Las compras públicas como instrumento clave del papel del Estado en la promoción de la economía popular, social, solidaria en la esfera de la circulación

En este artículo nos ocupamos de economías adjetivadas, siendo en nuestra región predominantemente usadas las expresiones de economía “popular”, “social”, “solidaria” (EPSS). Se trata de un objeto empírico heterogéneo, en el cual existen discusiones y disputas (Hintze, 2010) de las que no podemos ocuparnos aquí por razones de espacio. También, existe un consenso bastante general sobre su lógica común, basada en la reproducción de la vida.

Implica adoptar un marco de una economía mixta con tres sectores, en lugar del tradicional sólo con dos, es decir, la privada capitalista/convencional y la pública estatal, a partir del reconocimiento de la existencia de una economía popular que supere su estado de subsunción contradictoria a la lógica capitalista hegemónica y sus respuestas inmediatistas para la renovada crisis del paradigma del trabajo asalariado formal y se incluya orgánicamente en la economía social y solidaria (ESS). Esto requiere desarrollar sus prácticas solidarias, entendiendo a la solidaridad como una relación subjetiva y material imprescindible para el desarrollo de una economía que integre a les trabajadores bajo el principio ético de la reproducción y el desarrollo de la vida (Coraggio y Loritz, 2022).

Desde una perspectiva sustantiva, es importante reconocer que la producción de bienes y servicios de estas economías involucra una serie de destinos donde los mercados capitalistas son uno entre varios. En ese sentido, recuperando la experiencia de promoción de la economía solidaria de Brasil, a partir de la síntesis académica y de gestor público que expresa Marinho Alves da Silva (2020, p. 1), identifica tres grandes destinos. En sus términos:

En lo que hemos acumulado hasta ahora en Brasil, consideramos tres posibilidades de comercialización de los productos y servicios de los emprendimientos de economía solidaria: 1. el mercado convencional; 2. el mercado alternativo, con el comercio justo y la solidaridad; y 3. el mercado institucional, con la contratación y adquisición pública.

En este trabajo nos dedicamos al tercer punto, el cual en Argentina aún no tiene un marco normativo específico ni una práctica difundida pero consideramos estratégico reconocer allí donde se viene realizando ya que “impulsa un consumo con criterios de sostenibilidad, cercanía, solidaridad, respeto a los derechos humanos, igualdad de género y, por lo tanto, un cambio de paradigma importante” y “posee una enorme importancia en el contexto nacional^[1] y europeo, ya que el volumen de la compra pública supone en torno al 15 % del Producto Interior Bruto” (Lesmes Zabalegui et al., 2020, pp. 5-8).

El Informe de investigación de 2021 realizado por UNSRID sobre Directrices para gobiernos locales sobre políticas en favor de la ESS, plantea que las políticas de adquisiciones públicas que favorecen la ESS son una fuente de ingresos predecible y sostenible para dicha economía. En particular, sostiene que “La integración de consideraciones y criterios sociales y medioambientales en los procedimientos de adquisiciones públicas es fundamental para facilitar el acceso de la ESS a los mercados públicos” (Hamish et al., 2021, p. 47), detallando que dichas políticas abarcan, entre otras, las siguientes medidas:

• la inclusión de cláusulas favorables a la ESS en leyes y reglamentos sobre adquisiciones públicas para fundamentar la documentación de las licitaciones, los registros de contratos, las consultas y análisis preliminares del mercado y la supervisión de la ejecución de las adquisiciones públicas;

• la inclusión de “contratos reservados” para las organizaciones y empresas de la ESS (OEESS) y la utilización de criterios sociales como condiciones de elegibilidad para las licitaciones en procedimientos de adquisiciones públicas, como el empleo de personas desfavorecidas;

• la formación y la concienciación acerca de las consideraciones sociales y medioambientales en los procedimientos de adquisiciones públicas, en particular entre las autoridades contratantes;

• la comunicación y difusión de información sobre las oportunidades de adquisiciones públicas disponibles para las OEESS (Hamish et al., 2021, p. 48).

En contextos de alto racionamiento financiero para la EPSS, estas medidas requieren ser articuladas con instrumentos de las finanzas solidarias, es decir, prácticas que se proponen democratizar los recursos financieros, encarando y problematizándolos para ponerlos al servicio de las necesidades de todes (Minteguía et al., 2018; Muñoz, 2009).

Como última nota teórica de este apartado, nos interesa plantear la noción de desarrollo desde lo local con el ecosistema de la EPSS en el centro. De ahí que prácticamente no utilicemos la expresión “desarrollo local”, sino desde lo local, tal y como propone Coraggio (2004), en virtud de que el desarrollo local no se agota en sí mismo, ya que no puede ser separado del entorno regional ni de los procesos de orden nacional o global donde se materialice o no.

El caso de San Martín: Único municipio del Conurbano con política de compras públicas hacia la economía popular, social, solidaria

En este segundo punto desarrollamos la génesis y trayectoria del municipio de San Martín en relación con las compras públicas a la EPSS. En primer lugar, contextualizamos dicha política en el marco del resto de los municipios del Conurbano Bonaerense con políticas de promoción de la EPSS para el período 2016-2019, para luego profundizar en el caso de estudio.

Compras municipales en la batería de instrumentos de comercialización utilizados en el Conurbano Bonaerense

En Muñoz (2022) abordamos las políticas de promoción de estas economías en el Conurbano Bonaerense, relevadas a partir de la autoidentificación nominal por parte de los agentes municipales. Reconocimos 14 municipios que desarrollaban 121 políticas en el período 2016-2019, con un fuerte predominio de lo municipal, ya que 80 políticas eran este nivel y 41 supralocales (sobre todo nacionales).

En relación con los instrumentos en los que se basaban las políticas locales, observamos que la categoría con mayor difusión se refería a formación y conocimientos, con 49 políticas, siendo los cursos cortos los más utilizados. En segundo lugar, emergen los instrumentos de comercialización con 27 políticas, donde se halla nuestro interés en este artículo. Al respecto, predominaba el uso de instrumentos que buscan facilitar el acceso a mercados convencionales o la promoción de comercialización alternativa, en especial ferias que sostenían 17 políticas en 12 de los 14 municipios. Por otro lado, observamos que cinco instrumentos de esta categoría eran base de políticas en uno sólo municipio: redes de beneficios (en Avellaneda), rondas de negocios (San Miguel), espacio en comercios convencionales (Berazategui), marca asociativa propia (Moreno) y compras municipales (San Martín). El resto de las categorías tuvo una recurrencia menor: ambiente institucional favorable, participación y difusión, fortalecimiento de la reproducción y, por último, financiamiento directo. El cuadro que sigue resume la información para San Martín y todo el Conurbano en relación con los instrumentos según categorías, presentando de modo desagregado la de comercialización.

Cuadro N° 1

Cantidad y tipo de instrumentos de políticas locales utilizadas en San Martín y el Conurbano Bonaerense (2015-2019)

Fuente: Síntesis del cuadro desagregado de todos los instrumentos y municipios del Conurbano desarrollado en Muñoz (2022).

Mientras que las compras públicas forman parte de la batería de instrumentos de política reconocida y recomendada a nivel global, observamos que incluso por lo que llevamos relevado en el período 2020-2023[2] en el Conurbano, sigue siendo un instrumento de recurrencia excepcional y consideramos que se vuelve estratégico para los sujetos de política la difusión del mismo dado que, entre otras cuestiones, aporta a su sostenibilidad.

Historia de la vocación de compras por parte del municipio de San Martín: una ordenanza co-construida y el Fondo de Financiamiento Solidario (FFS)

No nos da el espacio para profundizar en las heterogeneidades de los municipios del Conurbano y en cada uno de ellos a su interior. Apenas podemos situarnos a partir de esa noción y, desde allí invitamos a imaginar por ejemplo, las diferencias entre el centro de San Martín y Villa 8 de mayo^[3], donde los buenos indicadores socioeconómicos del partido explotan por los aires. Esta diversidad y complejidad propias del Conurbano también se reflejan a nivel estatal en gestiones que, de uno u otro modo, se han esforzado por institucionalizar la promoción de la EPSS con procesos que fueron dando origen a equipos de gestión con prácticas específicas.

Para ubicarnos en nuestro caso de estudio muy brevemente, se trata de un municipio limítrofe de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) hacia el noroeste, que forma parte del segundo grupo de municipios con mejores condiciones socioeconómicas (CB2) según el INDEC (2005), salvo por lo que respecta a la precariedad del hábitat. Tiene un perfil netamente urbano, con 450.335 habitantes según el Censo de 2022 y exhibe una de las mayores densidades poblacionales del conurbano. En términos del Producto Bruto Geográfico (PBG), casi el 70 % es industrial, siendo común la expresión de San Martín como “la ferretería del Conurbano”, en virtud de un desarrollo de baja complejidad, sobre todo textil, que tiene desde la industrialización por sustitución de importaciones y que logró mantener incluso durante la dictadura cívico-militar, llegando a ser en la década de los ochenta, capital nacional de la industria, de allí que las empresas recuperadas sean un actor clave de la EPSS local. Un dato sustantivo para nuestro análisis es el nivel de dependencia del municipio de recursos que provengan de los niveles supralocales. Se trata de un municipio menos vulnerable a los ciclos políticos extralocales ya que financia su actividad con recursos propios en más de un 60 %.

La política de compras públicas en el municipio de San Martín nace y es propulsada desde la Secretaría de Desarrollo Social^[4], a partir del trabajo realizado en la Dirección General de Economía Social y Solidaria (DGESS) desde el momento de haber asumido la gestión conducida por Gabriel Katopodis en diciembre del 2011 y teniendo progresivamente mayor envergadura al ganar en amplitud de secretarias involucradas en la compra a la EPSS.

La acción y promoción de esta estrategia se basó en la convicción de los agentes y áreas responsables promotoras desde el gobierno y la ciudadanía. El marco general en el que se encararon las políticas públicas para la EPSS se basó en la vocación de “permear” en todos los estamentos del Estado local la visión y práctica de “hacer otra economía”, basada en la lógica de la reproducción de la vida. Esto se fue logrando con pasos lentos pero firmes ya que durante los primeros años de gestión fue solamente la Secretaria de Desarrollo Social quien realizaba compras a la EPSS. En un contexto de escasa información sobre la situación de la EPSS, se fue reconociendo a quienes desde el territorio desarrollaban acciones en ese sentido y se promovía su estructuración y/o fortalecimiento, a partir de una EPSS heterogénea y dispersa. En dicho marco, el municipio se propuso la generación de políticas públicas para constituirse en una referencia del sector.

Un punto de inflexión en este proceso fue la gestación y sanción de la ordenanza Nro. 11.835 de 2015 y su reglamentación en mayo de 2019: el “Programa de Incentivo de compras municipales a empresas sociales y cooperativas”. Esta ordenanza fue trabajada con muchos de los destinatarios de las políticas, en particular, la Mesa de Gestión Compartida de Empresas Recuperadas^[5] que nace en 2012 con el fin de “tratar las diversas problemáticas que afectan al sector y buscar, de manera conjunta, posibles soluciones a las mismas para el sostenimiento de las fuentes laborales y el trabajo digno” (Torrano y Paez, 2015, p. 1). El mecanismo de redacción de la normativa inició con la propuesta por parte del ejecutivo de modelos de la ordenanza y en las reuniones de la Mesa se trabajaba sobre ella, lo cual llevó aproximadamente dos años, hasta lograr la propuesta al Consejo Deliberante.

Figura N°1
Presentación de la reglamentación de la ordenanza 11.835
Créditos: Prensa Municipalidad de San Martín, 2019.

Entre los mayores desafíos de esta ordenanza, se encontró la exigencia de estar en el marco de la Ley Orgánica de las municipalidades y la normativa para la contratación pública. El programa establece un régimen especial para la promoción de compras y contrataciones de bienes y servicios a las empresas sociales y cooperativas (art. 1), entendiendo por “empresa social” a toda “unidad económica productiva y/o de servicio que sea gestionada directamente por sus trabajadores, sea bajo la forma jurídica de cooperativa de trabajo, otra similar o se verifiquen las características organizativas del trabajo autogestionado y asociativo”, según lo estipula el art. 2 de dicha ordenanza. A su vez, este régimen postula en su art. 4 que en todas las compras y contrataciones en las que participen empresas sociales con precio ofertado igual o con una diferencia en más de hasta un 5 % respecto de la mejor oferta económica, resultará elegida la oferta de la empresa social. A su vez, se plantea que las distintas áreas de gobierno deberán priorizar a este tipo de empresas en todas las compras directas (art. 6). Estas empresas deben mostrar la utilidad social que justifica que las prioricen dentro de las compras por sobre otros proveedores, lo que se solía realizar a través de la existencia de bachilleratos populares en sus instalaciones y el trabajo generado que no es deslocalizable.

Tal y como explican Torrano y Paez (2015), esta política requirió la inscripción de las empresas recuperadas por sus trabajadores como proveedores municipales, lo que implicó reuniones y ajustes con el sector de Compras de la municipalidad y acompañamiento a las cooperativas para la consecución de los trámites. A su vez, debían estar inscriptas en el Régimen de Empadronamiento de empresas sociales y cooperativas que se instituyó el municipio en 2012.

En tanto en la reglamentación, se profundiza en algunos aspectos que creemos relevantes: Constituir un catálogo y mantenerlo actualizado de productos ofrecidos e incorporarlo al registro de proveedores (art. 4); Constituir una mesa conformada por cooperativas y Pymes del distrito para generar alianzas y cadenas productivas intersectoriales (art. 5); Procurar llegar a un 30 % de compras directas a empresas sociales (art. 6).

Algunas de las compras realizadas inicialmente fueron:

La Cooperativa de Trabajo Depormet produjo y vendió arcos de fútbol y jirafas de básquet para plazas y centros juveniles; la Cooperativa de Trabajo 19 de Diciembre elaboró cestos de basura para espacios públicos, y se prevé la compra a la Cooperativa de Trabajo Norte de cuadernos para ser utilizados en el Programa Buen Comienzo (consiste en la realización de trabajos de pintura y arreglos en las escuelas públicas de San Martín y la entrega de kits escolares para los niños y niñas que empiezan 1° grado). (Torrano y Paez, 2015, p. 13)

Paulatinamente se logró la visualización de estos actores, siendo por varios años la mayoría de las compras provistas por ERT, dándose también una concentración inicial en la Secretaría de Desarrollo Social. Fundamentalmente a través de la DGESS y posteriormente la nueva Subsecretaria^[6], se fue produciendo una especie de lobby para que el resto de los organismos fueran incorporando este tipo de proveedores. Expresamos en el siguiente cuadro la progresión de involucramiento en las compras por parte de las secretarias del ejecutivo municipal.

Cuadro N° 2

Organismos del municipio de San Martín involucrados en la compra de bienes o servicios a la EPSS (2012-2021)

Fuente: Elaboración propia en base a sistematización de la Subsecretaría de trabajo, economía social y solidaria (2021).Nota 1 Creada en 2020.

Los bienes y servicios más demandados en las compras públicas de San Martín durante los diez años fueron: alimentos de primera necesidad (yerba, harina, cacao, aceite de girasol, fideos, harina de maíz, prepizzas, queso, muzzarella, dulce de leche, gelatina, flan, alimentos frescos de productores familiares, entre otros), remeras y gorras, botines y zapatos de seguridad, guardapolvos, cuadernos, mochilas, heladeras y freezers, juegos deportivos, equipamiento de espacio público (cestos de basura, juegos deportivos, entre otros), mantenimiento de espacios públicos, de jardines y centros juveniles (pintura, arreglos de mampostería, corte de pasto), construcción y reparación de edificios, bolsas de residuos, cuidado de personas y fletes. En la foto que sigue se pueden apreciar algunos de éstos.

Figura N°2
Algunos de los productos adquiridos por la Municipalidad de San Martín
Créditos: Prensa Municipalidad de San Martín, septiembre de 2021.

Un ejemplo muy relevante es la compra de más de 90.000 remeras, donde gran número fue destinado para las colonias de verano a niñes y personas adultas mayores. Las compras se realizaron desde cuatro secretarías, tal y como se evidencia en el siguiente cuadro.

Cuadro 3

Remeras adquiridas y Secretarias demandantes a la EPSS (2012-2021)

Fuente: Elaboración propia en base a sistematización de la Subsecretaría de trabajo, economía social y solidaria (2021).Nota 1 Este año no se realizaron las colonias por efecto de la pandemia.Nota 2 Creada en 2020.

Para comprender la política de compras del municipio, también es preciso dar cuenta del Fondo de Financiamiento Solidario (FFS), creado por ordenanza 11.327/11 fundamentalmente con fondos propios (aunque contó también con algunos aportes del tesoro nacional, gestionados a través de la Comisión Nación de Microcrédito -CONAMI-).^[7]

A través de diversas líneas (entre las que se destaca lo productivo y el mejoramiento progresivo del hábitat), este fondo fue fundamental para dinamizar las compras públicas. La EPSS enfrenta una serie de problemas estructurales a la hora de venderle al Estado, donde se destaca el acceso a financiamiento adecuado y, luego de concretada la venta, los plazos de cobro efectivo por parte de las cooperativas. En ese sentido, son históricos los reclamos de las organizaciones de la EPSS por las insuficiencias de capital de giro, generalmente entre 40 y 60 días desde la entrega hasta el cobro del bien o del servicio realizado, a lo cual se le debe agregar el período previo de producción. Los créditos bancarios tienen fuertes niveles de racionamiento y en el mercado informal las tasas son usureras, por lo que dejan de ser competitivos. El financiamiento a estas unidades económicas las venía realizando el FFS, el cual, al estar enmarcado en la ley nacional de microcrédito (26.117/06) se veía obligado a respetar el tope de 12 salarios mínimos, tanto a proyectos individuales o familiares, como a los asociativos^[8] lo que constituye una inequidad en el acceso. Para ilustrar el modo de funcionamiento de estas dos políticas, rescatamos las siguientes expresiones del secretario de Desarrollo Social de San Martín realizadas en una entrevista (Muñoz, 2022):

Se trata de diseñar instrumentos que resuelvan problemas concretos, con políticas integrales. La ordenanza de compra local no hubiera tenido ningún impacto si antes no hubiésemos puesto en juego el Fondo de Financiamiento Solidario, que le permite a la Cooperativa Norte que yo le compre 12 mil cuadernos, pero que no tiene los insumos para hacerlos. Con el crédito los puede comprar y lo devuelve cuando cobra del Estado. Tampoco lo podrían haber hecho las dos cooperativas textiles a las que les compramos las 4 mil mochilas que reciben los pibes que entran a primer grado todos los años. No tenían ni para los cierres. (mayo de 2017).

Estas políticas articuladas comenzaron a encontrar un techo, de allí que identificamos una segunda etapa con especificidades que desarrollamos en el punto siguiente.

Aprendizajes de la pandemia y pospandemia. Ampliación más allá de los fondos municipales, las recuperadas y lo local

En el municipio de San Martín se puede decir, en cierto sentido, que se pudo transitar la pandemia de Covid-19 como una oportunidad. Con el FFS funcionando desde hacía varios años, la reglamentación de la ordenanza de compras públicas en 2019 y todos sus mecanismos aceitados, se lograron multiplicar las compras en alimentos para la asistencia, al igual que el mantenimiento de los servicios en áreas esenciales.

Ante el aumento sostenido de la demanda por parte del municipio, comenzó a ser insuficiente el FFS para financiar eficaz y eficientemente las posibilidades de colocación de bienes y servicios de la EPSS. No era un problema de cantidad de producción, ni de calidad, ni de logística, sino que el problema era financiero. Es allí que el municipio sale a buscar soluciones y, en diálogo con INAES^[9], se acuerda un financiamiento exclusivamente para fortalecer compras públicas. Por cuestiones reglamentarias de dicho instituto, que se dedica a la promoción y regulación de cooperativas y mutuales, se involucró muy activamente la Red de Municipios Cooperativos^[10] (desde el seno de COOPERAR^[11]) y la Federación de Cooperativas de Trabajo (FECOOTRA)^[12] que fue quien recibió los fondos con la condición de financiar exclusivamente las compras al sector por parte del municipio de San Martín. La Federación realizó con el municipio el convenio correspondiente para la ejecución de los fondos y se puso en marcha con los primeros créditos en diciembre de 2020. En seis meses, se habían logrado los objetivos de colocación logrando dar cuatro vueltas al capital prestable inicialmente. La tasa de financiamiento se estableció en 9 % anual y el promedio de los créditos en el primer año fueron devueltos a los 57 días. El compromiso de cada cooperativa era que esto se realizaba ni bien el municipio pagaba la orden de compra.

Con esta tasa de colocación y el interés creciente por parte de otros municipios pertenecientes a la Red de Municipios Cooperativos, en junio de 2021 se logra ampliar el fondo de compras públicas financiado por INAES en el municipio de San Martín, junto con la firma de convenios con otros municipios, todos los cuales se comprometieron a fomentar lo que denominaron “compras cruzadas” entre sí a experiencias de EPSS de los distritos involucrados^[13]. Desde INAES fue considerada como una de las políticas estratégicas durante la pandemia y, a futuro, se planteaba

alcanzar replicabilidad de políticas clave como estas desde lo local, junto con la necesaria escalaridad a partir de la adhesión y complementariedad con otros organismos nacionales, provinciales y los del propio sector cooperativo y mutual, y el resto de expresiones de la ESS. (Muñoz y Zamora, 2021, p. 22)

Cabe mencionarse que en este período también se dio una diversificación de los proveedores. Como se explicó antes, desde 2012 las primeras acciones y compras públicas desde la Secretaria de Desarrollo Social fueron ejecutadas con el sector más estructurado, con mayor historia y posibilidades de lograrlo en San Martín, esto es, las ERT. Es con este sector y sus representantes en la Mesa que se constituyó como referencia inicial, con la que se continuó trabajando las normativas y la promoción. Sin embargo, a medida que se avanzó en la implementación de las políticas, fueron tomando relieve otros sectores para la provisión de bienes y/o servicios debido principalmente a dos factores importantes: a) que los productos demandados desde el municipio eran fundamentalmente alimentos, prendas textiles y servicios generales, y que a pesar de cierto “aggiornamiento” del sector productivo de las ERT, al igual que a nivel nacional, predominaba la rama metalúrgica y afines; b) el mayor dinamismo de otros actores de la EPSS que lograron construir acuerdos según las nuevas demandas del sector público.

A su vez, desde el municipio se comenzaron a realizar estadísticas específicas que nos permiten, a partir del año 2020, tener información sobre el alcance y la evolución de las compras públicas. En el cuadro que sigue se presentan las compras para los años 2020 y 2021 desagregadas según rama de actividad, lo que da cuenta del peso de los alimentos, servicios de mantenimiento y/u obra pública y textil, en un contexto de aumento del volumen de las colocaciones y la cantidad de cooperativas proveedoras en todas las ramas.

Cuadro 4

Volumen de la compra pública del municipio de San Martín según ramas de actividad (2020-2021)

Elaboración propia en base a sistematización de la Subsecretaría de trabajo, economía social y solidaria (2021).Nota 1 Calzado, metalúrgica, gráfica, plástica, provisión de maquinarias, servicios culturales y 2 cooperativas que combinan 2 ramas de las anteriormente desagregadas (no se desagregan por ser menos de 3 cooperativas por rama).Nota 2 En virtud de los niveles inflacionarios de la economía argentina, a efectos de hacer comparables las compras públicas a lo largo del tiempo, se actualizaron los precios del año 2020 a los de 2021 tomando los índices de INDEC. Para manufactura se utilizó el Índice de Precios Internos al por Mayor (IPIM), base año 1993, periodo de referencia diciembre 2015=100 y se aplicó la variación de precios de la actividad más próxima. Para servicios, el Índice de precios al consumidor con cobertura nacional. Periodo de referencia Diciembre 2016=100. Se aplicó la variación de precios del rubro Servicios para la región Gran Buenos Aires donde se encuentra San Martín. Se supuso que los valores corrientes al año 2020 y 2021, son valores a diciembre de cada año de modo tal que, para el proceso de actualización, se aplicó la variación del índice entre dic-2020 y dic-2021.

La tasa de crecimiento fue del 116 %, mientras que en virtud de la devaluación en dólares resulta un poco menor, habiendo estado impulsada sobre todo por lo alimentario (cuadro 5).

Tabla 5

Evolución de la compra pública del municipio de San Martín según ramas de actividad (2020-2021)

Fuente: Elaboración propia en base a sistematización de la Subsecretaría de trabajo, economía social y solidaria (2021).

Por la pandemia, todas las compras fueron de características esenciales, para afrontar la situación de excepcionalidad utilizando, entre abril de 2020 y hasta noviembre 2021, el mecanismo de compra directa^[14]. De hecho, si tomamos una perspectiva general en comparación con 2019 (cuando los datos de compras aún no se realizaban de forma sistemática), se tienen registros que la compra de alimentos se quintuplicó a partir de aportes del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, con una asistencia en materia de alimentos que pasó de ser 15 mil personas a 80 mil en 2020. Esto fue disminuyendo paulatinamente de acuerdo a la mejora de las condiciones pandémicas, tanto los aportes del tesoro nacional como las necesidades de asistencia del gobierno local. Por ello es probable que cuando estén disponibles las cifras de 2022 resulten inferiores a las de 2021.

Por otro lado, es preciso señalar que en el contexto pandémico se consolidó la visión del municipio para priorizar el abastecimiento público a través de experiencias del ecosistema de la EPSS del país. Ante la disyuntiva del “compre local”, incluyendo proveedores de empresas convencionales localizadas en el distrito, este caso sostiene una política de privilegiar la lógica económica cuidadosa de las personas y la naturaleza desde lo local, en lugar de centrarse en comprar bienes y servicios en lo local, tal y como se observa en el cuadro siguiente.

Cuadro 6

Volumen de la compra pública del municipio de San Martín según localización de las cooperativas proveedoras (2020-2021)

Fuente: Elaboración propia en base a sistematización de la Subsecretaría de trabajo, economía social y solidaria (2021).Nota 1 Por no ser más de tres cooperativas en las otras procedencias, por cuestiones de confidencialidad no es posible desagregar el dato. Se trata de cooperativas localizadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de 4 partidos del Área Metropolitana de Buenos Aires (La Matanza, Tigre, Vicente López, San Vicente) y 1 ciudad entrerriana (Gualeguaychú).

Al desagregar las compras públicas según la localización de las cooperativas proveedoras, se observa una importante participación de cooperativas de otras procedencias del país, lo cual aumenta del 2020 al 2021, tal y como se ve en el cuadro que sigue.

Cuadro 7

Evolución de la compra pública del municipio de San Martín según localización de las cooperativas proveedoras (2020-2021)

Fuente: Elaboración propia en base a sistematización de la Subsecretaría de trabajo, economía social y solidaria (2021).

Se trata de una práctica que reconoce las limitaciones en lo local y actúa desde lo local, tal y como diferenciábamos en base a Coraggio al inicio. De todos modos, estas iniciativas en el caso no se circunscriben a las compras públicas ya que se producen una serie de intercambios tanto en la escala del Conurbano, así como lo provincial, nacional y de la región, en particular, con Brasil. Esto lo vemos en intercambios de formación, en los viajes a la Feria de Santa María en Brasil que se realizaron durante varios años miembros del equipo y sujetos de política, encuentros regionales con la Red de Gestores de Públicos de Economía Solidaria de Brasil, entre otros. De allí que, aunque las compras públicas estén centradas en cooperativas de trabajo, resulte más adecuado sostener la expresión de EPSS en las que las cooperativas en general y las de trabajo en particular son un actor clave, pero no el único.

Reflexiones finales en clave propositiva

El artículo se dedica a analizar la experiencia de un instrumento de política que en Argentina tiene poco desarrollo y, en cierta medida, derriba un mito que se suele sostener: que la EPSS, incluso sus expresiones más consolidadas como las cooperativas, no pueden venderle al Estado.

En el caso de San Martín esta política se venía desarrollando en gran parte a través de un programa de incentivos a las compras públicas específico desde 2015 y la articulación con un fondo de financiamiento municipal.

A partir de la reglamentación de la ordenanza en 2019 se comenzó a registrar sistemáticamente las compras públicas efectuadas. En sólo dos años se destinaron más de 600 millones de pesos argentinos (casi 7 millones de dólares estadounidenses), con un salto de un 0,96 % del gasto municipal en 2020 al 2,88 % en 2021^[15].

Este aumento sustancial de recursos destinados a la EPSS y el contar con información pública que sea periódica y desagregada a nivel de todos los municipios con desarrollo de políticas similares, puede constituirse en un aporte fundamental para bases objetivas que concreten una planificación y ejecución de compras co-construidas a escala local, provincial y nacional, de modo tal de ir avanzando hacia un abastecimiento público más robusto por parte de la EPSS.

También es importante destacar que la política de compre a la EPSS, en especial a cooperativas de trabajo, ha sido sostenida fundamentalmente con fondos propios y algunos recursos de CONAMI lo que imprime un tope de doce salarios mínimos. Esto acota el universo de los proveedores y/o a las actividades financiables al no tomar en cuenta las actividades asociativas de mayor escala. Fue a raíz de los aportes de INAES desde 2020 que dejó de existir esta limitación y el municipio alcanzó una mayor escala en sus compras públicas a la EPSS. Imaginemos allí lo estratégico que se volvería sumar otro tipo de recursos no sólo públicos sino también del sistema financiero, incluyendo el cooperativismo de crédito y las mutuales para fortalecer el financiamiento de estas prácticas.

Las cifras presentadas en el trabajo sobre 2020 y 2021 han sido elocuentes. Se dio cuenta de una respuesta importante e inmediata, gracias a la interfase construida entre el municipio y la EPSS tanto de San Martín como más allá del propio territorio con la que el Estado local se viene relacionando hace más de una década. La pandemia fue una coyuntura clave para que las iniciativas populares y solidarias pudieran constituirse en satisfactores de necesidades de forma adecuada.

De todos modos, en el escenario pospandémico, cuando los mercados retomaron su ritmo y los dispositivos de apoyo tanto alimentarios como sanitarios que habían encontrado un canal en la EPSS como proveedores comenzaron a menguar, también la compra pública al sector disminuyó, aunque no tengamos aún las estadísticas al respecto. Esto pone signos de alerta en relación con el papel que estas economías cumplen y el que podrían cumplir más allá de las crisis cuando mostraron estar a la altura de las circunstancias para resolver necesidades a gran escala, según los tiempos y la calidad pautada con el municipio analizado.

En ese sentido, a la vez que observamos estos indicios que requieren de fortalecimientos más estructurales a la EPSS advertimos la vocación de este caso por generar instancias de innovación socioeconómica permanentes a partir de la co-construcción con los actores de la EPSS, en particular, cooperativas de trabajo y ERT que van encontrando resquicios desde lo local por donde desplegar sus acciones, al tiempo que gestan ordenanzas nuevas que muestran las potencialidades de ser “normativas con cuerpos” dado que las sostienen en lo cotidiano.

De todas formas, en línea con los reconocimientos que está teniendo a nivel global, por ejemplo al ser reconocido como un sujeto clave para la territorialización de los objetivos de desarrollo sostenible, el ecosistema de la EPSS requiere de un marco de institucionalidad a nivel nacional y provincial donde las relaciones con los otros dos sectores de la economía mixta (el privado capitalista y el público estatal) requiere ser profundizada según los intereses de las mayorías, y la promoción necesita ser mucho mayor tanto por parte de la sociedad como del Estado, siendo necesario avanzar en una nueva generación de políticas en los tres niveles estatales donde las compras públicas sean un instrumento en el marco de una política integral y estratégica.

A modo propositivo y de cierre, sobre la base de los aprendizajes de la experiencia aquí analizada, proponemos los siguientes pilares que, transversalmente, dan cuenta de un Estado presente que se va transformando en un sentido más democrático de la mano de la EPSS:

1. El reconocimiento de las diversidades de prácticas y tipos de asociaciones y empresas de la EPSS tanto en términos generales como en potenciales proveedores del Estado. Además de las formas organizativas, es importante reconocer todas las ramas de producción, que van desde lo más tradicionalmente reconocido (como la producción e intercambio de alimentos, indumentaria, vivienda, hábitat y servicios públicos) hasta otras que vienen ganando terreno y cobran el sentido de la reproducción de la vida al ser encaradas por la EPSS (como los cuidados, la tecnología, el conocimiento, lo circular, lo cultural);

2. La instauración de una práctica sostenida de co-construcción de las políticas hasta lograr tejer los diálogos entre el Estado con todo el disperso, heterogéneo y desigual ecosistema de la EPSS (que, muchas veces, aún no se reconoce ni a sí mismo) para avanzar en políticas claves de regulación y redistribución;

3. El inicio de procesos de discusión hasta el logro de un marco normativo unificado y con mayor coherencia que permita mejores grados de coordinación y articulación estatal (tanto de normativas nuevas imprescindibles a nivel local, provincial y nacional -desde la seguridad social para los trabajadores asociados a cooperativas de trabajo-, como de la puesta en vigencia de las reglamentaciones vigentes);

4. La producción sistemática y pública de registros y estadísticas desagregadas a nivel local de modo tal, entre otras cuestiones, de conocer potenciales proveedores, así como la situación y evolución de la EPSS en cada territorio;

5. El aumento de recursos públicos y de la complejidad de las políticas, basadas en instrumentos que resuelvan necesidades y sean planificados y gestionados a partir de las especificidades de estas economías (y no de su asimilación a la economía informal o a la privada convencional, aunque sí propiciando integraciones, en especial, con pymes);

6. La institucionalización de la EPSS a lo largo de todo el Mapa del Estado nacional, provincial y municipal (desde lo más comúnmente reconocido como ser el desarrollo social o el desarrollo productivo, hasta hábitat, obras públicas, salud, sistema científico tecnológico, sistema financiero, entre otros), de la mano de la profesionalización de los gestores públicos, junto con finanzas públicas en clave de la economía mixta que reconozca la EPSS; lo que, para el caso de la compra pública, requiere el diseño de registros diferenciados que permitan discriminar las compras públicas a la EPSS de las compras públicas a la economía privada convencional por parte de todos los organismos públicos;

7. El reconocimiento del municipio como un actor protagonista, lo que lleva a plantear las especificidades del nivel local como promotor de la EPSS en virtud de sus relaciones con todo el entramado de la EPSS y, a partir de allí, en conjunto, las que tienen las provincias y el nivel nacional (en lugar del tradicional “de arriba-hacia abajo”);

8. El diseño y la implementación de políticas para que el ecosistema de la EPSS logre potenciarse desde lo local hacia lo latinoamericano con la mirada regional soberana y la primacía de la satisfacción de necesidades dentro de la EPSS antes que “importarle” bienes y servicios a la economía convencional;

9. El planteo de una disputa de recursos estratégicos desde la economía mixta a favor de la EPSS, que genera trabajo decente (tal y como sostiene la OIT en su última conferencia internacional al utilizar el término de “economía social y solidaria” que es la expresión utilizada globalmente para la EPSS) lleva a que deje de ser una economía en los márgenes, coyuntural o focalizada, sino que se trata de una propuesta sistémica;

10. En definitiva, planteamos una necesaria acumulación de poder por parte de la EPSS y de las políticas co-construidas, como un medio para el logro de mejores condiciones de vida de las mayorías en nuestro país, nuestra región y nuestro planeta.

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Notas