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Conflictos por el acceso al hábitat en la ciudad de Tandil: intervenciones estatales y derechos vulnerados

Girado, Agustina; Migueltorena, Alejandro; Valente Ezcurra, Dana

Agustina Girado

giradoagustina@gmail.com

Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires Argentina

Alejandro Migueltorena

amiguel@fch.unicen.edu.ar

Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires Argentina

Dana Valente Ezcurra

dvalente@fch.unicen.edu.ar

Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires Argentina

Derecho y Ciencias Sociales

Universidad Nacional de La Plata, Argentina

ISSN: 1853-0982

ISSN-e: 1852-2971

Periodicidad: Bianual

núm. 31, e121, 2024

derechoycienciassociales@jursoc.unlp.edu.ar

Recepción: 29 Diciembre 2023

Aprobación: 22 Agosto 2024

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/724/72450897245089004/

DOI: https://doi.org/10.24215/18522971e121

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Resumen: Desde comienzos del siglo XXI, la ciudad de Tandil ha registrado un importante crecimiento de la actividad de la construcción, que se tradujo en una casi duplicación de la cantidad de viviendas entre los años 2001 y 2022. Sin embargo, este dinamismo económico fue acompañado por un proceso de valorización inmobiliaria que generó, como contracara, un crecimiento del porcentaje de los hogares inquilinos, una expansión de la informalidad urbana y un incremento de los conflictos vinculados con el acceso al hábitat.

El objetivo de este trabajo es analizar, en el marco de un conflicto judicializado por la ocupación colectiva de tierras en la ciudad de Tandil, las políticas generadas por los distintos niveles del Estado para abordar los derechos vulnerados de las personas que se encuentran en situación de emergencia habitacional y/o son víctimas de desalojos compulsivos.

El estudio presenta una estrategia metodológica de abordaje cualitativo, que incluye entrevistas a informantes clave, análisis de fuentes documentales e información co-construida en procesos de investigación acción participativa desarrollados en el marco de experiencias de extensión universitaria.

En lo que se refiere a los resultados alcanzados, se identifica la inexistencia de políticas integrales dirigidas a personas en situación de emergencia habitacional y/o para quienes son víctimas de desalojos forzosos. Por el contrario, los distintos entes gubernamentales implementan acciones focalizadas, que no logran solucionar los problemas del déficit habitacional ni las situaciones de vulneración de derechos.

Palabras clave: conflictos urbanos, acceso al hábitat, desalojos compulsivos, políticas públicas, Tandil.

Abstract: Since the beginning of the 21st century, the city of Tandil has recorded significant growth in construction activity, which resulted in an almost doubling of the number of homes between 2001 and 2022. However, this economic dynamism was accompanied by a process of real estate appreciation that generated, on the other hand, a growth in the percentage of tenant households, an expansion of urban informality and an increase in conflicts linked to access to habitat. Likewise, few initiatives have been observed by the State to regulate the real estate market and counteract the effects generated by the financial value that real estate is acquiring.

The objective of this work is to analyze, within the framework of a judicialized conflict to collective occupation of land in the city of Tandil, the policies generated by the different levels of the State to address the violated rights of people who are in an housing emergency situation and/or are victims of compulsory evictions.

The study presents a methodological strategy of qualitative approach, which includes interviews with key informants, analysis of documentary sources and information co-constructed in participatory action research processes developed within the framework of university extension experiences.

Regarding the results achieved, the lack of policies identified comprehensive programs aimed at tenants in a housing emergency situation and/or for those who are victims of forced evictions. On the contrary, the different government entities implement focused actions, which fail to solve the problems of the housing deficit or situations of violation of rights.

Keywords: urban conflicts, access to habitat, compulsory evictions, public policies, Tandil.

Introducción

En Tandil se ha observado, en las últimas dos décadas, una dinámica inmobiliaria sumamente pujante, la cual ha provocado un incremento del 97,6% de la cantidad de viviendas existentes en el partido entre los años 2001 y 2022. Esta cifra se encuentra muy por encima del crecimiento poblacional, que en ese mismo período representó un 34,6%, llegando a un total de 144.678 habitantes (INDEC, 2001, 2022). Sin embargo, el incremento de los precios de los bienes inmuebles, junto con el deterioro del poder adquisitivo que percibió la población trabajadora en los últimos años, han generado una restricción significativa en el acceso al hábitat digno, que se ha manifestado a través del aumento del porcentaje de hogares inquilinos, la expansión de la informalidad urbana y el aumento de los conflictos por ocupaciones colectivas de tierras y/o viviendas. En lo que respecta al incremento de hogares inquilinos, los censos nacionales indican que los mismos se elevaron del 15,5% al 29,8% durante el período comprendido entre los años 2001 y 2022 (INDEC, 2001, 2022). En relación a la expansión de la informalidad urbana, el Registro Nacional de Barrios Populares (ReNaBaP) identifica la existencia de diez asentamientos precarios en la ciudad de Tandil, de los cuales seis surgieron en las décadas de 2000 y 2010. Y, en lo que se refiere a los conflictos, investigaciones realizadas previamente (Valente Ezcurra, 2022) indican que en la ciudad se produjeron diecisiete hechos de ocupación colectiva entre los años 2001 y 2017, la mayoría de ellos luego del año 2009.

Entre los procesos que explican esta mayor dificultad de acceso al hábitat digno puede señalarse el incremento del precio de los inmuebles, que incentiva a la adquisición de viviendas como bienes de cambio, y el fenómeno de turistificación que, en los últimos años, está provocando un desplazamiento significativo de la oferta de unidades habitacionales desde el alquiler permanente hacia el alquiler temporario (Girado, Valente Ezcurra y Migueltorena, 2023). Paralelamente, las iniciativas del Estado para regular el mercado inmobiliario y contener los efectos que genera la especulación en torno al alquiler de viviendas han sido escasas e insuficientes.

Este panorama ha generado un incremento de la cantidad de hogares que se encuentran en emergencia habitacional, algunos de ellos por la imposibilidad de continuar afrontando el costo del alquiler y, otros, debido a la situación de hacinamiento crítico que provoca la convivencia de varios hogares en una misma vivienda. A su vez, también se han vuelto frecuentes las ocupaciones colectivas de tierras y/o viviendas, en tanto estrategias de acceso al hábitat que se adoptan en situaciones críticas de existencia.

El objetivo de este trabajo es analizar las políticas generadas por los distintos niveles del Estado para abordar los derechos vulnerados de las personas que se encuentran en situación de emergencia habitacional y/o son víctimas de desalojos compulsivos en la ciudad de Tandil, en tanto se considera que son los organismos públicos los que deben promover acciones para garantizar que la población pueda acceder al suelo urbano, a la vivienda digna, a los servicios básicos y los bienes que se encuentran presentes en las ciudades.

En lo que se refiere a la metodología se han utilizado diversas técnicas cualitativas, como la entrevista antropológica a informantes clave (Guber, 2001), el análisis de fuentes documentales (Valles, 1997) y, la coproducción de información por medio de la investigación acción participativa desarrollada en conflictos de acceso al hábitat, en el marco de actividades de extensión universitaria (Tommasino y Pérez Sánchez, 2022). Se realizó una entrevista a trabajadoras de la “Secretaría de Promoción de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” de la Defensoría Departamental de Azul 1 , dependiente del Ministerio Público de la Defensa, quienes han intervenido en diferentes conflictos de ocupaciones colectivas en la ciudad de Tandil y la región. En esta instancia, se pudo indagar en las acciones realizadas por este organismo para garantizar la protección de los derechos de las personas vulneradas, especialmente de aquellas pertenecientes a grupos de protección preferencial, como niños, niñas, adolescentes, mujeres, diversidades y adultos mayores. A su vez, también se pudo obtener información sobre los posicionamientos y las acciones que llevan a cabo los diferentes niveles del Estado cuando intervienen en estos conflictos.

En lo vinculado a las técnicas documentales, se ha trabajado en el análisis de artículos periodísticos que abordaron hechos de desalojos compulsivos, ya que muchos de ellos contienen declaraciones de funcionarios públicos y de las personas afectadas, que resultan útiles para comprender la lectura que estos actores realizan de los conflictos. Finalmente, en lo relacionado a la información coproducida, generada a partir del diálogo de saberes y de la investigación acción situada en territorio (Fals Borda, 1993), es necesario mencionar que ésta se generó en el marco del programa de extensión “Acceso Justo al Hábitat en la región del centro de la provincia de Buenos Aires” (UNICEN). El mismo posee como uno de sus objetivos principales el acompañamiento de las estrategias de litigio que son llevadas a cabo por la Defensoría Departamental para contribuir en la protección de derechos vulnerados. Es así que se ha intervenido en los conflictos por las ocupaciones de Villa Sarmiento (2020 y 2021), Taurraubella (2022 y 2023) y La Movediza (2023), con la intención de discutir las políticas públicas y generar información que permita visibilizar los derechos vulnerados y los problemas estructurales que originan que, las estrategias de ocupación colectivas de tierras, sean una opción cada vez más frecuente para abordar la necesidad del acceso al hábitat.

Algunas consideraciones teóricas

En la década de 1970, Lefebvre (2013 [1974]) señalaba que se estaban generando transformaciones sociales profundas a escala mundial, a causa de la importancia que comenzaba a adquirir la producción del espacio urbano en el proceso de acumulación del capital. Esta situación implicaba el surgimiento de nuevos ejes rectores en la generación de políticas públicas y en el ordenamiento urbano, que ya no se encontraban principalmente al servicio de los intereses del capital industrial, sino que, en mayor medida, respondían a las necesidades de agentes vinculados con los sectores inmobiliarios, el urbanismo, el turismo y otros.

En este sentido, Lefebvre (2004 [1970]) sostenía que estos procesos implicaban consecuencias negativas para la mayoría de la población que habitaba en las ciudades, como el desplazamiento de barrios obreros que anteriormente se emplazaban en las áreas centrales a espacios periféricos peor equipados, y también provocaba la destrucción de lugares que resultaban esenciales para la construcción de la vida comunitaria. De esta manera, la consolidación de la “sociedad urbana”, como la denominó este filósofo, tenía efectos concretos en la vida cotidiana de las personas, generando existencias mucho más enajenadas y con escasas posibilidades para la realización personal y para la expresión de las diversas formas de habitar lo urbano.

Por esta razón, Lefebvre (1969) planteaba la necesidad de incorporar la lucha por el derecho a la ciudad, a la cual entendía como una disputa por la transformación de la vida cotidiana de las personas, en la que resultaba imperioso recuperar el valor de uso de aquellos lugares que eran identificados como estratégicos para el desarrollo de una existencia plena. Para ello, consideraba imprescindible cuestionar las representaciones del espacio que surgían de los funcionarios estatales, de los intelectuales y los profesionales que intervenían en el diseño y en la planificación de las ciudades, ya que generalmente establecían visiones que fomentaban la mercantilización de lo urbano.

Por su parte, Harvey (2013) también identificó la existencia de un vínculo entre la acumulación del capital y la producción del espacio urbano. Según este autor, las políticas de planificación y los planes de reconversión que se llevan a cabo en las ciudades y que intervienen a grandes escalas, han permitido -en distintos momentos de la historia del capitalismo- absorber los excedentes que se generan en la búsqueda del plusvalor. En sintonía con las ideas de Harvey, Segura (2014) sostiene que la configuración espacial de las ciudades no constituye sólo un reflejo de las desigualdades sociales, sino que la materialidad urbana puede profundizar los mecanismos que reproducen dichas desigualdades. El autor analizó algunas políticas que se aplicaron con la intención de mejorar las condiciones de vida en la primera década del siglo XXI, que obtuvieron magros resultados debido a no establecer mecanismos para regular el mercado inmobiliario y contener los efectos negativos generados por la especulación. En este sentido, a pesar de los vaivenes políticos en el Estado, se destaca la permanencia de un “patrón de urbanización excluyente” (Segura, 2014: 23), que limitó las posibilidades de generar reformas estructurales para alcanzar una mayor igualdad socioespacial.

Esta urbanización excluyente habilita procesos de producción social del hábitat (PSH), que pueden pensarse como una respuesta a las falencias del Estado y del mercado a la hora de garantizar que las personas puedan hacerse de un lugar donde vivir. En consonancia, la PSH refiere a: “la masiva capacidad de autoproducción de los sectores populares respecto de las viviendas, pedazos de la ciudad y, en general, los territorios que habitan” (Di Virgilio y Rodríguez, 2013: 14). Cabe resaltar que las experiencias de PSH comprenden procesos diversos y complejos, que pueden ir desde la ocupación de tierras hasta la autoconstrucción de las viviendas y barrios, en algunos casos asociadas a la informalidad urbana. Este vínculo entre la PSH y la informalidad ha sido cuestionado por hacer foco en la cuestión normativa en relación al acceso a la propiedad privada, siendo utilizado como sinónimo de ilegalidad e irregularidad, lo que confunde la lógica de producción urbana con el proceso socioespacial: “un proceso (irregular, ilegal, informal) que se plantea en conflicto con la reglamentación vigente (...) se equiparan actores e instituciones que requieren una comprensión diferente y cuyas características se inscriben en lógicas disímiles” (Canestraro, 2013: 18).

Como se mencionó en la introducción, buena parte de los conflictos urbanos en Tandil se vinculan a ocupaciones colectivas de tierras que han sido judicializadas por parte de los gobiernos locales y/o privados. Sin embargo, se debe tener presente que no existe una correspondencia entre el mundo del conflicto y el del litigio, debido a que: “este último no puede aspirar a ser más que una estilización del conflicto; y corre el riesgo de deformarlo” (Azuela, 2014: 17). De este modo, el catalogar la ocupación de tierras como un delito de usurpación, figura que es penalizada en los códigos normativos de Argentina y que opera en base a la construcción hegemónica de la propiedad privada como principal vía de acceso a la ciudad, genera que los conflictos sean susceptibles de gestión por parte de la Justicia.

Este fenómeno de judicialización de los conflictos urbanos ha sido caracterizado como: “la expansión de los límites de lo judiciable y el privilegio del ‘campo jurídico’ como ámbito para capturar y procesar cuestiones políticas hasta entonces reservadas a las autoridades ejecutivas y legislativas electas” (Arcidiácono y Gamallo, 2023: 27). Asimismo, este involucramiento de instancias del Poder Judicial en la resolución de problemáticas sociales donde se vulnera el derecho al hábitat, ha posibilitado el desarrollo de estrategias de lucha por el acceso a derechos, tal como lo plantean investigaciones recientes: “Se trata de un recurso novedoso para disputar el derecho a la ciudad que coexiste con prácticas tradicionales como la movilización política, el trabajo legislativo y el entramado de relaciones personales” (Carman y Olejarczk, 2021: 19).

De esta manera, se observa que aquellos conflictos vinculados con la tenencia del suelo y el acceso a la vivienda enfrentan generalmente el rostro punitivo de la Justicia. Sumado a ello, esta modalidad de administración de conflictos no sólo contribuye a la criminalización de las personas, sino que además, los desalojos se piensan como medidas ejemplares y pedagógicas (Carman, 2017) a los fines de generar antecedentes que desalienten futuras ocupaciones, y más en ciudades medias, donde los procesos de informalidad urbana resultan opacos (Girado, 2021).

Como se abordará con mayor detenimiento, la judicialización de los conflictos posibilita su reconfiguración, en relación a los actores, las temporalidades y las acciones implementadas, así como también le confiere un lugar central a la política, ya que el acceso al suelo urbano y a la vivienda resultan competencias de los Poderes Ejecutivos (Cravino, 2019). De este modo, se visibiliza el rol controvertido del Estado, que, al tiempo que vulnera derechos sociales, es el encargado de garantizar su cumplimiento. Por ello, algunos autores señalan que “a más judicialización, más Estado” (Giurleo, 2017: 143).

En el próximo apartado se analizará cómo el gobierno municipal de Tandil gestiona los conflictos por ocupación colectiva de tierras, en muchos casos, recurriendo a políticas de alquiler social. Este tipo de intervenciones permiten analizar la eficacia que poseen estos abordajes en cuanto a posibilidades de revertir los derechos vulnerados de las personas que no acceden a un hábitat digno.

Conflictos urbanos judicializados y respuestas estatales en materia de acceso al hábitat

El diagnóstico que se presenta a continuación resulta del trabajo colectivo en materia de promoción de derecho al hábitat y la ciudad, realizado desde el año 2013 mediante diferentes proyectos de Extensión Universitaria. Particularmente, desde 2022 se lleva a cabo el Programa de Extensión “Acceso Justo al Hábitat en la Región del centro de la Provincia de Buenos Aires” (UNICEN), que surge como consecuencia de una intervención realizada frente a una orden de desalojo que se dictó, en plena vigencia de la cuarentena establecida para intentar mitigar los efectos de la pandemia de Covid 19. La medida alcanzó a una ocupación colectiva asentada en un predio en litigio del barrio Palermo, en la periferia este de la ciudad de Tandil. En este caso puntual, se presentó un informe dirigido al Juez interviniente, con el objetivo de resolver el conflicto a través de una mediación y evitar el desalojo compulsivo de las personas ocupantes que se encontraban en situación de vulneración de derechos. Esta experiencia implicó el inicio de la articulación con la Defensoría del Pueblo de Tandil, la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires 2 y la Defensoría Departamental, lo cual resultaría un aspecto fundamental para la ampliación del equipo y de la escala de intervención, llegando, además de Tandil, a los Partidos de Azul y Olavarría.

Nuestra intervención en el marco del Programa de Extensión permitió ratificar el incremento de los conflictos urbanos en la ciudad de Tandil y en la región; así como también, visibilizar que la principal forma que encuentra el Estado para administrar este tipo de conflictos es a través de su judicialización. En este sentido, se advierte que durante la última década se han incrementado los desalojos de ocupaciones de suelo en todo el territorio nacional. Las causas penales que se inician por usurpaciones, son motorizadas tanto por el Estado como por propietarios privados, dando curso a variados procedimientos de hecho (CELS, 2017).

Según datos brindados por la Defensoría Departamental, entre el año 2018 y el 2021, han asumido intervención en 151 causas penales en las que se investiga la presunta comisión del delito de usurpación de inmueble (de las cuales, 51 fueron radicadas en Olavarría, 35 en Azul y 65 en la ciudad de Tandil). Por otra parte, en el periodo referido fueron patrocinados desde las unidades de defensa civil 78 juicios de desalojo, de los cuales 16 se radicaron en Olavarría, 7 en Azul y 55 en Tandil.

En consonancia, desde la constitución del Programa de Extensión hasta la actualidad se ha intervenido en tres conflictos judicializados por ocupación colectivas de tierra: dos en la ciudad de Tandil, en 2020 y 2023; y uno acontecido en la ciudad de Olavarría durante 2021. Un denominador común es que entre los principales motivos esgrimidos por las familias para legitimar su accionar, se encontraba la imposibilidad de costear los alquileres, así como las restricciones que se les imponían para acceder al mercado inmobiliario formal. Con respecto a esto último, las limitaciones que surgían se relacionaban con la informalidad laboral (falta de recibos, garantías), la constitución de sus familias (presencia de menores, hogares monoparentales), los precios de las propiedades, entre otros. Esta situación adquiere mayor complejidad si se considera la inexistencia de una política integral para las personas inquilinas en situaciones de emergencia habitacional (Girado y Larrea, 2022; Girado, Migueltorena y Lanusse, 2023).

Como se señaló anteriormente, en este artículo interesa analizar los conflictos por el acceso al hábitat y las políticas públicas implementadas para su gestión, a partir de recuperar como caso de análisis la ocupación colectiva de un predio ubicado en el barrio La Movediza (Tandil), a fines de febrero de 2023, la cual persiste hasta la actualidad. La decisión de instalarse allí por parte de un grupo de familias, cuyo número se fue incrementando con el correr de los días, se vinculaba con que era un predio abandonado hacía muchos años y con la imposibilidad de pagar un alquiler. Ante esta situación, un poseedor de derechos sucesorios del predio realizó una denuncia, dando inicio a una causa penal.

La judicialización de este conflicto permite discutir la vivienda en alquiler ya que, por un lado, las dificultades de acceso se transforman en una de las causas que motiva la ocupación de suelo urbano y, por el otro, la respuesta que desde el Estado se ofrece se vincula con subsidios que garantizan un acceso precario a la vivienda en alquiler.

Ante la emergencia de este tipo de conflictos causados por el incremento del déficit habitacional, desde la actual gestión municipal 3 se manifiesta públicamente la decisión de no convalidar aquellas formas de producción social del hábitat que resulten ilegales, al tiempo que se procura un posicionamiento a favor del respeto a la propiedad privada; situación que habilita procesos de discriminación de las personas que se encuentran ocupando. En este sentido, en el conflicto de La Movediza, la Secretaría de Desarrollo Humano y Hábitat manifestó a la prensa local:

A estas personas con metodología coercitiva se les da y los que se rompen el lomo no van a tener la posibilidad (…) el derecho al hábitat debe ser para todos los ciudadanos, en igualdad de condiciones (...) Me preocupa el efecto en cascada de la metodología utilizada, porque cómo frenas a otros vecinos para que no vayan a tomar otros terrenos, es potencialmente peligroso (...) La idea es diagramar estrategias para que el desalojo no sea compulsivo, sin situación conflictiva. (ABC Hoy, 23 de junio de 2023)

Del mencionado fragmento se puede interpretar que las ocupaciones se conciben únicamente como hechos delictivos, lo que habilita a que se prioricen criterios jurídicos de cara a su resolución. De este modo, las prácticas estatales que se promueven, dan lugar a la concreción de asistencias ajenas al reconocimiento de un derecho vulnerado, como es el derecho a una vivienda (Verón, 2017).

A los fines de problematizar la manera de interpretar y gestionar los conflictos por parte del gobierno municipal, la Defensoría Departamental ocupa un papel central. Su intervención busca asegurar la asistencia letrada a las familias involucradas en el procedimiento judicial en curso, evitar que las personas queden expuestas a riesgo de situación de calle 4 y que se ejecuten desalojos compulsivos. En este marco, trabajan para que se consiga una respuesta estructural a la demanda habitacional, ya sea en el predio ocupado y/o a través de una relocalización; y, de no conseguirse, se busca garantizar mínimamente acciones concretas para las personas que se encuentran en situación de extrema vulnerabilidad.

Una manera extendida por parte del gobierno municipal para “desactivar” los conflictos es la implementación de una política de subsidios, de soluciones habitacionales momentáneas, que se brindan a cada familia sobre la base de la realización de diagnósticos socioambientales que certifiquen su situación de vulnerabilidad y precariedad habitacional. Entre las políticas implementadas se destacan los subsidios de alquiler, pero los mismos no se dirigen exclusivamente a personas en situación de vulnerabilidad. En una reciente nota periodística, desde la Secretaría de Desarrollo Humano y Hábitat del Municipio se informaba que en el período junio-agosto de 2024 se incrementó el número de personas -de 400 a 521- a las que se les otorga una ayuda económica para afrontar el alquiler.

En otro tiempo teníamos la posibilidad de hacer una cobertura más amplia, de mayor porcentaje, pero hoy obviamente por la gran demanda y por los valores de los alquileres, tenemos de alguna manera que replantear ese acompañamiento para que tenga mayor impacto en una mayor cantidad de población (…) No todos son alquileres que se sostienen en el tiempo, sino el pedido de acompañamiento es más para una renovación de contrato, para un ingreso a la vivienda, de grupos familiares, por ahí de clase media trabajadora que no logran reunir todo el dinero. (El Eco de Tandil, 14 de agosto de 2024)

Nos ha pasado que a personas que han sido relocalizadas en una causa por el Municipio, después han sido vueltas a desalojar porque no pudieron encontrar una solución permanente, o por lo menos de larga data, razonable a su demanda de vivienda. (Fragmento de entrevista a trabajadora de la Defensoría Departamental, 16 de marzo de 2023)

Esta política pública no está regulada en términos de estándares normativos, ni de concreción de derechos, ocasionando la falta de previsión y, en la práctica, la variación considerable de la razonabilidad en la respuesta brindada por efectores sociales. A su vez, se otorga de manera discrecional y sin criterios establecidos. En relación a este punto, una trabajadora de la Defensoría Departamental, expresaba que:

Desde la Defensoría Departamental, también se identificaron otros problemas en relación a los subsidios de alquiler, a saber: suelen otorgarse por períodos de tiempo que no exceden los 6 meses (existiendo la posibilidad de renovarse), lo que genera falta de seguridad en la tenencia y de previsibilidad a corto/mediano plazo; son por un monto reducido y no guardan relación con los precios del mercado inmobiliario formal, permitiendo únicamente el acceso a viviendas que se encuentran en pésimas condiciones edilicias; el monto de dinero otorgado se suele abonar con demora y no considera los gastos iniciales para el ingreso a una vivienda (depósito en garantía); no hay políticas tendientes a resolver la garantía de alquiler; ante situaciones complejas, no hay coordinación en la intervención entre los distintos niveles de gobierno a los fines de reforzar y/o extender los montos del subsidio; y, no hay apoyo en la búsqueda de alternativas de vivienda a personas que integran colectivos de protección preferente, los cuales necesitan intervenciones que excedan la mera asignación de un subsidio.

La modalidad de implementación de estos subsidios ocasiona que, en algunos casos, quienes son asistidos vuelvan a verse involucrados en otros hechos de ocupaciones de tierras o viviendas frente a la imposibilidad de sostener el pago de los alquileres. Este agravamiento en la situación de vulneración de derechos también podría ser entendido como una forma de violencia institucional, en tanto es generada por la intervención parcial o fragmentaria del Estado.

El tema es muy discrecional y en realidad cuando hay un conflicto y se piden subsidios (…) el subsidio es como la respuesta inmediata desde el primer nivel de atención (...) la demanda tiene que ver con la insistencia ¿no?, con la persona que va al municipio y está, pide y pide (…) No hay una política para dar solución a situaciones de emergencia habitacional o de personas que estén en situación de calle. Sí hay una política de subsidios que está destinada, en términos generales, a dar un apoyo a las personas que alquilan. (Fragmento de entrevista, 16 de marzo de 2023)

Como se abordará en el próximo apartado, el caso de La Movediza permitió problematizar esta manera extendida de atender la problemática habitacional por parte del gobierno local. La posibilidad de que se concretara un desalojo abonó a constituir espacios de lucha, de trabajo político y negociación, lo que también permitió proyectar una nueva salida habitacional (Verón, 2017). De este modo, interesa analizar cómo la implementación de un protocolo de actuación judicial propició un movimiento pendular entre la asistencia, centrada principalmente en la entrega de subsidios de alquiler, y la negociación de otras formas de resolución a partir de la implementación de diversas políticas públicas, algunas de las cuales (como la Ley Provincial 14.449 y la Ley Nacional 27.453) tienen entre sus principios rectores legitimar las modalidades de hábitat popular.

El protocolo de la Corte y la posibilidad de encontrar soluciones alternativas en el conflicto de La Movediza

A partir de hacerse público el conflicto en el barrio La Movediza, y a pedido de la Defensoría Departamental, desde el Programa de Extensión se presentó un escrito al Juez de la causa solicitando la aplicación del “Protocolo de Actuación Judicial frente a ocupaciones de Inmuebles por grupos numerosos de personas en situación de vulnerabilidad”, aprobado por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en abril del 2019. Se trata de una herramienta que permite resguardar los derechos humanos de las familias vulnerables, a partir de establecer pautas de actuación para los funcionarios judiciales y fuerzas de seguridad frente a situaciones de ocupación y/o desalojos de inmuebles.

El 24 de marzo de 2023 el Juez dio lugar a la implementación del Protocolo, promoviendo la conformación de una “Mesa de Diálogo y Gestión Interinstitucional" 5 (en adelante, la mesa), en pos de generar canales de diálogo y avanzar en la construcción de acuerdos entre el Estado -en sus múltiples presencias (Manzano y Ramos, 2015)- y las familias. Sin embargo, la participación de quienes protagonizan las ocupaciones no siempre logra garantizarse, esto se vincula principalmente a la predisposición de los gobiernos locales y al grado de organización de las familias; situación que aconteció en el caso de estudio.

En el marco de la mesa se acordó la generación de un relevamiento de las personas ocupantes en la búsqueda por producir datos que permitieran comprender la situación habitacional vivenciada. En el instrumento de registro se hizo hincapié en: la composición familiar y la existencia de integrantes que pertenecieran a colectivos de atención preferente; también se buscó relevar las condiciones habitacionales previas y las condiciones habitacionales en la ocupación. Desde el gobierno municipal se cuestionó la generación del relevamiento con el argumento de que, desde este nivel del Estado ya habían aportado información a la justicia, permitiéndoles reafirmar que quienes estaban en el predio eran mayoritariamente “extranjeros”, “que no se encontraban en situación de calle” y que “tenían trabajo registrado en blanco” (La voz de Tandil, 09 de marzo de 2023).

Contrariamente al posicionamiento del gobierno municipal, desde la Defensoría Departamental y otros actores institucionales que conformaban la mesa, se decidió avanzar en la implementación del relevamiento -abril de 2023- a los fines de dimensionar la gravedad del problema, actualizar la información del expediente judicial y evaluar la generación de soluciones habitacionales que excedieran la asignación de un subsidio de alquiler. Los datos que se obtuvieron dan cuenta que, entre las principales motivaciones para asentarse en el predio manifestadas por las 113 unidades familiares 6 entrevistadas, se destacan: la imposibilidad de afrontar el pago del alquiler (49%), la imposibilidad de tener tierra propia (23%) y el hacinamiento (11%). Asimismo, el 60,7% de los hogares eran inquilinos antes de instalarse en el predio y un 31,3% habitaba en una vivienda prestada. Las familias que alquilaban destinaban en promedio el 54,4% de sus ingresos a este gasto, y el 68,9% declaró haberse endeudado durante los últimos dos años para poder sostener el pago del alquiler. Entre los que no alquilaban, el 25% manifestó que vivía en condiciones de hacinamiento crítico. Sumado ello, es importante señalar que el 38,1% de los hogares asentados en el predio se encontraban en situación de indigencia, el 33,6% en situación de pobreza no indigente y sólo el 28,3% se ubicaban por encima de la línea de pobreza 7 . De los datos presentados se puede inferir que la mayor parte de las familias no pueden satisfacer el derecho a una vivienda adecuada, puesto que si bien la mayoría están insertos en el mercado de trabajo -de manera precaria-, la dinámica expulsiva del mercado inmobiliario ocasionó que muchas familias no pudieran sostener el pago de los alquileres, concibiendo la ocupación de tierras como la única manera de hacerse de un lugar donde vivir. Como manifestaban a la prensa el primer grupo de mujeres que ocupó el predio:

Victoria, una joven de 24 años madre de tres niños, llegó esta mañana al lugar. Relató que hasta hace poco tiempo atrás se encontraban junto a su pareja alquilando, pero tras concluir esa situación no consiguieron otra propiedad por no contar con recibos de sueldo. Llegó al límite que ya no podíamos más. “Conseguí una carpa y dije que no podía tener a mis hijos en la calle. Conseguí una carpa, y hoy llegué (...) De mi parte lo que menos quiero es usurpar, pero no me dejaron otra opción, ni siquiera como para poder alquilar. Recién hoy vine, vi todo esto, y dije que voy a apoyar porque también lo necesito. La gran mayoría son mamás solteras que no tienen lugar donde dormir”. (El Eco de Tandil, 23 de febrero de 2023)

El relevamiento fue presentado por la mesa como una prueba técnica que permitía legitimar la demanda habitacional de las personas implicadas, así como advertir sobre la gravedad del conflicto, ya que constituye una de las ocupaciones con mayor cantidad de familias involucradas entre las acontecidas en la ciudad durante la última década. Pero, desde el Municipio, se sostenía que las personas ocupantes no debían tener un trato diferencial respecto a otros tandilenses que también necesitaban acceder a una solución habitacional, tal cual lo establecía el Registro Único de Demanda Habitacional (RUDH) 8 , al tiempo que se cuestionaba la “necesidad” esgrimida. Según declaraciones de la Secretaría de Desarrollo Humano y Hábitat del Municipio, en el año previo al conflicto, ninguna de estas personas se acercó a solicitar algún tipo de ayuda en relación a la vivienda, sumado a que “No había en lo previo, ninguna situación de calle” (La voz de Tandil, 9 de marzo de 2023).

Las posiciones encontradas a partir de la generación del relevamiento permitieron visibilizar diversas interpretaciones respecto del Protocolo de Actuación de la Corte Suprema. Desde la mesa se buscaba tensionar la representación hegemónica que reducía la implementación del Protocolo a la mera generación de un relevamiento, sin concebirlo como una herramienta que ofrece elementos para resguardar los derechos humanos de las familias, a partir de propiciar instancias de diálogo y mediación para evitar un desalojo compulsivo, lo cual implicaba propuestas concretas por parte del Estado. En este sentido, las palabras de una trabajadora de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires reafirmaban lo mencionado: “No se puede dar por completado el protocolo sino se hacen propuestas de asistencia a las familias (...) se desnaturaliza los objetivos, es una pátina de derechos humanos, de dilación, pero no se garantizan derechos” (Registro de campo de la mesa, 17 de mayo de 2023).

De este modo, durante el 2023 se discutió la aplicación del protocolo en clave de que no resultara una mera formalidad para continuar con el proceso legal en curso. Desde los organismos vinculados a la promoción y protección de derechos, como es el caso de la Defensoría Departamental, se insistió en la necesidad de acordar respuestas concretas al diagnóstico realizado, ya que se advertía con preocupación que la aprehensión de la precariedad del otro lejos de promover acciones que permitieran revertir esa situación, podían derivar en una potenciación de la misma.

En este marco, desde la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad del gobierno de la provincia de Buenos Aires se propuso hacer uso de la Ley de Acceso Justo al Hábitat N°14.449, a los fines de celebrar un consorcio urbanístico con el poseedor de derechos sucesorios sobre el predio ocupado y, de esta manera, urbanizar el macizo y generar lotes con servicios. No obstante, dicha propuesta finalmente fue rechazada por el privado y resultó cuestionada por el gobierno municipal, quién decidió abandonar la mesa por no querer convalidar una solución alternativa al conflicto.

Ante el agravamiento de las condiciones materiales y subjetivas de la población ocupante y la agudización del conflicto social, como consecuencia de la falta de respuestas estatales previas a la primera fecha de ejecución del desalojo judicial, se propició la generación de un nuevo acercamiento y relevamiento, a partir de la realización de las “Jornadas de Promoción de Acceso a Derechos” por parte de la Facultad de Ciencias Humanas y el Programa de Extensión (UNICEN).

En este marco, a comienzos de octubre de 2023 se observó un mayor número de las unidades familiares, varias de las cuales expresaron no haber sido entrevistadas previamente. Sumado a ello, interesaba indagar si estaban inscriptas en el RUDH, ya que autoridades municipales expresaron en reuniones de la mesa y ante los medios de comunicación local que, para que las unidades familiares fueran evaluadas para el acceso a las políticas públicas habitacionales, era un requisito necesario que las mismas estuviesen inscriptas. De esta manera, como resultado de dichas jornadas se constató que, de un total de 97 unidades familiares entrevistadas, el 93,8% no había podido efectuar la inscripción al RUDH. Sumado a ello, el 79,2% expresó que, frente a la ejecución del desalojo, no contaría con posibilidades de acceder a un lugar alternativo donde residir, quedando así 76 grupos familiares en situación de calle. A su vez, sobre el 20,8% restante que manifestó que podría contar con una vivienda alternativa, detalló que la misma, no resultaba adecuada dado que se trataba de viviendas en precarias condiciones de construcción, con escasez de espacio (provocando hacinamiento), o por la imposibilidad de sostener el pago de la renta en el corto plazo.

Estos datos sirvieron para realizar una nueva presentación ante la justicia por parte de la Defensoría Departamental conjuntamente con el Programa de Extensión, en pos de insistir en que no se debían agotar las estrategias estatales que permitieran un adecuado abordaje de la problemática social presente en el conflicto, exhortando a que se continuase con el trabajo en el marco de la mesa para evitar una resolución violenta y para que se garantizara el acceso efectivo a políticas públicas que trascendiera la mera entrega de subsidios de alquiler a un número reducido de unidades familiares. En este sentido, a través de la Dirección de Acceso al Suelo Urbano del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se avanzó en la incorporación del predio ocupado en el Registro Nacional de Barrios Populares 9 . Ante esta situación, el 14 de diciembre de 2023, el juez de garantías falló dejar sin efecto la orden de desalojo dictada con anterioridad, ya que no se pueden desarrollar medidas procesales que conduzcan al desalojo de los inmuebles incluidos en el ReNaBaP. Sin embargo, a la brevedad esta medida fue apelada por el poseedor de los derechos sucesorios del predio.

La reconstrucción que se realizó del conflicto en curso en el barrio La Movediza, advierte que su judicialización contiene ciertos límites en cuanto a la manera punitiva en que se procesa institucionalmente un problema encuadrado en términos penales, cuyos orígenes se encuentran en la desigualdad socioespacial. Pero, también, habilita a discutir las posibilidades de implementar un conjunto de políticas públicas de cara a una resolución alternativa al desalojo. En este sentido, si se recuperan los planteos de Merlinsky (2014) y Melé (2016) vinculados con el análisis de la productividad de los conflictos, una dimensión a explorar es justamente las formas de vinculación entre los actores intervinientes (sean o no parte del caso judicial) así como los arreglos institucionales entre diferentes poderes y niveles jurisdiccionales del Estado.

Desde el inicio del conflicto, la Defensoría Departamental conjuntamente con otros actores que participaron de la mesa, buscaron construir una respuesta política a la ocupación colectiva de tierras que permitiese ofrecer una solución estructural a la demanda habitacional. Se buscó problematizar e introducir modificaciones a una herramienta extendida por parte del Estado para garantizar derechos en conflictos judicializados como son los subsidios de alquiler, los cuales generan una dinámica de individualización y descolectivización (Carman, 2017), ofrecen una solución transitoria y se otorgarían con posterioridad al desalojo, bajo el supuesto de que ello permitiría negociar una salida al conflicto. Asociadamente, los datos que se construyeron en los diversos relevamientos en territorio permiten volver sobre las causas estructurales de los conflictos por el acceso al hábitat y la necesidad de que los gobiernos desarrollen políticas públicas integrales, siendo el acceso a la vivienda en alquiler una problemática cada vez más extendida en la ciudad de Tandil que, como vimos en el caso de La Movediza, puede operar en la generación de procesos de informalidad urbana.

Consideraciones finales

El presente trabajo se propuso analizar la manera de gestionar conflictos públicos por el acceso al hábitat en la ciudad de Tandil. Por este motivo, se buscó visibilizar cómo la judicialización de los mismos permite, por un lado, desplegar un conjunto de políticas públicas por parte de los distintos niveles del Estado en pos de abordar los derechos vulnerados de las personas que se encuentran en situación de emergencia habitacional y/o vivencian desalojos compulsivos. Y, por el otro, traer al ámbito del derecho la consideración de las causas estructurales que permean las condiciones de posibilidad para que las personas ocupen tierras, lo que, además, visibiliza las responsabilidades que tienen los poderes ejecutivos en la promoción de acciones para garantizar que la población pueda acceder al suelo urbano, a la vivienda digna, a los servicios básicos y los bienes que se encuentran presentes en las ciudades.

La recuperación del caso de La Movediza, un conflicto que actualmente se encuentra en curso, permite advertir que la ocupación colectiva de tierras no constituye un hecho aislado en la ciudad de Tandil, ni tampoco en la región centro de la provincia de Buenos Aires; sino que forma parte de un ciclo de luchas sociales vinculadas con el acceso al hábitat que se viene desarrollando durante el siglo XXI (Valente Ezcurra, 2022). En la mayoría de los casos, la respuesta del Estado se orientó hacia la judicialización y la consiguiente sustanciación de desalojos. Sin embargo, esta manera de gestionar los conflictos, no ha evitado que se incrementen las ocupaciones de tierras, sino que, más bien, se ha observado la participación de un creciente número de familias en los acontecimientos más recientes. Es decir, la decisión de no dialogar ni ofrecer respuestas a quienes ocupan, argumentando que no se puede convalidar desde el Estado esta forma de producir ciudad (Bachiller, 2015), no evita que los procesos de informalidad urbana se expandan, al tiempo que se agrava la vulneración de derechos humanos fundamentales.

En ese sentido, nos parece importante señalar que, en los casos que hemos intervenido como equipo de Extensión Universitaria abocado a la temática, la inscripción de los conflictos en el ámbito judicial no consiguió circunscribir la discusión y obtener una resolución “inmediata”, por el contrario permitió expandirla (Mather e Yngvesson,1981; Girado y Larrea, 2022). De este modo, se habilitó la intervención de variados organismos así como la implementación del Protocolo de Acción para Desalojos dispuesto por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en pos de generar instancias de diálogo y acuerdos para la no concreción de un desalojo compulsivo.

En el caso de La Movediza, uno de los desafíos de la intervención fue tensionar la representación hegemónica que reduce la implementación del Protocolo a la mera generación de un relevamiento de ocupantes sin evaluar alternativas de solución previas al desalojo, con el objetivo de minimizar las consecuencias adversas de su implementación. En consonancia, la aplicación del Protocolo sólo se vería agotada cuando se brinden propuestas que, observando las garantías constitucionales, atiendan a los colectivos en situación de mayor vulnerabilidad.

Asimismo, el accionar de la mesa y las intervenciones de la Defensoría Departamental en el transcurrir del proceso judicial, buscaron restituir la dimensión estructural del conflicto, es decir, visibilizar el carácter complejo y multidimensional de aquello que el poder judicial tipifica como un delito de usurpación -tramitado en el fuero penal-. La intersección entre las prácticas residenciales precarias e “informales”, las políticas habitacionales transitorias y los desalojos, permite analizar las formas en que se conceptualiza y gestiona la problemática habitacional.

A nivel local se evidencia que el incremento de conflictos por el acceso al hábitat permite discutir la vivienda en alquiler ya que, por un lado, las dificultades de acceso a ella se transforman en una de las causas que motivan la ocupación de suelo urbano y, por el otro, la principal respuesta ofrecida desde el Estado para evitar la escalada de los conflictos y/o propiciar su “resolución” es a través de subsidios de alquiler.

Las ocupaciones colectivas de tierras y la vivienda en alquiler dan cuenta de diferentes situaciones habitacionales que, en el caso de estudio, se encuentran imbricadas y permiten problematizar ciertas concepciones sobre el derecho a la vivienda en el marco de procesos de judicialización que habilitan interacciones entre agentes estatales, organismos abocados a la defensa y promoción de derechos, familias y organizaciones sociales. De este modo, resulta interesante analizar las diversas maneras de habitar las ciudades en la búsqueda por lograr garantizar, a través de políticas públicas, formas de vida dignas, inclusivas y sostenibles para la ciudadanía en general, pero especialmente para los colectivos que vivencian mayores vulnerabilidades. Sumado a ello, se reafirma la importancia de propiciar una interpretación y resolución alternativa de los conflictos que rebase el ámbito judicial, en tanto son procesos de participación social que ponen en discusión el futuro de las ciudades y brindan una oportunidad para discutir la política habitacional en general y, particularmente, la política de subsidios de alquiler.

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Notas

1 La Defensoría General dependiente del Departamento Judicial de Azul, también conocida como Ministerio Público de la Defensa de la provincia de Buenos Aires, garantiza el acceso a la justicia y la asistencia jurídica integral, en casos individuales y colectivos. En lo que respecta a la secretaría, creada en 2017, resulta la primera experiencia judicial que trabaja los DESC en la provincia de Buenos Aires.

2 La institución del Defensor del Pueblo se crea en Argentina con la reforma de la Constitución Nacional de 1994 y tiene como misión proteger por vías no jurisdiccionales los derechos fundamentales de las personas así como controlar las acciones u omisiones de la administración. Además de la Defensoría del Pueblo de la Nación, existen Defensorías Provinciales y Defensorías Municipales (Girado, 2021).

3 El Intendente Miguel Ángel Lunghi fue electo en seis oportunidades: 2003-2007, 2007-2011, 2011-2015, 2015-2019, 2019-2023, 2023-2027.

4 La Ley Nacional 27.654 menciona en su Artículo N° 2 (inciso B), que entre las situaciones que permiten concebir que las personas se encuentran en riesgo a la situación de calle se encuentran aquellas “(…) debidamente notificadas de una situación inminente de desalojo o de una resolución administrativa o sentencia judicial firme de desalojo, y no tengan recursos para procurarse una vivienda”. Disponible en: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/255054/20211224

5 Estuvo integrada por la Defensoría Departamental, la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, la Secretaría de Desarrollo Humano y Hábitat del Municipio de Tandil, la Defensoría del Pueblo de Tandil, Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires e integrantes del Programa de Extensión UNICEN.

6 Integradas por un total de 280 personas, de las cuales 101 son niños/as y adolescentes.

7 Estos porcentajes se obtuvieron a partir de considerar los valores establecidos en el informe del INDEC del 20/04/23, respecto de los ingresos necesarios para superar el umbral de indigencia y de pobreza, teniendo en cuenta la valorización mensual de la canasta básica y de la canasta básica total que, cabe aclarar, no incluye en sus guarismos los gastos relativos al alquiler de vivienda.

8 Instrumento que permite cuantificar el déficit habitacional local y estratificar la demanda en pos de generar diferentes respuestas desde el Estado.

9 Se incorporó como una ampliación del barrio popular Movediza I a partir de la publicación en el Boletín Oficial (Resolución 2319/2023). Estar inscripto en el ReNaBaP resulta un aspecto valorado positivamente ya que permite hacer uso de la Ley de Integración Socio Urbana N°27.453