de la comunidad.” Los objetivos del Programa expuestos en ese informe consistían en:

Promocionar un desarrollo armónico del medio, que contribuya a la integración del hombre con la zona, instrumentar un currículo de nivel primario para el medio rural acorde con las condiciones de la región, proporcionar al alumno una capacitación laboral atendiendo a sus aptitudes personales y a los requerimientos del medio, contribuir a la retención y promoción de los alumnos, ofrecer al docente oportunidades de mejoramiento personal y profesional a través de un perfeccionamiento sistemático.⁵²

Para que se pudiera desarrollar la regionalización de los contenidos en todas las escuelas incluidas en el Programa EMER se implementó en la mayor parte de las escuelas del Programa la modalidad de nuclearización. La nuclearización consiste en la vinculación de una escuela base o escuela central situada estratégicamente en el núcleo que debe contener los mejores recursos para el desarrollo de la tarea educativa junto con ofrecer un potencial de influencia que le permita realizar una acción piloto hacia el resto del núcleo, con una ubicación estratégica, con recursos que le permitan concentrar la asistencia técnica y ofrecer facilidades de trabajo en laboratorios, talleres, huertos escolares para las demás escuelas (Cañete Escalona, 1982). Los alumnos de sexto y séptimo grado de las restantes escuelas llamadas satélites eran trasladados una vez a la semana para realizar los talleres, así como también actividades deportivas y artísticas, consultas bibliográficas, trabajos de laboratorio e integración con otros alumnos.

En Entre Ríos las experiencias piloto de nuclearización en los departamentos La Paz y Federación comenzaron en 1986 y a partir el año siguiente el Programa se desarrolló en las 114 escuelas incluidas, dando lugar a 20 Conjuntos Nuclearizados, cada uno de los cuales estaba integrado por una escuela núcleo “generalmente más grande, completa y equiparada que las otras” y un determinado número de escuelas satélites que geográficamente distaban entre 20 y 30 kilómetros “casi siempre más chicas, pero situadas a una distancia tal que permita comunicarse bien con la escuela núcleo.”⁵³

El Programa se mantuvo hasta comienzos de la década del ’90 pero las dificultades para mantener los vehículos que realizaban los traslados fueron desgastado la experiencia. En 1992 el personal a su cargo–que para fines de la década del ’80 ya había disminuido-, fue destinado a otras reparticiones del CGE. En junio de ese año se difundió un video que sintetizaba las actividades realizadas y también durante ese año la unidad ejecutora provincial Programas EMER-EMETA elaboró un pre proyecto para un “programa de integración de servicios educativos rurales” que aunque los tomaba como base, reemplazaba al EMER y al EMETA extendiendo la propuesta a toda la provincia.⁵⁴ También para esa fecha, en algunos establecimientos concluyó el traslado de los alumnos. Sin embargo, en otros conjuntos nuclearizados que conservaron la camioneta se continuó unos años más, sustentándose en los traslados del nivel inicial y posteriormente incorporando el tercer ciclo de EGB. Además, aunque dependiendo de las negociaciones entre la Dirección General de Escuelas y los actores locales, en el caso de las tres escuelas núcleo que hemos visitado y analizado en profundidad, encontramos que las creaciones del tercer ciclo de EGB –a partir de 1999 en Entre Ríos- y posteriormente de la secundaria completa –desde la Ley de Educación provincial de 2008-, así como las escuelas Nina,⁵⁵ se establecieron en las ex escuelas núcleo del Programa EMER.⁵⁶ A partir de esta evidencia, la vinculación entre las escuelas elegidas como núcleo y la elección de establecimientos para ampliar los niveles educativos, queda planteada como hipótesis para futuros trabajos de indagación, lo cual constituiría otra evidencia acerca de que el Programa EMER sirvió de base para las nuevas políticas educativas que se desarrollaron a partir de los años ’90.

Consideraciones finales

El financiamiento destinado a reemplazar escuelas ranchos dio lugar en menos de un año al Programa EMER que tenía entre sus fines la orientación laboral en la escuela primaria. A pesar de esa modificación, el Programa tuvo una estrecha relación con las políticas de descentralización que se iniciaron durante la última dictadura militar y que continuaron durante la década del ’80, logrando su punto máximo en los ’90. Para ello analizamos su vínculo, primero con la transferencia de escuelas nacionales y luego con el proceso de regionalización de los contenidos.

Concluimos, teniendo en cuenta por un lado, las coincidencias entre la fechas del decreto que aprobó la transferencia y aquel que dio inicio al Programa y por otro lado, los diferentes discursos que lo acompañaron, que el Programa EMER consistió en una instrumento que el estado nacional durante el gobierno de la dictadura militar utilizó a través del financiamiento externo (con un crédito no reintegrable a las provincias destinado a una serie de políticas educativas focalizadas en determinadas áreas rurales) más que para a atenuar las consecuencias económicas de la política de transferencia, como un mecanismo para otorgar legitimidad a la medida. Como hemos visto en este trabajo, el dinero destinado al programa no tuvo vínculo directo con las provincias o localidades más afectadas.

Asimismo sostenemos que, a la vez que legitimó la descentralización administrativa a partir de la transferencia, promovió la regionalización de los contenidos a través de los talleres de orientación laboral. El currículum diseñado para el Programa EMER se propuso introducir el proceso de regionalización de los contenidos a nivel nacional. Por lo tanto, es posible suponer teniendo en cuenta la dificultad que a lo largo del siglo XX encontró la posibilidad de establecer contenidos diferenciados para los ámbitos urbanos y rurales, que la regionalización del currículum se pretendió introducir a partir de políticas ligadas a la educación rural que en la década del ‘80 tuvieron una fuerte vinculación con el Programa EMER.

Más que centrarnos en la persistencia del Programa en sí mismo –que es abordada en otro trabajo (Petitti, 2019b), nos interesó reparar en su carácter de articulador de la propuesta de regionalización que continuó en la agenda educativa a lo largo de toda década del ’80 y principios de los ’90, cuando se sancionó la Ley Federal de Educación que legislaba al respecto.

En suma, el Programa EMER menos que constituir una forma de financiamiento a las provincias que debían afrontar la transferencia de las escuelas nacionales, fue una herramienta que utilizó el gobierno dictatorial para legitimar una política que había generado importantes rechazos y para introducir la regionalización de los contenidos a partir de las áreas rurales.

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Notas