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Gobernanza humanitaria, política migratoria en la Frontera Norte de México y movilidad humana

HUMANITARIAN GOVERNANCE, MIGRATION POLICY AT THE NORTHERN BORDER OF MEXICO, AND HUMAN MOBILITY

Ramos, José María; Meza Mejía, Sofía Andrea; Woo Morales, Ofelia

José María Ramos

ramosjm@colef.mx

El Colegio de la Frontera Norte México

Sofía Andrea Meza Mejía

smeza@iteso.mx

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente México

Ofelia Woo Morales

ofelia.woo@academicos.udg.mx

Universidad de Guadalajara México

InterNaciones

Universidad de Guadalajara, México

ISSN: 2007-9680

ISSN-e: 2007-9834

Periodicidad: Semestral

núm. 29, 2025

internaciones@academicos.udg.mx

Recepción: 11 noviembre 2024

Aprobación: 08 enero 2025

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/970/97053989705398007/

DOI: https://doi.org/10.32870/in.vi29.7304

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Resumen: El objetivo de este artículo es analizar el aporte conceptual de la distinción entre gobernanza humanista y gobernanza humanitaria en el marco de la Política Migratoria de México en la frontera México-Estados Unidos, la cual se caracteriza por una creciente movilidad humana. La pregunta central de análisis es: ¿Cuál es el aporte de la gobernanza humanitaria ante la creciente movilidad humana en las relaciones fronterizas entre ambos países? Los resultados resaltan el papel de una gobernanza humanitaria que abarca diversas dimensiones (derechos, movilidad, vulnerabilidad, migración, seguridad) con múltiples actores y en diferentes niveles, interactuando sin un proceso coordinado y planificado que mitigue los efectos negativos de la movilidad humana, como las violaciones a los derechos humanos.

Palabras clave: Gobernanza, Movilidad humana, Derechos humanos, Fronteras.

Abstract: The aim of this article is to analyze the conceptual contribution of the distinc- tion between humanist governance and humanitarian governance within the framework of Mexico’s Migration Policy at the Mexico-United States border, characterized by increasing human mobility. The central analytical question is: What is the contribution of humanitarian governance to the growing hu- man mobility in the border relations between both countries? The results highlight the role of a humanitarian governance that encompasses various dimensions (rights, mobility, vulnerability, migration, security) with multiple actors and at different levels, interacting without a coordinated and planned process to mitigate the negative effects of human mobility, such as human rights violations.

Keywords: Governance, Human mobility, Human rights, Border.

Introducción

El objetivo de este artículo es analizar el aporte conceptual de la gobernanza humanitaria en el marco de la política migratoria mexicana en la frontera México-Estados Unidos, la cual se caracteriza por una creciente movilidad humana. Uno de los indicadores que nos da pistas sobre la intensidad de la movilidad humana y su asociación con la seguridad en la frontera México-Estados Unidos, son los encuentros de migrantes indocumentados con autoridades estadounidenses de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP, por sus siglas en inglés), de acuerdo a la información presentada entre enero de 2021 a noviembre de 2023, durante el gobierno del presidente Biden, se registraron cerca de siete millones de personas detenidas intentando cruzar a Estados Unidos (CBP, 25 octubre 2023).

De octubre de 2021 a septiembre del 2022, fueron detenidas 2,206,436 personas migrantes por autoridades migratorias estadounidenses (CBP, 15 septiembre 2022). En el último año fiscal (octubre 2022 a septiembre 2023), los encuentros[1] superaron los dos millones (2,045,838) en la frontera suroeste de Estados Unidos (CBP, 21 octubre 2023). Con esta cifra, el año fiscal de 2023 se considera el segundo con mayor cantidad de encuentros en la frontera con México, sólo superado por el año de 2022, cuando las autoridades detuvieron a 2.2 millones de personas. Este flujo más reciente —desde hace un año— destaca por su alta composición extrarregional, personas que provienen no de los países de flujo tradicional del norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras), sino de Cuba, Nicaragua, Venezuela y Haití, entre otros (1,019,419) (49.83%), quienes superan a los migrantes de México (579,146) (28.31%) y los países del norte de Centroamérica (447,273) (21.86%) respectivamente (CBP, 21 octubre 2023).

Este contexto refleja la mayor movilidad en la historia de las relaciones fronterizas en América del Norte (Secretaría de Relaciones Exteriores, 21 octubre 2023). Ante la falta de voluntad política en la Región CA-NA (Centroamérica-Norteamérica) para tomar acciones que se traduzcan en políticas públicas humanas que garanticen una migración Ordenada, Segura y Regular, como se menciona en el Pacto de Marrakech de 2018, así como la efectiva inclusión de las personas en situación de movilidad en los contextos de tránsito y destino, la noción de gobernanza humanitaria provee un marco de análisis de relaciones multiactor, multinivel y multidimensional de lo que se observa empíricamente en la frontera norte, orientada a atender las necesidades más básicas de esta población.

El estudio de la gobernanza humanitaria en la migración irregular en la frontera México-Estados Unidos implica la consideración de diversas dimensiones y aspectos interrelacionados. Entre esas dimensiones se pueden mencionar las siguientes: política y marco legal; derechos humanos; cooperación internacional; seguridad y control fronterizo; economía y empleo; acceso a servicios y atención humanitaria; dinámicas de género y poblaciones vulnerables; redes de contrabando y tráfico de personas; así como la participación de la sociedad civil y la comunidad. El reto de estas dimensiones es gestionarlas como parte de un proceso de gobernanza regional (Geddes et al., 2019). La pregunta central de análisis es: ¿Cuál es el aporte conceptual de la gobernanza humanitaria para entender la gestión de los efectos de la mayor movilidad humana en las relaciones fronterizas entre ambos países?

Las modificaciones que han presentado los flujos migratorios y las dinámicas de la migración en este siglo nos enfrentan a diversos desafíos en diferentes ámbitos gubernamentales, negociaciones bilaterales, pero también sociales. Se dice que México es un país de emigración, inmigración, tránsito, retorno —y recientemente de protección internacional—; es verdad, pero no todos los flujos tienen la misma magnitud e intensidad, y los patrones migratorios se vuelven complejos y dinámicos. Por lo que interesa en un primer momento exponer el planteamiento de la gobernanza humanitaria desde la perspectiva de diversos autores que la consideran multidimensional, multinivel y multiactor; posteriormente exponemos la política migratoria de México en el contexto de la política de asilo de Estados Unidos ante la Pandemia de Covid-19 y la actual administración de Biden; después reflexionamos sobre los avances de México ante el Pacto de Marrakech de 2018 y la agenda pendiente ante el nuevo contexto de la movilidad humana.

Gobernanza humanitaria, migración y cooperación

Como ya adelantábamos, el estudio de la situación reciente de la movilidad humana en la frontera México-Estados Unidos a partir del marco analítico de la gobernanza humanitaria implica la consideración de diversas dimensiones (derechos, migración, seguridad, empleo, salud y marcos normativos) y aspectos interrelacionados. Estas dimensiones ayudan a comprender y gestionar los desafíos de la migración irregular de manera integral. La gobernanza humanitaria incorpora como base la protección de los derechos humanos y la dignidad de las personas desplazadas, incluyendo a refugiados, solicitantes de asilo y migrantes forzados (Betts, 2008), lo que puede contribuir a un trato más justo y respetuoso de las personas en situación de migración y de vulnerabilidad en la frontera.

De esta manera, reconoce la necesidad de gestionar la complejidad y las crisis humanitarias relacionadas con la movilidad a través de medidas políticas, legales y de cooperación internacional (Pincock, Betts & Easton-Calabria, 2021). El objetivo de la gobernanza humanitaria consiste en plantear soluciones basadas en principios humanitarios y con la coordinación de actores diversos, según metas comunes. El problema central para la gobernanza humanitaria es la capacidad de gestionar la dinámica migratoria en las distintas dimensiones, con los diferentes actores y sus ámbitos de participación (Geddes et al., 2019), particularmente cuando existen discrepancias en las prioridades de los actores.

El desafío de la gobernanza de la movilidad humana en la región CA-NA radica en desarrollar soluciones que aseguren la sostenibilidad e inclusión de las personas en esta situación, en lugar de depender únicamente de respuestas humanitarias a corto plazo y basadas en la buena voluntad. Por lo tanto, es fundamental establecer un marco de cooperación y coordinación multinivel de políticas y prácticas regionales que fomenten la solidaridad entre todos los actores implicados. Un elemento central desde el marco analítico de la gobernanza (incluida la humanitaria) es la coordinación entre los distintos actores gubernamentales, en el entendido de que el Estado no es una entidad monolítica que responde a un único interés (Geddes et al., 2019) y no gubernamentales, para fines de brindar distintos apoyos a las personas migrantes (Pincock, Betts & Easton-Calabria, 2021).

Sin embargo, la colaboración entre múltiples actores, incluidos gobiernos, organizaciones no gubernamentales y agencias internacionales, puede ser un desafío en la implementación de acciones concretas (Kainz & Betts, 2021). Una coordinación efectiva es fundamental para ofrecer una respuesta integral que garantice que las personas en situación de movilidad sean tratadas con dignidad y respeto, independientemente de su estatus migratorio. Consideramos que el concepto de gobernanza humanista puede contribuir a la necesidad de adoptar un enfoque integral, inclusivo y sostenible que supere la simple gestión de la migración. Por otro lado, una gestión migratoria eficaz podría propiciar una gobernanza humanitaria capaz de abordar demandas de mayor envergadura a largo plazo. De esta manera, una gobernanza con perspectiva humanista tendería a la adopción de un enfoque integral y sostenible en la gestión de la migración. Esto implicaría abordar no sólo las necesidades inmediatas de las personas, sino también las causas subyacentes de la migración y promover soluciones a largo plazo, basadas en la cooperación multinivel y multiactor. Estas soluciones suelen ser complejas debido a la dinámica migratoria multidimensional, la cual, como ya mencionamos, se ha intensificado y complejizado en la frontera entre México y Estados Unidos en los últimos tres años (CBP, 2023).

La gobernanza humanitaria reconoce la vulnerabilidad de muchas personas que intentan cruzar la frontera. Por ejemplo, esto se refleja en la firma del Pacto para una Migración Segura, Ordenada y Regular (PMSOR) en Marrakech en 2018, que busca garantizar la asistencia y protección adecuada para aquellos que enfrentan riesgos específicos, como los menores no acompañados, las familias y mujeres en busca de asilo o las diferentes alternativas de visas humanitarias, reunificación familiar, entre otras (Geddes et al., 2019).

Durante los últimos tres años de la administración del presidente Biden, las ciudades fronterizas del norte de México, especialmente Tijuana, Nogales, Ciudad Juárez y Piedras Negras, han experimentado una situación propicia para una crisis humanitaria. Esto se debe al elevado número de migrantes detenidos por CBP y regresados a estas ciudades (noviembre 2023), como se explicará en el siguiente apartado.

De esta manera, la gobernanza de la movilidad humana enfrenta el desafío de abordar varios aspectos para reducir la vulnerabilidad de las comunidades migrantes en la frontera entre México y Estados Unidos. Algunos de estos problemas son:

Políticas de inmigración restrictivas, que han llevado a un mayor número de migrantes, incluidas familias y menores no acompañados, a recurrir a rutas peligrosas y contrabandistas para cruzar la frontera (Secretaría de Relaciones Exteriores, 22 de octubre 2023), lo que aumenta su vulnerabilidad a la explotación, la trata de personas y los riesgos para la seguridad.

Violencia y seguridad. La frontera México-Estados Unidos es conocida por la violencia relacionada con el narcotráfico y el crimen organizado. Las comunidades migrantes, en particular, están expuestas a situaciones de violencia y explotación, lo que aumenta su vulnerabilidad (García & Lisón, 2023).

Falta de acceso a servicios básicos. Las comunidades migrantes a menudo enfrentan dificultades para acceder a servicios básicos, como atención médica, educación y vivienda digna. La falta de acceso a estos servicios aumenta su vulnerabilidad y afecta la calidad de vida de las comunidades.

Desafíos en la atención humanitaria. La respuesta humanitaria en la frontera puede enfrentar obstáculos logísticos, legales y políticos, lo que dificulta la prestación de asistencia humanitaria efectiva a las comunidades migrantes y refugiadas en la región (Betts, 2008).

Discriminación y estigmatización. Las comunidades migrantes, en particular las de origen centroamericano, enfrentan discriminación y estigmatización, lo que dificulta su integración y su acceso a servicios y oportunidades (Secretaría de Relaciones Exteriores, 21 de octubre 2023).

Flujos migratorios cambiantes e impredecibles, lo que puede dificultar la planificación y la implementación de políticas y programas de ayuda humanitaria adecuados (CBP, octubre, 2023).

Cooperación binacional. La gestión de la migración y la respuesta humanitaria en la frontera requieren una estrecha cooperación entre México y Estados Unidos. Los desafíos políticos y diplomáticos a veces pueden obstaculizar esta cooperación, lo que dificulta la adopción de soluciones efectivas.

Presión sobre organizaciones humanitarias. Las organizaciones humanitarias que operan en la frontera enfrentan presión para proporcionar asistencia a un gran número de migrantes y refugiados, lo que puede superar sus recursos y capacidades.

La gobernanza de la movilidad humana tiene el reto de gestionar estos problemas a través de fortalecer la cooperación entre actores nacionales e internacionales, promover enfoques integrales de gestión de la migración, fortalecer los marcos legales y políticos para proteger los derechos de los migrantes y fomentar la sensibilización y la inclusión social en las comunidades receptoras (Betts, 2008). Además, se necesita un enfoque holístico que aborde tanto las causas como los impactos de la migración, priorizando la protección de los derechos humanos.

La política migratoria de México ante la política migratoria y de asilo de Estados Unidos

México fue de los países que firmó el PMSOR en 2018, acción que ha llevado al gobierno a delinear diversas decisiones para encaminar a la política migratoria hacia una gobernanza en los términos establecidos en dicho Pacto. Sin embargo, la aplicación de la política migratoria ha estado sujeta a distintas presiones políticas del gobierno estadounidense, como parte de una relación asimétrica y de poder entre ambos países.

Durante el contexto de la pandemia de COVID-19, el expresidente Trump tomó varias medidas para controlar y cerrar parcialmente la frontera, aceptando el cruce de lo que se catalogó como viajes esenciales. Por ejemplo, la norma del Título 8, que consideraba inadmisibles con expulsión inmediata, se retomó en la pandemia con la aprobación del Título 42 con deportaciones legales y, según cada caso, con cargos criminales contra reincidentes y el programa Migrant Protections Protocols (MPP), conocido como “Quédate en México”, que llevó al país a aceptar a migrantes en la Frontera Norte, a la espera de la resolución de su solicitud de asilo en Estados Unidos. De esta manera, las ciudades fronterizas enfrentaron el desafío de atender a la población migrante expulsada de Estados Unidos, en especial Tijuana, Ciudad Juárez, Nogales y Piedras Negras.

Al respecto, mostramos dos cuerpos de datos relevantes. En la Tabla 1 incluimos los últimos datos disponibles de encuentros reportados por CBP, correspondientes al mes de enero entre los años fiscales 2023 y 2024[2], donde destacamos el importante incremento de los flujos en dos ciudades fronterizas: en primer lugar, Tucson con 149.6%, colindante con Nogales; y, San Diego con 60%, vecino de Tijuana. Sin embargo, cuando comparamos las variaciones mensuales entre los años fiscales, notamos la reducción general de encuentros: en octubre y noviembre fue -8%; y enero -4.1%. La excepción siendo diciembre, cuando aumentó a 12.5% (CBP, 2024). Esta tendencia de promedio a la baja podría ser un indicativo de cierto efecto de contención migratoria por parte del gobierno mexicano a lo largo del territorio nacional.

Tabla 1

Eventos CBP (aprensiones y operaciones bajo título 8 y expulsiones bajo título 42), por ciudad y variación porcentual por año fiscal a enero, 2023- 2024.

Ciudad | Año fiscal 2023 | Año fiscal 2024 | % Cambio
San Diego | 15,440 | 24,709 | +60%
El Centro | 4,563 | 1,127 | -75.3%
Yuma | 11,537 | 3,735 | -67.6%
Tucson | 20,261 | 50,565 | +149.6%
El Paso | 30,038 | 17,515 | -41.7%
Big Bend | 1,079 | 324 | -70%
Del Rio | 28,425 | 16,712 | -41.2%
Laredo | 3,257 | 2,193 | -32.7%
Rio Grande Valley | 14,913 | 7,340 | -50.8%
Gran Total | 129,513 | 124,220 | -4.1%

CBP (2024)

En cuanto a los perfiles demográficos, se han registrado incrementos significativos en la movilización de personas que viajan en unidades familiares en comparación con el año fiscal anterior: un 80.6% en octubre; un 66% en noviembre; un 67.2% en diciembre; y un 54.1% en enero. Por el contrario, se ha observado una disminución constante en el número de personas que viajan solas, con un -36.2% en octubre; un -33.5% en noviembre; un -9.2% en noviembre; y un -18.7% en enero. Además, se ha observado un aumento de 23% en los flujos de personas con nacionalidades extrarregionales [3] (CBP, 2024), como se ilustra en el Gráfico 1.

Gráfico 1
Eventos CBP (aprehensiones y operaciones bajo título 8 y expulsiones bajo título 42) en la frontera con México, año fiscal, por nacionalidad.

Elaboración propia con datos de CBP (2024).

Es importante destacar que, a partir del 2022, las expulsiones bajo Título 42 han disminuido (medida que fue cancelada por el presidente Biden), mientras que ha habido un aumento en las aprensiones y operaciones bajo Título 8: por cada tres personas procesadas bajo el Título 8, se expulsa una bajo Título 42 (CBP, 2024).

En este contexto, ante la ausencia de una política pública de Estado en torno a la movilidad humana en México, se ha gestado en la práctica una gobernanza humanitaria, debido a la necesidad de acción y coordinación entre múltiples actores, principalmente de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), frente a las diversas coyunturas, con la finalidad de promover la cooperación con respecto a la protección de los derechos humanos de las personas en situación de movilidad, como la no devolución, la no discriminación y el acceso a servicios básicos.

México rumbo a una migración segura, ordenada y regular, una agenda pendiente

México participó en el proceso de construcción del PMSOR y en el año 2018 se elaboró un primer documento con los programas, acciones y buenas prácticas que implementaría el gobierno para atender los objetivos de dicho Pacto, mismo que sirvió como referencia para su participación a la 73.ª Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en ese mismo año (UPM, Informe Ejecutivo 2022).

Posteriormente, durante la Conferencia Intergubernamental en Marrakech, Marruecos, el 10 de diciembre de 2018, se adoptó el PMSOR. El gobierno de México se comprometió a dar cumplimiento a los 23 Objetivos que lo componen, a través de un nuevo enfoque de la política migratoria, basada en el respeto de los derechos humanos y el fomento al desarrollo regional como solución a las causas estructurales de la migración. Otra manifestación del nivel de compromiso de México para acatar lo dispuesto en el PMSOR fue su adhesión en 2021 a los cerca de 90 Indicadores de Gobernanza de la Migración (IGM) del Marco de Gobernanza sobre la Migración (MiGOF), que da seguimiento a las políticas migratorias y orientan sobre las prácticas de gobernanza. A nivel internacional, de los más de 150 países firmantes del PMSOR, cerca de 84 países y unas 30 autoridades locales atienden dichos indicadores. En México, desde 2020 se sumaron los estados de Oaxaca y Chihuahua; en 2021, Guanajuato y Tamaulipas; y, en 2023, Ciudad de México, Durango, Guerrero y Michoacán (IOM-IGM, 2023). La relación entre una gobernanza de la migración de corte humanista, como la que propone la Organización Internacional de las Migraciones (OIM) a través del PMSOR, y lo que identificamos como una gobernanza humanitaria, es estrecha y complementaria. Ambas se centran en aspectos cruciales relacionados con el movimiento de personas y la protección de los derechos humanos en contextos de movilidad. La gobernanza humanista de la migración y la gobernanza humanitaria reconocen la importancia de atender a poblaciones particularmente vulnerables, como los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las personas con discapacidades y las víctimas de trata de personas. Ambas dimensiones de gobernanza buscan garantizar que estas poblaciones reciban atención especializada y protección. La diferencia consiste en que la humanitaria surge de manera coyuntural, como respuesta a las necesidades cambiantes del contexto de los flujos de movilidad, dependiente de “la buena voluntad” de las personas o funcionarios en turno (lo que ha pasado en la práctica); en tanto que la humanista tiene un carácter discursivo y normativo que refleja un proceso de institucionalización de la problemática a partir de la reflexividad y cooperación entre distintos actores clave, con visión a largo plazo e integral.

Como nota metodológica cabe destacar que para llevar a cabo un análisis multiactor y multinivel de la gobernanza de las migraciones en México, se consideró importante recuperar información oficial sobre el posicionamiento del gobierno de México sobre la política del PMSOR, también se retoman algunos testimonios de entrevistas realizadas a diferentes actores de diversos sectores que atendía la migración, particularmente en Baja California, de los ejes temáticos de las entrevistas que se retoman para este documento son: las relaciones de cooperación intersectoriales y binacionales, así como la falta de cooperación en diferentes niveles de gobierno y actores de la sociedad civil, particularmente encargados de albergues y si existen relaciones de confianza o tensión. Se realizaron 14 entrevistas semiestructuradas a profundidad a finales de 2022 y principios de 2023 a un grupo de actores que están implicados con el fenómeno de la movilidad humana en la ciudad de Tijuana.

Cuando México adquirió el compromiso de abordar el fenómeno migratorio de manera humanitaria, a partir de la firma del PMSOR, no se consideraba ni se atendía a una población significativa de solicitantes de protección internacional. Sin embargo, entre 2018, año de la firma del PMSOR, y 2021, tras la recuperación de la pandemia, las solicitudes de refugio aumentaron en 301.5% (ver Gráfico 2). Incrementos que se asocian a por lo menos dos efectos estructurales: 1) los derivados de la pandemia del COVID-19; y 2) las presiones del expresidente Trump para contener la migración hacia Estados Unidos a través de mecanismos como la disminución de los recursos económicos y aumento en los tiempos de resolución de las solicitudes y de Protocolos como los Título 8, Título 42 y MPP. Dichos cambios, en el contexto sociopolítico estadounidense y de riesgo sanitario, fueron factores que han propiciado que los migrantes que tenían la intención de solicitar refugio en Estados Unidos opten por hacerlo en México o prolonguen su estancia debido al aplazamiento de los tiempos de espera.

Gráfico 2
México, personas solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado 2013-2023.

Elaboración propia con datos de COMAR (2024).

En estas relaciones asimétricas y de presión, México tomó decisiones de cooperación con Estados Unidos que han marcado un nuevo rumbo de lo que debería de ser la aplicación de la política migratoria a la que se comprometió en el PMSOR. Por ejemplo, de la mano con la OIM, mediante los programas de “Retorno Asistido Voluntario”, se convirtió en un país que envía deportados centroamericanos, con apoyo de la Fuerza Aérea Mexicana (Nodo México del Proyecto (In) Movilidades en las Américas, 2021), bajo el argumento de que las personas expulsadas por el Título 42 nunca habrían salido oficialmente del territorio (Isacson, 2023). El recibir a los expulsados por los protocolos mencionados de ciertas nacionalidades (cubanos, haitianos, nicaragüenses, salvadoreños, guatemaltecos, hondureños y venezolanos), viola el derecho internacional de asilo y el artículo 208 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad estadounidense (Isacson, 2023). Además, como ya adelantábamos, la decisión del gobierno federal creó una concentración sin precedentes de migrantes en varias ciudades de la frontera norte, que no estaban preparadas para recibirlos ni para atenderlos, mucho menos en condiciones de pandemia del COVID-19 por las instituciones gubernamentales, la sociedad civil y las organizaciones internacionales, tema que será desarrollado más adelante. Todo lo anterior generó condiciones de vulnerabilidad y, en algunos casos graves, violaciones a los derechos de los migrantes, incluso los fundamentales como la vida.

La tragedia del incendio en la estación migratoria (eufemismo de centro de detención) de Ciudad Juárez el pasado 27 de marzo de 2023, donde murieron hacinadas y calcinadas 40 personas y otras más resultaron heridas, lamentablemente, no es un caso aislado. Desde hace tiempo se denuncia fuertemente por parte de las OSC la política represiva del gobierno mexicano y su falta de capacidades para atender a esta población. Desde antes de la pandemia, la gran mayoría de los centros de detención carecían de las condiciones de higiene necesarias debido a la sobresaturación, las altas temperaturas y la falta de ventilación; situación que empeoró con la contingencia sanitaria (REDODEM, 2022). Durante la pandemia, y a raíz de las presiones de distintas OSC, el gobierno liberó a las personas vulnerables de contagiarse de COVID-19 de las estaciones migratorias, pero sin garantizar mínimamente sus derechos, y utilizando la deportación como estrategia para vaciar los centros (ver REDODEM, 2022; Nodo México del proyecto (In)Movilidades en las Américas, 2021).

Una de las respuestas gubernamentales para atender la problemática ha sido apostar por la coordinación institucional a través de diálogos regionales, agrupando a las distintas entidades federativas. En junio de 2022, se llevó a cabo, en Tijuana, Baja California, el Foro Norte, segundo de cuatro Foros Regionales de Movilidad Humana. Se planteaba como objetivo:

(el) intercambio de experiencias entre representantes del Gobierno Federal, gobiernos estatales y municipales, de las Oficinas de Atención a Migrantes, Organismos Internacionales, representaciones de la sociedad civil y la academia, personas expertas a nivel local, nacional e internacional en los distintos aspectos de la movilidad humana (Gobierno de México, 2023, párr. 1).

Es importante mencionar que, en dichos debates regionales, se reconoció que no todos los conceptos asociados a la movilidad humana[4], tales como migración de origen, retorno, retorno involuntario, migración en/de tránsito, personas refugiadas, desplazamiento forzado interno, se encuentran definidos en los marcos normativos de las entidades federativas. De acuerdo con el diagnóstico del estado de Baja California, el estado:

Cuenta con una estructura institucional y jurídica para hacer frente a los retos de la movilidad humana y la migración internacional. La Ley para la Atención, Protección de los Derechos y Apoyo a las Personas Migrantes, publicada el 19 de febrero de 2021. En el capítulo séptimo se establece la Subsecretaría de Asuntos Migratorios (Congreso del Estado de Baja California, 2021), la cual forma parte de la Secretaría General de Gobierno de la entidad (Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas, 2022, pp. 10-11).

Este es un avance significativo, porque se enfatizó, en la reunión del Foro Frontera Norte, la necesidad de que se establezcan legislaciones estatales para obtener recursos y mecanismos de atención a la población migrante, según sean sus características y necesidades. Por otro lado, un tema central planteado en el Foro fue el Desplazamiento Forzado Interno, de interés particular del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), donde se solicitó que los gobiernos de los estados puedan legislar y avanzar en mecanismos y registros de la población que se moviliza por razones de violencia, despojo, amenazas, etc.

Sin embargo, la concentración de migrantes en ciudades fronterizas, debido al cierre de frontera de Estados Unidos y a la expulsión de migrantes por el Título 42 y MMP, aunado a la diversificación y aumento en la intensidad de los flujos migratorios en los últimos años, ha demostrado que no se cuenta con la estructura institucional ni operativa para hacer frente a los retos en términos de acceso y ejercicio de derechos que representa una gobernanza humanista de la movilidad humana. En este sentido, la gobernanza humanitaria desplegada en gran medida por OSC locales ha desempeñado en la práctica un papel esencial en la gestión de la migración en todas sus formas en la frontera México-Estados Unidos, al poner un énfasis en la protección de los derechos humanos y la provisión de asistencia humanitaria a las poblaciones vulnerables.

Las consecuencias del proceso de refronterización, a partir de la presidencia de Trump, han generado que se realicen medidas coyunturales de contención y “atención” a la población migrante. En ocasiones estas medidas han sido violatorias de los derechos humanos, como fue el desalojo de migrantes en el sitio identificado como El Chaparral en Tijuana. Se reconoce que no todas las instituciones que han estado en contacto o relacionadas con la población migrante están preparadas para hacerlo. Adicional a esto, se hace evidente la falta de recursos económicos para apoyar las necesidades que dicha población presenta, tanto en las instituciones públicas como en los albergues. De tal manera que las colaboraciones interinstitucionales no resultan efectivas porque el personal carece de capacitación y recursos para atender a la población migrante.

En el estado de Baja California se encuentran 13 albergues en Mexicali y cerca de 35 en Tijuana (dos de ellos son del Gobierno federal). Existen diferentes formas de colaboración entre el gobierno local y/o estatal y los albergues; en algunos se apoya con el pago de luz, agua, cobijas o despensas, pero no en todos, ya que se dice, por algunos servidores públicos, que dichos albergues cuentan también con recursos de otras fuentes (entrevista 6, 03-02-2023)[5]. Por otro lado, para algunas personas entrevistadas encargadas de albergues, existe una relación de desconfianza con las autoridades gubernamentales, debido a que han llegado a condicionar su apoyo a cambio de información de las personas que albergan, y por discursos discriminatorios emitidos por algunos funcionarios (entrevista 2, 08-09-2022). Se resalta que no existe capacidad institucional del gobierno que pueda dar seguimiento a los albergues, pero sí se debería de realizar apoyo, ya que en éstos recae la atención de migrantes (entrevista 4, 02-02-2023), argumento que es sostenido por los encargados o directores (as) de dichas instancias, quienes mencionan que han recibido poco apoyo gubernamental; y que, el acompañamiento de las Organizaciones Internacionales ha sido temporal, e inclusive ahora en el contexto de la guerra de Ucrania ha disminuido considerablemente. En todo caso, las crisis de concentraciones de migrantes, en ciertos espacios fronterizos, propiciadas por las decisiones de políticas migratorias tomadas a nivel federal, han sido gestionadas con los escasos recursos y atribuciones del ámbito subnacional. Un ejemplo fueron las personas ucranianas, quienes en su gran mayoría contaban con visados de turista, por lo que el Instituto Nacional de Migración (INM) consideró que su papel estaba hecho, dejando el problema de saturación a la sociedad civil y al ayuntamiento de Tijuana (entrevista 1, 08-09-2022).

De acuerdo con los testimonios de personas entrevistadas, desde la sociedad civil organizada, como de instituciones gubernamentales, se observa que la colaboración con Organizaciones Internacionales como la OIM, UNICEF y ACNUR es diversa. Se percibe que su mandato[6] y presupuesto[7] son limitados, que sus programas son muy específicos, con estrictas reglas para aplicar; apoyando en recomendaciones de política pública, inmobiliario, insumos de limpieza, infraestructura (aire acondicionado, calefacción), atención psicológica, acompañamiento en trámites administrativos a las personas migrantes y talleres de formación y sensibilización para funcionarios y personal de los albergues. En algunos momentos el apoyo ha sido coyuntural, particularmente cuando se refiere al humanitario en albergues, como el que instalaron en la Unidad Deportiva a cargo de la Subsecretaría de Asuntos Migratorios del Gobierno del Estado; o en la habilitación del “Hotel Filtro” auspiciado por la OIM durante la pandemia, donde se mantuvo a las personas migrantes en cuarentena antes de enviarlas a los albergues que continuaron operando.

Se puede decir que existe una colaboración temporal, coyuntural y ad hoc con los niveles subnacionales de gobierno, la sociedad civil organizada y las Organizaciones Internacionales, como cuando llegaron los retornados y deportados mexicanos en 2015, los haitianos en 2016, los centroamericanos en 2018, los ucranianos en 2022 y, recientemente, los venezolanos, haitianos, cubanos y nicaragüenses. Los encargados de albergues coinciden en que su vocación humanitaria toma en cuenta las características multiculturales del migrante; su nacionalidad implica los aspectos culturales, entre estos: la comida, el idioma. Llegaron familias y no se tenían espacios para albergar hombres, mujeres y niños juntos; se requiere apoyo legal y psicológico. Es una enorme tarea que involucra la atención en distintas dimensiones, de la que “la sociedad civil asume un rol que le corresponde al gobierno” (Entrevista 8, 03-02-2023). Este discurso se replica no sólo en los testimonios recabados en Tijuana, sino también en otras ciudades fronterizas, algunas con más apoyo o mejor coordinación intersectorial; como se ha documentado por Contreras y París (2021), así como Pérez (2021) en Tijuana, Peña (2021) en Ciudad Juárez, Bruce y Rosales (2021) en Piedras Negras, y Lara y García (2020) en Nogales. Pero la realidad es que las instituciones públicas no cuentan con infraestructura, personal ni recursos para atender las diversas necesidades de la población que es deportada, retornada, expulsada de Estados Unidos y solicita protección internacional en México; ni para los desplazados internos, población menos visible y que en el Foro en Frontera Norte fue un tema central que puede marcar un parteaguas al registro y mecanismos legales de ayuda y protección. En este sentido, cabe señalar que en varias entrevistas se hizo referencia a la importancia de realizar convenios de colaboración con Estados expulsores de población por violencia, pero poca o nula recepción se ha tenido de parte de estos Gobiernos, específicamente de Michoacán y Guerrero.

En este marco, una gobernanza de carácter humanista reconocería la importancia de políticas y estrategias integrales que aborden los desafíos de la migración y la protección de los derechos humanos de manera holística. Esto implica un enfoque que aborde tanto las causas subyacentes de la migración (que no sólo son económicas, sino también producto de distintas violencias, como lo constatamos en las entrevistas) como sus impactos, y que promueva la inclusión y la integración de las poblaciones migrantes en las sociedades de acogida.

En estos procesos deberían cobrar especial relevancia las relaciones binacionales transfronterizas, pero en la práctica no tienen acción y colaboración significativa con las instituciones públicas. Por un lado, las que son de carácter intergubernamental han funcionado como entes de articulación política y priorizando temas de la agenda económica; por otro lado, las organizaciones de base se han movilizado en coyunturas específicas, por ejemplo, con la movilización de organizaciones de ucranianos que viven en California, apoyando en el transporte, la traducción y los alimentos (entrevista 1, 08-09-2022). Destaca la participación en incidencia en política migratoria, como el programa de excepción del título 42 en contexto de Pandemia del COVID-19, en el que se apoyó a migrantes que regresaban a México y eso les ponía en condición de riesgo si habían sufrido un secuestro, asalto, etc. (Entrevista 4, 02-02-2023). Podemos considerar que la refronterización con los protocolos del Título 42 o “Quédate en México” no fue un cierre hermético; se visualizaron rendijas que organizaciones binacionales, principalmente de Estados Unidos, lograron abrir a la aceptación de casos de excepción, a la que habría que sumarle la de Niños, Niñas y Adolescentes no Acompañados (Ramos, 2023), que se solicitó que no fueran expulsados en este periodo y el presidente Biden decretó la suspensión de las mismas, aunque Amnistía Internacional señala que esta expulsión no se detuvo[8] (Amnistía Internacional, 2021).

Existen varias visiones, dependiendo del cristal con que se mire. Se puede decir que existe un avance considerable en términos de discurso; hay un planteamiento humanista y de respeto a los derechos humanos, considerados en la Ley de Migración, la Ley de Refugio y Asilo y la Ley de Protección al Menor. Sin embargo, la aplicación de estas ha dejado grandes vacíos que han repercutido en la violación y mayor vulnerabilidad de migrantes de retorno, en/de tránsito, de- portados, expulsados, desplazados internos forzados y solicitantes de asilo. Ante esta diversidad de movilidad, la aplicación de la migración ha llevado a la inmovilidad de la población que aspira a una vida mejor o a salvar su vida.

En contexto de frontera, los diferentes actores que participan atendiendo, deteniendo, reteniendo, apoyando a migrantes, reconocen que la diversidad de la población en idioma, cultura, perfil del migrante, así como el aumento de familias, niños, niñas no acompañadas, implica retos muy diversos a los que no estaban preparados. Se reconoce en varios testimonios la importante relación e interconexión de las violencias como factores estructurales de expulsión, no sólo del crimen organizado, sino también perpetrada por el Estado mexicano y la violencia doméstica (Entrevista 7, 03-02-2023). Desde este punto de vista, estaríamos frente a una crisis humanitaria, por lo que “se requiere una política integral de frontera a frontera apegada a Derechos Humanos” (Entrevista 5, 02-02-2023). En este marco, la gobernanza humanitaria ha tenido el reto de gestionar la asistencia a los migrantes en situaciones de necesidad, incluyendo la provisión de refugio, alimentos, agua, atención médica y protección. Esto es especialmente relevante para los migrantes en tránsito o aquellos que han sido sujetos a retornos involuntarios y que requieren apoyo inmediato.

En los testimonios de actores de diversos sectores se reconoce que existen varios retos o problemas que son necesarios atender, entre los que recuperamos: armonización de leyes, documentos de identificación temporal y visas humanitarias que den acceso a derechos económicos y sociales, poner en el centro a los migrantes, capacitación y sensibilización de servidores públicos y personal de los albergues, reconocer y atender el problema de trata de personas, atención a la salud mental, ayuda legal, desvincular la migración del tema político, el acecho y cercanía del crimen organizado cerca e infiltrado en los albergues.

Una perspectiva humanista de la gobernanza de la movilidad humana es esencial para garantizar que la migración en la frontera México-Estados Unidos se gestione de manera humanitaria, respetando y garantizando los derechos y la dignidad de los migrantes, y abordando las complejas realidades de la migración en todas sus etapas. La importancia de esta gobernanza radica en su capacidad para proteger a las personas y garantizar que reciban atención de acuerdo con sus necesidades y a largo plazo.

Consideraciones finales

Se ha examinado el aporte de la distinción entre el carácter normativo de una gobernanza humanista y la gobernanza humanitaria de facto en el contexto de la política migratoria mexicana en la frontera México-Estados Unidos, la cual se caracteriza por un creciente flujo migratorio. La dinámica migratoria en la frontera México-Estados Unidos representa una de las mayores movilidades humanas hacia los Estados Unidos.

Al tradicional patrón migratorio laboral realizado por mexicanos hacia Estados Unidos se le han ido sumando otras nacionalidades, como la de centroamericanos (particularmente Guatemala, El Salvador y Honduras) y, por lo menos, otras 27 nacionalidades que cruzan el país para alcanzar lo que se ha denominado sueño americano. En años recientes, el patrón y perfil de las personas migrantes cambió radical- mente; adicional a la migración laboral de tránsito, se reciben éxodos de migrantes de otras nacionalidades –Colombia, Haití, Ecuador– inclusive, aunque sea menor, la presencia de migrantes de otros continentes para buscar refugio en Estados Unidos y motivados por una variedad de razones además de las económicas[9].

Los compromisos adquiridos por México, con el propósito de armonizar lo establecido en el PMSOR, le han llevado a tener un papel de liderazgo para proponer una política migratoria integral con una perspectiva de derechos humanos. En el Informe realizado en 2022, los diagnósticos regionales realizados por la Unidad de Política Migratoria reflejan algunos planteamientos que se han recuperado en los testimonios de las entrevistas realizadas, pero también deja otros que son muy importantes, como las medidas tomadas coyunturalmente en colaboración con Estados Unidos para que su gobierno implemente sus intereses nacionales en política migratoria y de asilo. En un primer momento, con el gobierno del expresidente Trump, la actitud fue más restrictiva; y, aunque el presidente Biden presenta un discurso y pro- puesta más humanista, no ha logrado concretar una política migratoria en estos términos.

El fallecimiento de 40 migrantes en Ciudad Juárez en marzo de 2023 y las políticas de control migratorio de parte del gobernador de Texas, Greg Abbott, en los últimos tres años, no disminuirán la dinámica migratoria irregular hacia México y Estados Unidos, pero evidencian la inoperancia institucional y violación a los derechos humanos de los migrantes. Siguen existiendo múltiples incentivos para emigrar, de ahí la necesidad de promover los acuerdos del PMSOR y lo suscrito en el marco de la Cumbre de las Américas (junio 2022), además de la promoción de procesos de cooperación e integración sectorial de la región en temas de movilidad humana, que implicaría una mayor corresponsabilidad migratoria de los países de la región[10]. En este sentido, es importante gestionar causas estructurales en múltiples dimensiones, no sólo las económicas, sino especialmente las propiciadas por las violencias.

Una visión humanista de la gobernanza es esencial para garantizar que la migración en la frontera México-Estados Unidos se gestione de manera integral, respetando y garantizando los derechos, así como la dignidad de las personas migrantes, además de abordar las complejas realidades de la migración en todas sus etapas y formas (no sólo la que se realiza de manera ordenada y regular). La importancia de la gobernanza humanitaria que se observa de facto radica en su capacidad de respuesta y flexibilidad, a pesar de sus pocos recursos y apoyos gubernamentales y de organismos internacionales, para brindar atención a los distintos flujos de personas que tienen múltiples y distintas necesidades. El enfoque de la gobernanza, en términos generales, promueve la coordinación y la colaboración entre múltiples actores, incluyendo gobiernos, organizaciones internacionales y OSC. Esto es esencial para gestionar una respuesta integral y efectiva a los desafíos relacionados con la migración. Sin embargo, esta cooperación y colaboración tiene que sostenerse en el tiempo y en marcos legales en distintos niveles de gobierno, de manera que no dependa de la buena voluntad coyuntural.

Referencias

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Notas

[1] Es el término que CBP utiliza para referirse a las aprehensiones bajo Título 8 y expulsiones bajo Título 42; una persona puede ser detenida varias veces intentando cruzar a Estados Unidos.

[2] El año fiscal comienza el 1 de octubre y termina el 30 de septiembre del siguiente año.

[3] Siendo las nacionalidades tradicionales: El Salvador, Guatemala, Honduras y México.

[4] Retomando lo que se indica en el Documento de Diagnóstico de Baja California: Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Organización de los Estados Americanos, se entiende como movilidad humana todo movimiento de personas, ya sea a través de fronteras estatales (migración internacional) o al interior de un Estado (migración interna). Por la amplitud del concepto, cabe acotar que la movilidad humana incluye a personas migrantes nacionales e internacionales, refugiadas, solicitantes de asilo o refugio, apátridas, personas en situación de desplazamiento forzado interno, víctimas de trata de personas, entre otras. Así, el concepto de movilidad humana puede servir como un para- guas para entender diversos fenómenos y, con ello, diferenciar el movimiento de personas (como la movilidad urbana) de la movilidad que experimentan distintos grupos, por determinadas causas, situaciones o contextos. (Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas, 2022, p. 8)

[5] En este apartado recuperamos entrevistas realizadas a diversos actores que están relacionados con la gestión migratoria en diferentes niveles de gobierno y de la sociedad civil. Realizadas en septiembre de 2022 y febrero de 2023 como parte del proyecto: “La reconfiguración y nuevas funciones de Las fronteras del siglo XXI: entre la integración/ desintegración, desfronterización/refronterización y cooperación/conflicto”.

[6] Por ejemplo, en la crisis derivada de la migración ucraniana, ACNUR no pudo intervenir debido a que las personas carecían de la hoja emitida por COMAR (viajaban como turistas); tampoco intervino OIM o UNICEF, sino que se limitaron a dar recomendaciones (entrevista 1, 08-09-2022).

[7] Generalmente, los fondos y programas vienen etiquetados y hay poca flexibilidad de la estructura programática (entrevista 3, 15-09-2022).

[8] En este flujo destaca que 55,755 son menores no acompañados (8.3%) de un total de 891,774 migrantes detenidos por el CBP en el año fiscal de 2022 a febrero de 2023. Estos menores no se deportan, se envían a la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA por su sigla en inglés) para que gestionen tales casos en el marco de reunificarlos con familiares en Estados Unidos.

[9] Por ejemplo, de acuerdo con COMAR (2024), al cierre de enero de 2024, la novena nacionalidad en solicitar refugio fue la afgana (36 personas), por encima de la ecuatoriana (32 personas).

[10] El 22 de octubre de 2023 se llevó a cabo una reunión convocada por el presidente de México Andrés Manuel López Obrador llamada “Por una vecindad fraterna y con bienestar”, con la presencia de representantes de 11 países latinoamericanos. Alicia Bárcena, secretaria de Relaciones Exteriores, anunció que los participantes acordaron un plan multilateral para atender de forma coordinada la crisis migratoria bajo un enfoque de Derechos Humanos.