EL CESE DE RECONOCIMIENTO DE ESTADOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO

1. Introducción

La cuestión del reconocimiento de Estados resulta una materia ampliamente abordada por la académica. Existe profusa bibliografía generada sobre este particular, mas, sin embargo, no resulta igualmente alcanzado el fenómeno relativo al cese de reconocimiento –o retiro de reconocimiento– de un Estado a otro. Son ciertamente escasos los estudios existentes sobre este particular y, más aún, prácticamente nulos los que este autor ha logrado recabar en idioma español. Este aspecto resulta –cuanto menos– curioso considerando que el abordaje de esta situación ha sido oportunamente catalogado como uno de los temas menos explorados en estudios internacionales, llegándose a señalar incluso como “un agujero negro en el Derecho Internacional”[2], lo que –en gran medida– habilita a generar diversas consideraciones y sirve de estímulo a estos efectos.

¿Sobre qué premisas jurídicas un Estado podría cesar su reconocimiento sobre otro? El Derecho Internacional Público podría eventualmente enfrentar dificultades producto de la ausencia de un proceso uniforme y codificado en torno a esta situación, a excepción de un único instituto cuyos alcances son regionales y obligan únicamente a sus suscriptores.

La Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, acordada por los países participantes de la Séptima Conferencia Internacional Americana de Montevideo (1933), estableció a título expreso que el reconocimiento “de un Estado meramente significa que el que lo reconoce acepta la personalidad del otro con todos los derechos y deberes determinados por el Derecho Internacional”, y adicionalmente señala, en su artículo sexto, que este adquiere un carácter “incondicional e irrevocable”.

Es de interpretarse que el reconocimiento resulta entonces absoluto y sin restricciones, convirtiéndose –en simultáneo– en un acto jurídico cuyos alcances no pueden ser suprimidos, anulados o revocados.

La precisión de lo establecido, sin embargo, no viene a simplificar el estudio de esta situación, sino que por el contrario son numerosos los debates e interpretaciones que pueden desprenderse a partir de lo oportunamente incorporado por los Estados suscriptores. Más aún, viene a revitalizar un antiguo debate doctrinario estrictamente vinculado al reconocimiento de los Estados, cuya interpretación ha dividido a la academia entre aquellos defensores de la teoría constitutiva de aquellos quienes –en gran mayoría– se han posicionado detrás de la denominada tesis declarativa.

2. Teorías de reconocimiento

Resulta necesario establecer los principios de la teoría constitutiva, por la que se sostiene la doctrina sobre la interpretación que considera al “acto de reconocimiento […] visto como precondición necesaria para que subsistan las capacidades de un Estado. Su efecto práctico consiste en no atribuir personalidad jurídica internacional al ‘Estado’ no reconocido por la comunidad internacional. De esa forma, se afirma que el reconocimiento ‘constituye’ al Estado. El principal punto de fuerza de la teoría es la indicación de que los Estados no son obligados a entrar en relaciones bilaterales con ninguna otra entidad”[3]. Sin embargo, “la teoría constitutiva del reconocimiento no logró la mayoría de los seguidores en la doctrina, cuya cuota contemporánea tiende a adherir a la tesis declarativa”[4].

Entre aquellos que se afilian a la postura declarativa sobresale la posición del Dr. Eduardo Jiménez de Aréchaga[5], defensor de la tesis por la que se establece que la naturaleza jurídica del reconocimiento “no es constitutiva de derecho, no se crea el Estado a partir del reconocimiento, sino declarativa de una situación: es la constatación que hacen los demás Estados de que una agrupación que se ha formado reúne los elementos que el Derecho Internacional Público establece para considerarla como Estado, sujeto del sistema”[6]. Por cierto, esos elementos son los incorporados en el artículo primero de la Convención de Derechos y Deberes de los Estados (1933): “[…] el Estado como persona de Derecho Internacional debe reunir los siguientes requisitos: 1. Población permanente; 2. Territorio determinado; 3. Gobierno; 4. Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados”. Lo contemplado surge como una definición que no ha admitido mayores cuestionamientos, más aún, internacionalmente, “esta definición se acepta en gran medida como válida”, e incluso “ya ha sido discutida en dos instancias: en la Comisión de Derecho Internacional de la ONU –en la década del 40, durante la preparación del borrador de la Declaración sobre Derechos y Deberes de los Estados– y en los 50, durante el transcurso de la codificación del derecho de los tratados”[7].

3. El cese de reconocimiento

Gëzim Visoka[8] reconoce la influencia de estas grandes corrientes sobre la cuestión del cese –o retiro– de reconocimiento. El citado autor reúne dentro de un primer grupo de académicos –entre los que destacan Ti-Chiang Chen, James Ker-Lindsay y Stefan Talmon– a aquellos afines a la teoría declarativa, quienes no admiten mayores interpretaciones respecto a lo sostenido en el sexto artículo de la Convención de Derechos y Deberes de los Estados, defendiendo de manera irrestricta la irrevocabilidad del reconocimiento de los Estados. Esta postura –señala Visoka– es sostenida sobre premisas jurídicas que establecen que la existencia de un Estado es independiente del reconocimiento, siempre y cuando, este cumpla con determinados criterios. En este sentido, el reconocimiento únicamente viene a refrendar la existencia de un nuevo Estado como sujeto de Derecho Internacional, cuyos supuestos, precisamente, resultaron detallados en el referenciado artículo primero de la Convención de Derechos y Deberes de los Estados. Una vez manifestado el reconocimiento –tácita o explícitamente– se señala, entonces, que ya no habrá revocabilidad posible del mismo, aún cuando se alcance el extremo previsto por el artículo 45 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961), por el que se prevé la ruptura de las relaciones diplomáticas entre dos Estados.

La interrupción del vínculo diplomático bajo ningún concepto involucra el cese de reconocimiento de un Estado hacia el otro. Este elemento debe ser establecido con precisión, puesto que no deben admitirse confusiones en las que se pudiera recaer a estos efectos. En tal sentido, pueden aportarse sobre el particular al menos cinco situaciones protagonizadas por Estados suscriptores de la Convención de Derechos y Deberes de los Estados, en las que, en ningún caso, la ruptura de la relación diplomática siquiera amenazó con alcanzar el cese o retiro de reconocimiento; a saber:

1. Ruptura entre Bolivia y Chile (1978): el gobierno boliviano resolvió la interrupción de la relación bilateral como consecuencia de un deteriorado vínculo entre los presidentes Hugo Banzer y Augusto Pinochet. El hecho “fue comunicado oportunamente por el Canciller boliviano, el general Oscar Adriazola, directamente al encargado de negocios de Chile en Bolivia”[9].

2. Ruptura entre Panamá y Estados Unidos (1964): dispuesta por el gobierno panameño por interpretar “de despiadada agresión” la intervención de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos “contra la integridad territorial de la República de Panamá y su población civil”, lo que llevó al gobierno centroamericano a considerar “rotas las relaciones diplomáticas, instruyendo a su embajador a regresar de inmediato al país”[10].

3. Ruptura entre Uruguay y Venezuela (1976): efectivos policiales uruguayos penetraron en instalaciones de la sede diplomática venezolana en Montevideo, en flagrante violación a lo dispuesto por el art. 22 de la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas[11]. El gobierno venezolano –encabezado entonces por Carlos Andrés Pérez– interrumpió el vínculo, al tiempo que desde el Poder Ejecutivo uruguayo –presidido por el Dr. Aparicio Méndez– se procedió a actuar con reciprocidad, declarando persona non grata al embajador de Venezuela residente en Montevideo.

4. Ruptura entre Cuba y Costa Rica (1981): el entonces canciller costarricense Bernd H. Niehaus argumentó la decisión sobre la base de que su país no podía “consentir los términos insultantes usados por Cuba para responder a una carta que el representante costarricense ante la ONU presentó […] a Kurt Waldheim, interesándose por la situación de los presos políticos cubanos”[12].

5. Ruptura entre Ecuador y Colombia (2008): resuelta por el gobierno ecuatoriano al interpretar como grave violación al Derecho Internacional una acción militar emprendida por el ejército colombiano. “No aceptaremos que a pretexto del combate a lo que ellos llamen terrorismo se impriman doctrinas de irrespeto a la soberanía de los estados”[13], argumentó entonces el presidente ecuatoriano Rafael Correa, criticando lo que Colombia interpuso como “acción de legítima defensa” contra las FARC.

Adicionalmente, resulta pertinente establecer que los defensores de la línea argumental declarativa sostienen que el cese de reconocimiento solo podría concebirse como un acto de Derecho Internacional si no fuera arbitrario, y que más bien resultara de la extinción de los elementos básicos de estatalidad. Así, entonces, solo la pérdida de los fundamentales requisitos de personería de Derecho Internacional admitiría un eventual cese de reconocimiento hacia un Estado: “[…] la opinión predominante […] sigue siendo hasta el día de hoy, que sin la desaparición factual de los criterios de estatalidad con respecto a un Estado previamente reconocido, el reconocimiento, una vez otorgado, es irrevocable”[14].

Es de este modo que quienes se alinean detrás de la postura declarativa argumentan adicionalmente que un eventual cese de reconocimiento se limitaría a una declaración política cuyos alcances no presuponen la inexistencia del Estado en cuestión (Mariottini, 2023).

Este último aspecto, a su vez, no debe ser confundido con la sucesión de Estados, aspecto sobre el que la comunidad internacional entendió oportuno legislar mediante la Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en materia de Tratados (1978) sobre un contexto de “profunda transformación […] generada por el proceso de descolonización”.

3.1.El cese de reconocimiento de un gobierno: los casos China-Taiwán y Venezuela

En este punto, se hace necesario establecer con precisión que el eventual cese de reconocimiento hacia un gobierno no implica el cese de reconocimiento del Estado.

Quizá el caso más paradigmático en este aspecto sea el movimiento que llevó a numerosos Estados a reconocer la legitimidad del gobierno de la República Popular de China en detrimento del de la República de China (Taiwán). Lo que oportunamente se ejecutara –de manera gradual pero masiva– resultó ser una práctica vinculada al cese de reconocimiento de un gobierno, mas no de un Estado. Jiménez de Aréchaga lo identifica como una cuestión “diferente pero muy vinculada” al reconocimiento estatal: “[…] cuando un Estado existe como entidad real y desea relacionarse, para actuar en el ámbito internacional debe vincularse con los otros Estados a través de las autoridades que internamente eligió y constituyó; es necesario, además, que tales autoridades sean identificables y reconocidas por los demás Estados como las que cumplen los requisitos del Derecho Internacional que les permite actuar legítimamente y comprometer al Estado que dicen representar”[15].

Por caso, en 1988, la República Oriental del Uruguay estableció vínculos diplomáticos suscribiendo un acuerdo por el que se reconocía “al Gobierno de la República Popular de China como el único Gobierno legal de todo el territorio de China”, no existiendo cese de reconocimiento de Estado alguno, sino que la situación se limitó a la legitimación del gobierno con sede en Beijing, en detrimento del establecido en la ciudad de Taipéi. Incluso así quedó explícitamente evidenciado en la nota con la que Enrique Iglesias, entonces canciller uruguayo, comunicó la decisión al representante diplomático de Taiwán en Montevideo: “[…] tengo el honor de dirigirme al señor Embajador, a fin de poner en su conocimiento que el Gobierno de la República Oriental del Uruguay ha reconocido legalmente al Gobierno de la República Popular de China […] Esta circunstancia impide jurídicamente que nuestro gobierno pueda continuar manteniendo una representación oficial en Taipéi, habiendo decidido su cierre”[16].

Más acá en el tiempo, pueden distinguirse similitudes con la crisis política e institucional en torno a la legitimidad de la presidencia de Venezuela. Sin que existiese un cese de reconocimiento al Estado, países como Estados Unidos reconocieron a Juan Guaidó “en sus competencias como la única institución legítima con representantes elegidos por el pueblo venezolano […] para declarar a Nicolás Maduro ilegítimo, y a la oficina de la presidencia vacante”[17]. La posición norteamericana encontró réplicas en decenas de países –principalmente europeos– a quienes además se sumaron, entre otros, Australia, Canadá, Ecuador, Japón, Israel, Marruecos y Paraguay.

3.2. El cese de reconocimiento de Estados

Habiendo alcanzado este punto, se hace imperiosa la necesidad de discriminar entre aquellos Estados suscriptores de la Convención de Derechos y Deberes de los Estados, obligados jurídicamente por este marco normativo aún vigente, de aquellos quienes no resultaron parte de este instituto americano.

Así entonces, y al no existir acuerdo ni norma jurídica de alcance internacional sobre el particular, podría admitir mayor discusión la validez de aquellos actos ejecutados entre Estados no suscriptores de la Convención de Montevideo. Esto es defendido sobre la base de la ausencia en materia regulatoria y de codificación universal para señalar que “mientras el reconocimiento y cese de reconocimiento se mantengan no regulados por el Derecho Internacional, la ejecución será discrecional de cada Estado”[18]. Sobre el particular, por cierto, pueden consignarse numerosos casos vinculados a la República de Kosovo, cuya legitimación y reconocimiento fuera retirado por numerosos Estados: Lesoto, Dominica, Islas Salomón, Madagascar, Togo, Nauru, Sierra Leona, entre otros.

Los contratiempos surgen al cuestionar la validez de la ejecución de un acto de cese de reconocimiento por parte de un Estado suscriptor de la reseñada convención. Sobre el particular, resulta oportuno referenciar el caso de Perú y la República Árabe Saharui Democrática. “El Perú reconoció a la República Árabe Saharaui Democrática (RASD) el 16 de agosto de 1984 durante el gobierno del presidente Fernando Belaúnde de Terry. Luego, el 5 de mayo de 1987, durante el gobierno del presidente Alan García, el Perú y la RASD establecieron relaciones diplomáticas, a través del intercambio de notas firmadas por el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú en ese entonces, Allan Wagner Tizón, y el Enviado Especial de la RASD, Hamdi Bouiha”[19]. Sin embargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores del país sudamericano comunicó en agosto de 2022 el retiro del reconocimiento al Estado africano “por no existir hasta la fecha relación bilateral efectiva”[20], estableciendo adicionalmente que la decisión era adoptada “conforme a la legalidad internacional […] en concordancia con el Derecho Internacional y las resoluciones de la ONU sobre el asunto del Sahara”. Empero ello, la cancillería peruana no publicitó el soporte legal sobre el que se adoptó la determinación, así como tampoco citó referencia o normativa alguna que sustentara jurídicamente la decisión.

Puede añadirse a este caso la situación actual que involucra al gobierno uruguayo. Uruguay reconoció en 2005 la legitimidad de la República Árabe Saharaui Democrática, situación que posteriores administraciones se propusieron, cuanto menos, reconsiderar. Concretos avances de la relación bilateral con el Reino de Marruecos pusieron de manifiesto la necesidad de encontrar una vía jurídica por la que no solo cesar el reconocimiento al gobierno de la RASD, sino que también –en sintonía con la mayoría de los Estados– no reconocer la legitimidad de este último como sujeto de Derecho Internacional.

Sin embargo, sobre el particular, resulta necesario advertir que “el cese de reconocimiento de los Estados por intereses internos, políticos o económicos, que no contemplen la normativa, valores o principios de la condición de estatalidad en política internacional”, puede incluso “equivaler a actos de delincuencia internacional”[21].

Resulta oportuno mencionar –a modo reflexivo– que para los casos que involucran a Perú y Uruguay, como así también a aquellos suscriptores de la Convención de Derechos y Deberes de los Estados, el criterio de comportamiento debiera apegarse al compromiso asumido en 1933 velando de ese modo por el respeto al espíritu y la buena fe de lo oportunamente acordado en el marco de la Séptima Conferencia Internacional Americana de la ciudad de Montevideo.

4. Consideraciones

Finalmente, se hace necesario introducir lo contemplado por el art. 38 del estatuto de la Corte Internacional de Justicia, “cuya función es decidir conforme al Derecho Internacional las controversias que le sean sometidas”, aplicando “las convenciones internacionales […] que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes” y adicionalmente “la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho”.

Posicionándonos sobre la premisa de que “los Estados no han desarrollado normas específicas sobre el cese de reconocimiento”[22], resulta oportuno establecer que la doctrina ha aceptado como persona de Derecho Internacional a aquellos Estados que reúnen los requisitos previstos por el art. 1º de la Convención de los Derechos y Deberes de los Estados, pudiéndose así validar la teoría por la que el cese de reconocimiento solo podría venir a interponerse ante la eventual pérdida de esos requisitos fundamentales.

Es decir, siendo que la comunidad internacional ha incorporado los requisitos de población, territorio, gobierno y –adicionalmente– capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados como indispensables para gozar de personería jurídica internacional, la ausencia de una legislación que exceda a los suscriptores de la Convención de Montevideo habilitaría a –en base al art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia– considerar “la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada por el derecho” para eventualmente desestimar declaraciones políticas por las que se resolvieron ceses de reconocimiento sin base jurídica firme que pudiesen encontrar fundamentos en el Derecho Internacional Público, interpretándose como pasible de contemplación la existencia de una convención continental –de amplia difusión y alcances– que oportunamente legisló sobre el particular, sentando un inequívoco precedente en el Derecho Internacional Público.

Así en tanto, deben refrendarse aquellos posicionamientos que habilitan a cesar –o retirar– un reconocimiento tan solo ante la eventual desaparición de aquellos requisitos incorporados por la Convención de los Derechos y Deberes de los Estados (1933), cuyo espíritu, visión y vigencia resultan dignos de ponderar a más de nueve décadas de su suscripción.

Notas