Introducción

Existen múltiples definiciones de políticas públicas, desde nociones estrechas vinculadas a programas, objetivos, autoridad y gobierno hasta aquellas que, en sentido amplio, las consideran como todas las acciones que el gobierno hace o deja de hacer. Independientemente del enfoque para su análisis, las políticas reflejan un estilo de tomar decisiones para la actuación del gobierno.

El estudio de las políticas ha llevado a la clasificación de estas, a identificar sus elementos, la forma en que se desarrollan, el tipo de solución que impulsan y su relación con diversos ámbitos, como la economía, el bienestar social, el desarrollo y la democracia, entre otros.

Para efectos de este trabajo, se retoma el concepto amplio y el enfoque de que existen políticas que evidencian las transformaciones del régimen democrático (Aguilar, 1993; Arellano y Blanco, 2013), es decir, que reflejan el cambio en la toma de decisiones, de manera vertical o autoritaria a una forma horizontal o plural y consensuada, por lo menos en algunos procesos.

En el estudio y análisis de las políticas públicas destacan dos modelos: el modelo lineal del ciclo o etapas y el modelo en red, integral, sistémico o heurístico. El modelo del ciclo de políticas es útil para identificar el proceso y el flujo de las acciones encaminadas a dar respuesta al problema; si bien, el modelo ha sido criticado por algunas limitaciones, como el que las fases no son de carácter lineal, que no existe vinculación causal entre una etapa y otra, así como que las fases tampoco describen con precisión la manera en que se construyó la política (Raeder, 2014).

Aunque no hay un acuerdo sobre las etapas determinadas del ciclo de políticas, de modo general proponen una orientación del proceso que se sigue desde la necesidad o demanda hasta la solución de este. Meny y Thoenig (1992) establecen cuatro fases para el estudio y análisis de las políticas públicas: 1) La aparición de los problemas públicos, 2) la decisión pública, 3) la implementación y 4) la evaluación.

La primera etapa en el ciclo de políticas es la aparición del problema y su definición. Noveck indica que “la definición del problema ha sido reconocida desde hace mucho tiempo como un primer paso esencial en cualquier proceso de formulación de políticas” (2021, p. 73). En primera instancia esta tarea parece sencilla, sin embargo, el camino de una necesidad social hacia un problema público es complejo (Ronit y Porter, 2015).

La ruta para “la definición del problema consiste entonces en determinar su naturaleza, las causas, la duración, la dinámica, los afectados y las consecuencias posibles” (Roth, 2006, p. 60).^[1]Arellano y Blanco (2013) identifican tres ventajas del gobierno por política públicas, entre las que figura que la definición de los problemas se realiza de manera conjunta conforme a la agenda en dirección al interés general, la disminución del riesgo de soluciones equivocadas y ofrecer soluciones más específicas a los problemas identificados.

De manera general una política se inicia con un problema individual que es reconocido como comunitario y, posteriormente, a partir de varios canales, como organizaciones, grupos vecinales, medios de comunicación, entre otros, se posiciona en la agenda de gobierno, con el fin de darle solución (Mosher y Jernigan, 1988).

Ahora bien, el proceso de las políticas públicas implica un mecanismo donde después de estar en la agenda de gobierno, se llegue a la formulación y legitimación de la política, a través de programas que incluyen fines, metas y medios para su realización (Aguilar, 1993).

En el proceso decisorio se determinan las acciones, basadas en la racionalidad del decisor, y es momento de plasmar el compromiso en papel; por tanto, “la decisión de solucionar los problemas públicos habría de fundamentarse en las interacciones y feedbacks entre los componentes de las políticas públicas para propiciar soluciones integrales a dichos problemas públicos” (Mballa y González, 2017, p. 100).

Generalmente con la participación de diversos actores y la disposición de múltiples fuentes para recabar el máximo de información, se buscan soluciones de manera conjunta con acciones más específicas, y se formula “la estrategia que se seguirá para intentar resolver el problema en su contexto particular” (Arellano y Blanco, 2013, p. 46). La decisión dada refleja la forma en que se da la solución al problema.

Con este enfoque teórico, el ciclo de las políticas resulta útil para analizar el Programa Estatal de Derechos Humanos (pedh) en Chihuahua, debido a que permite seguir un hilo conductor de sus dos primeras etapas: la aparición/definición/formulación del problema y la toma de decisión/respuestas.

Este documento se elaboró siguiendo una metodología cualitativa basada en la revisión documental y hemerográfica, y en el decreto del pedh publicado en el Diario Oficial del Estado en abril de 2024. La primera revisión fue histórica, para entender la gestación de la olita de derechos humanos (dh) en México y los compromisos concretos de cada estado para articularse a esta. La segunda revisión fue de registros relacionados con la integración del pedh como la iniciativa, la información sobre los mecanismos de diagnóstico e informes y el decreto de este publicado en el Diario Oficial del Estado en abril de 2024. Estos documentos fueron la base para revisar el ciclo de políticas públicas, puesto que el proceso estudiado es equiparable con las fases de la aparición/definición/formulación del problema y de la toma de decisión/respuestas, y deja establecidas las bases para la implementación y evaluación del pedh.

El contenido comprende cinco apartados. En el primero, se desarrolla de manera breve la política de dh en México; en el segundo, se describe el problema de dh en Chihuahua; en el tercero, se puntualiza en la construcción del pedh, que equivale a tomar la decisión sobre la política de dh en Chihuahua; y en el cuarto apartado, se hace referencia a algunos elementos de la política pública del pedh. Finalmente, se presentan las conclusiones que se vinculan a considerar el pedh como un instrumento que reconoce las diversidades regionales en cuanto a la problemática, la necesidad de seguimiento y de continuidad de acciones, y se vislumbra la urgencia de incluir indicadores que permitan dimensionar los avances, estancamientos o retrocesos en materia de dh en el estado.

La política de derechos humanos en México

Es difícil resumir la política de dh en México, pero desde finales del siglo xx, con la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh) en 1990 y de las Comisiones Estatales homólogas, se establece el inicio del proceso de institucionalización, para dar cumplimiento a la obligación del estado de respeto y garantía de los dh contraída en doscientos diez tratados internacionales y en sesenta y uno tratados específicos relacionados con el tema (Corte, 2020).

A principios del siglo xxi, a la par de la transición política, el avance de los dh en el ámbito nacional se concebía en relación con la transición, consolidación y calidad de la democracia (Landman, 2018, p. 1), proyectando una visión estratégica de desarrollo social y humano, crecimiento con calidad y orden, y respeto en todas las acciones, instrumentos y mecanismos de largo, mediano y corto plazos (pnd 2001-2006). En ese tiempo, la situación de los dh en el país requería “llevar a cabo o promover mediante el ejercicio de las atribuciones propias del Ejecutivo Federal como son las de iniciativa de reforma constitucional o legislativa; su facultad reglamentaria, y el ejercicio de sus funciones administrativas” (acnudh, 2003, p. vii) en materia del sistema de justicia, seguridad pública, derechos civiles, dh de las mujeres y de los pueblos indígenas, y derechos civiles, económicos, sociales y culturales.

Ante tales condiciones, el gobierno federal “se comprometió a elaborar un Programa Nacional de Derechos Humanos” (pndh, 2005), “para fortalecer las instituciones y dejar la capacidad instalada para lograr un sistema autosostenible de respeto, protección y promoción de los derechos humanos en México” (cmcmdh, 2005), que se elaboró en agosto de 2005, identificando objetivos y metas para el avance de los dh en México. Entre los objetivos principales, se señalaba el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de dh, además de establecer la política, cultura y participación de la sociedad en el respeto, protección, promoción y garantías para estos (pndh, 2005).

Por su parte, los estados signaron un convenio de coordinación con la Secretaría de Gobernación en diciembre del mismo año, que incluía entre los compromisos “fomentar los mecanismos de coordinación y cooperación entre las partes para promover la elaboración de Programas Locales de Derechos Humanos” (cmcmdh, 2005).

Posteriormente, el pndh 2014-2018 estableció entre sus objetivos el desarrollo de la institucionalización, la incorporación de la perspectiva de dh en la elaboración de las políticas públicas de la Administración Pública Federal (apf) y el cumplimiento de las obligaciones contraídas en los tratados e instrumentos jurídicos (pndh, 2007-2014).

El siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos (pndh) 2014-2018 incorporó entre los objetivos primordiales la implementación de la reforma constitucional de dh y la articulación de los actores implicados en generar las condiciones de garantías para los derechos y en las obligaciones y mecanismos necesarios para prevenir violaciones en la materia (pndh, 2014-2018). En este sexenio se intentó dar seguimiento a la elaboración de los pedh, ya que solo el estado de Chiapas tenía avances al respecto (Secretaría de Gobernación, 2014); sin embargo, no se logró tener mucho éxito, ya que para finales de 2018 solo nueve estados (Chiapas, Ciudad de México, Durango, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas) habían cumplido con dicha encomienda.

En el año 2011, la reforma constitucional puso la dignidad de las personas como foco central, lo que significó un parteaguas en cuestión de dh, ya que propició adelantos en relación con la institucionalización, regulación y seguimiento de la obligación del Estado al respecto.

El pndh 2020-2024 hace hincapié en mejorar la gestión y respuesta de la apf hacia las víctimas de violaciones y en ofrecer acciones focalizadas a grupos históricamente discriminados (pndh, 2020-2024).

De manera paralela a los pndh, desarrollaron una serie de instituciones que coadyuvan en el objetivo de la defensa de los dh y los grupos vulnerables específicos, como el Instituto Nacional de las Mujeres (inm) (2001), el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred) (2003), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai)^[2] (2003), así como las instituciones que atienden de manera específica a grupos etarios y vulnerables.

No obstante los esfuerzos realizados, la crisis de dh en México es persistente y se caracteriza por “la violencia criminal extrema, abusos contra migrantes, violencia de género, ataques contra periodistas y defensores de derechos humanos, tortura, desapariciones y ejecuciones extrajudiciales” (Human Rights Watch, 2024). Para el año 2024, la situación reflejaba violaciones y abusos en cuanto a detención arbitraria, la desaparición forzada de defensores de dh, la desaparición de migrantes y la falta de garantías para la libertad de prensa, entre otros asuntos (acnudh-México, 2024).

El problema de derechos humanos en Chihuahua

En el caso de Chihuahua, a inicios del siglo xxi el problema de los dh apuntaba a la falta de atención gubernamental. Destacaban los casos de conflictos de explotación de recursos naturales y desplazamiento de grupos indígenas con el

riesgo de violencia por la presencia combinada de factores como la marginación, la topografía adversa, la lejanía de las vías de comunicación, la amplia extensión territorial, la dispersión poblacional, las áreas naturales protegidas, la presencia de guerrilleros y narcotraficantes, y los desastres naturales. (acnudh, 2003, p. 120)

También prevalecía la violación al derecho a la vida y la salud por los casos de los desechos tóxicos generados por la industria maquiladora, la montaña de fluorita y el Cementerio Nuclear de Samalayuca.^[3] El emblemático caso de feminicidios, que afectaba la seguridad y vida de las mujeres por la violencia sistémica de género a causa de “la discriminación en el acceso a la justicia, por la falta de debida diligencia y por la inoperancia de los órganos encargados de impartir justicia. En suma, por la ausencia del Estado de derecho” (acnudh, 2003, p. 162), así como la ausencia de las instancias defensoras de los dh, en este caso, la Comisión Estatal de Derechos Humanos (cedh), en visibilizar la situación problemática.

Como se mencionó anteriormente, Chihuahua fue parte del convenio-marco de coordinación en materia de dh, que se realizó en el año 2005; sin embargo, y a pesar de ser uno de los estados mayormente señalados por feminicidios, desapariciones y desplazamientos forzados, llama la atención la falta de cumplimiento en tiempo en la construcción del pedh. Al respecto, José Fernández Santillán advirtió que “el incumplimiento de algunos estados en la elaboración de sus diagnósticos y programas de derechos humanos se explica porque los gobernadores están rebasados por las organizaciones criminales” (Ramos, 2018).

Un asunto de crucial importancia para el diagnóstico y reconocimiento del problema de dh en Chihuahua es el conocido como caso del Campo Algodonero, donde la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cidh) sentenció en el año 2007 al Estado mexicano por la falta de medidas de protección a víctimas de feminicidio, falta de prevención de estos, falta de respuesta de las autoridades y por la falta de diligencia de las investigaciones de los asesinatos, así como por la denegación de justicia ligadas es decir, por la violación del derecho a la vida, del derecho a la integridad personal, a las garantías judiciales, derechos del niño y protección judicial (ceameg, 2009). Desafortunadamente los casos de feminicidio señalados desde la década de los noventa no han cesado y la ciudad alcanzó cifras récord a escala nacional en el año 2022 (Guillén, 2022). Por lo anterior, desde el año 2021 se declaró la Alerta de Violencia de Género contra la Mujeres (avgm) en cinco municipios: Chihuahua, Juárez, Hidalgo del Parral, Cuauhtémoc y Guadalupe y Calvo.^[4]

Para el año 2022, la situación no había cambiado mucho. El Índice de Desarrollo de la Democracia (idd) arrojó un resultado mixto para Chihuahua, pues, por un lado, concentra dos resultados desfavorables en cuanto a la democracia de la ciudadanía^[5] (donde Chihuahua ocupa el último lugar en el ámbito nacional) y a la democracia de las instituciones,^[6] mientras que presenta dos resultados positivos relacionados con democracia social^[7] y democracia económica.^[8]

Dichos indicadores conllevan a revisar las posibilidades u oportunidades para mejorar las condiciones para promover y vigilar el ejercicio de los dh, entre los que se considera promover la participación ciudadana en los procesos electorales, generar procesos de construcción de ciudadanía, afianzar y profundizar el respeto de los derechos políticos y de las libertades civiles, ampliar el espacio de actuación de las mujeres en las áreas del Estado, profundizar la lucha contra la delincuencia y el crimen organizado, transparentar el ejercicio del poder público, eliminar los procesos de infiltración por grupos delictivos en las instituciones de la democracia, fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas, propiciar mejores condiciones de desarrollo económico y fortalecer la inversión en una matriz de infraestructura para la producción (iddmex, 2022).

Las condiciones descritas forman parte del problema de los dh en el estado, lo que permite dar cuenta de sus diversas aristas y de la multiplicidad de acciones y soluciones o respuestas, dado que “definir un problema público es empezar a solucionarlo” (Mballa y González, 2017, p. 112).

Con lo anterior, se entiende que la complejidad del problema de dh, sus causas heterogéneas y la visibilización e inclusión en la agenda de gobierno han sido empujadas principalmente por actores de la sociedad civil y la influencia de observadores externos.

En este contexto se inicia con una acción tardía el proceso de construcción del pedh, siendo el estado número veintisiete en el cumplimiento de este como andamiaje para la política pública local en materia de dh.

La decisión sobre la política de derechos humanos en Chihuahua

La definición de un problema retroalimenta la siguiente etapa de la decisión pública, es decir, la revisión de las alternativas u opciones que existen para fundamentar lo que se va a hacer. En esta fase hay una comprensión de la dimensión del problema y de la realidad compleja en que se desarrolla.

La dimensión del problema de dh en Chihuahua ha dado pie a múltiples esfuerzos, sean insuficientes, de manera desarticulada o dispersos, para dar respuesta y ofrecer garantías. Por ejemplo, en el caso de las instituciones responsables de promover y proteger los dh, a la par de la cndh, en noviembre de 1990 se creó la cedh de Chihuahua como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, que cuenta con seis oficinas en el estado ubicadas en Hidalgo del Parral (2003), Cuauhtémoc (2003), Juárez (2009), Chihuahua (2009), Nuevo Casas Grandes (2012) y Delicias (s.d.) (cedhch, 2024).

Por otra parte, la información disponible, desde el año 2007, indica que en el Congreso del Estado de Chihuahua, a partir de la LXI Legislatura (2007-2009), se cuenta con una comisión específica de atención a dh, cuyo nombre se modificó a Derechos Humanos y Grupos Vulnerables en la Sexagésima Séptima Legislatura (2021-2024).

En cuanto a la articulación de los ordenamientos aplicables para el respeto y protección de los dh, Chihuahua se ha caracterizado por una respuesta oportuna, es decir, con una normatividad, de acuerdo con las necesidades y presiones locales, como se muestra en la Tabla 1.

Tabla 1.
Articulación de los ordenamientos aplicables para el respeto y protección de los derechos humanos en México y Chihuahua

Fuente: elaboración propia con base en revisión de leyes.

Promulgación		Articulación
Año	Ley Nacional	Año	Ley Estatal
1992	Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos	2012	Ley de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos
2011	Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos	2013	Constitución política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua
2002	Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores	2010	Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores del Estado de Chihuahua
2003	Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas	2013	Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas del Estado de Chihuahua
2003	Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación	2007	Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el Estado de Chihuahua
2003	Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas	2013	Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas del Estado de Chihuahua
2006	Protocolo Facultativo de la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
2007	Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia	2007	Ley Estatal del Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
2013	Ley General de Víctimas	2016	Ley de Víctimas para el Estado de Chihuahua
2013	Reglamento de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos	2017	Ley para la Prevención, Combate y Erradicación de la Trata de Personas y Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas en el Estado de Chihuahua
2012	Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos	2017	Ley para la Prevención, Combate y Erradicación de la Trata de Personas y Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas en el Estado de Chihuahua
2014	Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes	2015	Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Chihuahua

Con estos antecedentes, el problema de dh llegó a la agenda política y transitó por la agenda legislativa y la agenda económica del gobierno, no obstante “una política nacional declarada sobre determinado tema suele ser un instrumento en el que un gobierno define objetivos, un marco normativo, una estrategia y/o un plan de acción concreto para atender los problemas que conlleva el tema en cuestión” (acnudh, 2008, p. 12).

Hasta el año 2023, como ya se mencionó, hubo respuestas insuficientes, dispersas, desarticuladas y forzadas, sin un eje rector para delinear el curso de encadenamiento de acciones para resolver el problema ni un reconocimiento de los asuntos que habían permanecido invisibles en la agenda, y tampoco un plan de publicación de información permanente.

Desde finales del siglo xx, Chihuahua se ha caracterizado por la dinámica de actores locales que han visibilizado algunas vulnerabilidades, como el feminicidio, las violencias, el fomento de la participación política de las mujeres, la defensa de periodistas, entre otros asuntos; sin embargo, en el caso del pedh el papel del Estado ha sido central para la articulación de la discusión sobre las garantías de los dh y reconocer la importancia del espacio local en los esfuerzos y observancia.

La idea del primer pedh fue presentada en el año 2022 por la cedh y acogida por el Gobierno del Estado (dh Noticias, 2022). Posteriormente, desde el inicio de los trabajos de diagnóstico en mayo de 2023 (Gobierno del Estado, 2023), la propuesta fue acompañada por los principales actores locales en materia de dh, como Néstor Armendáriz Loya (presidente de la cedh 2019-2024), César Jáuregui Moreno (secretario de Gobierno del Estado, 2021-2023), Sahara Gabriela Cárdenas Fernández (secretaria General de Gobierno, a través de la Subsecretaría de Normatividad y Asuntos Jurídicos) y Adriana Terrazas Porras (diputada local y presidenta del Congreso, lxvii Legislatura).

El diagnóstico para el pedh, según palabras de Néstor Armendáriz Loya, no se inició

de cero en la elaboración de este plan, pues ya se han realizado diversos estudios, y encuestas con temas relacionados con los derechos humanos. Por lo snterior (sic), desde diversas instituciones, se cuenta con datos valiosos que serán considerados para su diagnóstico en la integración de dicho Plan. (González, 2023)

En un problema con las magnitudes señaladas, el proceso de inclusión y exclusión de actores es importante, pues la atención de los dh parte del Principio de Inclusión y los estándares sobre igualdad y no discriminación (Abramovich, 2006). Para cumplir lo anterior, las políticas públicas se auxilian con múltiples herramientas o instrumentos para la participación ciudadana (Mballa y González, 2017), por lo que la metodología para la creación del pedh tuvo como propósito principal “fomentar la participación incluyente de todos los sectores, activa y democrática” (pedh, 2024, p. 18).

Así pues, la elaboración del pedh contó con la participación de actores de gobierno, sociedad civil y academia. De parte del gobierno se integró a los trabajos

la Red Estatal de Derechos Humanos de Chihuahua, compuesta por las secretarías del Poder Ejecutivo, organismos públicos autónomos y otros poderes; coordinada por la Subsecretaría de Normatividad y Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno, constituye el núcleo impulsor del Programa. A su vez, este mecanismo de colaboración interinstitucional se apoya en el soporte técnico de planeación y seguimiento, proporcionado por el área especializada de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos. (pedh, 2024, p. 214)

Asimismo, se tuvo la participación de la Fiscalía General del Estado y del Instituto Estatal Electoral.

Por otra parte, la metodología del pedh consideró la Planeación Estratégica Situacional (pes) —para garantizar la participación de diversos municipios y sectores e identificar cuestiones críticas— y el Cuadro de Mando Integral (cmi), para traducir la estrategia en actuaciones operativas, todo esto con la intención de visualizar las situaciones cotidianas y las dificultades que se experimentan en las instituciones y en personas en su entorno.

Los mecanismos de diagnóstico de la situación de los dh en el estado garantizaron la amplia participación ciudadana, tanto de la sociedad civil como de la académica respecto a identificar temáticas y hacer propuestas. La selección de los mecanismos incluyó cuatro herramientas:

1) foros de consulta ciudadana, A través de mesas de análisis en diversas temáticas, llevadas a cabo en las principales regiones del estado: Chihuahua, Ciudad Juárez, Delicias, Hidalgo del Parral, Guachochi y Cuauhtémoc; 2) Recolección y análisis de información. De la información que las dependencias del Gobierno Estatal, así como otros Poderes y Organismos Públicos Autónomos, tienen en su poder acerca de los avances y desafíos en derechos humanos; 3) consulta “reforma constitucional y el interés superior de la niñez” Destinada a niñas, niños y adolescentes de 6 a 17 años, esta iniciativa fue promovida por el H. Congreso del Estado y desarrollada en colaboración con el Instituto Estatal Electoral; 4) Sondeo digital. Implementado mediante una plataforma específica, con la asesoría del Instituto Estatal Electoral para recopilar opiniones y propuestas relacionadas con diversos temas y derechos, (pedh, 2024, p. 19)

como se muestra en la Tabla 2.

Tabla 2.
Mecanismos para el diagnóstico de la situación de dh en Chihuahua

Fuente: elaboración propia con base en el pedh 2024.

Herramienta	Fecha	Temas revisados	Actores	Propuestas
Investigación documental	2023			135
Foros de consulta	Junio 2023 Parral	Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (desca); Construcción de la paz y reconstrucción del tejido social; Derechos de nna; Mujeres y diversidad sexogenérica; e Inclusión de personas con discapacidad.	Dra. Norma Angélica Contreras Félix, directora de Vinculación con Instituciones, Organizaciones de la Sociedad Civil y Organismos Internacionales, de la Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación.	55
	Agosto 2023 Delicias	desca; Derechos humanos y empresas; nna; y Personas adultas mayores.	Dra. Mara Hernández Estrada; Formación y Desarrollo Familiar Integral, A. C.; Luchando por Vivir y Servir, A. C.; Mesa Ciudadana desaap, A. C.; Comunidad Tara (población indígena); Fundación anbec; World Visión México; Canaco; Pronaes; Club de Leones Delicias Innovación; Onéami Escuela para Padres, así como personal docente y alumnado de la uach y del Centro de Estudios Universitarios del Norte.	46
	Septiembre 2023 Cuauhtémoc	desca; Construcción de la paz y reconstrucción del tejido social; Mujeres y diversidad sexogenérica; Pueblos y comunidades indígenas; Personas jornaleras agrícolas; y Comunidad menonita.	Mtro. Javier González Jáquez; Alma Calma Centro de Intervención en Crisis, A. C.; Apoyo con Cariño, A. C.; Ficosec; Coparmex; Instituto Tecnológico de Cuauhtémoc; Universidad Regional del Norte; empresa La Norteñita y público en general.	60
	Septiembre 2023 Guachochi	desca, con énfasis en la responsabilidad policial para hacer valer estos derechos; Mujeres, diversidad sexogenérica y violencia de género; Estrategias de prevención de la violencia y la delincuencia para nna; Personas con discapacidad y respeto a su derecho a la seguridad; Usos, costumbres, dh y acceso a la justicia cívica en las comunidades indígenas; Desplazamiento forzado interno y estrategias de seguridad comunitaria; y Procuración, seguridad y prevención para un acceso a la justicia y cultura de la paz.	Lic. Nicolás Víctor Martínez Juárez; 40 gobernadoras y gobernadores indígenas, incluso sus familias y un número similar de estudiantes pertenecientes a diversos pueblos originarios, además de integrantes de diferentes instituciones públicas y de la sociedad civil.	68
	Octubre 2023 Chihuahua	desca; Construcción de la paz y reconstrucción del tejido social; dh y empresas; Protección y restitución de los dh de las víctimas y cultura institucional en dh; Grupos en condición de vulnerabilidad: nna; Personas adultas mayores y personas con alguna discapacidad; Mujeres y diversidad sexogenérica; Pueblos y comunidades indígenas; Personas defensoras de dh y periodistas; Personas en situación de movilidad humana; Personas desaparecidas y trata de personas; Personas privadas de la libertad.	Dra. Nancy Barragán Machado: a integrantes del funcionariado público del gobierno estatal y de los municipios cercanos; también atrajo una participación significativa de estudiantes de la Facultad de Derecho y especialistas de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos.	56
	Noviembre 2023 Juárez	desca; Construcción de la paz y reconstrucción del tejido social; dh y empresas; nna; Mujeres y diversidad sexogenérica; Personas defensoras de dh y periodistas; Personas en situación de movilidad humana; Personas desaparecidas y trata de personas.	Mtra. María Rosella Yamada Vargas; funcionariado público estatal y municipal; destacó la presencia de representantes de instituciones u organizaciones como acnur, Agencia de la onu para los Refugiados; Organización Popular Independiente, A. C. (opi); Respetttrans, albergue para personas en contexto de movilidad; Programa Compañeros, A. C.; Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar); Radio Consentida 1220; muyjuarense.com; Misioneras de María Dolorosa; Ficosec; Unicef; Derechos Humanos Integrales en Acción; Asociación de Mujeres “Sembrando, Hoy Cosechando Mañana”; Parroquia Jesús Obrero; Intérpretes Paso del Norte; Juárez Diversa; Net Noticias; El Diario de Juárez; El Heraldo de Ciudad Juárez; Márqueting Digital; cbtis 114 y 269; preparatorias cbctj Henequén y Libertad; y Cecytech 9 y 23.	80
Sondeo digital		desca; nna; Pueblos y comunidades indígenas; Personas adultas mayores; dh y empresas; Personas con discapacidad; Construcción de la paz y reconstrucción del tejido social; Mujeres y diversidad sexogenérica; dh relacionados con la no localización, desaparición y trata de personas; Protección y restitución de los dh de las víctimas; Cultura institucional de dh; Personas en situación de movilidad humana (migración, desplazamiento forzado interno, personas jornaleras agrícolas); Personas privadas de la libertad; Personas defensoras de dh y periodistas.	Aportes provenientes de diversos sectores, que incluyó contribuciones de la población abierta y de la sociedad civil.	135
Consulta “Reforma constitucional y el interés superior de la niñez”	Septiembre 2022	dh de nna, abordando los siguientes temas: identidad, vivir en familia, igualdad sustantiva, no ser discriminada o discriminado, vivir en condiciones de bienestar, vida libre de violencia, protección de la salud y seguridad social.	63 839 nna.	na
Análisis de los entes públicos		Programación y asignación presupuestaria; Impulso de una cultura institucional en dh; Creación de mecanismos institucionales adecuados; y Atención prioritaria a grupos en situación de vulnerabilidad.	50 % de las instituciones, con elementos cuantitativos y cualitativos, cuya aplicación estuvo coordinada por personal de la administración pública, específicamente las y los enlaces de la Red por los Derechos Humanos de Chihuahua.	na

De manera particular, el foro de consulta denominado “Construyamos la Ruta por los Derechos Humanos”, se enfocó en la reivindicación de lo local, en identificar diversas expresiones regionales, en

la búsqueda del respeto irrestricto a la dignidad de todas las personas, sin discriminación alguna, así como el reconocimiento de las diferentes formas de pensar y el diálogo abierto con todos los sectores de la población, para crear y sostener las mejores condiciones de convivencia humana. (cedh, 2023).

La herramienta permitió la participación de más de ochocientas personas, la identificación de más de doscientas cincuenta necesidades en materia de dh y más de trescientas cincuenta soluciones a estas, como se puede observar en la Tabla 3.

Tabla 3.
Foros de consulta “Construyamos la Ruta por los Derechos Humanos”

Fuente: elaboración propia con base en el pedh 2024; Gobierno del Estado (2023); fge (2023); Canal 44 Chihuahua (2023); cedh, 2023.

Foro de consulta	Fecha	Participantes	Detección de necesidades	Soluciones propuestas
Hidalgo del Parral	29 de junio de 2023	96	34	55
Delicias	18 de agosto de 2023	150	32	46
Cuauhtémoc	13 de septiembre de 2023	109	40	60
Guachochi	29 de septiembre de 2023	180	47	68
Chihuahua	24 de octubre de 2023	155	54	67
Juárez	10 de noviembre de 2023	155	62	80

En otro orden de ideas es importante considerar la alineación del pedh con el pndh en relación con los principios que plantea. El pedh se fundamenta en cuatro principios: universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, mientras que el pndh enuncia la universalidad e indivisibilidad, la participación de la sociedad civil y la efectividad, la unidad y la continuidad como sus principios rectores. En todo caso existe una equivalencia en los principios establecidos.

Respecto al Principio de Universalidad e Indivisibilidad, el pedh contempla los derechos civiles y políticos, así como los económicos, sociales y culturales (pidesc, 1966) “aplicables a todas las personas sin importar su nacionalidad, raza, género, orientación sexual, religión, origen étnico, condición social, u otros factores” (pedh, 2024, p. 12) e identifica los diversos grupos en condiciones de vulnerabilidad, como pueblos y comunidades indígenas, niñas, niños y adolescentes (nna), mujeres, diversidad sexogenérica, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas defensoras de los dh y periodistas, personas privadas de la libertad y personas en situación de movilidad humana (migración y desplazamiento forzado interno).

En los procesos de identificación del problema y toma de decisiones, la metodología utilizada permitió la participación de la sociedad civil, a partir de mecanismos presenciales y digitales, acercándose a ser lo más incluyente, transparente y democrático posible, y considerando la diversidad sociocultural en el estado.

En lo que concierne a la efectividad, el pedh establece una estructura programática para su implementación y aprovecha la disponibilidad de recursos (institucionales, sociales y presupuestales) para asegurar obtener los resultados o acciones planteadas.

La visión de unidad implica la participación activa de los municipios, el Poder Legislativo y la sociedad civil en materia de derechos humanos, ya que los dh “Están interconectados y se complementan mutuamente. Para que una persona disfrute plenamente de sus derechos, es esencial que se respeten y se protejan los demás” (pedh, 2024, p. 12).

Finalmente, el Principio de Continuidad se cumple al establecer compromisos, entes públicos responsables y entes públicos participantes de cada una de las líneas de acción establecidas, por las que se supone deben rendir los informes respectivos.

Otro elemento transcendental en la elaboración de un programa es la factibilidad que se refiere a los recursos disponibles para el cumplimiento de la estrategia propuesta. En este sentido, el pedh retoma estándares internacionales en materia de dh y traza una estructura programática, a través de cuatro objetivos generales, veintidós ejes estratégicos, sesenta y una estrategias y doscientas cuatro líneas de acción, y especifica los entes públicos responsables y participantes en cada una de ellas basados en el diagnóstico desarrollado con la construcción participativa, a partir de cuatro mecanismos que reflejan la suma de esfuerzos para la creación de la política especial y transversal (pedh, 2024, p. 214).

Con todo lo anterior, el pedh promueve una solución sinérgica, integral o sistémica, es decir, que “por la forma en que satisfacen una determinada necesidad, estimulan y contribuyen a la satisfacción simultánea de otras necesidades” (Mballa y González, 2017, p. 112), que, además, promueve la presentación de informes.

Sin embargo, en el folleto Anexo al Periódico Oficial sobre el Programa Estatal de Derechos Humanos, emitido el día 13 de abril de 2024, no se configuran los indicadores estructurales, de proceso o de resultados, para dar seguimiento y examinar los adelantos o retrocesos que se puedan suscitar en la implementación del pedh. Al respecto, se puede señalar que en varios ámbitos existen indicadores, tanto cuantitativos como cualitativos, para medir atributos, características y elementos esenciales que respaldan los compromisos de la toma de decisiones sobre los dh, así como “los resultados de esos esfuerzos en el tiempo expresados en indicadores de síntesis adecuados” (acnudh, 2008, p. 7).

Programa Estatal de Derechos Humanos

Como resultado del proceso de definición y decisión, el 13 de abril de 2024 se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Chihuahua el anexo correspondiente al pedh, que sienta las bases de la política pública de dh en Chihuahua, y se reafirma la obligación del Estado de “respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos” (acnudh, 2008, p. 7). De acuerdo con algunos elementos de las políticas públicas en la Tabla 4 se sintetiza el contenido del pedh.

Tabla 4.
Generalidades del pedh como andamiaje de la política pública de dh en Chihuahua

Fuente: elaboración propia con base en: Pastor (2014) y Mballa y González (2017).

Elemento	Característica	Descripción
Necesidad/demanda	Violación de dh	Violación sistemática a los dh de las personas y falta de garantías para su cumplimiento.
Tipo de problema	• Conmensurable • Atemporal • Complejo	La revisión de estadísticas y recomendaciones en materia de dh en Chihuahua sugiere que estos han sido un problema constante.
Tipo de solución	• Pacto social • Gobernanza	Contrato entre la ciudadanía y el gobierno.
Articulación con la política nacional	pndh	Alta.
Autoridad institucional	Política estatal	El desarrollo del pedh fue dirigido por la Secretaría General de Gobierno, a través de la Subsecretaría de Normatividad y Asuntos Jurídicos en colaboración con la Comisión Estatal de los Derechos Humanos.
Tipo de abordaje	• Multicéntrico • Gobernanza	Considera a múltiples actores para la integración del pedh, donde el gobierno es el eje articulador.
Tipo de solución	Sinérgica, integral o sistémica	Al darle solución al problema, se estimula y contribuye a la satisfacción simultánea de otras necesidades.
Tipo de política	• Intersectorial • Interinstitucional • Intergubernamental	Incluye todos los sectores, instituciones y niveles de gobierno.
Enfoque	Transversal	Transversal de los dh, que considera cuatro elementos: a) programación y presupuesto, b) cultura institucional de dh, c) grupos en situación de vulnerabilidad y d) mecanismos institucionales.
Tipo de planeación	Integral	Integró la Planeación Estratégica Situacional (pes) y el Cuadro de Mando Integral (cmi) (pedh, 2024).
Objetivos		1. Promover y fortalecer al interior de la administración estatal una cultura de reconocimiento, respeto y cumplimiento de los dh. 2. Mejorar la coordinación interinstitucional mediante la creación y consolidación de mecanismos institucionales sólidos, destinados a facilitar la transversalización de los dh en el sector público. 3. Atender de forma prioritaria los grupos en situación de vulnerabilidad y combatir todo tipo de discriminación. 4. Impulsar la realización efectiva de los derechos básicos para toda la población, la paz y la reconstrucción del tejido social, junto con el respeto a la dignidad humana dentro del sector empresarial.
Propósitos	Estratégicos	a) Fomentar una participación incluyente de todos los sectores, activa y democrática. b) Abordar necesidades relacionadas con el ejercicio de los dh, con énfasis en los grupos de mayor situación de vulnerabilidad. c) Identificar avances y, especialmente, áreas de oportunidad en la promoción de los dh en las dependencias del gobierno estatal, los Poderes Legislativo y Judicial, así como en los organismos públicos autónomos. d) Integrar información de diversas fuentes de análisis, como foros ciudadanos, consultas públicas, revisiones en las instituciones gubernamentales e investigación documental, entre otras. e) Establecer una sólida y completa ruta para promover la dignidad humana y el desarrollo integral de las personas. f) Comunicar la estrategia de manera accesible, para que la población, así como el funcionariado público, puedan participar y valorar cómo contribuyen a esta política pública en general. g) Facilitar el seguimiento y monitoreo del Programa.
Beneficiarios	General	Habitantes del estado de Chihuahua.
Elaboración	Política participativa	• Foros de consulta • Sondeo digital • Consulta “Reforma constitucional y el interés superior de la niñez” • Análisis de los entes públicos
Previsión o planeación	Política anticipativa	Basada en el diagnostico, se prevén acciones encaminadas a la prevención de las múltiples violencias.
Contenido	Política operativa	Se basa en la determinación de una estructura programática, a través de 4 objetivos generales, 22 ejes estratégicos, 61 estrategias y 204 líneas de acción.
Coerción	Política regulatoria	Determina las acciones a cumplir y especifica los entes públicos responsables y participantes en cada una de ellas.

Consideraciones finales

La reflexión sobre los dh es pertinente, necesaria y relevante, ya que sustenta las condiciones para preservar la dignidad humana. Los dh se han convertido en una perspectiva transversal para dar solución a los problemas sociales.

La tarea de la transversalización no es del todo fácil, debido a la falta de diagnóstico y de claridad sobre la situación de los dh en regiones, grupos, condiciones estructurales y situaciones extraordinarias, que posibilitan la violación de los dh de las personas y la falta de garantías para su cumplimiento.

La revisión del primer pedh en Chihuahua, a partir del enfoque del ciclo de políticas, ha resultado útil para determinar que en la etapa de definición del problema, se identifica que los diagnósticos anteriores sobre la situación de los dh en Chihuahua fueron atendidos con algunos esfuerzos desarticulados, apresurados y temporales, mientras que en la fase de toma de decisiones, aunque el pedh se promueve de manera tardía, como respuesta para atender la violación sistemática a los dh de las personas y falta de garantías para su cumplimiento, aprovecha el andamiaje de instituciones, regulaciones, actores y principios rectores para la conformación y soporte de una política pública en materia de dh.

La revisión de estas etapas indica que en la implementación del pedh, el Gobierno del Estado fungirá como eje articulador de los diversos actores estratégicos, pues encabezará la coordinación de los tres niveles de gobierno y a los actores locales que posibilitan visibilizar o que, incluso, son representantes de los sujetos de derechos.

El pedh ofrece una política articulada con la legislación y el pndh, de pacto social, visualizada para realizarse a partir de un ejercicio de gobernanza donde el Gobierno del Estado será el eje central para su implementación, seguimiento y evaluación.

El pedh es un instrumento que reconoce las diversidades regionales en cuanto a la problemática, la necesidad de seguimiento y de continuidad de acciones, y la urgencia de incluir indicadores que permitan dimensionar los avances, estancamientos o retrocesos en materia de dh.

El pedh se considera como el andamiaje de la política pública de dh en Chihuahua por articularse con la política nacional de dh, por cubrir la demanda atemporal de la violación sistemática a los dh de las personas y falta de garantías para su cumplimiento como un asunto complejo y susceptible de ser evaluado, y por tanto, para mejorar las condiciones al respecto.

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Notas