CONTÍNUA
Recepção: 17 Novembro 2020
Aprovação: 04 Outubro 2021
Resumo: Este trabalho expõe os dados referentes ao PIB e ao PIB per capita coletados pela pesquisa “Governança territorial no Brasil: especificidades institucionais, lógicas espaciais e políticas de desenvolvimento”. Tais dados indicam desigualdade durante o período estudado (2002 – 2014) e motivam a questão básica que guia o presente trabalho: a desigualdade dificulta a participação no âmbito das estruturas de governança? Assim, supondo que a função básica das estruturas de governança é incentivar a cooperação e a participação através do encaminhamento dos conflitos, a hipótese para a questão posta pode ser expressa pela seguinte afirmação: a desigualdade contribui para a inércia institucional e para a estabilidade presente nas relações entre atores, dificultando a cooperação, a participação e o desenvolvimento sustentável territorial. Nesse caso, o funcionamento das estruturas de governança pode ser descrito mais pela inércia e menos pela mudança institucional. Os resultados gerais da pesquisa na qual esse trabalho se apoia indicam que a cooperação e a participação são truncadas, reforçando a interpretação proposta. O método para a análise dos dados e o desenvolvimento da hipótese foram feitos a partir de um modelo simplificado da realidade, o jogo, formado pelos conceitos de atores e instituições.
Palavras-chave: atores, instituições, legitimidade, inércia institucional.
Abstract: This work exposes the data referring to the GDP and the GDP per capita collected by the research “Territorial governance in Brazil: institutional specificities, spatial logics and development policies”. Such data indicate inequality during the period studied (2002 – 2014) and motivate the basic question that guides this work: does inequality hinder participation in the scope of governance structures? Thus, assuming that the basic function of governance structures is to encourage cooperation and participation through the handling of conflicts, the hypothesis for the question raised can be expressed in the following statement: inequality contributes to institutional inertia and to the stability present in relationships between actors, hindering cooperation, participation and sustainable territorial development. In this case, the functioning of governance structures can be described more by inertia and less by institutional change. The general results of the research on which this work is based indicate that cooperation and participation are truncated, reinforcing the proposed interpretation. The method for analyzing the data and developing the hypothesis was based on a simplified model of reality, the game, formed by the concepts of actors and institutions.
Keywords: actors, institutions, legitimacy, institutional inertia.
1 INTRODUÇÃO
A questão básica que guia o presente trabalho pode ser expressa pela seguinte indagação: a desigualdade dificulta a participação no âmbito das estruturas de governança? Tal questão não se refere às estruturas de maneira geral, mas àquelas elencadas pela pesquisa “Governança territorial no Brasil: especificidades institucionais, lógicas espaciais e políticas de desenvolvimento”1, que tinha por objetivo analisar a capacidade efetiva das estruturas de governança2 na regulação e planejamento do desenvolvimento territorial nos estados de Minas Gerais, Bahia e São Paulo.
Neste trabalho, são expostos os dados referentes ao PIB e ao PIB per capita coletados pela referida pesquisa. Tais dados indicam desigualdade durante o período estudado (2002 – 2014) e motivam a pergunta inicial.
As estruturas de governança territorial são indícios da crescente democratização dos processos de desenvolvimento sustentável em âmbito regional, isto é, mais atores, com diferentes interesses e objetivos, querem influenciar os rumos do processo de desenvolvimento sustentável, alternando cooperação e conflito.
Assim, supondo que a função básica das estruturas de governança é incentivar a cooperação e a participação através do encaminhamento dos conflitos, a hipótese para a questão posta inicialmente pode ser expressa pela seguinte afirmação: a desigualdade contribui para a inércia institucional e para a estabilidade presente nas relações entre atores, dificultando a cooperação, a participação e o desenvolvimento sustentável territorial. Neste caso, o funcionamento das estruturas de governança pode ser descrito mais pela inércia e menos pela mudança institucional. Os resultados gerais da pesquisa na qual esse trabalho se apoia indicam que a cooperação e a participação são truncadas, reforçando a interpretação proposta.
Para expor os dados mencionados – PIB e PIB per capita – e sugerir alguma explicação para a questão posta e para a sua hipótese, este trabalho está dividido em cinco seções, incluindo essa introdução. Na segunda seção, são expostos os parâmetros que nortearam a escolha das estruturas de governança estudadas e da coleta de dados da pesquisa da qual este trabalho retira os resultados apresentados. Ainda nesta seção, é apresentada a metodologia empregada na análise dos resultados, baseada no jogo – um modelo simplificado da realidade – caracterizado pela interação entre atores e instituições. Na terceira seção, são apresentados os dados coletados. Na quarta seção, a partir dos conceitos de ator e instituição, é sugerido que a desigualdade regional está institucionalizada e é fator de inércia social, isto é, a desigualdade privilegia alguns atores em detrimento de outros, afetando a cooperação e a participação no âmbito das estruturas de governança escolhidas. Finalmente, na quinta seção, os resultados encontrados são relacionados à hipótese proposta.
2 METODOLOGIA3
O objetivo da já referida pesquisa “Governança territorial no Brasil: especificidades institucionais, lógicas espaciais e políticas de desenvolvimento” foi comparar a capacidade efetiva das estruturas de governança na regulação e planejamento das ações sobre o desenvolvimento regional nos estados da Bahia, Minas Gerais e São Paulo, entre 2002 e 2014 (PIRES et al., 2015)4. Sua primeira tarefa foi identificar as estruturas de governança nos três estados, segundo dois critérios. O primeiro foi o reconhecimento pelos respectivos poderes públicos estaduais através da consulta aos endereços eletrônicos das secretarias de governo pertinentes ao assunto, bem como a existência de documentos (atas e memorandos), uma vez que muitas estruturas anunciadas não existem de fato. Tais documentos também permitiram identificar os atores que participaram das diversas estruturas de governança elencadas durante o período coberto pela pesquisa.
O segundo foi a especialização das aglomerações de atividades produtivas, vale dizer, os mesmos produtos produzidos nos três estados. De acordo com esses critérios, o grupo de pesquisa elencou 04 Comitês de Bacia Hidrográfica (CBHs), 11 Arranjos Produtivos Locais (APLs), 16 Câmaras Setoriais (CSs) e 07 Circuitos Turísticos (CTs), conforme mostra o quadro 1.
A segunda tarefa foi a coleta de dados secundários para caracterizar a dinâmica econômica dos municípios que participaram das estruturas. A pesquisa utilizou dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para conhecer aspectos da população, PIB, PIB per capita, Valor Adicionado, trabalhadores ocupados, número e tamanho dos estabelecimentos e exportações e importações, buscando revelar o tamanho das economias estaduais e municipais, o perfil da desigualdade econômica e a existência de um modo de crescimento e de desenvolvimento econômico particular (PIRES et al., 2015).
Simultaneamente à segunda tarefa, a análise das atas e memorandos e o acompanhamento de algumas reuniões promovidas pelas várias estruturas de governança elencadas forneceram um quadro geral da participação dos atores, dos seus interesses e conflitos (PIRES et al., 2015).
Tendo esta pesquisa como base, o método para análise dos dados apresentados e a explicação da hipótese proposta pelo presente trabalho foram feitos supondo que o objetivo básico das estruturas de governança é a cooperação e seu funcionamento pode ser descrito através de um modelo simplificado da realidade, o jogo, isto é, as interações entre atores e instituições. Os atores são grupos de indivíduos com interesses comuns que adotam comportamentos estratégicos em função da ação dos demais atores, das circunstâncias e do controle de recursos econômicos, políticos e cognitivos. Portanto, alternam cooperação e conflito através de inúmeros acordos formais e informais que são constantemente revistos, renegociados ou revogados. Formam uma hierarquia flexível em que os mais poderosos estabelecem parâmetros gerais para a decisão e a ação (FIGUEIREDO FILHO, 2012, 2015).
As instituições são as regras do jogo. Formais (constituições, normas jurídicas formais, etc.) e informais (costumes, tradições, normas de conduta, etc.). Limitam o conjunto de escolhas e formatam as interações entre atores ao determinar comportamentos legítimos. Entretanto, não estabelecem condições de igualdade entre eles, porque são historicamente cumulativas e têm efeitos duráveis ao longo do tempo. Mas não são imutáveis. Mudam em função da perda ou do ganho de legitimidade (FIGUEIREDO FILHO, 2012, 2015).
De modo geral, os atores interessados no desenvolvimento territorial sustentável, visando seus interesses e recorrendo às instituições legítimas para pensar e agir, montam as estruturas de governança para promover a cooperação e organizar a participação (FIGUEIREDO FILHO, 2012, 2015).
3 RESULTADOS: PIB E PIB PER CAPITA
Os dados secundários coletados (PIB e PIB per capita)6 indicaram crescimento econômico generalizado nos três estados e nos municípios participantes das estruturas de governança durante o período estudado (2002 a 2014). Haddad (1999) declara que o crescimento econômico é condição necessária, mas não suficiente para o desenvolvimento regional sustentável. Porém, os mesmos dados secundários evidenciaram desigualdade econômica regional. Tomando como critério o Produto Interno Bruto (PIB) em 2014, a economia paulista foi quase três vezes maior que a mineira e quase oito vezes maior do que a baiana, conforme mostra o quadro 2.
Em 2014, o setor de serviços predominou nas três economias, sendo que o paulista foi dez vezes maior que o setor de serviços baiano e quase quatro vezes o mineiro. A mesma situação se repetiu no setor industrial. A indústria paulista foi quase duas vezes maior que a mineira e quase oito vezes maior que a baiana. No setor agrícola, a situação foi menos desigual, mas com predomínio de São Paulo, conforme mostra o quadro 3.
Em 2014, 17,96% do PIB estadual baiano, 13,91% do mineiro e 8,12% do paulista foram produzidos pela administração pública (APU), evidenciando uma maior dependência das economias baiana e mineira do setor público quando comparadas à paulista e o maior grau de diversificação desta última. De maneira geral, o quadro descrito até agora se repete entre os municípios7 que participaram das estruturas de governança escolhidas durante o período considerado.
3.1 Os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH)
Os municípios participantes dos quatro CBHs apresentaram crescimento econômico e desigualdade durante o período estudado (2002 a 2014). Conforme mostra o quadro 4, o maior PIB foi do comitê paulista, seguido pelo mineiro e pelo baiano. Tomando o PIB per capita como critério, o CBH Piracicaba, Capivari, Jundiaí (PCJ, SP) também apresentou o maior valor, com um PIB per capita quase cinco vezes maior que o valor apresentado pelo CBH Paraguaçu (BA) que, por sua vez, apresentou um valor menor do que o estadual.
Vale destacar que no conjunto dos municípios participantes do Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Paraguaçu, a administração pública foi responsável por 26,3% do PIB, seguido pelos CBHs São Francisco (BA) e Araguari empatados 17% e o PCJ com 6,7% (dados de 2014).
De maneira geral, a participação, no caso dos Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs), foi tripartite (atores ligados ao setor público, ao setor privado e à sociedade civil), destacando que o único comitê que apresentou uma participação paritária dos três segmentos foi o Paraguaçu (BA). Mas, os CBHs estudados não cumpriram de maneira ampla suas funções previstas em lei e, muitas vezes, interesses privados de alguns atores se sobrepuseram aos interesses da maioria, especialmente os econômicos. Também merece destaque a ausência de mecanismo para encaminhar os conflitos que surgiram com relação ao uso da água, o que favoreceu os atores mais poderosos e serviu como desincentivo à participação (PIRES et al., 2018; FIGUEIREDO FILHO, 2020).
3.2 Arranjos produtivos locais (APLs)
O crescimento econômico e a desigualdade também caracterizaram os conjuntos dos municípios participantes dos 11 APLs estudados ao longo do período abrangido pela pesquisa. Por exemplo, os municípios participantes do APL de calçados esportivos de Ipirá (BA) apresentaram o maior PIB, seguidos pelos municípios dos APLs de calçados esportivos de Nova Serrana (MG), de calçados infantis de Birigui e de calçados de Franca. Tomando como critério o PIB per capita, a ordem foi Birigui, Nova Serrana, Franca e Ipirá, conforme mostra o quadro 5. Importante notar que os APLs paulistas apresentaram um PIB per capita inferior ao estadual, enquanto que mineiros e baianos apresentaram valores maiores que os estaduais.
A administração pública foi responsável por 14,6% do PIB produzido pelos municípios participantes do APL de calçados esportivos de Nova Serrana (MG), seguidos pelo APL de calçados esportivos de Ipirá (BA) com 12,6%, Franca (SP) com 11,8% e calçados infantis de Birigui (SP) com 11,1%.
No caso dos APLs de malhas, têxteis e confecções, Americana (SP) apresentou o maior PIB, seguido pelo de Feira de Santana (BA), Monte Sião (MG) e Ibitinga (SP). A liderança também foi do APL têxtil de Americana quando o critério foi o PIB per capita, seguido pelo APL de Feira de Santana (BA), Ibitinga (SP) e Monte Sião (MG), conforme o quadro 6.
Em 2014, a administração pública foi responsável por 22,1% do PIB produzido nos municípios participantes do APL de Monte Sião, seguidos pelos de Ibitinga com 14,5%, Americana com 13,8% e Feira de Santana com 11,8%.
O quadro 7 mostra que os municípios paulistas participantes do APL do vinho São Roque e Jundiaí apresentaram o maior PIB, seguidos pelos baianos dos APLs da fruticultura e dos vinhos do vale do São Francisco. Vale destacar que o PIB per capita do APL de vinho São Roque e Jundiaí foi quase o dobro do estadual, enquanto que os baianos apresentaram valores próximos do valor estadual.
O peso da administração pública foi maior no APL de vinhos finos do Vale do São Francisco com 22,05% do PIB. Em seguida vieram o APL Fruticultura Vale do S. Francisco com 21,01% e o APL São Roque e Jundiaí com 4,92%.
Nos APLs estudados, a participação foi privada, feita através dos atores patronais, apoiados pelos estatais, caracterizando a governança como privada-estatal. A cooperação foi prejudicada pela falta de transparência e de recursos financeiros e humanos dos governos municipais. Adicionalmente, a descontinuidade e o clientelismo distinguiram a participação dos governos municipais, como foi o caso dos APLs do setor têxtil nos três estados. Por tais motivos os APLs não funcionaram na Bahia e estiveram desarticulados em Minas Gerais e São Paulo (PIRES et al., 2018; FIGUEIREDO FILHO, 2020).
3.3 Câmaras Setoriais (CS)
Crescimento econômico e desigualdade também caracterizaram os municípios participantes das Câmaras Setoriais estudadas. Por exemplo, os municípios participantes das CS do café em Minas Gerais apresentaram o maior PIB, seguidos pelos paulistas e baianos. No caso do PIB per capita, os mineiros lideraram com um valor próximo do estadual, seguidos pelos paulistas, com um valor abaixo do estadual, e pelos baianos, com um PIB per capita pouco acima do estadual, conforme mostra o quadro 8.
A administração pública foi responsável por 14,8% do PIB produzido pelos municípios baianos participantes da CS do Café, seguidos pelos mineiros (13,5%) e paulistas (11,5%).
Já os municípios mineiros participantes das CS da carne, bovinocultura e dos frigoríferos apresentaram o maior PIB, seguidos pelos paulistas e baianos. Quando o critério é o PIB per capita a ordem foi: paulistas, mineiros e baianos, conforme mostra o quadro 9. Vale mencionar que os paulistas apresentaram um PIB per capita inferior ao estadual, enquanto que os baianos e os mineiros apresentaram valores ligeiramente mais altos do que os valores dos respectivos estados.
A administração pública foi responsável por 14,5% do PIB produzido nos municípios baianos participantes desta CS, seguidos pelos mineiros (11,7%) e paulistas (8,9%).
Por sua vez, os municípios paulistas participantes da CS das frutas apresentaram o maior PIB, seguidos pelos mineiros e baianos. O mesmo aconteceu quando o critério foi o PIB per capita, conforme mostra o quadro 10. Vale destacar que os municípios participantes da CS das Frutas (BA) apresentaram um PIB per capita menor que o estadual, enquanto que os municípios paulistas e mineiros participantes das demais CS apresentaram valores maiores do que os respectivos valores estaduais.
O valor adicionado pela administração pública correspondeu a 21% do PIB produzido pelos municípios baianos participantes da CS das frutas, seguidos pelos participantes da CS da citricultura (BA) (13,7% do PIB), pelos mineiros (10,3% do PIB) e pelos paulistas (7,3% do PIB).
Os municípios participantes das CS da uva e vinho em S. Paulo e da uva na Bahia e Minas Gerais seguiram o padrão visto até agora. Os paulistas seguidos pelos mineiros e baianos quando os critérios são o PIB e o PIB per capita. Vale destacar que o valor do PIB per capita dos municípios paulistas participantes desta CS foi maior que o valor estadual, enquanto baianos e mineiros apresentaram valores ligeiramente mais baixos do que os valores dos respectivos estados, conforme mostra o quadro 11.
O valor adicionado pela administração pública também seguiu o padrão visto até agora: baianos com 20,5% do PIB produzidos pelo setor público, seguidos pelos mineiros, com 14,7%, e paulistas, com 6,9%.
Os municípios paulistas participantes das CS de ovinos e caprinos apresentaram o maior PIB, seguidos pelos baianos e mineiros. Considerando o PIB per capita, a ordem foi paulistas, mineiros e baianos, conforme mostra o quadro 12. Em comum, os conjuntos de municípios participantes destas três CS apresentaram valores inferiores aos respectivos PIB per capita estaduais.
O valor adicionado pela administração pública foi responsável por 19,4% do PIB produzido nos municípios baianos, 12,1% do PIB nos mineiros e 9% do PIB nos paulistas.
De modo geral, nas CSs paulistas e mineiras, a participação aconteceu, principalmente, através das organizações estatais e patronais, caracterizando uma governança estatal-privada. Entretanto, a participação das prefeituras municipais foi muito pequena. Vale destacar que as baianas não funcionaram durante o período abrangido pela pesquisa (PIRES et al., 2018; FIGUEIREDO FILHO, 2020).
3.4 Circuitos turísticos
O grupo de pesquisa elencou sete Circuitos Turísticos (CT) que foram divididos em dois grupos. O primeiro apresentou um mesmo tema (frutas), com três participantes, dois na Bahia e um em S. Paulo. O CT paulista apresentou o maior PIB, seguido pelo CT do S. Francisco e pelo CT Costa do Cacau, conforme mostra o quadro 13.
O valor adicionado pela administração pública foi responsável por 30,1% do PIB produzido pelos municípios participantes do CT do São Francisco (BA), seguido pelos participantes do CT Costa do Cacau (BA), com 17,5% do PIB, e pelos participantes do CT das Frutas (SP), com 5,4% do PIB.
O segundo grupo não tinha um tema definido. O CT dos Lagos (MG) apresentou o maior PIB, seguido pelos CTs das Águas (SP), da Chapada Diamantina (BA) e da Mantiqueira (MG). Vale destacar que o valor do PIB per capita apresentado pelo conjunto de municípios participantes do CT da Chapada Diamantina (BA) é pouco mais que a metade do valor estadual, conforme mostra o quadro 14.
O valor adicionado pela administração pública foi responsável por 35,1% do PIB produzido pelos municípios participantes do CT da Chapada Diamantina, seguidos pelos participantes do CT Mantiqueira com 16,5% do PIB, pelos participantes do CT dos Lagos, com 10,3% do PIB e pelos participantes do CT das Águas, com 6,9% do PIB.
No caso dos CTs, a participação foi majoritariamente privada, caracterizada pelas ações de curto prazo feitas sem planejamento e desconexas das políticas públicas e das demandas das sociedades locais, desperdiçando parcialmente o potencial cultural e natural dos municípios participantes dessas estruturas de governança (PIRES et al., 2018; AUTOR, 2020).
4 DINÂMICA ECONÔMICA: DESIGUALDADE E INÉRCIA INSTITUCIONAL
A desigualdade econômica regional evidenciada pelos resultados encontrados remete ao nosso processo de formação no qual a questão regional esteve sempre presente. Por exemplo, Alencastro (2000) e Fernandes (2005) destacam o papel secundário de São Paulo para a economia colonial, o que levou a uma maior diversificação11 da economia paulista. Quando o circuito colonial entrou em colapso, as economias regionais diretamente ligadas a ele sofreram as consequências de maneira mais severa, pondo em vantagem a economia paulista. Situação que, atualmente, ajuda a explicar o seu maior peso frente às demais economias regionais e a sua menor dependência da administração pública.
Alencastro (2000, p. 20) também destaca o contexto geográfico e cultural do Brasil colônia marcado pela “realidade aterritorial Sul-Atlântica”. Correntes marítimas e ventos separam Amazonas, Maranhão, Pará, Piauí e Ceará do “miolo negreiro” que, por sua vez, está ligado a Angola. Neste sentido, entre 1550 e 1930, a força de trabalho está desterritorializada. Só a partir dos anos 1930, a reprodução da força de trabalho ocorre inteiramente no interior do território nacional. Por esse motivo “a história do mercado brasileiro, amanhado pela pilhagem e pelo comércio é longa, mas a história da nação brasileira, fundada na violência e no consentimento é curta” (ALENCASTRO, 2000, p. 355).
As desigualdades regionais levaram Goldenstein e Seabra (1982) a comparar as regiões brasileiras do período colonial até os anos 1930 a um arquipélago, uma vez que as suas economias se ligavam diretamente ao exterior. Araújo (1999) destaca que atualmente corremos o risco de voltar ao passado através da “desintegração competitiva” (p. 145), ou seja, a tendência dos fluxos econômicos de se concentrar em áreas dinâmicas e competitivas, acentuando as desigualdades regionais.
Tal situação é fruto de uma economia global caracterizada pelas redes de inovação e produção que facilitam a descentralização tecnológica, econômica e comercial. Para Benko (2001, p. 7), a economia global é marcada por “conexões entre economias regionais afastadas, ligadas entre elas por intercâmbios complexos feitos de competição e de colaboração”.
O funcionamento da economia global modifica as instituições políticas e jurídicas, resultado de negociações e disputas políticas, que fornecem modelos de comportamento que retiram a carga moral e despolitizam os conflitos em decisões econômicas. Foi esse arranjo institucional que modelou o desenvolvimento das sociedades industriais guiado pelo Estado, nas quais os riscos envolvidos na garantia do emprego e na produção de riqueza estavam delimitados espacial, temporal e socialmente (BECK, 2003).
O resultado é a revisão do modelo único de desenvolvimento baseado na grande empresa fordista, na concentração gerencial, locacional e produtiva e na participação direta do Estado na economia. Assim, o desenvolvimento passa a incorporar demandas de proteção ambiental e social e ganha o adjetivo sustentável. Para Benko (2001, p. 9), uma consequência daquela revisão é a mudança das políticas para a organização do território: saem aquelas impostas de cima para baixo, estatizadas e centralizadas e entram aquelas “delegadas às coletividades territoriais”.
De acordo com Müller (2001), as regiões passam a ser responsáveis pelo seu próprio desenvolvimento, o que leva a um aumento da competição regional para atrair investimentos. Araújo (1999) destaca que a situação brevemente descrita acima possa ampliar as fraturas herdadas da nossa formação. Apesar de defender a predominância do papel do Estado brasileiro para enfrentar os “impactos regionais seletivos da globalização” (ARAÚJO, 1999, p. 147), a autora ressalta que novos atores regionais (governos estaduais e municipais, associações empresariais e sindicatos) articulam-se para propor estratégias de desenvolvimento para se contrapor às tendências fragmentadoras.
No entanto, Benko e Pecqueur (2001) alertam que na competição econômica entre as regiões é preciso levar em conta dois fatores. O primeiro é a competição econômica que prioriza custos da mão de obra, da energia, dos impostos, a existência de infraestrutura e o patamar das taxas de juros. Por esse ângulo de vista, as regiões são indiferenciadas. “Que um brinquedo seja originário de uma maquiladora da fronteira mexicana ou de uma zona econômica especial chinesa pouco importa e somente os custos são levados em conta” (BENKO; PECQUEUR, 2001, p. 37). O segundo critério diz respeito à região que tem ou cria um recurso específico, que a diferencia das demais. Neste caso, a atração econômica se dá por outros fatores além daqueles tradicionais.
Considerando o segundo critério proposto por Benko e Pecqueur (2001), as estruturas de governança representam uma novidade no significado proposto por Cardoso (1993, p. 230) que diz que o “novo hoje já não é sequer o desenvolvimento [...]. O novo é a combinação entre ‘organização’ (portanto, racionalidade), liberdades públicas e individuais e maiores níveis de igualdade”.
De acordo com Crozier e Friedberg (1990), organização diz respeito às soluções específicas que atores relativamente autônomos criam para resolver os problemas da ação coletiva. Seu objetivo principal é a cooperação para cumprir objetivos comuns, ainda que com orientações divergentes. Tal situação pode ser descrita como um jogo, isto é, a interação entre atores com objetivos diferentes que cooperaram e competem sem pôr em risco os resultados do esforço coletivo.
As estruturas de governança podem ser descritas da mesma maneira. São instrumentos para assegurar e desenvolver a cooperação, organizando, mesmo que minimamente, as ações sociais dos atores com diferentes objetivos, mas também interessados no desenvolvimento sustentável territorial. De modo geral, as interações entre atores são caracterizadas pela racionalidade limitada, pelas divergências de interesses e pela incerteza.
Por tais motivos, os atores demandam mecanismos que ordenem e limitem as possibilidades de ação política, econômica e social e que reduzam a incerteza. As instituições representam esses mecanismos. Elas são criações humanas e podem ser informais e, nesse caso, envolvem tabus, costumes, tradições, normas de condutas, etc.; ou formais abrangendo constituições, leis formalizadas em normas jurídicas, direitos de propriedade, etc. As instituições criam ordem e reduzem a incerteza, facilitando as trocas humanas. Elas evoluem de modo incremental, ligando o passado ao futuro (NORTH, 1993).
Elas conciliam a dupla visão do comportamento social: a visão cognitiva e a visão transacional. A primeira diz respeito ao controle da incerteza. Os atores recorrem às instituições para justificar seus pensamentos e ações. A segunda refere-se ao cálculo da relação custo – benefício que envolve qualquer ação. Deste modo, as instituições regem o comportamento através da conciliação destes papéis básicos. Todavia, conforme a situação, prevalece uma visão sobre a outra (DOUGLAS, 1998).
As instituições são “máquinas” que ajudam a pensar através do acúmulo de informações que ligam o passado ao presente (DOUGLAS, 1998). Para Veblen (1987, p. 88), permitem comportamentos inadequados no período presente. “As instituições ou hábitos mentais nunca estão de acordo com as exigências do presente”. Elas constituem um fator de inércia social e, portanto, de conservadorismo. Por esse motivo, David (2005, p. 151) diz que a história importa, pois, eventos passados têm efeitos duráveis ao longo do tempo que limitam a evolução de uma sociedade “em função de sua própria história”.
A partir da base institucional, os atores pensam e agem. No entanto, as instituições são historicamente cumulativas e não estabelecem a igualdade de condições tal como um jogo lúdico ou esportivo. Por isso, alguns resultados da interação entre atores são mais prováveis do que outros (MARQUES, 2006).
A situação de hoje modela as instituições de amanhã, “alterando ou envigorando um ponto de vista ou uma atitude mental herdada do passado” (VEBLEN, 1987, p. 88). Para Martone (2007), as instituições não têm a propriedade da autocorreção, mas isso não significa que o futuro está determinado. A mudança institucional ocorre a partir do momento em que começam a perder ou ganhar legitimidade (DOUGLAS, 1998).
De acordo com Buckley (1971), é a legitimidade que distingue as instituições como regras estáveis às quais os atores recorrem para mediar a interação com outros atores. Se perdem legitimidade, deixam de influenciar pensamento e ação dos atores. Para Hodgson (2006), as instituições só existem enquanto as pessoas têm crenças e atitudes mentais e relação a elas. São formadas por sistemas de regras estáveis que abrangem linguagem, moeda, leis, boas maneiras, etc. que dão forma às relações sociais, incentivando ou desincentivando comportamentos, preferências e objetivos dos atores e indivíduos. São transmitidas ao longo do tempo através da linguagem e da cultura.
A busca pelo desenvolvimento sustentável territorial envolve incertezas que levam os atores a recorrerem às instituições legítimas – que podem ser descritas como ligações com o passado – para conformar expectativas mútuas quando não estão prontos para um curso de ação comum (DAVID, 2005). Neste caso, “o conhecimento comum do passado canaliza o curso da mudança” (DAVID, 2005, p. 174) criando dinâmicas que se reforçam mesmo quando são ineficientes.
Para Crozier e Friedberg (1990, p.17), a ação coletiva pode gerar efeitos perversos que se transformam em princípio organizador “relativamente autônomo, manipulado, é certo, por aqueles que são capazes de impor-se e servir-se dele [...]”. Para Veblen (1987, p. 94), os muito ricos “têm poucas ocasiões de ficar descontentes com a situação presente”.
Assim, considerando que a desigualdade pode ser classificada como um efeito perverso da ação coletiva e sua persistência ao longo do tempo é indício da sua legitimidade, então é possível sustentar que ela está institucionalizada. Tudo que está institucionalizado se baseia em normas e valores legítimos, inclusive os comportamentos aberrantes (como, por exemplo, o crime, a corrupção, a fraude). Por isso, são tão difíceis de erradicar (BUCKLEY, 1971).
Nas estruturas de governança estudadas, os atores pensam e agem baseados em uma mistura de interesses e de comportamentos legitimados pelas instituições, propondo e articulando estratégias de desenvolvimento. Nesse processo, os atores modificam seus comportamentos, suas capacidades de ação e seus níveis de liberdade conforme se alteram as relações de poder entre eles (CROZIER; FRIEDBERG, 1990). Entretanto, Marques (2006, p. 18) alerta para as diferenças de poder “introduzem fortes tendências à estabilidade”.
A articulação entre atores regionais para a proposição de estratégias de desenvolvimento e a criação de recursos específicos são tarefas complexas que demandam coordenação, o que é “crucial para a construção de ordens sociais locais” (FLIGSTEIN, 2007, p. 62).
Os atores hábeis na construção dessas ordens começam seu trabalho pela constituição de campos a partir de práticas sociais pré-existentes – legitimadas pelas instituições – que geram estabilidade e atraem os diversos atores. Os mais poderosos produzem regras para estabilizar suas posições em relação aos menos poderosos, formando uma hierarquia mais ou menos rígida e estabelecendo normas gerais para a decisão e a ação (FLIGSTEIN, 2007).
A persistência da desigualdade econômica regional – que nasceu junto com o processo de colonização – evidencia sua institucionalização. Nas estruturas de governança estudadas, os atores pensam e agem baseados em uma mistura de interesses e de comportamentos legitimados pelas instituições. Citando novamente Fligstein (2007), os atores hábeis na construção de ordens locais formam uma hierarquia mais ou menos rígida baseada nas práticas sociais que já existem para gerar estabilidade e atrair outros atores. Assim, a desigualdade econômica indicada pelos dados coletados põe em posição privilegiada os atores por ela favorecidos e dificulta a cooperação e a participação no âmbito das estruturas, fortalecendo a inércia institucional e a tendência à estabilidade nas relações entre atores.
Alguns resultados da pesquisa da qual esse trabalho retira os dados apresentados fornecem indícios de participação restrita nas estruturas de governança estudadas. Exceto pelos CBHs, as demais estruturas se caracterizaram pela governança estatal-privada ou privada-estatal com participação restrita e com interesses de curto prazo e na, grande maioria das vezes, privados (PIRES et al., 2018; FIGUEIREDO FILHO, 2020).
Tais resultados não podem ser atribuídos integralmente à desigualdade regional. Mas ela ajuda a explicar sua ocorrência e a entender melhor as dificuldades de participação e cooperação evidenciadas pela pesquisa base desse trabalho. Neste caso, ela pode ser descrita como um fator de inércia institucional.
5 CONCLUSÃO
Os dados referentes ao PIB e ao PIB per capita expostos por este artigo evidenciam a desigualdade regional entre Bahia, Minas Gerais e São Paulo, que também está presente nos municípios baianos, mineiros e paulistas que participam das estruturas de governança – Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs), Arranjos Produtivos Locais (APLs), Câmaras Setoriais (CSs) e Circuitos Turísticos (CTs) – elencadas pela pesquisa “Governança territorial no Brasil: especificidades institucionais, lógicas espaciais e políticas de desenvolvimento”.
Outra evidência de desigualdade regional é o maior peso do valor adicionado da administração pública nas economias baiana e mineira. Situação que se repete nos conjuntos de municípios baianos que participam das várias estruturas estudadas, com exceção dos APLs de Ipirá e Feira de Santana, seguidos pelos mineiros e paulistas. As economias estaduais e municipais baianas e mineiras são mais dependes do setor público do que a economia paulista, o que representa uma dificuldade adicional para o desenvolvimento sustentável territorial.
A desigualdade econômica regional é herança do nosso passado colonial que é transmitida até os dias atuais pelas instituições. Sua persistência no presente é indício da sua legitimidade e, portanto, é possível sustentar que ela está institucionalizada, influenciando a construção da ordem social que sustenta as interrelações entre os atores que participam das estruturas de governança estudadas. Neste sentido, a desigualdade é fator de inércia institucional.
Assim, o desenvolvimento regional proposto por Haddad (1999), ou seja, um processo que envolve o crescimento econômico, organização social, autonomia decisória, a capacidade de reter e reinvestir o excedente econômico, a inclusão social e a proteção ambiental parece estar longe da realidade captada pela pesquisa, porque as desigualdades regionais põem em vantagem os atores econômica e politicamente mais poderosos, prejudicando a cooperação e reforçando a inércia institucional. Supondo a pertinência do raciocínio desenvolvido ao longo deste trabalho, a persistência da desigualdade e as dificuldades de participação são evidências que permitem caracterizar o funcionamento das estruturas de governança durante o período de 2002 a 2014 mais pela inércia e menos pela mudança institucional. Situação que dificulta desenvolvimento sustentável territorial.
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Notas
