Introducción

La legislación urbana constituye una herramienta fundamental para comprender la transformación física, social y jurídica de las ciudades mexicanas. En el caso de Coahuila, durante la segunda mitad del siglo XX, el proceso de urbanización estuvo acompañado por un conjunto de leyes que no solo regularon el crecimiento de los asentamientos humanos, sino que también reflejaron las tensiones entre modernización, planeación y gestión pública. El problema de investigación que aquí se aborda radica en identificar cómo estas leyes moldearon el entendimiento jurídico de la ciudad y qué conceptos fueron incorporados para normar su desarrollo.

La relevancia temática de este estudio se vincula con la necesidad de historiar el derecho urbano como fenómeno estructurante y discursivo de las urbes. En este sentido, el análisis historiográfico se justifica como método adecuado para rastrear intereses, problemáticas continuidades y cambios en la legislación urbanística, permitiendo reconocer las formas en que se ha narrado, interpretado y aplicado el derecho. Esta investigación recupera fuentes primarias y hemerográficas, que permite contrastar tendencias jurídicas desde el periodo novohispano hasta la consolidación de la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976.

Asimismo, el análisis histórico-jurídico adquiere especial importancia en el ámbito nacional y estatal, al evidenciar cómo las leyes locales respondieron a contextos específicos de Poblamiento, industrialización, migración y expansión urbana. Estas normativas no solo regularon el uso del suelo y la infraestructura, sino que también delinearon el papel de los actores públicos y privados en la construcción de la ciudad, revelando una tensión entre el interés social y la lógica del mercado.

Entre las principales conclusiones de esta investigación destaca la identificación de un proceso de juridificación del espacio urbano en Coahuila, caracterizado por la institucionalización de la planificación, la descentralización parcial de facultades y la incorporación de nociones como zonificación, equipamiento urbano y participación social. Este proceso, aunque limitado en su aplicación efectiva, sentó las bases para una comprensión más compleja del derecho urbanístico como campo convergente entre lo jurídico, lo técnico y lo político.

Historiografía de la legislación urbana en México

La historia de la legislación urbana en México ha sido escasamente atendida en comparación con otros fenómenos urbanos vistos con perspectiva histórica, este breve recuento toma nota de la historiografía en materia de derecho urbano.

Ruiz-Massieu (1981) publicó el trabajo Derecho Urbanístico, como parte de la serie de libros publicados por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) denominados Introducción al Derecho Mexicano. Desde su perspectiva, el derecho urbanístico es una rama relativamente reciente en México, situándola en los años setenta del siglo XX, pero asume que existen normas y disposiciones ligadas al tema urbano dispersas en otras ramas del derecho, en disciplinas no jurídicas y mucho antes de la consolidación del México independiente. Señala que los contenidos específicos del derecho urbanístico contemporáneo están integrados por: propiedad, planeación para el desarrollo urbano, tierra, vivienda, fiscalidad urbana y planificación familiar. Aunque no se trata de un estudio propiamente histórico, efectúa un recuento de las normas e instituciones surgidas después de la Revolución Mexicana.

Por su parte Alarcón (1983, 1984) efectúa un análisis histórico sobre las principales disposiciones y normas urbanas en occidente, desde la antigüedad hasta finales del siglo XX, resulta relevante la segunda parte de su trabajo, donde explora los conceptos que han constituido la legislación urbana en México, destacando la noción de Planificación. Además, realiza desde la teoría del derecho una caracterización de la legislación para la planificación en México de finales del siglo XX.

Garza y Rodríguez (1998) publicaron el libro Normatividad urbana en las principales metrópolis de México, aunque tampoco se trata de un estudio propiamente histórico en materia jurídico-urbana, sí traza las principales trayectorias de las disposiciones jurídicas que inciden en el México contemporáneo. De esta investigación se desprenden algunas reflexiones relevantes, por ejemplo, durante la segunda mitad del siglo XX las principales ciudades mexicanas experimentaron un acelerado proceso de urbanización. Esta condición hizo indispensable el fortalecimiento y especialización del sistema jurídico mexicano vinculado el desarrollo y operación de las ciudades implicando a los tres órdenes de gobierno.

El análisis denominado La hechura jurídica de la urbanización. Notas para la historia reciente del derecho urbanístico (Azuela, 2010) resulta de gran relevancia para entender las transformaciones jurídicas en el ámbito urbano en las últimas décadas, principalmente porque reconoce cuatro factores centrales para comprender el fenómeno. Primero, que el derecho urbanístico como un sistema estructurado de normativas, instituciones, autoridades y procedimientos es muy reciente en México; segundo, la institucionalización, planeación y descentralización fueron los ejes rectores del derecho urbanístico mexicano al terminar el siglo XX; tercero, muchas transformaciones jurídicas en el ámbito urbano fueron promovidas por otras agendas incluidas la municipal, agraria, ambiental, ciudadana o económica, es decir que el derecho urbano es una operación convergente; y cuarto, para entender el proceso histórico jurídico de la ciudades no basta con observar el contenido estricto de la ley y los indicadores relacionados con su cumplimiento, sino que es pertinente prestar atención al conjunto de prácticas gubernamentales como son el otorgamiento de licencias, las acciones concretas de planificación o la implementación de operaciones institucionales sobre zonas de riesgo o de segregación, lo que se denomina como “hechos jurídicos de carácter instrumental o simbólico” relacionados con la ciudad.

En el libro Derecho urbanístico mexicano se efectúa un análisis jurídico de la legislación urbana y se reconocen algunos acontecimientos relevantes dentro del ámbito jurídico urbano mexicano. Desde el punto de vista histórico destacan dos aspectos: la imposibilidad de precisar el momento en que surge formalmente el derecho urbanístico en México y la relevancia de la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976, quedando formalmente integrados los elementos que consolidaron la legislación urbanística en México, por ejemplo, las nociones jurídicas de “planeamiento urbano”, “territorial” y “gestión urbana” (Coquis, 2019).

La normativa urbanística en México

Existen antecedentes jurídicos en materia de urbanización procedentes del periodo colonial, por ejemplo, las Ordenanzas Reales del 13 de julio de 1573 sobre nuevos descubrimientos, poblaciones y pacificaciones emitidas por Felipe II. Este documento ya delata la idea de planificación urbana, estableciendo el trazado, disposición, orientación y ordenamiento de los asentamientos coloniales, además debería buscarse sanidad, fortaleza y fertilidad del lugar y organizar el sistema de plazas y casas entre otras disposiciones. En mayor o menor medida este documento reguló el trazado de las ciudades novohispanas (Cera, 2022)

Aunque la Recopilación de leyes de los reinos de las Indias no es específicamente una reglamentación en materia de urbanización, sí contiene algunas normas que regulaban la estructura o función de los asentamientos del imperio español, por ejemplo, la disposición de fundar hospitales, universidades, colegios y fortalezas en el territorio del imperio, además, se estableció la jerarquización de ciudades, villas y lugares; normas de higiene y seguridad en las poblaciones y jurisdicciones sobre el territorio (Paredes, 1681).

Durante el México independiente, existieron distintos instrumentos legales que implicaron el proceso de urbanización de manera directa o indirecta, es el caso del decreto del 11 de marzo de 1842, formulado por el presidente Santa Anna que permitía la adquisición de predios y fincas urbanas por parte de extranjeros (De la Maza, 1893, pp. 315-318). Al igual que el decreto del 29 de mayo de 1853, que incorporó los elementos que conformaban la estructura urbana como calles, plazas, parques, escuelas y hospitales a la hacienda pública (De la Maza, 1893, pp. 527-533).

La promulgación de la Ley de Desamortización de bienes de la iglesia de 1856 resultó significativa en términos urbanos, ya que modificaba la estructura de la “propiedad raíz”, adjudicando los predios y fincas a nuevos dueños, transformando los usos del suelo e incorporando la propiedad urbana a las dinámicas del capitalismo liberal (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión et al., 2016). De igual forma ocurre con el famoso Manifiesto de Ignacio Comonfort que acompañó la promulgación de la Constitución de 1857, donde subyace el urbanismo como un mecanismo útil para el cumplimiento de algunos preceptos constitucionales, principalmente mediante obras de “Fomento” (Vargas, 1988, pp. 61-62).

A este hecho jurídico con efectos urbanísticos, prosiguió la promulgación de la Ley de nacionalización de bienes eclesiásticos de 1859, expedida durante el gobierno de Benito Juárez en el contexto de la Guerra de Reforma, principalmente porque hacía propietaria a la nación de la totalidad de predios e inmuebles de la iglesia, lo que modificó sustancialmente la estructura física de los asentamientos humanos (Ley de nacionalización de bienes eclesiásticos, 1859).

Probablemente el Porfiriato fue una de las etapas con mayor incidencia legal desde el punto de vista urbano y territorial, principalmente porque muchos de los proyectos de modernización y ampliación de la infraestructura o estrategias para el establecimiento de medidas de control territorial vinieron acompañadas de sus respectivos reglamentos. Por ejemplo, la promulgación de la Ley de deslinde y colonización de terrenos baldíos de 1883, cuyos efectos en la reconcentración de tierras y la fundación de nuevos asentamientos fue relevante (Carmona, 2024). Además, en 1894 se publicó el Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos que reguló la disposición y funcionamiento de los asentamientos humanos con fines sanitarios, por ejemplo, se reglamentaron algunas características constructivas referentes a ventilación, asoleamiento, iluminación, hacinamiento, control de desechos, acceso al agua y drenaje e instalaciones peligrosas (Secretaría de Gobernación, 1894).

Aunque no se puede asumir que el tema urbano tuviese especial relevancia dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos de 1917, proveyó de algunos elementos jurídicos que incidieron directamente en el asunto de las ciudades, por ejemplo, se reconoció la propiedad del territorio en favor de la nación así como la potestad del estado respecto a la administración del territorio nacional, otorgándole facultades para ceder derechos en favor de los ciudadanos. Asimismo se garantizó el derecho a la propiedad privada, sin embargo, México se mantuvo sin instrumentos jurídicos especializados en materia de urbanización y planificación.

Desde mediados de la década de 1920 la Asociación Nacional para la Planificación de la República Mexicana planteó como uno de sus fines “Preparar y presentar al Gobierno Federal, así como a los Gobiernos de los Estados y a los Ayuntamientos, proyectos de leyes y reglamentos acerca de los problemas relacionados con la planificación y con la habitación” (“Fines de la Asociación Nacional para la Planificación de la República Mexicana”, 1927, p. 2).

Después de muchos debates y la insistencia de algunos especialistas como Carlos Contreras y Luis Prieto Souza, la Ley general de planeación fue expedida en julio de 1930 (“Fue expedida la Ley de Planeación”, 1930), primer instrumento jurídico federal relacionado con la previsión, urbanización, administración del suelo y desarrollo de las ciudades mexicanas después de la Revolución. “Esta legislación pretendía coordinar y encauzar las ac­tividades de las distintas dependencias del gobierno para conseguir el desarrollo material y constructivo regulado” (Escudero, 2011, p. 18). Además, priorizó el desarrollo de la obra pública y la infraestructura en el país, tomando como referencia el Plano Nacional de México, asimismo, promovió la creación de Planos Estatales y Municipales, facultando a las administraciones públicas locales para la implementación de herramientas técnicas y jurídicas orientadas a gestionar el crecimiento urbano. Este intento de planeación local tardó varias décadas en consolidarse.

Aunque la Ley de Planeación de 1930 estableció las Juntas Locales de Mejoras Materiales, conformadas por ciudadanos y representantes gubernamentales, no incentivó la coordinación entre la federación, los gobiernos estatales y municipales para el desarrollo urbano, dejando de lado los proyectos de obra pública con enfoque local. Si bien se estimuló la creación de una normativa estatal, las principales atribuciones para la planificación y ejecución de proyectos urbanos recayeron en organismos federales, particularmente en la Comisión Nacional de Planeación formada por dependencias y personas con capacidades científicas, técnicas, financieras y urbanas, pero lejos de las realidades regionales y locales. Estos defectos originarios de la ley, a los que su sumó la complicación del fenómeno urbano en México, plantearon la necesidad de crear una “nueva ley”.

Las discusiones para consolidar un nuevo instrumento jurídico actualizado, bajo un enfoque económico, social, nacional y regional, comenzaron en 1963, año en que la comisión del senado formada por Fernando Lanz, Edgardo Medina y Manuel Huitrón elaboró un nuevo proyecto. A esta propuesta con implicaciones urbanísticas se sumó la iniciativa de la comisión formada por Ramón Ruiz Vasconcelos, Manuel Hinojosa y Ángel Santos Cervantes, quienes formularon el proyecto de ley sobre reservas territoriales orientada a la habitación popular y desarrollo urbano (“3 importantes leyes elabora el Senado”, 1962). El nuevo instrumento jurídico tardó trece años en completarse.

Habitualmente se ha asumido que la legislación urbanística en México se consolidó hasta 1976, año en que se promulgó la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) y se reformó la constitución dando fundamento para que los Estados legislaran en materia de urbanización. Según señala Antonio Azuela, los elementos más importantes de esta ley fueron: el régimen de planes con la participación de todos los niveles de gobierno; la distribución de competencias, que se mantuvo ambigua hasta 1983 año en que la reforma constitucional ponderó la municipalización; las regulaciones a la propiedad y la participación social en la gestión urbana. Además, se incorporaron conceptos propiamente urbanísticos para la implementación de las nuevas perspectivas sobre urbanización, como fueron las nociones de centros de población y conurbación (Azuela, 2010). Aunado a lo anterior habría que reconocer los indicios de la influencia que tuvo la Conferencia Hábitat I de 1976 en los contenidos de la LGAH, por ejemplo, el reconocimiento de la vivienda digna y los servicios públicos como derecho; el establecimiento de instrumentos de planificación integral, concurrente y con participación ciudadana; la creación de otros instrumentos regulatorios en materia de urbanización; la habilitación jurídica del estado para ordenar el territorio y las medidas jurídicas orientadas a extender el acceso equitativo a la ciudades. Sin embargo la aplicación efectiva de estos preceptos se mantuvo limitada.

La legislación urbana en Coahuila a mediados del siglo XX

Desde comienzos del siglo XX, Coahuila experimentó un importante desarrollo industrial, especialmente en ciudades como Saltillo (Figura 1), Torreón y Monclova, con la proliferación de empresas de siderurgia, metalurgia, agroindustria y manufactura. Simultáneamente, las urbes coahuilenses vivieron un crecimiento demográfico acelerado. Esto provocó una notable expansión física de las urbes, aunado a fenómenos como sobrepoblación, desregulación en los usos de suelo, contaminación ambiental e insuficiencia de bienes y servicios públicos. Para enfrentar estos retos, el gobierno estatal promovió un marco jurídico regulador de la urbanización y administración de asentamientos humanos.

Figura 1.
Plano Anual de la ciudad de Saltillo en 1948
Fuente: Archivo Municipal de Saltillo (1948).

La Ley Federal de Planeación de 1930 tuvo poca resonancia en el contexto coahuilense. A nivel estatal otras leyes vinculadas de forma indirecta al asunto urbano dominaban la discusión pública, por ejemplo, las reformas constitucionales en materia agraria (“Reformase la constitución para crear el departamento agrario”, 1933); Las leyes de expropiación (1938, 21 de enero); los efectos sobre la propiedad del nuevo Código Civil Federal (“La propiedad ante el Código Civil”, 1930) y el Código Sanitario Federal y su relación con los Reglamentos de Ingeniería Sanitaria que facultaban a la autoridad sanitaria para intervenir en la expedición de licencias municipales de construcción (“Los permisos para construir casas”, 1941).

En este contexto, en 1941 la administración estatal de Pedro Rodríguez Triana (1937-1941) impulsó a través del Congreso del Estado la Ley sobre Fraccionamientos de las Ciudades del Estado de Coahuila y el Reglamento de Construcciones para el Estado de Coahuila (“Reglamento que será puesto en vigor”, 1941). Ambas legislaciones reglamentaron el desarrollo de la construcción, de obra pública e infraestructura.

Aunado a lo anterior, algunos sectores populares señalaron la necesidad de reglamentar en materia de urbanización desde mediados de los años cuarenta, por ejemplo, los trabajadores de la Comarca Lagunera afiliados a la Confederación Nacional de Trabajadores solicitaron al alcalde de Torreón (Figura 2) la elaboración de una Ley para la urbanización, en respuesta a la expansión, especulación e irregularidad en el proceso de construcción de nuevos fraccionamientos. Básicamente se trató de una iniciativa que buscaba controlar la acción de los fraccionadores y empresas inmobiliarias, exigiendo la incorporación de equipamientos urbanos en los proyectos de nuevas colonias. Aunque la iniciativa resultaba loable, la insuficiencia jurídica de la propuesta presentada sugiere que se trataba de un amago político (“Se pide que sea expedida una ley de urbanización”, 1944).

Figura 2.
Plano catastral de la ciudad de Torreón en 1943
Fuente: Archivo Municipal de Torreón (1943).

No fue hasta 1954 que se impulsó la promulgación de la primera ley en materia de urbanización y planificación urbana nombrada Ley de Planificación para el Estado de Coahuila. Esta priorizó una óptica jurídica del desarrollo urbano, la planificación, los fraccionamientos y la zonificación de las ciudades y centros poblacionales del Estado; basándose en la puesta en marcha de proyectos de obra pública e infraestructura (Ley de Planificación para el Estado de Coahuila, 1954).

La legislación impulsó el desarrollo de estos proyectos mediante mecanismos financieros, destacando el Fondo de Planificación, que se constituyó con los ingresos obtenidos de contribuciones fiscales y gravámenes sobre la propiedad y tenencia de fincas rústicas y urbanas. Estos impuestos alimentaron las arcas públicas estatales y municipales, fortaleciendo el financiamiento para iniciativas de planificación y desarrollo. Esta legislación creó la Comisión Estatal de Planificación, dicho organismo estuvo presidido por el Gobernador del Estado; el director general de Obras Públicas quien ejerció el cargo de secretario; el Tesorero General del Estado y el jefe de Servicios Coordinados de Salubridad y Asistencia del Estado (Ley de Planificación para el Estado de Coahuila, 1954).

La Ley de Planificación para el Estado de Coahuila de 1954 promovió la participación de diversos actores sociales, especialmente élites con poder político, conocimiento técnico e influencia económica. Entre ellos se incluían representantes de la iniciativa privada, organizados en las Cámaras Estatales de Propietarios de Fincas Urbanas, Comercio e Industria. También participaron agrupamientos de profesionistas, como la Asociación de Ingenieros, Arquitectos y Constructores del Estado, además de instituciones financieras y crediticias en operación dentro de Coahuila (Ley de Planificación para el Estado de Coahuila, 1954).

Cabe destacar que la citada ley consideraba que el desarrollo de obra pública e infraestructura desde una perspectiva urbanística se efectuaría exclusivamente en los municipios con mayor cantidad de población y capacidad financiera. Además, la Comisión Estatal de Planificación impulsó la conformación de las Comisiones Municipales de Planificación, cuya estructura era similar (Ley de Planificación para el Estado de Coahuila, 1954). Por lo tanto, esta legislación y el organismo resultante no incluyeron a la totalidad de los municipios del estado de Coahuila para el impulso de la urbanización, la planificación y el desarrollo de la obra pública. Probablemente se descartaron los municipios cuyo proceso de urbanización aun no era intensivo.

Las Comisiones Municipales de Planificación desempeñaban un papel clave en la formulación de planos reguladores para ciudades del Estado. Estos instrumentos preconcebían el desarrollo de las poblaciones y buscaban mejorar las condiciones urbanas mediante el diagnóstico, previsión y planificación estratégica, facilitando la proyección y ejecución de proyectos con perspectiva local.

El objetivo central era garantizar el abastecimiento adecuado de bienes y servicios públicos, lo que requería estudios para definir ubicaciones estratégicas. Como parte de este proceso, se implementaron mecanismos de “zonificación”, asignando sectores específicos para distintas funciones urbanas, con el fin de estructurar el crecimiento de las ciudades de manera “ordenada y eficiente”.

De manera resumida la ley de planificación de 1954 regulaba la conformación de organismos estatales y municipales comisionados para la planificación encargados de la elaboración de estudios; la proyección de equipamientos e infraestructuras urbanas; el control sobre la lotificación y subdivisión de predios; la promoción del espacio público; la ampliación, trazado y rectificación de calles y alineamientos; la disposición de usos de suelo y normas de construcción; los fondos para urbanización e impuestos urbanos sobre el suelo, (“La Ley de planificación para el Estado de Coahuila”, 1954), es decir se trató de una versión adaptada y ampliada de la ley federal en la materia y la del Distrito Federal, cuyos ejes sustanciales eran la planificación y la zonificación.

En 1959 la administración estatal de Raúl Madero González (1957-1963), promulgó la Ley de Protección y Fomento de la Construcción y Urbanización (1959). Principalmente se trató de un instrumento legal destinado a la construcción de casas y nuevas urbanizaciones. Aparentemente se buscaba que esta ley promoviese las viviendas populares y las colonias obreras, en segundo plano subyacía el impulso a las empresas constructoras de vivienda, ya que tanto asalariados como empresarios de la construcción quedarían exentos de algunos impuestos (“El Gob. de Coahuila fomentara la construcción de viviendas populares”, 1959).

Dicha legislación estableció la figura legal del “urbanizador”, asignada a personas físicas, morales e instituciones gubernamentales a nivel estatal y municipal. Su función principal era impulsar la construcción de obras y el mejoramiento de infraestructuras esenciales para el abastecimiento de servicios públicos. Para operar, los urbanizadores debían contar con autorización de la Comisión Estatal de Planificación, lo que representó una regulación estatal sobre el negocio inmobiliario y la industria de la construcción (Ley de Protección y Fomento de la Construcción y Urbanización, 1959).

Bajo el principio de utilidad pública, los urbanizadores tenían facultades para comprar, vender y promover la expropiación de terrenos y predios urbanos de propiedad privada. Además, podían establecer convenios y contratos que facilitaran el desarrollo legalizado de nuevos asentamientos humanos, buscando un crecimiento urbano estructurado y lucrativo.

Esta legislación priorizó el desarrollo urbanístico de las ciudades y centros poblacionales de la entidad, a través de la creación de proyectos de construcción de obras públicas y privadas, así como de mejoras de infraestructuras en fincas urbanas destinadas al desarrollo de complejos residenciales de casa-habitación y de la creación de espacios y edificios públicos (Ley de Protección y Fomento de la Construcción y Urbanización, 1959).

Estos proyectos respondían a la concesión y mejoramiento de los servicios como agua potable; drenaje; alcantarillado; electricidad; alumbrado público y pavimentación (Ley de Protección y Fomento de la Construcción y Urbanización, 1959). Aunque la finalidad explícita era satisfacer las necesidades cotidianas de vivienda, esparcimiento, salud, higiene, seguridad y movilidad, probablemente esta legislación cumplía un doble cometido: por un lado, mejorar las condiciones materiales de la ciudad, y por otro, promover el negocio inmobiliario y la concesión en el abasto de servicios públicos en favor de empresas privadas, es decir, la ciudad entendida como un espacio de inversión privada.

Tanto la Ley de Planificación de 1954 como la Ley de Protección y Fomento de la Construcción y Urbanización de 1959 atribuyeron a las autoridades municipales como figuras rectoras en la prestación y administración de los servicios públicos en las ciudades del Estado, es decir concedieron personalidad jurídica a los municipios para regular y reglamentar el desarrollo de la urbanización y planificación, sin embargo estuvieron limitadas en su coordinación con las autoridades federales y mantuvieron ambos conceptos relativamente ambiguos.

Al igual que ocurrió con muchas ciudades mexicanas entre la década de 1960 y 1970 las ciudades coahuilenses tendieron a expandirse, condición asociada principalmente a procesos como la industrialización, el crecimiento demográfico, la migración y el incremento de las necesidades sociourbanas; asimismo el fenómeno urbano se mancomunó con el desarrollo económico. La vinculación entre estos trajo consigo nuevos problemas urbanos como la expansión acelerada hacia las periferias, la ocupación irregular del suelo urbano, la especulación urbana, el deterioro de las zonas históricas, la contaminación ambiental, la conurbación y metropolización, así como las crisis de movilidad.

Aunado a lo anterior, desde mediados de los años sesenta se insistió en el ámbito federal respecto a la necesidad de expedir una nueva Ley de Planeación, aunque la óptica se enfocó hacia la administración de los recursos, es decir una estrategia para programar el desarrollo socioeconómico del país (“La ley federal de planeación”, 1963).

En ese contexto se comenzaron las reuniones para elaborar una nueva ley en materia de planeación para el estado de Coahuila desde 1973 (“La nueva ley de planeación en Coahuila”, 1973), bajo el auspicio del gobernador Eulalio Gutiérrez Treviño. En 1976 se promulgó la Ley General de Asentamientos Humanos, instrumento legal que modificó la acción del estado en materia de urbanización. Su proceso generó debate, resistencia y oposición de múltiples sectores de población centrando su atención en el asunto de la propiedad privada, las atribuciones de la autoridad municipal y los usos de suelo. En esta discusión participaron principalmente las élites empresariales y los propietarios de grandes extensiones de suelo urbano, que consideraban vulnerados derechos e intereses, en contraparte el oficialismo gubernamental se convirtió en férreo defensor de la propuesta (“Estudio de artículo por artículo de la ley de asentamientos humanos”, 1976).

Coahuila no fue la excepción, la resistencia estuvo encabezada por el Comité Cívico de Coahuila, teniendo como figura visible a Alejandro Gurza Obregón. Esencialmente se cuestionó el control del estado sobre la casa habitación popular; las potestades del gobierno municipal sobre la administración del espacio urbano y la confección de una ley ajena a la ciudadanía. Desde su perspectiva, tal como se proponía la Ley General de Asentamientos Humano, violentaba la constitución y era contraria a los intereses populares (“Los comités cívicos se oponen a las resoluciones contra el pueblo”, 1976). Además, la Cámara de Comercio y la Cámara Agrícola y Ganadera de San Pedro de las colonias se manifestaron abiertamente en contra del proyecto de ley (“En San Pedro se pronuncian contra la ley de asentamientos”, 1976).

Por su parte, los grupos y personajes adheridos al régimen del presidente Luis Echeverría y el gobernador Óscar Flores se encargaron de respaldar públicamente el proyecto. Entre otras acciones efectuaron una concentración masiva en apoyo a la mencionada ley, aprovechando la candidatura a la presidencia de la República de López Portillo y al senado de Eliseo Mendoza Berrueto y Gustavo Guerra Castaños, donde también participaron el alcalde de Torreón, Francisco J. Madero; el presidente del Comité Municipal del Partido Revolucionario Institucional de Torreón, Heriberto Ramos Salas y Leobardo Flores Ávila, Secretario General de la CTM, entre otros políticos y agrupamientos campesinos, populares y obreros. Se trató del obligado desplante de apoyo a la política presidencial en el ámbito estatal, el argumento era simple y sistemático: la nueva ley de asentamientos humanos era una acción en favor de los sectores sociales más desfavorecidos que traería múltiples beneficios, por lo que era indispensable mostrar apoyo incondicional a Echeverría, es decir “hacer ciudad” era asumido como una forma de “hacer política” (“La Ley de asentamientos humanos de protección para las mayorías”, 1976).

En un complejo entramado político que incluyó negociaciones e imposiciones, la Ley General de Asentamientos Humanos fue aprobada, poco después se promulgaron las Leyes estatales correspondientes. En enero de 1977 el Congreso del Estado de Coahuila, bajo la iniciativa del gobernador Óscar Flores Tapia (1975-1981), aprobó la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza (1977), la cual suplió en efectos jurídicos de urbanización y planeación urbana a la Ley de Planificación del Estado de Coahuila de 1954; pero no a la Ley de Protección y Fomento de la Construcción y Urbanización de 1959, ya que esta última siguió vigente hasta 1994, año de la promulgación de la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza.

A diferencia de las leyes estatales anteriores orientadas al ámbito urbano, la legislación de 1977 no se enfocó exclusivamente en la construcción de proyectos de obra pública y de infraestructura en las ciudades del Estado, incorporó la regulación, administración y uso de los bienes y servicios públicos como elementos primordiales de la estructura urbana, bajo la categoría de Equipamientos urbanos. Asimismo normó la tenencia, utilización y administración de los terrenos rústicos y urbanos que eran destinados para el desarrollo de proyectos (Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, 1977).

Esta legislación estableció la clasificación territorial en zonas urbanizadas; reservas territoriales y espacios dedicados a la conservación, contemplando las áreas naturales y los ecosistemas, así como los espacios que conforman el Patrimonio Cultural e Histórico de los Municipios y del Estado (Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, 1977). Además, incluyó el mejoramiento urbano de sectores deteriorados, vulnerables, periferias urbanas y zonas rurales.

Por primera vez se precisaron los usos de suelo urbano, clasificándolos en industrial, comercial, habitacional, de servicios y de recreación, lo cual significó la especialización, organización y categorización del espacio urbano, es decir, una estrategia jurídica para mejorar su funcionamiento. En relación con la conurbación, fenómeno que para esos años había afectado profundamente a los asentamientos del sur de Coahuila, la ley promovió la implementación de políticas públicas incluyendo planes, programas y proyectos de urbanización coordinando los tres órdenes de gobierno. Esto representó la correspondencia de la normativa estatal con la legislación federal, y comprometió a las autoridades con la elaboración de instrumentos técnicos para prever y controlar el crecimiento y funcionamiento de las ciudades conurbadas de la entidad (Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, 1977).

A pesar de que la perspectiva de planeación territorial fue escasamente incluida, la normativa surgió en el contexto del desarrollo de sistemas de ciudades y zonas metropolitanas regionales, interestatales, subregionales o intermunicipales, lo que implicó disposiciones para atender al fenómeno de la metropolización, por ejemplo, se facultó para el establecimiento de decretos de conurbación y la implementación de protocolos de planeación urbana para zonas conurbadas y estudios geográficos y demográficos, efectuados por comisiones especializadas (Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, 1977).

De igual forma la legislación creo el organismo estatal encargado de la planificación urbana del estado denominada Comisión Consultiva de Desarrollo Urbano del Estado, que incluía la colaboración entre autoridades estatales y municipales, además de asociaciones de profesionistas, iniciativa privada y representantes de la sociedad civil. Ese mismo año se creó por decreto el Instituto Estatal de Vivienda Popular y la Comisión de Zona Conurbada de La Laguna, ambos tendrían como marco legal la Ley de Desarrollo Urbano.

A pesar de sus defectos, dicha ley resultó fundamental en la transformación de las ciudades coahuilenses, principalmente derivado de la obligatoriedad gubernamental de elaborar Planes Estatales y Municipales de Desarrollo Urbano. No fue esta la última ley vinculada al proceso de urbanización del estado promulgada durante el siglo XX. Entre 1983 y 1984 fue discutida y aprobada la nueva Ley de Fraccionamientos, dicha normativa estableció los porcentajes factibles para uso comercial en los fraccionamientos habitacionales, limitó el uso de suelo industrial y estableció porcentajes para áreas de donación municipal, disposiciones que también resultaron polémicas (García, 1984), a las que se sumó la intención por parte del gobierno de permitir fraccionamientos sin todos los requerimientos, bajo la modalidad de “Servicios Progresivos” argumentando la promoción de desarrollos industriales y comerciales (“Nueva Ley en Coahuila sobre Fraccionamientos”, 1983).

En 1994 se promulgó la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, finiquitando las leyes urbanas emitidas durante el siglo XX en Coahuila.

Reflexiones finales

Los estudios históricos sobre legislación urbana, especialmente aquellos que se centran en fenómenos como planificación, construcción, habitación, concesión, conurbación, metropolización y obra pública, así como la clasificación, regularización y ocupación del suelo urbano son escasos. La historiografía de la legislación urbana en México presenta dos características que hasta el momento la hacen insuficiente: no se estudia la legislación urbana y su evolución como fenómeno histórico de “larga duración”, por lo tanto, no se evidencian sus vínculos y derivaciones. Tampoco se contextualiza el contenido de la ley confrontado con las coyunturas políticas, económicas, sociales, culturales y propiamente urbanísticas de cada época, es decir, el contenido de la legislación urbana es expuesto como un fenómeno exclusivamente jurídico. Además, aunque existen trabajos bien estructurados respecto al análisis jurídico del derecho urbano en México, la mirada hacia el pasado es corta, pues habitualmente se asume como una rama del derecho surgida en la década de 1970. A pesar de lo anterior, se reconoce una extensa tradición historiográfica referente al análisis de normativas locales, como bandos y reglamentos.

La historia de México incluida la etapa colonial y el siglo XIX, muestran la existencia de múltiples normativas que impactaron en las ciudades, principalmente en lo referente a trazado, orientación, disposición, colonización, equipamiento, higienización, regímenes de propiedad y control de los asentamientos. Aunque no se puede asumir la existencia de un derecho urbano como rama jurídica especializada hasta la segunda mitad del siglo XX, ya que se trataba de un país predominantemente rural y que las disposiciones útiles para regular las ciudades se encontraban dispersas en distintas ramas del derecho, es notoria una tradición de legislar para la urbe, fenómeno que ganó importancia en la medida en que la urbanización impactó aspectos económicos, políticos, demográficos o ambientales.

La legislación urbana en Coahuila promulgada a mediados del siglo XX está relacionada con la emisión de leyes en el ámbito federal y con los intensos procesos de crecimiento urbano, industrialización y desarrollo económico regional. Hasta la promulgación de la legislación de 1959, las normas tenían como meta controlar el desarrollo de la obra pública y promover la instalación de equipamientos, infraestructura y servicios. Después de ese año la legislación se decantó por el desarrollo económico y la administración de los recursos. Aunque la sociedad coahuilense demandó la promulgación de leyes en materia de urbanización, el tema no fue recurrente ni intensivo en términos del debate público.

La legislación no solo reguló acciones concretas sobre las ciudades coahuilenses, también creó organismos e instituciones; estableció fondos; asignó funciones, responsabilidades y priorizó la planificación como estrategia general para gestionar las urbes del estado. Cabe aclarar que los conceptos, instrumentos y criterios de planificación incorporados en la legislación, también evolucionaron y corresponden a valores e intereses de grupos de poder de distintas épocas. A la par de la utilidad que representa la conformación de un marco jurídico medianamente suficiente en materia de urbanización, legislar para la urbe también resultó ser rentable económicamente y fructífero políticamente.

Es difícil medir objetivamente el impacto que tuvieron las legislaciones analizadas en el devenir de las urbes coahuilenses, ya que muchos datos que actualmente son registrados para monitorear y evaluar como la proximidad entre usos urbanos, el porcentaje destinado a espacios públicos y áreas verdes, la medición de la movilidad urbana, el acceso a la vivienda y servicios públicos, la seguridad, la limpieza, la inclusión, la participación ciudadana, la cohesión social, la conservación del patrimonio y promoción de la cultura, o el cuidado ambiental en esa época no eran registrados. También es difícil determinar la pertinencia o el porcentaje de cumplimiento de las normas en el contexto de su decreto o empleando la urbe actual como evidencia objetiva de normas emitidas hace mas de medio siglo y actualmente remplazadas. En todo caso cabe emprender de manera complementaria estudios históricos sobre los efectos de la legislación mencionada, por ejemplo observando, quejas, demandas y sanciones, en general podemos señalar que fue mejor la presencia de un marco normativo, pero este presenta sesgos, insuficiencias y representa intereses.

Aunque de manera insuficiente y sectorizada la legislación urbana de Coahuila incorporó la participación ciudadana, técnica y profesional vinculada al urbanismo, sin embargo, dominó una perspectiva promotora del negocio inmobiliario o la concesión de servicios públicos por encima de los intereses colectivos y el desarrollo sustentable. Asimismo, la municipalización fue una variable importante que se incorporó a la legislación urbana coahuilense a partir de la segunda mitad del siglo XX. De cualquier forma, pensar la ciudad desde lo local tardó varias décadas en consolidarse. Lo mismo ocurrió con un enfoque jurídico de la planificación territorial, el cuidado del medio ambiente, la mitigación de los desastres naturales, la salvaguarda del patrimonio arquitectónico, la inclusión social y la atención de sectores vulnerables, metas que aún están por solventarse.

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Notas de autor

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