LAS LIMITACIONES A LOS EXTRANJEROS PARA LA ADQUISICIÓN DE INMUEBLES EN ZONAS DE SEGURIDAD DE FRONTERAS Y SU DUDOSA CONSTITUCIONALIDAD

I. Introducción

El régimen de zonas de seguridad de fronteras en Argentina fue establecido en 1944 mediante el Decreto Ley Nº 15.385, con el objetivo de resguardar la defensa, la seguridad y la soberanía nacional^[2].

Este sistema impone limitaciones a la adquisición de inmuebles en áreas fronterizas, especialmente por parte de personas humanas y jurídicas extranjeras. A lo largo de los años, el marco normativo ha experimentado modificaciones, pero su estructura y principios fundamentales se han mantenido prácticamente inalterados.

Este trabajo se enfoca en el análisis constitucional de las limitaciones impuestas a los extranjeros para la adquisición de inmuebles en zonas de seguridad de fronteras. Se examinan los fundamentos históricos del régimen, su contenido y sus implicancias en términos de derechos y garantías constitucionales.

II. Análisis

A. Marco normativo y antecedentes históricos

1. El régimen de zonas de seguridad de fronteras^[3]

El régimen de zonas de seguridad de fronteras fue creado en 1944, en un contexto geopolítico marcado por la Segunda Guerra Mundial. Su objetivo principal era proteger la soberanía nacional frente a posibles amenazas externas, limitando la adquisición de inmuebles en áreas fronterizas por parte de extranjeros.

El Decreto Ley Nº 15.385/1944^[4], ratificado por Ley Nº 12.913^[5], estableció que los bienes ubicados en estas zonas debían pertenecer preferentemente a ciudadanos argentinos nativos, y que cualquier operación inmobiliaria que involucrara a extranjeros debía contar con la conformidad previa de la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad (CNZS).

Este régimen ha sido objeto de diversas modificaciones a lo largo de los años, pero su estructura básica se ha mantenido. La normativa actual incluye, entre otras: el Decreto Nº 32.530/1948^[6], la Ley Nº 23.554^[7], el Decreto Nº 887/1994^[8], la Resolución Nº 166/2009 del Ministerio del Interior, modificada por la Resolución Nº 434/2010 del mismo ministerio^[9], y el Decreto Nº 253/2018^[10].

2. Propósito del régimen de zonas de seguridad de fronteras. Delimitación

2.1. Principio de conveniencia nacional

El régimen establece el principio de conveniencia nacional de que los bienes inmuebles allí ubicados pertenezcan a ciudadanos argentinos nativos^[11]. El propósito es velar por los intereses de la defensa nacional en esas zonas^[12].

2.2. Delimitación

Las zonas de seguridad de frontera son una faja a lo largo de la frontera terrestre y marítima del país, cuyo ancho es variable. Lo fija el Poder Ejecutivo según la situación, población, recursos e intereses de la defensa nacional. No puede exceder el máximo de 150 km en la frontera terrestre y 50 km en la marítima^[13]. Abarcan una superficie de 821.900 km^2[14]. De acuerdo con el Decreto Nº 253/2018, su delimitación, resaltada en azul, es la que surge del siguiente mapa^[15]:

Argentina y sus zonas de seguridad de frontera

3. Comisión Nacional de Zonas de Seguridad

3.1. Policía de radicación. Operaciones inmobiliarias alcanzadas

La autoridad de aplicación del régimen es la CNZS. Su misión es velar por los intereses de la defensa nacional en las referidas zonas^[16]. Entre otras funciones, ejerce la policía de radicación con relación a las transmisiones de dominio, arrendamiento o locaciones, o cualquier forma de derechos reales o personales, por las cuales debe entregarse la posesión o tenencia de inmuebles^[17]. El perfeccionamiento de esos actos jurídicos está sujeto a una condición suspensiva: que la CNZS conceda su conformidad previa.

También están sujetas a la conformidad previa: (i) la autorización de escrituras de transformación, fusión o escisión de sociedades, en cuyo capital social existan uno o varios inmuebles ubicados en zonas de seguridad; y (ii) las transferencias de acciones suficientes que impliquen el control de una sociedad que sea propietaria de uno o más inmuebles ubicados en esas zonas^[18].

Además, la CNZS: (i) considerará y resolverá dentro de su jurisdicción los pedidos para el otorgamiento de concesiones y/o permisos que las autoridades nacionales, provinciales y municipales deban solicitar para autorizar la explotación de servicios públicos, vías y medios de comunicación, transporte, pesca marítima y fluvial, así como toda fuente de energía o industrias de cualquier índole que interesen a los fines de la defensa nacional e intervenir asesorando a dichas autoridades y a los organismos autárquicos cuando actúen como personas de derecho privado^[19]; y (ii) podrá expropiar o gestionar la expropiación por otros organismos nacionales de los bienes que, por hallarse dentro de las zonas de seguridad o interesar a la misión de la CNZS, deban ser expropiados conforme al principio de conveniencia nacional, cuando no sea posible o no sea considerado conveniente efectuar su adquisición por otros medios^[20].

3.2. Sujetos alcanzados por la normativa

Están sujetos al régimen las personas humanas y jurídicas extranjeras, y las personas jurídicas argentinas.

Una persona jurídica extranjera califica como tal cuando: (a) esté constituida en el extranjero; o (b) esté constituida en Argentina, y (i) personas físicas extranjeras o jurídicas constituidas en el extranjero sean propietarias del paquete accionario mayoritario o cuenten con la cantidad de votos necesarios para prevalecer en las asambleas de accionistas; y/o (ii) se encuentren en posición de controladas, o de vinculadas en más de un veinticinco por ciento (25 %) por una sociedad extranjera de conformidad con lo establecido por el artículo 33 de la Ley General de Sociedades Nº 19.550^[21].

3.3. El trámite para obtener la previa conformidad de la CNZS

La CNZS expide por vía de excepción las solicitudes de previa conformidad formuladas por personas humanas o jurídicas extranjeras, previo cumplimiento de las exigencias y del procedimiento establecido en la Resolución Nº 166/2009 del Ministerio del Interior.

En breve síntesis, quien esté sujeto al régimen de previa conformidad y desee adquirir un inmueble ubicado en zonas de seguridad de fronteras o bien el control de una sociedad que posea inmuebles en esas zonas debe presentar documentación societaria, registral, catastral, y económica-financiera del proyecto a desarrollar en el inmueble de que se trate^[22].

Cabe destacar que el otorgamiento de la conformidad previa por parte de la CNZS es un acto discrecional de ese organismo. La experiencia indica que –en general– el trámite puede demorar entre seis meses y un año^[23].

3.4. Excepciones

Están exceptuadas del régimen:

(a) La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires^[24].

(b) De acuerdo con el principio general de conveniencia nacional, y siempre que no registren antecedentes judiciales que afecten a la seguridad y defensa nacional, los ciudadanos argentinos nativos o por opción^[25] y los argentinos naturalizados con más de cinco (5) años desde la obtención de su naturalización^[26].

(c) El Estado Nacional, Provincial y Municipal, sus Organismos Centralizados, Descentralizados y Autárquicos, Empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades Anónimas con participación Estatal Mayoritaria^[27].

(d) Las transferencias de dominio de bienes inmuebles operadas entre cónyuges por disolución de la sociedad conyugal originada en la separación de bienes, divorcio o nulidad de matrimonio^[28].

(e) Los actos jurídicos mediante los cuales se constituyan derechos reales de uso y habitación de inmuebles destinados a turismo^[29].

(f) Las transferencias de dominio de inmuebles por causa de muerte y las divisiones de condominio surgidas de un sucesorio. Esto comprende a las divisiones de condominio realizadas en forma extrajudicial, siempre que surjan de un sucesorio y no introduzcan –para compensar– inmuebles ubicados en zona de seguridad no comprendidos en el condominio^[30]. Además, también están exceptuadas las divisiones de condominio por actos entre vivos –siempre que no se introduzcan para compensar otros inmuebles ubicados en zona de seguridad–, en aquellos casos en que la totalidad de los condóminos sean personas humanas argentinas por naturalización^[31].

(g) Las transferencias de inmuebles de ascendientes a sus herederos forzosos^[32].

(h) Las manifestaciones y explotaciones mineras (según Decreto Nº 815/1992)^[33].

(i) Las explotaciones forestales (según Decreto Nº 710/1995)^[34].

(j) Las personas humanas y/o jurídicas que realicen transporte de pasajeros o cargas en zonas de seguridad, cualquiera sea su modalidad (según Decreto Nº 883/2024)^[35].

3.5. Consecuencias del incumplimiento al régimen de zonas de seguridad de fronteras

Si bien el régimen no contiene una disposición expresa que trate sobre las consecuencias del incumplimiento a esas normas, impone obligaciones específicas a los escribanos, quienes deben solicitar la conformidad previa si el acto jurídico de que se trate así lo requiere, y al registrador, quien no puede inscribirlo si esa conformidad no consta en la escritura^[36]. Adicionalmente, en los fallos “Bogarín Argaña”^[37] y “Dobronic”^[38] la CSJN estableció que dicho incumplimiento generaba la nulidad absoluta del acto jurídico en cuestión^[39].

Sin embargo, en algunos casos la propia CNZS ha permitido sanear incumplimientos a la normativa. En consecuencia, la nulidad dejaría de ser absoluta^[40]. Ello porque salvo en los casos en que la nulidad cause un daño evidente, lo que justifica anular sus efectos y restablecer la situación previa, el derecho tiende a reconocer los efectos ya producidos a lo largo del tiempo mediante mecanismos que permitan su subsistencia^[41].

B. La justificación histórica del régimen

El régimen de zonas de seguridad de fronteras surgió en un momento histórico en el que la defensa nacional se concebía fundamentalmente como la protección del territorio frente a amenazas externas o eventuales conflictos con Estados vecinos. En el contexto de la posguerra, prevalecía el temor a que la compra de tierras por parte de extranjeros –en especial provenientes de países limítrofes– pudiera derivar en reivindicaciones de soberanía o en intentos de anexión territorial bajo el argumento del derecho a la autodeterminación.

Con el paso del tiempo, ese marco geopolítico perdió vigencia^[42]. Argentina ha consolidado soluciones pacíficas a sus diferendos fronterizos y mantiene relaciones diplomáticas estables en la región. A su vez, el riesgo de conflictos o de reclamos territoriales de origen extranjero se ha vuelto prácticamente inexistente, aunque la cuestión de las Islas Malvinas Argentinas sigue siendo un tema pendiente. En este nuevo contexto, las restricciones impuestas a la adquisición de inmuebles por parte de extranjeros en zonas limítrofes aparecen como medidas de dudosa razonabilidad, cuya compatibilidad con los principios constitucionales de igualdad y no discriminación resulta cada vez más cuestionada.

C. Análisis constitucional

1. Naturaleza de la limitación

El régimen de zonas de seguridad de fronteras establece una limitación administrativa para los titulares de derechos reales o personales respecto de inmuebles ubicados en dichas zonas. En efecto, la facultad de disponer, transferir o ceder derechos –ya sea por parte del propietario, de quien ejerza un derecho posesorio, o incluso de quien quiera arrendar y entregar la tenencia de un inmueble a un tercero extranjero– se encuentra sujeta a la conformidad previa del Gobierno Nacional.

Esta limitación implica una limitación al dominio privado fundada en un interés público: la defensa y la seguridad nacional. Por tal motivo, se trata de una restricción de naturaleza administrativa, regulada por el derecho público^[43].

Asimismo, las personas jurídicas argentinas –por su forma de organización– y las personas humanas o jurídicas extranjeras –por su nacionalidad– se encuentran igualmente alcanzadas por esta limitación en su capacidad para adquirir derechos reales o personales sobre inmuebles fronterizos. En estos casos, la conformidad previa del Estado opera como una condición suspensiva: un hecho futuro e incierto del cual depende la adquisición efectiva de tales derechos.

2. Los derechos de los extranjeros en la Constitución Nacional

Para evaluar la compatibilidad del régimen de conformidad previa con los derechos y garantías reconocidos a los extranjeros en la Constitución Nacional, corresponde repasar brevemente las disposiciones relevantes y los principales lineamientos jurisprudenciales de la CSJN en la materia.

2.1. Disposiciones constitucionales

La Constitución Nacional consagra en diversos artículos el principio de igualdad entre nacionales y extranjeros, en consonancia con el espíritu del Preámbulo, que proclama la voluntad de asegurar los beneficios de la libertad a “todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”.

Entre las disposiciones más relevantes pueden destacarse:

(a) Artículo 14: garantiza a “todos los habitantes” el derecho a ejercer cualquier industria lícita, comerciar y disponer de su propiedad, sin establecer distinciones entre ciudadanos y extranjeros.

(b) Artículo 16: instituye el principio de igualdad ante la ley, de aplicación general a todos los habitantes del país.

(c) Artículo 17: protege de manera expresa el derecho de propiedad, reconociendo su inviolabilidad y disponiendo que nadie puede ser privado de él sino por causa de utilidad pública, calificada por ley y previamente indemnizada.

(d) Artículo 20: reafirma la igualdad entre nacionales y extranjeros al disponer que los extranjeros gozan en el territorio argentino de los mismos derechos civiles que los ciudadanos. Se les reconoce expresamente la posibilidad de ejercer su industria, comercio y profesión; adquirir, poseer y disponer de bienes raíces; practicar libremente su culto; testar y contraer matrimonio conforme a las leyes argentinas. Además, se aclara que no están obligados a aceptar la ciudadanía ni a pagar contribuciones extraordinarias, pudiendo obtener la nacionalización tras dos años de residencia continua, con reducción del plazo en caso de servicios relevantes a la República.

(e) Artículo 25: prohíbe imponer restricciones o gravámenes a la inmigración de extranjeros cuyo propósito sea trabajar la tierra, mejorar las industrias o introducir y enseñar ciencias y artes.

(f) Artículo 75, inciso 18: faculta al Congreso a promover el desarrollo y bienestar general del país mediante políticas que impulsen la educación, la industria, la inmigración y la atracción de capitales extranjeros, entre otras medidas. Estas facultades encuentran un correlato a nivel provincial en el artículo 125 de la Constitución Nacional.

2.2. Tratados internacionales con jerarquía constitucional

El artículo 75, inciso 22 incorporó al derecho interno diversos tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, ampliando de modo significativo la protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento argentino.

De acuerdo con los artículos 1º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2.1 y 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, imponen a los Estados la obligación de respetar y garantizar los derechos allí consagrados, prohibiendo expresamente toda forma de discriminación. En particular, todos estos instrumentos incluyen la prohibición de discriminar por origen nacional.

Asimismo, el principio de igualdad ante la ley se encuentra reafirmado en el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. A su vez, otros instrumentos internacionales, como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 2º) y la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 7º), refuerzan este principio.

En conjunto, estas disposiciones consolidan un marco normativo que impone al Estado argentino el deber de evitar toda distinción arbitraria entre nacionales y extranjeros, lo cual constituye un parámetro esencial para analizar la constitucionalidad de las restricciones establecidas por el régimen de zonas de seguridad de fronteras.

3. Jurisprudencia de la CSJN

El artículo 28 de la Constitución establece que las leyes reglamentarias no pueden alterar la esencia de los derechos reconocidos. A partir de este principio, la Corte Suprema ha afirmado reiteradamente que las restricciones impuestas por el legislador son válidas solo si respetan el contenido sustancial de los derechos y se fundan en criterios de razonabilidad.

Así, el derecho de los extranjeros a adquirir bienes raíces, aunque reconocido expresamente por el artículo 20, puede ser objeto de reglamentación razonable. La cuestión radica en determinar si tales limitaciones son proporcionadas al interés público que las motiva y no vulneran el principio de igualdad.

Con posterioridad al dictado de los fallos “Bogarín Argaña” y “Dobronic”, la Corte ha sostenido que las distinciones basadas en la nacionalidad constituyen una “categoría sospechosa” y requieren un examen constitucional más estricto. En este sentido, ha declarado inconstitucionales diversas normas que excluían a los extranjeros o naturalizados de ciertos derechos o cargos públicos.

Entre los precedentes más relevantes se destacan:

(a) “Repetto” (1988)^[44]: la Corte invalidó la exigencia de nacionalidad argentina para ejercer la docencia privada.

(b) “Calvo y Pessini” (1998)^[45]: declaró inconstitucional una norma que impedía a una profesional extranjera acceder a un cargo en un hospital público.

(c) “Gottschau” (2006)^[46]: reafirmó que las restricciones por nacionalidad son categorías sospechosas y solo se justifican si persiguen un fin legítimo y necesario.

(d) “Mantecón Valdés” (2008)^[47]: extendió esta doctrina al declarar inconstitucional la exigencia de nacionalidad para concursar como auxiliar administrativo en la Biblioteca de la Corte.

(e) “Hooft” (2004)^[48]: aunque referido a ciudadanos naturalizados, la Corte consideró inconstitucional una norma provincial que diferenciaba entre argentinos nativos y naturalizados para acceder a cargos judiciales.

(f) “Reyes Aguilera” (2007)^[49]: la Corte sostuvo que exigir más requisitos a los extranjeros que a los nacionales para acceder a la pensión por invalidez contradecía las normas constitucionales que prohíben discriminar por nacionalidad. Por esa razón, la regla cuestionada debía presumirse inconstitucional y someterse a un análisis estricto de proporcionalidad. Esto implica invertir la carga de la prueba: es el Estado quien debe demostrar cuál es el fin legítimo que busca proteger y por qué los medios elegidos son adecuados y necesarios para alcanzarlo.

De esta línea jurisprudencial se desprende que:

(i) Las restricciones basadas en nacionalidad o condición migratoria gozan de una presunción de inconstitucionalidad.

(ii) El Estado tiene la carga de acreditar que la medida es estrictamente necesaria y proporcional al fin perseguido.

(iii) Las limitaciones deben ser el medio menos restrictivo posible y orientarse efectivamente al interés público que las fundamenta.

4. Existencia de alternativas menos restrictivas que la previa conformidad de la CNZS

4.1. Duda sobre la adecuación del medio empleado

El régimen de zonas de seguridad de fronteras no establece una prohibición absoluta, sino una limitación: la necesidad de obtener una conformidad previa del Estado Nacional como condición para perfeccionar ciertos actos jurídicos vinculados a inmuebles situados en esas zonas.

Si la prohibición fuese total, su inconstitucionalidad sería evidente. Sin embargo, aun tratándose de una limitación, la norma genera una diferencia de trato entre personas humanas argentinas y extranjeras –así como entre personas jurídicas nacionales y extranjeras– cuyo fundamento radica en la protección de la defensa y la seguridad nacional.

En contextos de conflicto bélico, una restricción de este tipo podría considerarse razonable, especialmente respecto de nacionales de países beligerantes o limítrofes. Pero en el escenario actual –caracterizado por la globalización, la baja probabilidad de conflictos armados y la necesidad de atraer inversiones y expandir exportaciones– la subsistencia de este régimen plantea serias dudas de constitucionalidad. Se trata, en definitiva, de una regulación que podría inscribirse dentro de una “categoría sospechosa”, al establecer diferencias basadas en la nacionalidad difíciles de justificar bajo un test de razonabilidad estricta.

Desde esta perspectiva, el medio elegido por el legislador –someter las operaciones inmobiliarias con participación extranjera a un trámite previo, complejo y lento– parece inadecuado para alcanzar los fines que persigue. Al menos, por tres razones principales:

(a) Cambio del contexto histórico. El marco geopolítico que dio origen al régimen se ha transformado profundamente. Hoy, el principal riesgo para la defensa y seguridad nacionales no proviene de potenciales conflictos con países vecinos, sino del crimen organizado, el narcotráfico, la trata de personas, el contrabando o el terrorismo^[50]. Someter operaciones inmobiliarias a un trámite previo no contribuye de manera eficaz a enfrentar estos desafíos contemporáneos.

(b) Ausencia de coherencia interna. El delito no distingue nacionalidad, por lo que tampoco debería exceptuarse a los argentinos nativos de los controles aplicables. De hecho, las personas jurídicas nacionales ya están alcanzadas por el régimen, lo que evidencia la inconsistencia de mantener la distinción entre nacionales y extranjeros. La historia demuestra que la amenaza a la seguridad puede provenir de cualquier origen, incluso de ciudadanos argentinos.

(c) Existencia de medios menos restrictivos. El objetivo de tutelar la seguridad nacional puede alcanzarse por mecanismos más idóneos y menos invasivos de los derechos de propiedad y de igualdad.

4.2. Alternativas posibles

Entre las alternativas que podrían reemplazar el régimen actual se destacan las siguientes:

(a) Deber de información sin trámite de conformidad previa. En lugar de condicionar la validez de las operaciones a una conformidad administrativa previa, podría implementarse un deber de información sobre las operaciones realizadas en zonas de frontera. La finalidad sería nutrir una base de datos nacional que identifique a los titulares de inmuebles fronterizos. Dicha información ya se encuentra, en gran medida, disponible en los registros de la propiedad inmueble de las provincias limítrofes y podría complementarse con la base del Registro Nacional de Tierras Rurales^[51]. Un sistema ágil y transparente de información contribuiría a atraer inversiones legítimas, sin menoscabar los controles necesarios sobre actividades ilícitas que realmente comprometan la seguridad nacional.

(b) Aplicación de la Ley Nº 14.027^[52]. Esta norma, sancionada en 1951 y aún vigente, faculta al Estado a ejercer control sobre los propietarios u ocupantes de inmuebles fronterizos. Les impone, entre otras obligaciones: (i) permitir el acceso de las fuerzas de seguridad a puntos de comunicación internacional dentro de sus propiedades; (ii) autorizar la instalación de destacamentos para vigilancia en pasos no habilitados, con derecho a reclamar indemnización por eventuales daños; y (iii) informar la existencia de pasos clandestinos o irregulares. Un uso más activo de esta herramienta resultaría mucho más efectivo para los fines de defensa nacional.

(c) Régimen de extinción de dominio (Decreto Nº 62/2019)^[53]. Esta figura permite al Estado recuperar bienes vinculados a delitos graves –como corrupción, narcotráfico, trata de personas o terrorismo– mediante un proceso judicial ágil y con independencia del proceso penal principal. Su aplicación efectiva frente a actividades ilícitas en zonas fronterizas representaría una respuesta moderna y focalizada, coherente con los estándares internacionales de prevención del crimen y de recuperación de activos.

En suma, el actual procedimiento de conformidad previa parece responder a un paradigma geopolítico superado y no constituye un medio adecuado ni proporcionado para garantizar la seguridad nacional. Existen alternativas menos restrictivas, más eficaces y plenamente compatibles con el principio de igualdad consagrado en la Constitución Nacional y en los tratados internacionales de derechos humanos.

III. Conclusiones

El régimen de zonas de seguridad de fronteras en Argentina, establecido en 1944, es criticable en cuanto a su compatibilidad con los principios constitucionales de no discriminación e igualdad.

Si bien el objetivo de proteger la defensa y la seguridad nacional es legítimo, las limitaciones impuestas a los extranjeros para la adquisición de inmuebles en zonas fronterizas pueden ser cuestionadas en cuanto a su proporcionalidad y adecuación a los estándares constitucionales.

La jurisprudencia de la CSJN ha destacado que las restricciones a los extranjeros en el ejercicio de derechos constitucionales están sujetas a una presunción de inconstitucionalidad. En este sentido, cualquier distinción basada en la nacionalidad debe justificarse con argumentos sólidos y proporcionados a un interés estatal legítimo.

En el contexto actual, resulta necesario repensar el régimen de zonas de seguridad de fronteras, adaptándolo a los desafíos contemporáneos y garantizando el respeto de los principios constitucionales de no discriminación e igualdad.

IV. Referencias

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[1] Abogado de la Universidad de Buenos Aires. Máster en Derecho Comparado en la Southern Methodist University de Dallas, Texas. Profesor adjunto de Derechos Reales en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Argentina.

Notas