1. Introducción

El objetivo de este artículo es explorar las principales aristas del proceso de lucha y conquista, así como el impacto que tuvieron las legislaciones afirmativas en Costa Rica, como la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer (LPISM, 1990), la cuota mínima del 40% de representación política de las mujeres (1996) y la paridad (2009). Adriana Piatti-Crocker (2019a, 2019b) identifica dos grandes etapas en el desarrollo de las legislaciones afirmativas en América Latina. Una primera ola caracterizada por las legislaciones temporales de las cuotas en la década de 1990, y una segunda ola en la que se adoptaron legislaciones de paridad a partir de la década del 2000.

Más allá de los debates ideológicos y políticos, en este artículo se argumenta que la conquista de estas legislaciones fue el resultado de un contexto de negociación y de lucha político electoral, en el cual tuvieron un papel decisivo los movimientos de mujeres y feministas, las convenciones sobre los derechos de las mujeres y una institucionalidad especializada en asuntos femeninos (Rodríguez, 2021, 2017; Molina, 2008, 2005). Este enfoque, que considera el contexto de lucha político electoral es un aporte original de este artículo y se basa en los planteamientos de Molina y Lehoucq (1999; Lehoucq y Molina 2002), quienes sostienen que, para que los derechos políticos y electorales se amplíen, es necesario que al menos dos condiciones estratégicas estén presentes en la disputa político-electoral. La primera condición es que un partido tenía que tomar seriamente en consideración que impulsar la nueva legislación traería un beneficio electoral y, en segundo lugar, que para que esto sucediera tenía que haber un conjunto de movimientos sociales bien organizados que presionaran lo suficiente, y de conservadores y moderados en el poder que aceptaran que, de hecho, con la aprobación del proyecto de ley atraerían un número considerable de votos. La existencia de ambas condiciones crearía una gran coalición capaz de promover reformas de gran alcance.

Cuatro actores tuvieron un papel determinante en las luchas para ampliar y fortalecer los derechos de las mujeres en diversos ámbitos. En primer lugar, está el papel decisivo que tuvieron los movimientos de mujeres y feministas costarricenses en alianza con los movimientos de otros países (Piatti-Crocker, 2019a, 2019b). En segundo lugar, las conquistas logradas por las organizaciones de mujeres por medio de las convenciones internacionales, cuya adhesión y ratificación por el Estado costarricense, en particular la CEDAW en 1984, implicaron el desarrollo de instituciones y de políticas públicas que reforzaron los derechos de las mujeres. En tercer lugar, la creación de una institucionalidad en asuntos femeninos del Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia (CNMF, 1986), que luego se transformó en Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU, 1998), el cual ha tenido un papel clave en el desarrollo de las políticas públicas sobre los derechos de las mujeres (como las legislaciones contra la violencia de 1996 y 2007, y otras), y en las consultas y el seguimiento para hacer más efectiva la aplicación de las legislaciones afirmativas (INAMU, 2011a). En cuarto lugar, el papel del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) que, como poder autónomo, está encargado de la fiscalización del sistema electoral y del desarrollo de jurisprudencia tendiente a garantizar los derechos políticos y ciudadanos de las mujeres, y especialmente la aplicación de las legislaciones afirmativas (Zamora, 2018; Picado y Brenes, 2014).

En relación con los estudios disponibles para Costa Rica, se ha desarrollado una abundante producción sobre la participación política de las mujeres en los movimientos sociales, feministas y sufragistas del período 1910-1953 (Rodríguez 2003, 2017; Barahona, 1994; Mora, 2003), por lo que es una tarea aún pendiente profundizar el estudio de las transformaciones que experimentó la participación política femenina en las décadas de 1950 a 1980. Desde la segunda mitad del siglo XX es más visible la participación de las mujeres en los partidos políticos, en gran medida porque adquieren el derecho al voto y a ser electas en puestos de elección popular, y por la reconfiguración del escenario político electoral después de la guerra civil de 1948. A esto hay que agregar que las investigaciones sobre la representación política de las mujeres y su acceso a los cargos de elección popular durante el período 1953-2022, también son muy escasas y no incorporan el análisis del contexto histórico de la lucha político electoral, en el marco del cual se aprobaron las legislaciones afirmativas y se amplió la representación política femenina (Rodríguez, 2022).

En cuanto a las investigaciones sobre la lucha y el impacto que han tenido las acciones afirmativas, destacan los estudios de Elsa Moreno (1995); Alexia Ugalde (2021); Ana Isabel García (2011, 2003, 1999); Ana Hidalgo (2006); Olga Goldenberg (2006); Isabel Torres (2013, 2010, 2001); y Eugenia María Zamora (2018, 2009), los cuales analizan la jurisprudencia electoral de las legislaciones afirmativas, los proyectos contra la violencia política hacia las mujeres, y las tendencias de representación femenina en los puestos de elección popular durante el período de 1953-2018. Sobre este último tema también cabe mencionar las investigaciones de Ronald Alfaro y Fernando Zeledón (2003), del INAMU (2010, 2007) y las tesis de Siany Morales (2021, 2016) que analizan las percepciones y tendencias sobre las diputadas de 1953-1990. Por otra parte, con el fin de establecer las similitudes, diferencias y especificidades de las tendencias encontradas en el caso costarricense con respecto a otros países latinoamericanos, se consultaron las estadísticas de las cuotas femeninas del International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA, 2020) y parte de los abundantes estudios comparativos sobre el impacto de las acciones afirmativas en América Latina (Archenti, 2011; Archenti y Tula, 2014; Bareiro y Torres, 2009; Caminotti, 2015; Caminotti y Freidenberg, 2016; Freidenberg, 2017; Hinojosa y Piscopo, 2013; Piatti-Crocker, 2019a, 2019b; Sacchet, 2008).

La metodología consistió en el análisis cualitativo y cuantitativo de la información localizada en las fuentes periodísticas y los reportes oficiales del TSE y del archivo de la Asamblea Legislativa sobre las y los diputados electos en las elecciones nacionales de 1953 al 2022. Este artículo está organizado en cuatro secciones. En la primera, segunda y tercera sección, se examinan los procesos de conquista y aprobación de la Ley Promoción de la Igualdad Social de las Mujeres (1990), la acción afirmativa temporal de la cuota mínima de participación femenina del 40%, (1996) y la acción afirmativa permanente de la paridad (2009). Por último, en la cuarta sección, se analiza el impacto que han tenido la cuota y la paridad en la elección de las diputadas en las elecciones nacionales entre 1998 y el 2022.

2. La Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer (1990)

Costa Rica, cuya última y breve dictadura fue en 1917-1919, se ha caracterizado en América Latina por una gran estabilidad con breves conflictos combinados con gobiernos democráticos y autoritarios y con prácticas electorales sistemáticas. Después de 1902, el país consolidó la democracia electoral, un sistema estable de partidos políticos, gobiernos civiles, espacios institucionales legítimos y canales estratégicos entre las demandas populares y las políticas públicas. Además, Costa Rica forma parte de lo que se puede considerar la primera ola democrática mundial, que tuvo como particularidad que desde muy temprano su dimensión fue socialmente reformista (Molina, 2022, 2008, 2005). Este contexto posibilitó la adhesión y ratificación de diversas convenciones de derechos humanos y de las mujeres en particular, así como, desde la década de 1970, la creación temprana de una institucionalidad en derechos de las mujeres que, en conjunto con el movimiento feminista y de mujeres, tuvo un papel decisivo en la conquista de las legislaciones afirmativas.

Cuarenta y un años después de la conquista del sufragio femenino en 1949, se aprueba la Ley de Promoción de la Igualdad Social de las Mujeres en marzo de 1990 (Ley Nº 7142) (INAMU, 2011a). Aunque ha sido poco resaltado en los estudios disponibles, según la CEPAL se puede considerar como la primera ley desarrollada en América Latina para proteger y fortalecer los derechos de las mujeres en varias áreas incluyendo su representación política (ONU/CEPAL, 2007, citado en Zamora, 2009). Asimismo, esta ley constituye un hito que precedió a la primera ola de las leyes de las cuotas de género de América Latina aprobadas durante la década de 1990. En este sentido, Adriana Piatti-Crocker (2019a) afirma que

[E]l legado de Costa Rica de la igualdad de género es fuerte y prolongado por décadas. Desde luego, la Ley de Promoción de la Igualdad Social de las Mujeres que fue adoptada en 1990, aún antes de ley de cuota de Argentina [en 1991]. La ley proveyó protección a los derechos de las mujeres en varios campos, incluyendo una sección sobre la representación política (p. 53).

Se pueden identificar cuatro grandes momentos o contextos en el proceso de conquista y aprobación de la Ley de Promoción de la Igualdad Social impulsado por el movimiento de mujeres y feminista en 1990. El primero es la adhesión y ratificación de las convenciones de los derechos de las mujeres y el desarrollo de una institucionalidad; el segundo, la campaña electoral de 1985-1986 en la cual Oscar Arias promete desarrollar acciones para la igualdad de las mujeres; el tercero, el mandato de Arias (1986-1990) en el cual se plantea el proyecto (1988) y el cuarto, la aprobación de la ley (1990).

El primer contexto en el proceso de aprobación de la Ley de Igualdad se caracteriza por la adhesión y ratificación del Estado costarricense a las convenciones de los derechos de las mujeres, entre las cuales destacan el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (ONU, 1968); la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como Pacto de San José (ratificada en 1970) y la adhesión en 1980 y la ratificación en 1984 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de 1979 (CEDAW, por sus siglas en inglés) (Zamora, 2009).

De esta manera, desde la ratificación de la CEDAW en 1984, al Estado costarricense le tomó tiempo hacer efectivos sus compromisos de creación de legislaciones, instancias y estrategias institucionales y la transformación de las políticas asistencialistas en políticas de género, tendientes a eliminar los obstáculos y las desventajas discriminatorias que enfrentan las mujeres (Zamora, 2018). Entre las primeras acciones implementadas para erradicar la discriminación de las mujeres, se establece un Mecanismo para el Adelanto de la Mujer, mediante el cual se constituye la Oficina de Programas para la Mujer y la Familia (1974) del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes (MCJD). Para darle una mejor estructura legal a esta oficina se crea en 1976 el Centro Nacional para el Mejoramiento de la Mujer y la Familia (CNMMF), como órgano adscrito a dicha cartera y con independencia y competencias definidas para el mejoramiento de las mujeres y las familias, pero con grandes limitaciones presupuestarias para llevar a cabo su trabajo (INAMU, 2011a). Por lo tanto, el CNMMF cambió su nombre a Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia (CNMF) en 1986. Esta reforma fue muy importante, porque al CNMF se le encargó el mecanismo nacional para promover el adelanto de las mujeres (INAMU, 2011a).

El segundo momento en el proceso de aprobación de la Ley de Igualdad es la campaña política de 1985-1986. En este sentido, Elsa Moreno (1995) argumenta que dicha campaña política se constituyó en un importante ámbito en el cual, por primera vez, adquirió gran relevancia el tema de la representación política de las mujeres por varios factores. Entre ellos que el Estado había ratificado la CEDAW, pero también porque, en el marco de la crisis de los ochenta, las mujeres tuvieron una participación creciente y determinante en diferentes frentes y porque los grupos feministas articularon en la esfera pública más visiblemente sus denuncias de discriminación y desigualdad, demandando acciones para eliminarlas y ampliar los derechos de las mujeres (Moreno, 1995; Camacho y Flores, 1997).

Sin embargo, en este artículo también se argumenta que, en la aprobación de la Ley de Igualdad, otro factor que tuvo un papel decisivo fue el cálculo y la lucha político electoral desatada en el contexto de la campaña política de 1985-1986, la cual estuvo dominada por el enfrentamiento entre los candidatos Oscar Arias (PLN) y Rafael Ángel Calderón (PUSC). Desde el inicio de la campaña, la candidatura de Arias tuvo que enfrentar su poca popularidad, por lo que desarrolló diversas estrategias para atraer el apoyo de los indecisos, los jóvenes y las mujeres (Oconitrillo, 2004). Así, aparte de la estrategia de la guerra de encuestas, Arias ofreció construir 80.000 viviendas y la promesa de la pacificación en la región porque se definía como el candidato de la paz versus Calderón, el candidato de la guerra (Oconitrillo, 2004). También, en el marco de las luchas del movimiento de mujeres y feministas, Arias además incluyó en su programa de gobierno la promesa de desarrollar más iniciativas “tendientes a lograr una aceleración en el proceso de incorporación plena de la mujer en la sociedad costarricense” (Moreno, 1995, p. 18). Y como el tema de la representación política de las mujeres tomó centralidad en la campaña, algo que no parecía suceder desde la campaña de 1952-1953 (Rodríguez, 2017), Arias innovó al darle una mayor visibilidad a las mujeres en los puestos de liderazgo, al designar por vez primera a una mujer como vicepresidenta, Victoria Garrón, e impulsar la elección de la diputada Rosemary Karpinsky como primera presidenta de la Asamblea Legislativa (Morales, 2021).

El tercer momento en el proceso de aprobación de la Ley de Igualdad es la llegada al poder de Oscar Arias (1986-1990). Al iniciar su mandato, una de las primeras acciones fue incorporar, por primera vez en la historia del país, el tema prioritario de las mujeres en las cinco áreas del Plan Nacional de Desarrollo 1986-1990 (Moreno, 1995). Además, se reforzó la institucionalidad al convertir por ley al CNMF (1986) en el ente rector de políticas nacionales en favor de las mujeres, con personería jurídica y patrimonio propio.

Pero la acción más importante fue plantear el proyecto de Ley de Igualdad promovido por el movimiento de mujeres y feminista. El CNMF convocó para colaborar en la redacción del proyecto de ley a Carmen Naranjo y Mimí Prado, a la Primera Dama Margarita Penón, a Eugenia María Zamora (actual Presidenta y Magistrada del TSE), a las juristas feministas como Elizabeth Odio y Alda Facio, al Poder Ejecutivo y la bancada del PLN (Moreno, 1995; Zamora, 2018). Así, el 8 de marzo de 1988, la Primera Dama, Margarita Penón, y el Presidente Oscar Arias se presentaron al congreso para entregar y solicitar que se le diera prioridad al proyecto con el nombre original de Ley de Igualdad Real de la Mujer, cuyo objetivo era fortalecer los derechos de las mujeres y que no sufrieran discriminación. Así, dicho proyecto “vino a significar un verdadero parteaguas en la vida nacional” (Zamora, 2018, p. 38).

Sin embargo, más allá de este importante debate, el planteamiento de este proyecto también fue posible por el accionar de diversos actores políticos, entre los cuales tuvieron una participación decisiva el movimiento feminista y de mujeres en conjunto con la presión internacional de los movimientos feministas (Moreno, 1995). Para la jurista feminista Alda Facio, “más que la ley en sí, lo importante fue que ese proceso de dos años [de discusión del proyecto], concientizó a todas las mujeres de Costa Rica sobre sus derechos [y la discriminación]” (Moreno, 1995, p. 23), y el movimiento feminista y de mujeres tuvo un papel determinante al posicionar el tema de la discriminación de las mujeres en el debate nacional, junto con las campañas y las encuestas lideradas por el CNMF y Mimí Prado, la Viceministra de Cultura.

El cuarto momento es la aprobación de la Ley de Igualdad Social. No obstante, se eliminaron en la propuesta sustitutiva del proyecto original, los aspectos más controversiales en distintas materias y el capítulo de derechos políticos y su artículo de la cuota del 30%, en particular, y fue sustituido por un texto con carácter programático y de buenos propósitos a seguir por el Estado y los partidos políticos, al no imponerse mecanismos ni sanciones legales para hacer efectiva la aplicación de la capacitación y la representación política de las mujeres (Zamora, 2009). Así, pese a estas limitaciones, este proyecto se aprueba como Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer en 1990 (“Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer”, 1990), imponiendo al Estado la obligación de promover y garantizar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres en los campos político, económico, social y cultural, y de velar porque las mujeres no sufran discriminación alguna por razón de su género (Zamora, 2009).

Entonces ¿cuáles son los factores de lucha político electoral que impiden aprobar una fórmula afirmativa que haga efectiva la aplicación de los derechos políticos para las mujeres? En este artículo se argumenta que la respuesta debemos buscarla más allá de los debates ideológicos y políticos y de la explicación de que la aprobación de la ley final fue el resultado inevitable de las concesiones para lograr su aprobación (Ugalde, 2021) y centrarnos en el papel decisivo que tuvo el contexto de lucha político electoral y el accionar de diferentes actores.

En cuanto a los actores de este proceso, el movimiento feminista y de mujeres tuvo un papel decisivo en este escenario de lucha político electoral, al mantenerse en pie de lucha en el debate nacional sobre la ley. Moreno (1995) argumenta que, aunque ciertos sectores del movimiento feminista no apoyaban algunos aspectos de la ley, históricamente se logró constituir por vez primera, un frente unido con otras organizaciones del movimiento de mujeres para la aprobación de esta Ley de Igualdad. Sin embargo, uno de los principales escollos para el movimiento feminista y de mujeres, fue que en esta coyuntura no existieron las condiciones para lograr conformar una coalición con otras fuerzas políticas, que le permitiera ejercer una presión más fuerte para que se mantuviera la mayor cantidad posible de aspectos del proyecto original, y en particular la cuota de género. A esto hay que agregar que, al eliminarse los elementos controversiales del proyecto original, esto creó descontento entre el movimiento de mujeres y feministas. La líder Ana Hernández de la Alianza de Mujeres Costarricenses (AMC) denunció que las mujeres que estaban liderando el proyecto de ley, no incluyeron sus propuestas sobre las campesinas, amas de casa y trabajadoras (INAMU, 2011b). Lamentablemente, una vez aprobada la ley el movimiento se desarticuló (Moreno, 1995).

El contexto de lucha político electoral se caracterizó por el predominio del bipartidismo liderado por el PLN y el PUSC (1986-1990), el primero con la presidencia de Óscar Arias (con 29 diputados electos, 50,9%) y el segundo liderado por Rafael Calderón Fournier (con 25 diputados electos, 43,85%) (Oconitrillo, 2004). Cuando se propuso el proyecto en 1988, las negociaciones para incluir a las mujeres en la competencia electoral mediante una cuota del 40% tuvieron una gran oposición, particularmente del PUSC y las cámaras empresariales, e incluso en la bancada del PLN (Moreno, 1995). El trasfondo principal del rechazo mayoritario de la cuota, es que esta ante todo era innecesaria para que el PLN y el PUSC accedieran, retuvieran o ampliaran el poder en el congreso. Pero también, la cuota era riesgosa porque podía implicar un cambio radical en el balance de fuerzas entre los partidos políticos y en las cuotas de representación política dominadas por el sector masculino, reacio a compartir el poder con las mujeres. El contexto de esta competencia político electoral se evidencia en las declaraciones del diputado Mario Carvajal del PLN y presidente de la Comisión de Asuntos Sociales, quien afirmó que al proyecto se le debía dar prioridad porque era una promesa de campaña de Arias, sin embargo, consideraba que “la participación en política tiene que ver con educación, cultura y tradiciones, mal haríamos nosotros en establecer un sistema de cuotas, lo cual considero está en contra de lo que desea la mujer costarricense” (citado en Moreno, 1995, p. 21). Además, la única diputada del PUSC, Norma Jiménez Quirós, de la Comisión de Asuntos Sociales y acorde con la línea del partido de rechazo a los proyectos planteados por el PLN, argumentó que “existen otros asuntos más importantes que merecen un tratamiento rápido, que no es precisamente este proyecto, el cual considero demagógico y politiquero” (citado en Moreno, 1995, pp. 21-22).

Así, casi al límite del mandato de Arias en marzo de 1990, se aprueba la Ley de Igualdad, pero excluyendo los aspectos más polémicos en diferentes materias y, puntualmente, la cuota de género (Moreno, 1995), como una de las principales condiciones para que le diera el apoyo la bancada del PLN y, en particular, la bancada del PUSC.

Finalmente, en 1992, se presentó una vez más un proyecto para reformar el carácter programático de la Ley de Igualdad Social en cuanto a los derechos políticos de las mujeres (Zamora, 2009). Este nuevo proyecto establecía el carácter obligatorio del sistema de cuota de género y que el TSE debía garantizar y velar “por el cumplimiento de la representación femenina, tanto en las estructuras de partido como en las papeletas a puestos de elección” (Zamora, 2009, p. 6). No obstante, dicho proyecto fracasó porque la coyuntura no fue favorable, en gran medida por la aún reciente aprobación de la Ley de Igualdad y era muy complicada una nueva negociación política sobre el tema de la cuota, que había desatado una gran resistencia y rechazo entre las bancadas dominantes del PLN y el PUSC, al implicar un importante reacomodo de las fuerzas políticas en el congreso. Además, la otra fuerza determinante para impulsar este proyecto, el movimiento de mujeres y feminista, se había desarticulado posteriormente al movimiento para aprobar la Ley de Igualdad.

3. La cuota de género del 40 por ciento (1996)

Antes de iniciar el análisis de la reforma de la cuota de género, es preciso resaltar que, hasta donde se conoce, el tema de la cuota se planteó preliminarmente en la campaña electoral de 1952-1953, cuando las mujeres pudieron votar y ser postuladas como candidatas por vez primera en una elección nacional. Con la salida de Ángela Acuña hacia Estados Unidos en 1945, la Liga Feminista disminuyó sus actividades. Sin embargo, al regresar al país, Acuña promovió bajo su liderazgo la creación del primer Partido Nacional Femenino de Costa Rica (PNFCR), en abril de 1952, con el fin de darle una nueva dimensión, reactivar y posicionar la participación política de las mujeres y, en particular, de las feministas. Acuña, siendo consciente del carácter discriminatorio de la representación femenina, consideraba que entre los principales objetivos del PNFCR estaban la educación cívica de las mujeres y estuvo cerca de proponer, por vez primera, la implementación de un sistema de cuota y paridad electoral, al tratar el tema de la ubicación de mujeres y hombres en las listas de los puestos de elección popular, y dándole la posibilidad a las mujeres para que ocuparan los primeros lugares en las papeletas (Rodríguez, 2017; “Anúnciese organización del primer Partido Femenino en Costa Rica”, 1952).

Sin embargo, un mes después, la iniciativa para crear el partido femenino quedó subsumida en el proceso de reactivación del Ala Femenina del Partido Unión Nacional (AFPUN) bajo el liderazgo de Mario Echandi, que empezó a intensificar sus actividades en la campaña electoral de 1952-1953. Posteriormente, al igual que en el PLN y gracias a la influencia de Acuña, se logró la postulación de dos mujeres diputadas, pero que no fueron electas al desistir Echandi de su candidatura (“El Partido Unión Nacional eligió candidatos”, 1953). Al retirarse Echandi de la contienda por la elección presidencial, el accionar del AFPUN desapareció.

Con respecto a la ley de la cuota del 40% de 1996, esta forma parte de lo que Piatti-Crocker (2019a, p. 46) ha denominado la primera ola de las legislaciones de cuotas de género introducidas en América Latina en la década de 1990. En América Latina 17 países más han incorporado legislaciones de cuota: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (Piatti-Crocker, 2019a). Los primeros países que introdujeron la cuota fueron Argentina con el 30% (1991); Brasil 20% (1995); Costa Rica 40% (1996) y Bolivia 30% (1996) (Torres, 2001).

La ley de la cuota del 40%, implementada cuarenta y siete años después del voto femenino (1949), logró cerrar una de las brechas pendientes de la Ley de Igualdad de 1990 y, por primera vez, estableció los límites mínimos de representación femenina (Torres, 2001). Además, la cuota permitiría una representación más igualitaria de las mujeres en los cargos de elección popular, en la estructura partidaria y en las delegaciones de las asambleas distritales, cantonales y provinciales (“Ley N° 7653 de 28 de noviembre de 1996”, 1996; Zamora, 2009, 2018).

En el proceso de aprobación de la ley de la cuota del 40% influyeron diversos factores. En primer lugar, tuvo un papel decisivo la creciente presión ejercida por el accionar de las redes del movimiento de mujeres y feminista en alianza con el CNMF y los movimientos de otros países latinoamericanos durante los 1980s y 1990s (Piatti-Cocker 2019a). También, tuvieron influencia los acuerdos internacionales contra la discriminación de las mujeres de las décadas de 1970 y 1980, y en particular la suscripción en 1980 y luego la ratificación en 1984 de la CEDAW y de los acuerdos de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995) (Zamora, 2018). En el seguimiento de estos convenios, el Estado costarricense se comprometió con la transformación de las políticas asistencialistas hacia las mujeres en políticas de género. Esto se plasmó en la transformación del CNMF “en un ente rector de políticas nacionales en favor de las mujeres, y coordinador con todas las instancias gubernamentales que desarrollen acciones relacionadas con la población femenina, con personería jurídica y patrimonio propio” (INAMU, 2011a). Además, para fortalecer las funciones del CNMF se transformó en Instituto Nacional de las Mujeres en INAMU en 1998, con el atributo legal de promover y capacitar a las mujeres para mejorar sus condiciones y derechos, y particularmente fiscalizar y contribuir con diversas propuestas de políticas públicas y una mejor aplicación de las legislaciones como las de la cuota y contra la violencia doméstica (1996) (INAMU, 2011a).

Desde el punto de vista de la coyuntura político electoral, al igual que con la ley de igualdad, también se aprobaron legislaciones afirmativas en otro gobierno del PLN, durante el mandato de José María Figueres (1994-1998), pero en este caso fueron tres legislaciones clave: de la cuota del 40%, contra la violencia doméstica (1996) y de creación del INAMU (1998). Figueres ganó las elecciones por un estrecho margen al candidato del PUSC Miguel Ángel Rodríguez, en un período en donde imperaba el bipartidismo que empezaba a mostrar signos de debilitamiento (Oconitrillo, 2004). De esta manera, al iniciar el mandato Rodríguez del PUSC (1998-2002), se aplicó por primera vez la cuota del 40% en las elecciones nacionales de 1998, y el INAMU inició sus funciones en 1998, con una presidenta ejecutiva que tuvo la doble designación de Ministra de la Condición de la Mujer.

Por otra parte, para poder comprender por qué se aprobó la cuota del 40%, se requiere analizar cuál fue el papel que tuvieron la negociación, la lucha político electoral y el cálculo político. Sin duda, habían allanado el camino la Ley de igualdad, el creciente accionar del movimiento feminista y la institucionalidad del CNMF. No obstante, la aprobación de la cuota tuvo que esperar a que finalizara el gobierno de Calderón/PSUC –reacio a introducirla como evidencia el fallido intento de 1992– y asumiera otro gobierno del PLN que le dio un nuevo impulso. Así, a diferencia de la Ley de Igualdad Social de 1990, que fue discutida como un proyecto individual, la ley de la cuota del 40% fue impulsada por la iniciativa de varios diputados y diputadas en el marco de una serie de reformas que se hicieron al Código Electoral en 1996 (Zamora, 2018). De esta manera, mediante una serie de negociaciones entre diferentes frentes políticos, se establecieron los mecanismos para impulsar las reformas electorales que transformarían las reglas de la competencia electoral y de acceso al poder de los partidos políticos.

No obstante, la vez primera en que se aplicó la cuota del 40% en las elecciones nacionales de 1998, no se logró alcanzar el objetivo ya que solo se eligieron el 19,3% de diputadas. De esta manera, con la presión del movimiento feminista y de mujeres y el INAMU, representado por Gloria Valerín en su condición de Ministra de la Condición de la Mujer, se formuló una consulta al TSE el 26 de mayo de 1999, con el fin de que se revisara lo acordado por el TSE en relación con la aplicación de la cuota del 40% (Zamora, 2018; Bolaños, 2006). El TSE resolvió mediante las resoluciones N° 1863 y N° 2837, ambas de 1999, “que ese 40% de mujeres debía ser ubicado en puestos elegibles” (Zamora, 2014, p. 281) y que en “las papeletas diputadiles y municipales, [las mujeres] debe[n] estar en puestos elegibles y que en las delegaciones que se integren en cada asamblea, a partir de las distritales, debe respetarse en forma individual y no global” (Bolaños, 2006, p. 9).

Otro aspecto que merece ser destacado es que también se fundó, en el 2005, el segundo partido político feminista, Partido Nueva Liga Feminista (PNLF), como partido político provincial por la provincia de San José.¹ La inscripción de este partido para las elecciones del 2006, tuvo que enfrentar muchos obstáculos, ya que el Registro Nacional en principio no aceptó inscribirlo porque su representación femenina era mayor al 60%. Ante esta situación el PNLF planteó un amparo electoral ante el TSE. En su resolución del 31 de agosto del 2005, No. 2096-E-2005, el TSE avaló la inscripción del partido, al considerar “que la acción afirmativa prevista en el párrafo final del artículo 60 del Código Electoral establece un porcentaje obligatorio mínimo de participación de las mujeres que, al no existir ley que lo impida, bien puede aumentarse, pero no disminuirse” (Bolaños, 2006, p. 13).

4. La paridad y alternancia (2009)

En el contexto internacional de la creciente presión para que los estados desarrollaran una serie de políticas contra la discriminación de género, en América Latina se inicia una segunda ola con la introducción de las legislaciones de paridad de género en la década del 2000 (Piatti-Crocker, 2019a). En la actualidad, ocho países han incorporado la paridad: Ecuador (2008); Costa Rica y Bolivia (2009); Honduras, Nicaragua y Panamá (2012); México (2014); Chile y Venezuela (2015) y Argentina (2017) (Zamora, 2018). Sin embargo, a nivel subnacional Argentina fue el primer país que introdujo la paridad entre 2000 y 2002, en las provincias de Córdoba, Santiago del Estero y Río Negro (Archenti y Tula, 2014).

En Costa Rica, el TSE propuso la reforma permanente de la paridad vertical de género y alternancia en el Código Electoral, que se convirtió en ley en el 2009 (Zamora, 2018). Esta reforma de paridad y alternancia se constituyó en un segundo hito en cuanto al acceso de una representación igualitaria de las mujeres en los cargos de elección popular, ya que además reitera “que los derechos políticos de las mujeres son derechos humanos, no es poca cosa y significa la reafirmación de una política estatal ‒en este caso legislativa‒ del Estado costarricense en la materia (…). Se trata de derechos reconocidos en una sociedad democrática y que, por tanto, no pueden ser objeto de discriminación alguna” (Zamora, 2018, p. 64).

No obstante, esta reforma paritaria fue el resultado de un largo proceso de negociación y de discusión integral de la reforma del Código Electoral iniciado en 1998. El TSE planteó la primera propuesta de reforma en el 2001, la cual consistía en reformar el artículo 5 del Código Electoral al incluir la alternancia paritaria o la denominada “lista trenzada”, asegurando la ubicación de las mujeres en puestos elegibles y elevando sus candidaturas a un 50%. Además, todas las estructuras partidarias y las delegaciones de sus asambleas debían estar integradas por un mínimo de un 40% de las mujeres, ubicando en forma alterna hombres y mujeres (Zamora, 2018).

Esta propuesta de reforma de paridad no tuvo un ambiente favorable entre los partidos políticos en el 2001. Entre los factores que explican esta situación se encuentran, que durante esta etapa Miguel Ángel Rodríguez del PUSC (1998-2002) gobernaba en un contexto de reacomodo de las fuerzas partidarias, debido al inicio de la crisis del bipartidismo (PLN-PUSC) y a la aparición de otros partidos políticos cuya cuota política en el congreso demandaba más negociaciones. Además, en un año preelectoral como 2001, difícilmente se podía aprobar una reforma de esta envergadura, la cual implicaría otro reacomodo en la cuota de poder de los partidos políticos.

Por lo tanto, el TSE tuvo que proponer de nuevo la reforma de la alternancia paritaria hasta el 2007, en el marco de la discusión de la reforma integral del Código Electoral, contando con el apoyo de los diputados del PLN de la Comisión Especial, durante la segunda administración de Oscar Arias (2006-2010). Así, la alternancia paritaria se convirtió en la Ley 8765 del 11 de agosto de 2009, la cual regiría por primera vez en las elecciones municipales del 2010 y en las elecciones nacionales del 2014 (Zamora, 2018). Los partidos políticos debían incluir en sus estatutos las normas de paridad y alternancia en la estructura partidaria y en las papeletas de elección popular; además, todos sus órganos internos deberían ser electos por asambleas conformadas paritariamente y renovar sus estructuras organizacionales al menos cada cuatro años. Si los partidos no cumplen alguna de estas normativas de equidad de género en la estructura partidaria y en las papeletas de elección popular, serán sometidos a la sanción muy severa de la no inscripción en la Dirección General del Registro Electoral. Por último, el Código del 2009 introdujo la innovación de un mayor control de la contribución estatal y del presupuesto a que tenían derecho los partidos políticos para la capacitación, que ahora se debía compartir en forma permanente y paritaria entre hombres y mujeres para formar y promover la igualdad de géneros (Zamora, 2018).

La última conquista fue la Ley 10.235 para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra el ejercicio efectivo de los derechos políticos de las mujeres (“Ley N° 10235 para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la política”, 2022).

5. Impacto de la aplicación de la cuota y la paridad (1998-2026)

En esta última parte se analizan las principales tendencias en la representación femenina en el congreso durante los períodos legislativos de 1998 al 2026. En cuanto a la evolución de los procesos de elección de las diputadas, el Cuadro 1 muestra que se eligieron un total de 207 diputadas (196, más 11 diputadas nombradas en sustitución) en 18 períodos legislativos, desde 1953 hasta el 2026, representando apenas el 20,6% de todas las curules. Además, el PLN ha hegemonizado la elección de diputadas en todas las provincias al alcanzar el 48,8% del total de las 207 diputadas electas en el período de 1953-2026.

Por otra parte, se pueden identificar cuatro grandes etapas en la representación femenina en el congreso, a saber: 1953-1986; 1986-1998; 1998-2014 y 2014-2026. La primera etapa de 1953-1986, en que no existía ninguna legislación afirmativa, se eligieron las primeras tres diputadas (del PLN, María Teresa Obregón, Ana Rosa Chacón y Estela Quesada), y predominó la escasa representación femenina con un promedio entre 5,55% y 6,43% del total de los diputados electos. Además, se pueden identificar dos subperíodos: 1953-1970, con un menor número de diputadas electas (9) y 1970-1986, en que se duplicaron las diputadas electas (18). En la segunda etapa de 1986-1998, empezó a regir la Ley de Igualdad (1990) y, aunque la representación de las diputadas en el congreso continuó siendo minoritaria, casi se duplicó (13,4%) con respecto al período previo (1970-1986, 7,4%) (ver Cuadro 1).

Cuadro 1

Diputadas electas en Costa Rica por período (1953-2026)

Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, resultados de las diputadas y los diputados electos en las elecciones de 1953 al 2022; Archivo de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, diputadas y diputados electos en las elecciones de 1953 al 2022. Los cálculos de las cifras relativas de las diputadas electas en las elecciones de 1953 y 1958 se elaboraron con base en 45 diputados y el resto de las elecciones con base en 57 diputados.

En la tercera etapa (1998-2014), la aplicación de la cuota del 40%, implicó el crecimiento sostenido de la representación femenina en el congreso. Aunque se mantiene marcadamente desigual, entre 1986 y 1998 se elige un promedio de 13,4% de diputadas electas y, en el período siguiente (1998-2014), se duplica con un promedio de 32,9% (ver Cuadro 1). Sin embargo, la primera vez que se aplicó la cuota del 40%, no tuvo los resultados esperados ya que según, Hinojosa y Piscopo (2013), las leyes iniciales de cuotas en general carecían de “mandatos de ubicación”, por lo que los partidos políticos, para darle prioridad a los hombres, tendían a manipular y ubicar a las mujeres en los últimos puestos de las listas. Por lo tanto, las elecciones de 1998 reportaron solo el 19,3% de diputadas electas, lo que significó un escaso avance con respecto a las elecciones de 1994 que reportaron 15,8% de diputadas electas (ver Cuadro 2).

Cuadro 2

Diputadas electas en Costa Rica (1998-2026)

Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, resultados de las diputadas y los diputados electos en las elecciones de 1998 al 2022; Archivo de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, diputadas y diputados electos en las elecciones de 1998 al 2022. Los cálculos de las cifras relativas de las diputadas electas en las elecciones de 1998-2022 se elaboraron con base en 57 diputados en cada elección.

No obstante, ante las consultas del INAMU, las resoluciones del TSE de 1999 y del 2000 reforzaron el carácter efectivo de la aplicación de la cuota, ya que estas resoluciones establecían “que ese 40% de mujeres debía ser ubicado en puestos elegibles” (Zamora, 2014). Para Teresa Sacchet (2008) la aplicación de un sistema de representación proporcional en combinación con la lista cerrada de candidatos, ha demostrado ser la opción

más efectiva en términos de la elección de las mujeres en las legislaturas políticas (…), y cuando las leyes se establecen para asegurar su cumplimiento, el número de mujeres electas es mayor. Argentina y Costa Rica son buenos ejemplos (…) y ellos representan los casos más exitosos de implementación de la cuota en la región (p. 371-372).

A este respecto, el Cuadro 2 muestra que la aplicación de la cuota se reflejó en la duplicación de la representación femenina en el congreso. Aunque la primera vez que se aplicó la cuota, en 1998, solo reportaron 19,3% de diputadas electas, con la aplicación de la alternancia vertical en las elecciones del 2002 se elevó al 35,1% y, entre las legislaturas de 1998 y de 2006 y 2010, se duplicó su representación al 38,6%. Esta tendencia revela la fortaleza de la cuota que, según el Índice de Fortaleza del Diseño Electoral de Género (IFDGE) desarrollado por Mariana Caminotti y Flavia Freidenberg (2016), México, Costa Rica, Bolivia y Ecuador poseen los diseños más fuertes de todos los países latinoamericanos evaluados (citado en Zamora, 2018).

También, la aplicación de la cuota implicó que la elección de regidoras municipales se quintuplicara a 36,1% en 1998 con respecto a un 5,6% en 1986, esto sin incluir las resoluciones del TSE de 1999. Pero, al separarse las elecciones municipales de las nacionales en el 2002 y entrar en vigor las resoluciones del TSE, el porcentaje de regidoras electas se elevó al 50,1%, acercándose a la paridad con respecto a los regidores propietarios electos, antes de la reforma de la paridad del 2009. Sin embargo, se reportó un descenso en las regidoras electas en el 2006 (43,4%) y en el 2010 (42,8%) (Zamora, 2018).

En la cuarta etapa (2014-2026), la aplicación de la paridad implicó que por primera vez la representación femenina en el congreso se acercara a la paridad. No obstante, la primera vez en que se aplicó la paridad, en las elecciones nacionales del 2014, la representación femenina en el congreso reportó un 33,3%, por lo que tuvo un retroceso con respecto a los comicios del 2002 (38,6%) (ver Cuadro 2) (Zamora 2018). Estos resultados en parte se explican

por la fragmentación del sistema de partidos y porque gran parte de las listas fueron encabezadas por hombres (…), casi el 80% de las listas de la Asamblea Legislativa fueron encabezadas por hombres, y las candidatas que lideraron listas se concentraron en las provincias donde se eligen menos cargos, lo que disminuyó su posibilidad de ser electas (Caminotti, 2015, p. 23).

Sin embargo, junto al principio de paridad y al mecanismo de alternancia vertical por sexo (2009), se introdujo el mecanismo de alternancia horizontal o el principio de secuencialidad en el 2016, es decir, que “en las nóminas u órganos impares la diferencia entre el total de hombres y mujeres que encabecen las listas no podrá ser superior a uno, en los casos en que estas conformen un mismo órgano” (Zamora, 2018, p. 104). Por lo tanto, los comicios del 2018 tuvieron como resultado una representación femenina que se acercó a la paridad ya que se eligieron 26 diputadas (45,6%), mientras que, en las elecciones del 2022, se eligieron 27 (47,3%). Esta tendencia también se replicó en los cargos de regidoras en las elecciones municipales de 2016, al alcanzar un porcentaje similar del 45,6% (Zamora, 2018, p. 187). De esta manera, según señala Zamora de acuerdo con Bareiro y Torres (2009), es claro que la introducción de un mandato o posición en las legislaciones de cuota y paridad es decisiva para lograr una representación más igualitaria de las mujeres en los cargos de elección popular (Zamora, 2018).

En el contexto latinoamericano, actualmente dieciocho países han incorporado la cuota, y diez países legislaciones de paridad. En la mayoría de estas legislaciones se ha incorporado el mandato de posición, pero también se mantienen legislaciones que no disponen de medidas y sanciones adecuadas, debido en parte a que los órganos electorales no tienen las mismas atribuciones en todos los países. Sin embargo, según la CEPAL (2017), la introducción de mejoras en la aplicación de estas legislaciones ha tenido que superar bastantes dificultades, pero su aplicación tuvo como resultado un importante incremento en la representación femenina en los congresos y municipios latinoamericanos (citado en Zamora, 2018).

De esta manera, Costa Rica se ubicó en los primeros puestos de mayor representación femenina en los congresos latinoamericanos en el 2020, al ocupar el cuarto lugar. El primero lo ocupa Bolivia (53,1%), seguido por México (48,2%) y Nicaragua (47,3%). A nivel mundial, Costa Rica se ubica en el sétimo puesto y el primer lugar lo ocupa Ruanda (61,3) (IDEA, 2020). En cuanto a la elección de regidoras, de acuerdo con la CEPAL, en el 2017, “el promedio de regidoras para América Latina es de un 28%, donde Costa Rica ostenta el segundo lugar regional con el 45,6%, únicamente por debajo de Bolivia que ocupa el primer lugar con un 51,1%” (citado en Zamora, 2018, pp. 186-187).

6. Conclusiones

En este artículo se ha demostrado que más allá de los debates ideológicos y políticos, el proceso de lucha y conquista de las legislaciones afirmativas en Costa Rica, tales como la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer (1990) –la primera ley de América Latina‒, la cuota del 40% (1996) y la paridad (2009), fue el resultado de un contexto de negociación y de lucha político electoral, en el cual tuvieron un papel decisivo los movimientos de mujeres y feministas, las convenciones sobre los derechos de las mujeres y una institucionalidad especializada en asuntos femeninos.

Cuatro actores tuvieron un papel determinante en las luchas para ampliar y fortalecer los derechos de las mujeres en diversos ámbitos. En primer lugar, está el papel decisivo que tuvieron los movimientos de mujeres y feministas costarricenses en alianza con los movimientos de otros países. En segundo lugar, las conquistas logradas por las organizaciones de mujeres por medio de las convenciones internacionales, cuya adhesión y ratificación por el Estado costarricense, en particular la CEDAW en 1984, implicaron el desarrollo de instituciones y de políticas públicas que reforzaron los derechos de las mujeres. En tercer lugar, la creación de una institucionalidad en asuntos femeninos del CNMF (1986), que luego se transformó en el INAMU (1998), ha tenido un papel fundamental en el desarrollo y seguimiento de legislaciones y de políticas públicas sobre los derechos de las mujeres. En cuarto lugar, el papel del TSE en el desarrollo de jurisprudencia tendiente a garantizar los derechos políticos y ciudadanos de las mujeres, y especialmente la aplicación de las legislaciones afirmativas.

En el desarrollo de legislaciones afirmativas en América Latina se han identificado dos grandes etapas: una primera ola caracterizada por las legislaciones temporales de las cuotas en la década de 1990 y una segunda ola con la adopción de legislaciones de paridad a partir de la década del 2000 (Piatti-Crocker, 2019a). Son cuatro las reformas que han fortalecido los derechos políticos y electorales de las mujeres costarricenses. La primera es el sufragio femenino y la postulación y acceso a los cargos de elección popular (1949) ejercidos por vez primera en 1953, implicando una ruptura fundamental al transformar las dinámicas de acceso al poder y las identidades políticas y ciudadanas de las mujeres. La segunda reforma, la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer (1990), que no implicó cambios sustantivos en la representación política femenina, pero que se vio acompañada del surgimiento de una institucionalidad (CNMF, 1986). La tercera reforma, la medida temporal de la cuota mínima del 40% (1996), que fue aplicada por primera vez en las elecciones nacionales de 1998, y se acompañó de la creación del INAMU en 1998. Por último, la medida permanente de la paridad (2009) aplicada por primera vez en las elecciones municipales del 2010 y en las elecciones nacionales del 2014. Así, el desarrollo y la aplicación de las legislaciones afirmativas se da mayoritariamente durante los gobiernos liderados por el PLN, de Oscar Arias (1986-1990 y 2006-2010) y de José Figueres (1994-1998), que junto con el accionar determinante de los movimientos feministas y de mujeres, el CNMF luego INAMU y el TSE lograron la aprobación de estas reformas.

Por otra parte, se pueden identificar cuatro grandes etapas en la representación femenina en el congreso, a saber: 1953-1986; 1986-1998; 1998-2014 y 2014-2026. La primera etapa de 1953-1986 en que no existía ninguna legislación afirmativa, se eligieron las primeras tres diputadas y predominó la escasa representación femenina con un promedio entre 5,55% y 6,43% del total de los diputados electos. En la segunda etapa de 1986-1998, con la Ley de Igualdad Social vigente desde 1990, la representación de las diputadas en el congreso continuó siendo minoritaria, pero casi se duplicó entre el período de 1970-1986 (7,4%) y de 1986-1998 (13,4%). En la tercera etapa de 1998-2014, a pesar de la aplicación de la cuota del 40%, en las elecciones de 1998 las diputadas electas solo reportaron 19,3% pero, con la aplicación de la alternancia vertical en las elecciones del 2002, se elevó al 35,1% y, en el 2006 y 2010, se duplicó su representación al 38,6%. En la cuarta etapa de 2014-2026, la aplicación por vez primera de la paridad (2009) solo reportó el 33,3% de diputadas electas en las elecciones del 2014. Sin embargo, con la aplicación de la alternancia horizontal en las elecciones del 2018 la representación se acercó a la paridad al reportarse un incremento de 45,6% de diputadas electas, y en las elecciones del 2022 un 47,3% de diputadas electas.

En síntesis, como afirmaba la feminista Ángela Acuña en 1954, continúa vigente que, una vez conquistado el derecho al sufragio, “es cuando empieza, en realidad, su labor efectiva en la conquista por la aplicación de principios jurídico-políticos que las beneficien o puedan beneficiarlas en el futuro” (Acuña, 1954, p.6).

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Notas