La coordinación del dossier sobre “Representación política y género en América Latina” fue una invitación que la revista Descentrada nos realizó a María Inés Tula y a mí, quienes elaboramos las bases de la convocatoria. Esta superó ampliamente nuestras expectativas, a punto tal que, dada la cantidad y calidad de los trabajos remitidos pertinentes a la temática, se ha decidido, juntamente con las autoridades de la revista, desdoblarlo en dos números y, por lo tanto, también repartimos la tarea de coordinación. Me toca coordinar el primero, que está más enfocado a las medidas correctivas de la representación, e Inés coordina el siguiente, con mayor énfasis en uno de los impactos más extremos de esas medidas, la violencia política. Ambos verán la luz en el transcurso de 2024.

Este primer dossier nos introduce en la discusión sobre quién, dónde y cómo se representa y busca responder a preguntas tales como: ¿cuántas mujeres ejercen roles de representantes?, ¿cuál fue el impacto de las medidas correctivas de la representación femenina?, ¿a quién representan las mujeres en el ejercicio de estos roles de poder?, ¿cómo incide el quién en el cómo se representa?, ¿cambian las instituciones como consecuencia de contar con una mayor presencia de mujeres?

Cuando la teoría política feminista puso en el centro de la cuestión la relación entre sexo y poder, implicó revisar la conformación misma de la democracia y la ciudadanía política moderna y, por lo tanto, uno de sus núcleos centrales: la representación. Si bien cuando se constituyeron estas democracias presupusieron un sujeto político, el ciudadano, enunciado como una categoría abstracta y neutral al sexo, en la práctica la universalidad era solo una promesa, porque la ciudadanía solo era reconocida para los varones blancos y propietarios. En consecuencia, eran los únicos que podían representar y ser representados, mientras las mujeres quedaban apartadas del contrato social por efecto de un contrato sexual precedente ‒un contrato fraternal pactado entre varones‒ a través del cual fueron privadas de voz propia y, en consecuencia, del derecho a la individuación, condición necesaria para ser artífice de la conformación de la sociedad política.

La lucha por la ampliación de la ciudadanía política a los trabajadores, a las mujeres y a otros sectores excluidos –o para hacer real la promesa de universalidad‒, marcó el siglo XIX y parte del XX, concretándose la ciudadanía femenina luego de la Primera Guerra Mundial en la mayoría de los países de la OCDE. Lo propio sucedió con los de América Latina luego de la Segunda Guerra Mundial, con unas pocas excepciones que sucedieron en el período entreguerras. Las conquistas legales, sin embargo, no implicaron el ejercicio pleno de los derechos políticos, puesto que, si bien el derecho a elegir estuvo garantizado desde que tuvieron vigencia las leyes de sufragio femenino, siempre que no hubiera interrupciones al orden democrático, el derecho a ser electas para cargos públicos no lo fue de igual modo.

En otros términos, la posibilidad de llegar a ser representante fue puesta en entredicho por las prácticas de la cultura política hasta que, en las últimas décadas del siglo XX, se tomaron medidas correctivas que buscaron resolver esta persistente anomalía, que significa, sin dudas, un déficit democrático. En tiempo presente nadie puede hablar de democracia si las mujeres y las minorías están excluidas. Y ello constituye un derecho en sí mismo, por la universalidad de la categoría de ciudadano como sujeto político de la democracia. De allí, el alto valor simbólico de la representación política.

Estas medidas, tomadas para remediar esta persistente dominancia masculina en los ámbitos de representación, se incorporan al debate sobre la democracia como un elemento afirmativo del principio de la igualdad de oportunidades. Así, tales medidas tienden a romper, fracturar, modificar hábitos y conductas intergenéricas, y se proponen acelerar la igualdad de facto entre hombres y mujeres. Según Giovanni Sartori (1987, p. 429-431) podemos concebir la igualdad de oportunidades de dos maneras: “como trato igual, es decir, como trato imparcial o como resultado igual [esto es …] igualdad en la llegada”. Si se parten de condiciones desiguales, el hecho de dar a todos el mismo trato no otorga garantías de que alcancen igualmente la meta, porque van a arrastrar la desigualdad inicial. Por lo tanto, “para llegar a ser iguales (en el resultado) debemos ser tratados desigualmente”. En esta paradoja de la equidad se inscriben las acciones positivas, como una política diseñada para enmendar una desigualdad no deseada y hacer justicia frente a las exclusiones e inequidades de las instituciones.

Impulsadas desde que se sanciona la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en adelante, CEDAW) (1979), las cuotas electorales de género pueden ser definidas como una medida de acción afirmativa, que establece una cierta proporción de mujeres entre los candidatos a cargos de representación popular. Pueden ser partidarias, legislativas o de asientos reservados. Las partidarias fueron introducidas por algunos partidos socialistas en países del norte de Europa desde la década de 1970, mientras que Argentina fue pionera en introducir una cuota legal de género del 30% en el sistema electoral en el año 1991, y posteriormente esta práctica se fue extendiendo por la mayor parte de los países de la región. Siempre que se diseñen adecuadamente, las cuotas (o cupos) han resultado ser un eficaz instrumento político para mejorar la representación de las mujeres en los órganos políticos. Archenti y Tula (2008) vinculan esa eficacia a varios factores: los rasgos de la cultura política, las variables institucionales (sistema electoral) y el diseño de la norma (si tienen o no mandato de posición y si se establece algún mecanismo de sanción cuando la cuota no es aplicada o es utilizada parcialmente por los partidos políticos).

Más adelante, el debate sobre la representación evolucionó hacia la paridad, como un proceso estratégico de lucha contra el monopolio masculino del poder. Si las cuotas eran una solución transitoria y parcial al déficit de representación femenina, la paridad se orienta a dar una solución permanente en relación con la igualdad categórica que debe ofrecer un sistema democrático en el derecho político, “no tiene que ver con ser representada, sino con ser representante” (Scott, 2012, p. 30). En ese sentido, la paridad en la representación política propone la reformulación de la concepción del poder político concibiéndolo como un espacio que debe ser compartido entre varones y mujeres como premisa de la condición humana universal. Por ello, para Rosa Cobo Bedia (1999), además de “irracionalizar el monopolio masculino del poder” al constituirse en un requisito de legitimidad democrática, es un umbral para la construcción de una democracia paritaria.

En sentido estricto, para muchos autores/as la paridad no es una acción afirmativa, porque esta es un instrumento que se ha diseñado y ha resultado útil para integrar minorías (grupos étnicos, personas con discapacidad física, etc.) en distintos ámbitos a los cuales tenían dificultad de acceso o promoción (por ejemplo universidades, empleos). Pero resulta que las mujeres no son una minoría: son el 50% de la población. Tampoco, los ámbitos de representación ciudadana son comparables con otros espacios donde los sujetos son discriminados por una amplia gama de motivos. En consecuencia, si las cuotas fueron el “fast track” (Dahlerup, 2018) o camino rápido para incrementar la presencia de mujeres y comenzar a hacer efectivos los derechos políticos plenos, la paridad debe ser abordada como una medida correctiva de la representación que tiene como objetivo la redefinición del contrato social que dio origen a las democracias modernas. Implica reconocer el carácter de individuos a las mujeres, no solo para dotar de igualdad genuina al individuo abstracto-neutro que moldeó la idea inicial de ciudadano, sino para reconfigurar las condiciones del universalismo, incorporando la experiencia universal de la diferencia física de los sexos.

En ese marco, el presente dossier tuvo como propósito poner el foco sobre los avances en la representación política de las mujeres en América Latina en la tercera ola democrática. Gracias a medidas tales como las cuotas y la paridad de género, adoptadas por varios países del mundo, entre ellos la mayoría de los de la región, se ha hecho efectiva lo que Anne Philips denomina “política de la presencia”. Dicho incremento de la participación se ha producido particularmente en el ámbito legislativo, tanto nacional como subnacional, aunque también tuvo su correlato en el Poder Ejecutivo, dando lugar a jefaturas femeninas en países como Argentina, Chile, Brasil, Panamá, Costa Rica y, recientemente, Honduras y Perú, además de un incipiente aumento de gobernadoras e intendentas municipales.

Ciertamente la literatura académica se ha hecho eco de estos cambios, ha buscado explicarlos y ha construido un corpus teórico y metodológico para analizar estos procesos. Los nudos conceptuales que esta aporta son vitales e ineludibles en el presente para evaluar el grado de desarrollo de las democracias y la legitimidad de sus instituciones representativas.

En un breve recorrido por esta literatura, desde un punto de vista amplio y seminal para la teoría política feminista forjada desde los años ‘70, nos encontramos con los textos de Joni Lovenduski (2000 y 2005) que problematizan y teorizan acerca de varios aspectos vinculados con la participación y representación de las mujeres, así como la amplia compilación en lengua castellana de Edurne Uriarte y Aranxta Elizondo (1997) y los textos de Amelia Valcárcel (1991; 1997), que, desde un punto de vista filosófico, aportan conceptualizaciones claves para abordar la presencia de mujeres en el espacio público y el ejercicio del poder. Por su parte, Joni Lovenduski y Pippa Norris (1995) bucean sobre la selección de candidaturas y hacen aportes para dilucidar “el jardín secreto de la política”. Y vinculados a la cuestión de la teoría de la democracia, entre otros, cabe mencionar los clásicos de Anne Philips (1991, 1995, 1996) y Carole Pateman (1995) como textos ineludibles para analizar los cruces entre democracia, representación, poder y ciudadanía.

En relación con las cuestiones específicas de la representación,¹el texto de referencia por excelencia es El Concepto de la Representación, de Hanna Pitkin (1985), en el cual establece tres dimensiones del concepto. La primera, denominada descriptiva (sociológica), es aquella que busca establecer correspondencia entre el cuerpo representativo y aquello que representa, procurando que ese cuerpo sea un “espejo de la nación”. Para este tipo de representación importa lo que los representantes son y que refleje a los electores de un modo tan exacto como sea posible, expresando la diversidad que compone esa sociedad. La segunda dimensión, la representación sustantiva, supone una actividad, un “actuar por” donde están implicados los intereses de los representados. En este actuar por otros importa qué hace el representante y cómo lo hace, pues “en dicha actividad se trata de actuar como si tuviéramos que rendir cuentas y no de una responsabilidad institucionalizada. Es una idea de la representación entendida como la esencia, el contenido, o el principio guía de la acción” (Pitkin, 1985, pp. 127-130). A estas dos dimensiones principales y convergentes con los principales teóricos de la representación, la autora agrega una tercera dimensión, la representación simbólica, necesaria para enfatizar la creencia en las autoridades en tanto ocupantes de roles de poder; dimensión que resulta relevante particularmente para los grupos históricamente alejados o infrarrepresentados de esos espacios, para que su derecho a tener derechos sea legitimado.

La vigencia de las cuotas fue planteando nuevos desafíos académicos y varias/os autores se abocaron a plantear diferentes perspectivas y metodologías al momento de definir, operacionalizar y analizar la representación.² A su vez, otros/as se dedicaron al análisis de la representación descriptiva y sustantiva en el Poder Legislativo, que es la línea más abundante en la ciencia política. En ella se encuentran valiosos trabajos sobre los congresos nacionales y sobre los ámbitos legislativos subnacionales, en los que se analizan impactos del cupo y de la paridad.³ Asimismo, se registran investigaciones sobre el funcionamiento de las comisiones parlamentarias y la ocupación de cargos dentro de las legislaturas.⁴ Adicionalmente, una línea afín se enfoca en el estudio de las élites, tanto en el ejercicio de cargos ejecutivos como legislativos, particularmente en lo que se refiere a carreras políticas.⁵

El desarrollo y convergencia de estas líneas de trabajo en la necesidad de dar cuenta del fenómeno del impacto de las mujeres en las instituciones políticas, ha ido alumbrando el nacimiento de una corriente teórica o marco de referencia en la ciencia política: el Institucionalismo feminista,⁶en respuesta a todo aquello que quedaba en los márgenes del paradigma imperante en la disciplina desde los años 80: el nuevo institucionalismo, el cual complejizaba el estudio de las instituciones pero era ajeno a la dinámica de género que se producía en la vida política e institucional.

Basado en el argumento que las instituciones políticas se encuentran atravesadas por relaciones de género, están “generizadas”, y estas tienden a reproducir permanentemente esa misma lógica, el Institucionalismo Feminista se focaliza en las reglas formales e informales, discursos y prácticas de las instituciones para observar el lugar de los sujetos sexuados y a su vez, identificar los factores institucionales que limitan el pleno ejercicio de los derechos adquiridos. De resultas, se convierte en la herramienta teórica más relevante en el marco de la ciencia política para analizar la representación descriptiva y sustantiva basada en una perspectiva de género, tema que, sin desmerecer otras líneas de investigación, fue el centro de la convocatoria del presente dossier.

Los cuatro trabajos que lo integran, principalmente realizados bajo esta perspectiva del Institucionalismo feminista, aportan datos empíricos para enriquecer la vasta discusión sobre la representación política en la región, demostrando que el género conforma una “dinámica central de las instituciones” (Krook y Mackay, 2011). Dar cuenta de estas relaciones, de las reglas formales e informales, iluminar “el jardín secreto de la política”, significa una contribución fundamental no solo para la comprensión de las instituciones y el análisis político, sino para delinear estrategias de cambio, en un proceso continuo de ampliación y legitimación de las democracias contemporáneas.

El dossier está encabezado por el artículo “Contextos institucionales de las mujeres candidatas a gobernadoras en las provincias argentinas (1983-2019)”, firmado por Luciana Berman (UBA). La autora analiza un amplio período de la Argentina reciente, en lo relativo a candidaturas ejecutivas subnacionales, gobernadoras y vices, a partir de una vasta base de datos electorales. Contempla particularmente los contextos institucionales y los regímenes electorales en los que las mujeres han participado de elecciones en la Argentina contemporánea. Y concluye que las medidas correctivas a la representación, implementadas desde principios de los años noventa, no han provocado un efecto derrame en las candidaturas ejecutivas, las cuales no están sujetas a ninguna acción afirmativa.

Como contracara, los demás textos se centran en el efecto de las cuotas y/o de la paridad en el ámbito legislativo, en dos países de la región de características marcadamente diferentes: Costa Rica y Brasil; y el restante artículo se enfoca en un caso subnacional de la República Argentina, la provincia de Tucumán, una de las dos provincias argentinas que aún no han sancionado una ley de paridad para cargos legislativos subnacionales y aún se rige por la ley de cupo.

Con relación a este último caso, el artículo titulado “Legisladoras en los márgenes. Mujeres en las presidencias de las comisiones de la Honorable Legislatura de Tucumán (1991-2019)”, de Gloria Rocío Cattáneo (UBA, UNSTA), busca analizar la distribución de las comisiones por género y el acceso a sus presidencias, en un período que abarca casi tres décadas de trabajo legislativo. Tomando categorizaciones propias del IF, aporta evidencias para sostener que la generización del sistema de comisiones y sus mecanismos de distribución y presidencias, está basado en criterios sesgados y reglas informales que refuerzan la segregación de las mujeres de las llamadas comisiones “poderosas” y se concentran en aquellas que se consideran “marginales”, porque en ellas no discurre el debate central sobre el reparto de recursos.

Los artículos que cierran el dossier abordan en dos casos nacionales el impacto de las medidas de cuotas y paridad. El de Eugenia Rodríguez Sáenz (CIICLA, UCR), “Igualdad, cuota y paridad de género en Costa Rica (1990-2022)”, muestra un caso positivo a partir de examinar en clave de proceso las legislaciones afirmativas en ese país desde 1990, en el que tuvo lugar una ley que buscaba promover políticas de igualdad de las mujeres en las políticas públicas, luego de la sanción de las cuotas y posteriormente, de la paridad. La autora cumple ampliamente con sus dos objetivos: por un lado, analizar el impacto en la representación de las mujeres en el ámbito legislativo, y por otro, explorar la incidencia de los movimientos de mujeres y feministas en la concreción de estas conquistas y en el avance de la institucionalidad de género.

Cierra el dossier el trabajo de Mayra Goulart da Silva (UFRJ- UFRRJ) y Giulia Gouveia Siqueira (UFRRJ), “O mito da igualdade de gêneros: compreendendo a insuficiência das cotas políticas para mulheres no Brasil”, quienes muestran un caso inverso, en el que las cuotas no han logrado revertir la subrepresentación de género. Las autoras sitúan su análisis en el proceso histórico que se recorre en la ampliación de ciudadanía desde el sufragio hasta la sanción de medidas afirmativas. Ponen en relación estas medidas y sus distintas correcciones con el sistema de partidos y el sistema electoral (lista abierta), para enfocarse en la representación descriptiva en clave de género en la Cámara de Diputados y en ámbitos legislativos subnacionales, buscando explicar las razones de tal subrepresentación en ambas arenas, así como en la ocupación de posiciones de poder dentro de las propias instituciones. Las explicaciones las encuentran no solo en el sistema electoral sino en la brecha existente en el acceso a recursos para las campañas, relacionada por la hegemonía masculina en los órganos partidarios y de las coaliciones. Las autoras proponen que la cuestión racial también sea incorporada al debate de cómo hacer más efectiva la igualdad.

Para concluir esta introducción, los artículos revelan los dificultosos procesos que, en pos de lograr el ejercicio pleno de los derechos políticos, han motivado la sanción de medidas correctivas a la representación en nuestra región. Y una vez logradas, las implicancias del ingreso tardío de mujeres a congresos y legislaturas, teniéndose que adaptar a códigos y reglas de funcionamiento de la vida parlamentaria “generizados”, que fueron configurados en su ausencia. Este proceso que lleva más de tres décadas, nos ha permitido evaluar su impacto, realizar correcciones, perfeccionar instrumentos teóricos y aportar evidencia para la mejora de políticas públicas de género.

En suma, aplicando marcos teóricos surgidos en el contexto de la investigación feminista en la ciencia política y disciplinas afines, este número contribuye a iluminar la compleja trama entre ciudadanía, representación y democracia, buscando extraer conclusiones y aprendizajes para revertir los sesgos de género de las instituciones políticas, la legitimación de colectivos que sufrieron situaciones crónicas de exclusión en los espacios de representación ciudadana, abriendo dinámicas de cambio y ampliación de nuestras democracias.

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Notas