Introducción

La crisis causada por la pandemia (Fig. 1 y 2) de COVID-19 constituye una inigualable y urgente oportunidad para revisar las agendas de políticas locales y las capacidades necesarias para gestionarlas. A decir de Carrión y Cepeda (2020), se trata de un verdadero shock urbano que permite y, al mismo tiempo, obliga a repensar lo que se daba por definido en políticas y gestión. Hay acuerdo en la literatura sobre su relevancia en dos sentidos: la transformación de las agendas públicas, reconfigurando las directrices y planos de acción, y, a su vez, de las capacidades necesarias para la gestión de estas agendas en contextos altamente inciertos (Carrión y Cepeda, 2020; Meijer y Webster, 2020; Oszlak, 2020; Mazzucatto y Kattel, 2020).

Figura 1

Mapa mundial del total de casos confirmados de COVID-19 por millón de personas.

Fuente: (Our World in Data, 2021)

Figura 2

Evolución de los casos diarios de COVID-19 en Argentina

Fuente:(Our World in Data, 2021)

En esta línea, el presente artículo se plantea las siguientes preguntas: ¿se han modificado efectivamente las agendas públicas de las ciudades latinoamericanas? Y, si esto es así, ¿en qué sentido? ¿Cuáles son las capacidades necesarias para llevar adelante estas nuevas agendas? El artículo avanza en algunas respuestas, proponiendo una caracterización vincular entre la agenda urbana emergente en América Latina y las capacidades públicas para llevarlas adelante. Plantea el estado de situación de los temas de agenda y las capacidades locales en la región e infiere lineamientos para abordarlos satisfactoriamente. Se apoya en la revisión de bibliografía de referencia y en información de tipo secundaria.

La perspectiva vincular entre las agendas públicas y las capacidades necesarias (Fig. 3) es un aporte de este artículo. Este abordaje es poco explorado en la región, ya que predominan los trabajos que estudian de modo independiente las agendas de políticas o las capacidades necesarias de modo general. En este análisis, por el contrario, se entiende que las capacidades públicas necesarias están vinculadas al tipo de políticas o las agendas a gestionar. Hay elementos comunes, pero también aspectos diferentes, para tener en cuenta según la agenda de políticas. Por otra parte, aporta un estado de situación de las agendas y las capacidades públicas locales en la región, a modo preliminar, postpandemia. Este punto, de relevancia emergente, es una vacancia en la producción regional.

Figura 3

Esquema conceptual de constitución de las capacidades públicas necesarias

Fuente: (elaboración propia).

Hasta comienzos del año 2020 se denominaba Nueva Agenda Urbana (NAU) a aquella surgida de las discusiones y acuerdos alcanzados en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, Hábitat III (ONU Hábitat III, 2017). Es necesario destacar que, si bien la NAU recogió importantes adhesiones a nivel mundial, también es un documento que sufrió fuertes críticas, fundamentalmente de organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales. Por ejemplo: excesiva generalidad, falta de metas, escasa participación de actores relevantes, omisión de las singularidades y las diversidades de las ciudades, perspectiva territorial de colonialidad, “urbanismo de palabras” (Torres Tovar, 2017; Carrión, 2016b; Martínez, Sesma, Vanoli y Quevedo, 2018). Algunas de estas críticas pareciera que fueron recogidas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en tanto propone, para su implementación en América Latina y el Caribe, un Plan de Acción Regional (PAR) 2016-2036[¹]. Pretendemos utilizar la NAU y el PAR para poner en crisis su validez, permanencia o cambios derivados de la pandemia por COVID-19.

El mundo académico de expertos y gestores de planificación y políticas urbanas reconocía, previo a la pandemia, una agenda urbana de siglo XXI construida desde un marco epistemológico y con bases de evidencia estructuradas en categorías tales como: alta densidad, proximidad, sustentabilidad ambiental, transporte público, bienestar y cuidados de cercanía, como valores positivos y proactivos para la vida urbana democrática (Nari, Maino, Bizzarri, Bertolaccini, Gómez Hernández y Panero, 2020). En tanto, los debates y reflexiones surgidos de manera temprana en plena pandemia giraron en torno a la validez de esa agenda y a los niveles de afectación que sufrían sus postulados a partir de la crisis del COVID-19 (Sennet, 2020; Guzmán, 2020).

No obstante, los especialistas acuerdan en que la pandemia produjo en las ciudades la agudización y visibilización de situaciones estructurales preexistentes y la aceleración de procesos incipientes o aletargados (Moreno, 2020a; Ordóñez y Amescua, 2020; Saldivia, 2020) sobre los cuales los gobiernos locales, más temprano que tarde, deberán desarrollar alguna estrategia. Así, las agendas postpandemia, se constituyen por la combinación de aquellos grandes temas, algunos de reciente aparición, como la conectividad digital como un derecho, con viejos temas que no han sido resueltos y que vuelven a ponerse en el centro de las preocupaciones de la ciudadanía (O’Flynn, 2020).

Un tema de carácter estructural es la desigualdad urbana, que torna irónica la consigna quedáte en casa, laváte las manos y aisláte cuando tengas síntomas, en tanto en América Latina una de cada cinco personas vive en asentamientos informales en condición de pobreza, carencia de infraestructuras básicas y de condiciones de habitabilidad dignas. Por otra parte, la centralidad que adquirió la tecnología en los hogares modificó la cotidianidad de las personas y las ciudades, evidenciando la crisis de numerosas interfaces: la COVID-19 ha mostrado los agotamientos y límites de las interfaces educativas y de las políticas sanitarias instituidas durante la modernidad (Scolari, 2020).

En este marco, la capacidad gubernamental puede definirse como “la generación de coaliciones estratégicas que permitan establecer prioridades, definir metas y llevarlas a cabo” (Peters y Pierre, 1998). Más recientemente, algunos autores (Scholl y Scholl, 2014; Criado, 2016; Noveck, 2015) han enfatizado en la necesidad de modelos de gobernanza inteligente, basados en el sustrato de los diversos cambios que se dan a nivel social, tecnológico, ambiental y productivo en la sociedad red. La gobernanza inteligente aborda los desafíos de las nuevas agendas de políticas en estos momentos de aceleradas transformaciones que desdibujan los tiempos y los marcos de actuación de políticas.

Las capacidades públicas son entendidas como el factor facilitador que permite construir valor público y alcanzar las metas de gestión en contextos de alta incertidumbre. Se basan en la capitalización y a su vez la construcción de inteligencia: organizacional, tecnológica y social, en entramados públicos a modo de ecosistemas organizacionales polifónicos. Esta noción de capacidades posee un doble sentido: por un lado, las capacidades permiten a los gobiernos adaptarse a los cambios sociales, y así dar respuesta a las necesidades, y, por otra parte, posibilitan construir direccionalidad compartida e influir en el contexto a través de la producción de valor público (Fig. 4) (Moore, 1995).

Figura 4

Capacidades Públicas y Producción de Valor Público

Fuente: (elaboración propia)

La noción de capacidades así entendida vincula las tres dimensiones de actuación gubernamental: la política, la relacional y la administrativa (Fig. 5) (Hildebrand y Grindle, 1994; Repetto, 2004; Acuña y Chudnosky, 2017). Como se puede observar, no se trata de una mera capacidad administrativa.

Figura 5

Dimensiones de Gobierno y Capacidades Públicas

Fuente: (elaboración propia)

En línea con los postulados de la gobernanza inteligente, un recorrido por la producción académica desarrollada durante la pandemia permite identificar algunas claves que posibilitaron a los gobiernos continuar llevando adelante sus políticas y servicios: la construcción de nuevas capacidades a partir de la aceleración de innovaciones, el uso intensivo de las TIC y la puesta en valor de esquemas de cooperación (Ortega y Carignani, 2020; Ramírez de la Cruz, Grin, Sanabria‐Pulido, Cravacuore y Orellana, 2020; Meijer y Webster, 2020; Mazzucato y Kattel, 2020).

Una característica de la agenda postpandemia es que está integrada fundamentalmente por los denominados wicked problems, problemas malditos o perversos según las traducciones en español (Churchman, 1967; Buchanan, 1992; Head, 2008; Head y Alford, 2015). Estos problemas se definen por su complejidad técnica inserta en un entramado de opciones políticas, que hace que tengan múltiples y disímiles definiciones por parte de los numerosos actores involucrados.

La nueva agenda local, configurada en gran medida por problemas de estas características, requiere capacidades de gestión de políticas particulares, ya que no se acomoda a los criterios exclusivamente técnicos. No existe una vía única de acción ni una elección racional que permita lograr lo indiscutible, los límites se desvanecen y las acciones deben precisarse mediante pruebas, estrategias y alternativas. Abordarla requiere nuevas capacidades, salir del marco de lo conocido para promover nuevas vías.

El Estado presenta serias limitaciones para abordar los problemas malditos y dar respuestas significativas a la ciudadanía (Grandinetti y Nari, 2016; Ramió, 2018; Oszlak, 2019). Por ende, las ciudades capaces son aquellas que pueden construir colaborativamente una agenda pública postpandemia que sea socialmente relevante y llevarla a cabo capitalizando la inteligencia territorial en ecosistemas públicos ágiles.

Las agendas de las ciudades latinoamericanas

La literatura de distintas tradiciones disciplinares sobre políticas urbanas de los últimos años (Di Virgilio y Perelman, 2014; Carrión, 2016a; Soldano y Da Representacao, 2010; Blanco, Gomá y Subirats, 2018) ajusta en un menú relativamente acotado los principales tópicos que integran las preocupaciones de los gobiernos locales, a la vez que despliega un conjunto de orientaciones para su desarrollo; un nuevo policy frame, que se vislumbra como “desarrollo urbano sostenible” (Navarro, Rodríguez y Guerrero, 2020). A continuación, señalamos los más recurrentes, que, por su complejidad y dificultad para resolverlos, se han convertido en verdaderos desafíos para las ciudades.

Respecto a la desigualdad socioespacial, algunos autores hablan de injusticias espaciales que se manifiestan en la presencia de asentamientos irregulares, villas y barrios populares, desequilibrios territoriales e inequidades en la prestación de bienes y servicios. En cuanto a la precariedad e informalidad laboral, contribuye al crecimiento de la pobreza y la vulnerabilidad. La expansión desordenada resulta segregadora e insostenible. Otros desafíos son las violencias y la penetración de las economías delictivas; el desarrollo y cuidado del espacio público urbano; la movilidad en las grandes ciudades –en la práctica se alienta el uso del automóvil, por la ineficiencia del transporte público y las escasas políticas para la movilidad no motorizada–; la nula atención a la relación con el campo, periurbanos y entornos y al consumo racional de recursos naturales; y por último, los gobiernos de las ciudades, como actores protagónicos de la gobernanza urbana, son generalmente débiles para promover procesos de transformación.

Por el lado de la planificación urbana en América Latina, el siglo XXI marca cambios importantes en sus características: el Estado inicia un proceso de recuperación de centralidad en la planificación y gestión de los territorios; se manifiesta una visión más integral del problema habitacional, superadora del mero viviendismo; el territorio se introduce como factor fundante de las singularidades proyectuales; se incorpora la participación ciudadana y de las organizaciones sociales como elemento clave de empoderamiento social y sostenibilidad de un proceso de construcción (no un plan acabado) de carácter técnico-político y comunitario; se integra la dimensión ambiental y la importancia de la coordinación y coherencia de las redes de relaciones públicas y comunitarias.

En Argentina, por ejemplo, se registran 672 planes locales, sobre un total de 2.314 gobiernos locales (de los cuales 1.171 son municipalidades), y donde hay ciudades que poseen más de un plan (Ministerio de Obras Públicas, 2020). No obstante, estudios recientes indican que existen escasas y débiles políticas que favorezcan el desarrollo de iniciativas locales de desarrollo urbano integral y sostenible, y que las políticas y planes de desarrollo urbano no suelen lograr sus objetivos. Se considera, además, un nivel bajo de capacidades y recursos técnicos municipales para ello, fundamentalmente por no contar con suficiente autonomía política y financiera para formular sus propias políticas de desarrollo urbano (Nari, Rodríguez y Traina, 2021).

La COVID-19 impuso reglas y comportamientos que cambiaron la fisonomía urbana: el distanciamiento social hizo surgir las colas con distanciamiento, las marcas de burbujas imaginarias en parques y espacios públicos; los cupos en el transporte público y la proliferación de bicicletas. El confinamiento puso en crisis modelos habitacionales (los micro monoambientes cool, los departamentos sin balcón o muy pequeños, con escasa ventilación y luminosidad) y la estructura de parques y espacios verdes. Para los sectores más relegados la crisis devino por la ausencia de servicios básicos necesarios para los cuidados y la higiene doméstica y personal.

Hasta el momento, a un año de declarada la pandemia por COVID-19, las discusiones de expertos y gestores en torno a los cambios que la pandemia produjo en la agenda urbana no logran consolidarse en un cuerpo epistemológico claro, pero se señalan algunas cuestiones que la ponen en tensión: en primer lugar, los incentivos para el uso del transporte público, señalado como imprescindible para reducir el uso del automóvil, pero que implica aglomeración y proximidad, que en los términos actuales equivale a insalubridad y contagios. En segundo lugar, la idea de ciudades compactas para evitar la dispersión, la extensión y con ellas la insustentabilidad, parece indicar un problema a la hora del necesario distanciamiento y del espacio público abierto en cercanía.

La idea que fue tomando más cuerpo y que implica cambios sustantivos en la vida urbana y en el diseño de las ciudades es la ciudad de los de los 15 minutos, desarrollada por el urbanista Carlos Moreno y adoptada por Anne Hidalgo, alcaldesa de la ciudad de París. Propone una ciudad policéntrica, que brinda calidad de vida en trayectos breves y así permite acceder más fácilmente a las seis funciones sociales urbanas fundamentales: habitar, trabajar, aprovisionarse, cuidarse, aprender y descansar (Moreno, 2020b). Esta propuesta resulta adecuada en situaciones como las de pandemia: promueve y alienta las relaciones de proximidad para el desarrollo de la vida urbana, y, al reducir las distancias, se evita el uso del transporte automotor y las ciudades se tornan más caminables y pedaleables.

La pandemia desnudó a las ciudades, a sus gobiernos, visibilizó con crudeza sus miserias, pero también despertó sus costados más creativos, innovadores y solidarios allí donde había actores, circunstancias y procesos incipientes que lograron activarse y/o acelerarse virtuosamente. En la historia de las ciudades, las pestes siempre fueron un punto de inflexión de grandes innovaciones que transformaron la ciudad y la vida de los citadinos (Clusellas, 2020): por ejemplo, en el año 1800 cuando en Londres se descubrió la relación entre la localización de las tomas de agua y los focos de infección de cólera, se desarrolló un sistema de alcantarillado que además eliminó la suciedad de las calles. Los brotes de tuberculosis y los tratamientos de la enfermedad promovieron una arquitectura urbana donde el aire, la luz y la limpieza resultaron fundamentales en la estética moderna: balcones, terrazas, construcciones con plantas libres, grandes ventanales.

Esta visión, optimista al fin, encuentra una relación entre los desarrollos tecnológicos para resolver situaciones puntuales (sanitarias en este caso) y los impactos y transformaciones en la estructura, la vida y la estética de las ciudades. Si esto es así, estamos en un momento para construir y facilitar ecosistemas de innovación en torno a temas y sectores que puedan desencadenar nuevos caminos para el desarrollo urbano (Nari et al., 2020).

Ciudades capaces

Ciudades capaces son aquellas que pueden construir colaborativamente una agenda pública postpandemia que sea socialmente relevante y llevarla a cabo capitalizando la inteligencia territorial en ecosistemas públicos ágiles. Por lo tanto, la pandemia de COVID-19 resulta oportuna para reconocer qué tipo de estrategias y características organizacionales pueden ser valiosas para construir estas capacidades.

Durante la pandemia, los diferentes niveles del Estado tuvieron que desplegar un conjunto de herramientas disponibles para garantizar la correcta prestación de servicios en un contexto inédito y de restricción severa de financiamiento por la doble disminución de recursos públicos dados por la baja de los ingresos y el importante aumento de los gastos derivados de la atención de la pandemia (Ortega y Carignani, 2020).

La capacidad de gestión en esta crisis fue la resultante de las capacidades preexistentes para gobernar y gestionar políticas (Mazzucato y Kattel 2020) y de las innovaciones y aprendizajes que pudo desarrollar en este contexto. En particular, los gobiernos locales, por sus características de cercanía y pequeña escala, se vieron obligados a transformar y reorientar sus acciones. La resiliencia del Estado señala la capacidad de seguir realizando las tramitaciones habituales y brindando sus servicios públicos en el nuevo contexto. De modo preliminar, y en forma concomitante aún con el desarrollo de la pandemia, pueden señalarse algunos aspectos que se destacan a continuación.

En primer lugar, el desarrollo de experiencias inéditas de coordinación y cooperación interjurisdiccional (Ramírez de la Cruz et al., 2020). Esto es particularmente relevante en los regímenes federales, donde los factores de los arreglos políticos, institucionales y administrativos influyen en diversos tipos de relaciones, más o menos conflictivas o cooperativas entre los gobiernos centrales y los subnacionales (Mendoza Ruiz, Grin, Cravacuore, Reta Martínez, Liberman, Segatto y Abrucio, 2020).

Por otra parte, las organizaciones que se han mostrado más eficaces en reconfigurar sus servicios a los ciudadanos han sido las más horizontales, con equipos polivalentes y estructuras flexibles, con herramientas digitales en la nube, que han podido poner en línea rápidamente sus servicios. Las organizaciones de estas características son las que se denominan organizaciones polifónicas (Thygesen y Andersen, 2007), poseen estructuras orgánicas, donde las funciones pueden ser redefinidas y las jerarquías modificadas según las necesidades o los objetivos propuestos. Se basan en el diálogo entre diferentes voces, un diálogo radical, no estructurado, que va más allá de las estructuras y posibilita ámbitos diversos de decisión enlazados y cambiantes, sin perder el sentido (Hazen, 1993).

En tercer lugar, las TIC han revelado todo su potencial, de modo acelerado, en la pandemia. Albert Meijer (Meijer y Webster, 2020) estudió los usos y sus principales impactos en este período, a partir de referentes de 21 países de los 5 continentes. En el estudio se identificó un uso acelerado y extendido de las TIC, sobre todo en la gestión de crisis para la construcción de canales de información a los ciudadanos, la prestación de servicios, el monitoreo de las políticas y el intercambio entre ciudadanos. Estos resultados, si bien preliminares, dan cuenta de la extensión de los impactos en los tres planos de actuación pública: el gobierno, ya que las TIC fueron la base que estructuró el accionar de los organismos en la crisis, la gobernanza, multiplicar las posibilidades de intercambio y conexión entre actores en momentos de aislamiento y la gobernabilidad en las situaciones de crisis resultantes.

Se puede observar un interesante acuerdo en la literatura en que muchas de estas innovaciones desarrolladas, se encontraban en estado latente o en espacios marginales al núcleo organizacional, y que la pandemia logró que fueran tomadas en cuenta (Ortega y Carignani, 2020; Ramírez de la Cruz et al.; Meijer y Webster, 2020; Mazzucato y Kattel, 2020).

Si esto es como se afirma, y las capacidades de innovación, los esquemas de cooperación y los formatos organizacionales polifónicos marcaron la diferencia durante la pandemia, es necesario preguntarse: ¿cuáles son las características prevalentes de las organizaciones públicas locales en América Latina y, particularmente, en Argentina?, ya que la construcción de estas capacidades necesarias requiere estrategias activas de innovación en estos puntos críticos, sobre la base del reconocimiento de las características preexistentes de los gobiernos locales.

En relación con las redes interjurisdiccionales, el estudio de Mendoza Ruiz et al. (2020) señala que los arreglos de las relaciones intergubernamentales han mostrado diversos grados de efectividad. Esto ha sido influenciado por el tipo de régimen, federal o unitario, y por el diseño institucional de las políticas públicas. Siguiendo a Cravacuore (2019), la mayoría de las ciudades posee un peso propio en sus territorios, incluso en algunos casos por encima de las burocracias centrales; gestionan políticas propias, producen innovaciones y construyen nuevos liderazgos; han ampliado sus competencias (la salud, la educación, el desarrollo local, el cuidado del ambiente, la seguridad ciudadana, entre otros); desarrollan instancias de participación; y poseen una mayor descentralización fiscal.

Sin embargo, estos logros son inconclusos, y de muy disímil alcance. Desde 2010, en la región se da una reversión de la tendencia, con una mayor presencia de los gobiernos centrales en los ámbitos locales, fundamentalmente vía discrecionalidad fiscal. Esta nueva presencia no está exenta de conflictividad, por lo que las relaciones prevalecientes entre jurisdicciones oscilan entre la dependencia (en algunos casos, la cooptación por los gobiernos centrales) y la conflictividad constante. Las relaciones interjurisdiccionales basadas en la cooperación, por el contrario, son muy escasas.

En el caso argentino, las relaciones están marcadas por las vinculaciones directas entre el gobierno nacional y los subnacionales, por sobre las relaciones intergubernamentales entre jurisdicciones. Sin embargo, durante la pandemia se han desarrollado múltiples experiencias de cooperación interjurisdiccional de tipo vertical y horizontal. En salud, por ejemplo, se constituyó una red nacional, con el Estado nacional como organismo rector de políticas, los Estados provinciales como responsables del sistema de salud y la adecuación de la normativa en su territorio, y los municipios, a cargo de la implementación de las diversas políticas de comunicación, prevención y control. Para esto se modificó parte de la normativa preexistente y se trabajó con esquemas ad hoc de competencias, funciones y servicios. Su implementación no estuvo exenta de dificultades y conflictos; sin embargo, los actores reconocen que su puesta en marcha fue crítica para el manejo de la pandemia.

Respecto a los modelos organizacionales, los municipios de la región presentan un núcleo institucional común, un diseño basado en el modelo burocrático que data de fines del siglo XIX, con características propias según los contextos nacionales y las escalas municipales. A partir de este núcleo común inicial se da un disímil proceso de diversificación de roles y ampliación de estructuras para gestionar las diversas funciones que van siendo incorporadas a los municipios durante el siglo XX sin profundas transformaciones del modelo (Completa, Grandinetti y Nari, 2019).

En pandemia, los gobiernos locales se enfrentaron como nunca a los límites de estos modelos organizacionales preexistentes y a los niveles dispares de innovación de sus gestiones. La prestación de servicios básicos a la población, las nuevas exigencias de protocolización de acciones y control del espacio público, en un contexto de aislamiento social, pusieron a prueba la resiliencia de las organizaciones públicas.

Otra función que se vio particularmente afectada por el trabajo remoto fue la de tramitaciones y permisos, donde se marcaron claras diferencias entre los municipios que tenían ya sus tramitaciones en línea, y aquellos que por el contrario basan sus procesos de tareas en soporte papel o sistemas de redes internas. En la mayoría de los casos las tramitaciones y permisos fueron los servicios que más se resintieron durante la pandemia, y aún en el momento de escribir este artículo, donde se han retomado muchas de las actividades, las tramitaciones presentan considerables niveles de atrasos con las dificultades que esto genera en la dinámica cotidiana de las poblaciones.

Esta situación aceleró los procesos de transformaciones de los diseños organizacionales sobre todo en determinados aspectos: se revisaron procesos para sostenerlos digitalmente de modo remoto, se protocolizaron acciones para la vuelta a la tarea en el período de distanciamiento social, se reconfiguraron equipos para cubrir las nuevas necesidades. En muchos casos, se generaron estructuras ad hoc que reemplazaron las estructuras vigentes durante el período de pandemia.

En cuanto a las TIC y su utilización intensiva en la gestión, América Latina y el Caribe se ubican en una posición intermedia, en comparación al desarrollo de los ecosistemas digitales de otras ubicaciones del mundo (CAF – Banco de Desarrollo de América Latina, 2020). En este sentido, en una escala de 0 a 100, posee un índice de 49.925, lo que le otorga un mayor grado de avance respecto a África (35.05) y Asia Pacífico (49.16), pero la ubica por detrás de Europa Occidental (71.06), América del Norte (80.85), Europa del Este (52.90) y los Estados Árabes (55.54). Asimismo, la tasa de crecimiento anual de este índice es menor a la de otros territorios (Fig. 6).

Figura 6

Desarrollo mundial de ecosistemas digitales

Fuente: (CAF - Banco de Desarrollo de América Latina, 2020)

Esta situación ha experimentado un salto a partir de las medidas de aislamiento dictadas por la pandemia. En Argentina, por ejemplo, durante la primera semana de aislamiento la demanda de Internet aumentó un 27%, y en Chile aproximadamente un 25%. En ambos casos la demanda creciente pudo satisfacerse sin mayores dificultades.

Sin embargo, en Argentina las TIC presentan un desarrollo muy desigual en los municipios. Según datos disponibles, el 37% de los municipios lleva adelante alguna iniciativa de gobierno abierto. Se observa una mayor tendencia a la aplicación de estas políticas en municipios de más de 75.000 habitantes, aunque con un bajo grado de institucionalización de las iniciativas (Grandinetti y Miller, 2020). Sin embargo, no existe al día de la fecha un censo que permita conocer la disponibilidad tecnológica referida al equipamiento informático y su relación con el número de empleados. La conectividad a la red y entre dispositivos es el servicio priorizado por los municipios, seguido muy de cerca por los sistemas de seguridad, las herramientas de colaboración y los servicios de consultoría y asesoramiento externo (Grandinetti, Miller y Rodríguez, 2021).

Es necesario señalar el grave déficit de conectividad de la población en América Latina: el 32% de la población (244 millones de sus habitantes) no tiene acceso a servicios de Internet (CAF – Banco de Desarrollo de América Latina, 2020), en un marco de grandes desequilibrios entre países. A su vez, hay una brecha entre la conectividad urbana (70%) y rural (40%).

La brecha se profundiza en los sectores de ingresos más bajos y en los barrios populares. Debe señalarse asimismo los niveles profundamente desiguales de alfabetización digital y el déficit en acceso a dispositivos como PC en los sectores populares. En Argentina, por ejemplo, en el último trimestre del año 2019, se identificó que el 60,9% de los hogares urbanos cuenta con acceso a una computadora y el 82,9% a Internet (Fig. 7).

Figura 7

Acceso a TIC en hogares de Argentina

Fuente: (INDEC, 2019)

Por otra parte, 84 de cada 100 personas utilizan teléfono celular y 80 de cada 100, internet (Fig. 8) (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 2019).

Figura 8

Acceso a TICs en hogares de Argentina

Fuente: (INDEC, 2019)

En torno a las tecnologías 4.0. se observa que todavía resultan una meta muy lejana. Los municipios aún parecen necesitar resolver deudas previas en torno al desarrollo digital, con cuestiones básicas como la conectividad y la seguridad siendo los elementos identificados como prioritarios. En este sentido, la transformación 4.0 necesita previamente una transformación 3.0 sólida y extensa en los municipios estudiados.

Unas líneas de cierre

Luego de este recorrido es posible señalar algunos ejes para pensar las ciudades postpandemia:

Se reafirma la necesidad del enfoque del derecho a la ciudad y dotación de infraestructura y servicios públicos para las poblaciones más desfavorecidas y se demanda la creación de un sistema público de cuidados, que reconozca el trabajo realizado por las mujeres en las tareas vitales para el sostenimiento de la vida y la comunidad (gestión de alimentos, acompañamientos para situaciones de violencia, gestión de trámites, dispositivos de salud, estrategias de economía popular, etc.).

Toma fuerza el enfoque de la ciudad de proximidad o de los 15 minutos. Se insiste en el enfoque sistémico del cuidado del ambiente natural y construido. Se profundiza el enfoque de gobernanza horizontal y multinivel como gestión de los territorios.

Se fortalecen los gobiernos locales en el marco de un programa federal y, especialmente, las organizaciones populares y el inmenso trabajo que sostienen en redes de solidaridad en los territorios. Las capacidades locales cobran particular relevancia para gestionar la agenda postpandemia.

Sin embargo, esto requiere del desarrollo de nuevas capacidades que fortalezcan tres aspectos críticos, ya que han demostrado ser significativos para lidiar con la incertidumbre y vertiginosidad: el fortalecimiento y dinamización de redes de cooperación interjurisdiccionales y público-privadas; el avance en la construcción de organizaciones de tipo polifónicas y el uso intensivo de las TIC, sobre todo los sistemas basados en la nube. Son escasos los casos encontrados en América Latina de manejo de grandes datos y uso de inteligencia artificial a nivel local, sin embargo, el potencial de estas herramientas para la construcción y gestión de agendas es sumamente grande, y las organizaciones locales pueden hacer gran uso de ellas.

En este punto es necesario reflexionar en qué medida los municipios de la región pueden llevar adelante por sí mismos estrategias significativas de transformación a la par que gestionan los desafíos cotidianos. Es necesario quizás pensar en programas integrales de escala nacional o regional que faciliten el desarrollo de capacidades críticas sin caer en los modelos estándar y la transferencia tecnológica situada que tan malos resultados ha dado en la década de 1990.

Finalmente, estamos convencidas de que el futuro, por incierto que sea, se va construyendo en el presente. Resultan clave las decisiones que se tomen durante la pandemia, ya que estarán marcando el sentido de la nueva normalidad. Ahora se está disputando ese sentido: si el futuro será mejor o si la humanidad no aprendió la lección.

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Notas

Notas de autor

Información adicional

CÓMO CITAR: Grandinetti, R. M. y Nari, P. O. (2021). Ciudades latinoamericanas: la necesidad de ser capaces de gestionar una nueva agenda urbana. A&P Continuidad, 8(14). doi: https://doi.org/10.35305/23626097v8i14.303

Enlace alternativo

https://www.ayp.fapyd.unr.edu.ar/index.php/ayp/article/view/303 (html)