Resumen: Este artículo compara cómo se produjo la modernización estatal en Colombia y Guatemala en la década de 1960, problematizando su relación con la democracia. Para realizar la investigación se operacionalizaron los conceptos de modernización de Estado y democracia, planteando sus relaciones a partir del estudio de contextos, discursos y reformas. Para la recolección de información se revisaron fuentes primarias y secundarias; los archivos consultados fueron: el Archivo General de la Nación y de la Biblioteca Luis Ángel Arango, en Colombia; y el Archivo General de Centro América y el de Biblioteca Nacional, en Guatemala; además del National Archive estadounidense. Se concluye que la modernización del Estado transformó el sistema político desde una lógica capitalista del orden tradicional, permitiendo aperturas en servicios sociales y creación de clase media, pero también mantuvo la cohesión desde el control democrático en el marco de partidos y grupos tradicionales combinadas con lógicas de control social.
Palabras clave: Colombia,democracia,Guatemala,Guerra Fría,historia política,modernización estatal,seguridad del Estado.
Abstract: This article compares how state modernization took place in Colombia and Guatemala in the 1960s, problematizing its relationship with democracy. To carry out the research, the concepts of state modernization and democracy were operationalized, posing their relationships based on the study of contexts, discourses and reforms. For the collection of information, primary and secondary sources were reviewed; the archives consulted were: the General Archive of the Nation and the Luis Angel Arango Library, in Colombia; and the General Archive of Central America and the National Library, in Guatemala; in addition to the U.S. National Archive. It is concluded that the modernization of the State transformed the political system from a capitalist logic of the traditional order, allowing openings in social services and the creation of a middle class, but also maintained cohesion from democratic control within the framework of traditional parties and groups with logics of social control.
Keywords: Cold War, Colombia, democracy, Guatemala, National Security , Political History, State modernization.
Artículos
Modernización estatal y democracia: Colombia y Guatemala (1960–1971) en perspectiva comparada
State modernization and democracy: Colombia and Guatemala (1960–1971) in comparative perspective
Recepción: 27 julio 2024
Aprobación: 23 septiembre 2024
La década de 1960 fue un período de fuertes movilizaciones colectivas ocasionadas por la transformación cultural de la sociedad[1] (Calvo y Parra, 2012) y por el encuentro en diferentes contextos entre los modelos hegemónicos en disputa durante la Guerra Fría (Archila, 1996), sobre todo, en los del sur global o «tercer mundo» (Escobar, 1998). La posibilidad de una revolución social, «el fantasma» más temido por los antisocialistas, apareció en América Latina con la Revolución cubana en 1959, por lo que los gobiernos de diferentes países del continente, especialmente el de Estados Unidos, realizaron acciones para impedir que los comunistas llegaran al poder en más países (Petinnà, 2018). En este contexto surgió, desde Estados Unidos, la teoría de la modernización como una respuesta a los problemas que generaba la movilización y la aceptación creciente de la ideología socialista (Latham, 2000). La potencia norteamericana siguió los planteamientos de académicos como Rostow y Almond (Rojas, 2010), quienes consideraban que los lugares con problemas sociales eran proclives a la revolución, y recomendaron a los países «desarrollados» guiar a los que tenían dificultades en su proceso modernizador para mejorar la situación y contener la posibilidad de un triunfo revolucionario (Rostow, 1960). La teoría de la modernización contó con dos elementos: por una parte, la búsqueda de desarrollo social para mejorar las condiciones de vida, extender la clase media y consolidar la democracia (Dahl, 1989 y 1999); y por otra, elementos de seguridad con los cuales potenciar las fuerzas del Estado, por si acaso fuera necesaria su intervención (Guisao, 2020).
En la década de 1960 hubo dos casos paradigmáticos en el debate sobre la modernización estatal en la región latinoamericana: Colombia y Guatemala. Mientras el país andino fue insignia de la Alianza para el Progreso, proyecto internacional de cooperación guiado por Estados Unidos que buscaba aplicar los planteamientos de la teoría de la modernización (Silva, 2001a), el país centroamericano tuvo la atención del Departamento de Estado desde la década de 1940, porque las reformas sociales adelantadas por los gobiernos de Juan José Arévalo (1945–1951) y Jacobo Árbenz (1951–1954) preocupaban a Estados Unidos, dada su supuesta cercanía con el movimiento comunista internacional. Esto resultó en la intervención de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), en asociación con la clase política y los militares guatemaltecos durante 1954 (Friedman, 2010), con el fin de aplicar la modernización para mantener a Guatemala en la senda de los valores capitalistas y del desarrollo (Grandin, 2007).
Inquietaba a las autoridades norteamericanas el posible acercamiento de los países de la región hacia una ideología diferente, sobre todo, porque la crítica socialista resultaba afín a contextos caracterizados por condiciones de vida precarias. Debido a esto, Estados Unidos optó por «guiar» a los países de América Latina, y así evitar que llegaran al poder dirigentes socialistas o que se diera una revolución (Taffet, 2007). Los casos de Colombia y Guatemala fueron escogidos porque ambos fueron simultáneamente centros estratégicos en el ensayo de transformación social de la Alianza para el Progreso. A partir de ellos es posible observar la dinámica que tuvo la modernización estatal y el funcionamiento de la democracia en un contexto de conflicto social.
En este artículo se compara el proceso de modernización en Colombia y Guatemala en el marco internacional y regional de la Guerra Fría. Se presta atención a cómo se desarrolló la democracia al interior de la teoría de modernización, propuesta caracterizada por la ampliación de los servicios sociales ofrecidos por el Estado (Guisao, 2022a); la expansión de la clase media; y la necesidad de fortalecer las instituciones y valores democráticos (López, 2019; López con Weinstein, 2012). Sin embargo, esta definición plantea una encrucijada sobre las condiciones sociales reales; sobre las medidas de seguridad desplegadas; y sobre la contención militar de los movimientos socialistas (Castro, 2016). La pregunta guía de esta investigación fue ¿cómo explicar la relación entre modernización estatal y democracia, en Guatemala y Colombia, en la década de 1960?
Se siguió la propuesta de reformular la mirada sobre la Guerra Fría (Westad, 2007), ya que no se explicará este conflicto internacional a partir de las potencias hegemónicas en disputa (Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas —URSS—), sino como un periodo de tensión por la definición de un modelo de modernidad en el que participaron diversos actores siguiendo sus intereses y contextos. Por eso, se propone ampliar el entendimiento de la Guerra Fría dándole relevancia a observaciones locales (Marchesi, 2017), centradas en hechos, procesos y sujetos, que no solo consideren las intervenciones de las potencias, sino su influencia en las representaciones de modernidad que surgieron.
El periodo de investigación cubre desde 1960 hasta 1971. Esta última fecha se eligió porque fue cuando ocurrió el paro nacional en Colombia, mientras en Guatemala termina el gobierno democrático de Julio Méndez Montenegro en 1970 con la vuelta de los militares al poder y se observa por un año el inicio de la lucha contrainsurgente; puntos de inflexión que ayuda a entender el marco de aperturas y cierres que se dieron en el sistema social con el discurso y aplicación de la reforma social modernizadora. En este sentido, se sigue el planteamiento de Hobsbawm (1998) sobre el entendimiento de los procesos históricos, los cuales no están condicionados por las formas en las que se mide el tiempo del calendario, sino que responden a procesos causales propios, en los que intervienen fenómenos y sujetos históricamente situados. Para este fin se revisaron fuentes secundarias compuestas por artículos, bases de datos y documentos de trabajo; y fuentes primarias[2] que incluyen documentos de gobierno, correspondencia y prensa periódica[3]. A partir de la operacionalización de los conceptos de modernización de Estado y democracia[4] se explicará la forma en que se presentó y aplicó en ambos países la reforma social de la Alianza para el Progreso, enfocándonos en su vínculo con el estatuto de seguridad y su relación con la democracia, así como las respuestas sociales que estas acciones generaron.
La década de 1960 es un periodo especial en el estudio de la Guerra Fría, ya que en este ocurrieron hechos importantes del conflicto como revoluciones y protestas sociales. Las que se venían gestando desde las décadas previas, uno de los puntos de partida es el New Deal del presidente Franklin Roosevelt (1933–1945), el cual tuvo efectos significativos en América Latina. En este marco los partidos nacionales buscaron transformar las condiciones sociales a través de la reforma política, para lo que se asociaron con movimientos sindicales y socialistas. En el caso de Colombia con Alfonso López (1934–1938) y de Chile con el gobierno del partido nacional durante las décadas de 1930 y 1940 (Bergquist, 1988). En otros países latinoamericanos como Argentina, Brasil y México, los gobiernos nacionales, llamados «populistas», hicieron reformas para transformar el sistema social que generaba problemas colectivos debido a su desigualdad. Estas medidas pretendían ampliar los servicios sociales prestados por el Estado (Braun, 2008). Este interés gubernamental no fue tomado exactamente por el Departamento de Estado norteamericano como un peligro vinculado con la expansión internacional del socialismo, aunque los casos de Argentina y de Brasil sí generaron recelo, no hubo intervención estadounidense hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial (1946).
En 1947 al aceptar la capacidad de la URSS para influir políticamente en diferentes lugares del mundo, el Gobierno de Estados Unidos emitió la Doctrina Truman[5] que ilegalizó a los partidos comunistas. De esta manera se institucionalizó la desconfianza hacia grupos sociales que, aunque hasta ese momento habían participado de los gobiernos reformistas latinoamericanos, ahora resultaban explícitamente incómodos, lo que cambió la lógica de relación[6]. En este contexto, algunos países del continente, como Argentina, le solicitaron al gobierno estadounidense apoyo para regionalizar sus procesos de reforma social, como ocurrió, por ejemplo, con el plan Marshall diseñado para la reconstrucción de Europa tras la posguerra, pero los norteamericanos consideraron que América Latina no necesitaban esta ayuda (Petinnà, 2018). Estados Unidos creía inviable que los soviéticos operaran en América, por lo que priorizaron su apuesta por el desarrollo y la expansión de los valores capitalistas en Europa donde la URSS tenía presencia directa.
La década de 1950 se desarrolló en la región latinoamericana sin contratiempos, aun con la intervención del Departamento de Estado de Estados Unidos en Guatemala en 1954, pues este acto reafirmó la capacidad hegemónica de los norteamericanos (García, 2009), fue un proceso sin resistencia (García, 2013). Sin embargo, eso cambió con la Revolución cubana (Rabe, 2012). Finalmente había sucedido «lo imposible»: se hizo la revolución social en un país del continente, al que, además, solo lo separaban unas millas de Estados Unidos (Rabe, 1999). Para revertir lo ocurrido en Cuba, el gobierno estadounidense decidió colaborar con la modernización de los países de la región, e impedir que otros tomaran el camino revolucionario. El gobierno del presidente Eisenhower (1953–1961) propuso crear un fondo para financiar el proyecto de modernización del Estado en América Latina; pero no fue hasta la administración Kennedy (1961–1963) que este acompañamiento se aplicó con la Alianza para el Progreso (1961–1970), en cuyo acuerdo participaron diplomáticos de la mayoría de los países de América Latina (Tulchin, 1988).
Aunque la Alianza para el Progreso fue un proyecto de cooperación regional para la modernización latinoamericana, Colombia y Guatemala fueron casos destacados. Colombia se convirtió en protagonista porque funcionó como vitrina del programa, pues sus problemas sociales eran paradigmáticos de lo que este pretendía resolver, especialmente, la eliminación del conflicto armado interno[7] (Maechling, 1988). Si tenían éxito en el país suramericano, Estados Unidos demostraría la capacidad de cambio social que ofrecía su modelo político de modernización estatal. Guatemala, por su parte, tuvo reformas sociales en los gobiernos de Arévalo y Árbenz que empezaron a tomarse como una actitud peligrosa, pese a que había sido un país intervenido previamente por la CIA (Comisión para el esclarecimiento histórico, 1999). Particularmente, la reforma agraria de Árbenz asustaba a la potencia del norte porque interfería en los intereses de sus multinacionales, particularmente, de la United Fruit Company, empresa cercana al Departamento de Estado (Grandin, 2007).
Con la modernización del Estado[8], el desarrollo social y la seguridad pública se convirtieron en criterios principales de una idea de orden y de una guía para evitar la revolución socialista. Al respecto, debe apuntarse que este concepto de modernización estatal considera la creación de condiciones sociales para la democracia, por lo cual exhibe un discurso político en concordancia con lo «técnico» (Latham, 2000) que justificaría la necesidad de este programa en el marco del liberalismo. En ese orden de ideas, las reformas propuestas no solo eran buenas y deseables, sino que se habían convertido en un imperativo de la política internacional estadounidense, porque las malas condiciones de vida en las sociedades latinoamericanas eran uno de los factores que justificaron algunas guerras de liberación nacional y varias protestas civiles que se estaban dando. Por lo tanto, el triunfo del reformismo estadounidense en América Latina sentaría un precedente simbólico: demostrar que el modelo capitalista era superior al socialista; un sistema en el que, además, no había elecciones libres (Westad, 2007). Como indica esta afirmación, la política es un componente esencial de la Guerra Fría, en otras palabras, del conflicto total por el modelo de modernidad. Sin embargo, en este contexto no solo tuvieron impacto lógicas partidistas, sino que también destacó la participación de medios culturales y de comunicación[9] (Calandra y Franco, 2012). En estos espacios de difusión se recreaba la vida social; se compartieron ideas de orden y progreso; se emitieron posiciones (Preciado, 2010; Romano, 2016); y se defendieron y atacaron discursos de acuerdo con filiaciones políticas y relaciones con grupos sociales (Guisao, 2022a).
Con el triunfo de la guerrilla cubana (Movimiento 26 de julio en 1959), las agrupaciones políticas del continente cambiaron su posición con respecto a la posibilidad de hacer la revolución y sobre la legitimidad de usar armas (Marchesi, 2019). Este acontecimiento fue parte del contexto mundial de inconformismo y movilización social en la década de 1960, expresados en el levantamiento de grupos políticos que buscaban la independencia y la reforma política. Ese momento puso en diálogo a movimientos de liberación nacional en África, América y Asia, así como movimientos emergentes de jóvenes inconformes, críticos de la manera en que se ejercía la política de control y la democracia por parte de los partidos políticos (Suri, 2005).
Con la Revolución cubana y la materialización del socialismo como canalizador de los descontentos sociales, Estados Unidos consideró necesario frenar su «avance», por lo que creó un proyecto de reforma y seguridad que impidiera su extensión, a la par que demostrara su capacidad hegemónica en el continente (Spencer, 2004). Para conjurar el posible triunfo de una modernización socialista, Estados Unidos consideró entonces que su política internacional debía anticiparse y mejorar con su acción las condiciones sociales en la región (Palieraki, 2020). En la comprensión del conflicto, se asimilaron los problemas nacionales de diferentes países con la lógica de la Guerra Fría, porque estos no solo respondían a factores internos sino a relaciones con fenómenos externos (Petinnà, 2018), por lo cual, en los países del sur global, se consideró el vínculo de sus contextos con las condiciones hegemónicas de las potencias en disputa. En este sentido, Colombia y Guatemala tuvieron un papel preponderante en el entendimiento del conflicto a partir del debate sobre el modelo de reforma social que debía aplicarse y porque ambos países concentraron la desconfianza norteamericana al «avance» socialista.
En este escenario, el gobierno norteamericano concibió la modernización como un requisito para consolidar la democracia (López, 2019), lo cual implicaba promover reformas que transformaran las condiciones sociales. En esta visión estadounidense del reformismo social jugaron un papel fundamental las Fuerzas Armadas[10], ya que se militarizó el concepto de «seguridad» (National Security Action Memoranda, 1962), y se situó la lógica militar como centro de vida civil, es decir, ya no se limitaba al ámbito castrense, sino que su interpretación del orden pasó a ser el orden social por antonomasia (Leal, 2003). Para la década de 1960 Colombia había creado el Frente Nacional, un acuerdo entre los partidos políticos tradicionales, con el cual se pretendía dejar atrás el periodo conocido como La Violencia en donde el control se ejercía mediante el cierre de la democracia[11] (Silva, 2001b). Esto desencadenó una situación de conflicto social, precisamente, otro rasgo compartido con el caso guatemalteco.
En Colombia los partidos tradicionales habían creado una idea de orden basada en el cierre del sector tradicionalista del Partido Liberal a las reformas de Alfonso López Pumarejo (1934–1938) y en el señalamiento a las propuestas de Jorge Eliécer Gaitán[12], consideradas peligrosas para esta interpretación de la lógica social. El asesinato de Gaitán en 1948, cuando era líder del partido, agravó la situación y ocasionó levantamientos en contra del poder político, lo cual originó el periodo conocido como La Violencia (Hobsbawm, 1985). Fue entonces cuando el orden empezó a definirse a partir de principios militares (Sánchez, 2001), y cuando el partido de Gobierno —Partido Conservador— relacionó este conflicto nacional con el socialismo internacional (Meléndez, 2015). Con el objetivo de “pacificar el país” los partidos tradicionales colombianos hicieron el acuerdo del Frente Nacional en 1956 y así establecieron las bases para compartir los poderes del Estado desde 1958 hasta 1974. Sus principales características fueron eliminar la pugna partidista y concebir una idea de consenso que les permitiría aplicar la reforma modernizadora (Guisao, 2022a).
En Guatemala, la reforma social de Arévalo (1945–1951) y Árbenz (1951–1954) interfirió en los intereses de la clase alta y blanca, con los cambios en el sistema de castas raciales (González, 2009); de las multinacionales, con la reforma agraria; y, de los partidos tradicionales, con la extensión de los servicios sociales ofrecidos por el Estado (Grandin, 2007). Esto llevó a que Estados Unidos considerara a estos presidentes como un peligro para su proyecto de modernidad, principalmente, a Árbenz, por la supuesta cercanía que tenía con grupos socialistas y, sobre todo, por la «radicalidad» de sus reformas que, según su interpretación, trastocaban la estabilidad del orden capitalista (García, 2009). Esta situación justificó, en 1954, la intervención armada con apoyo del Departamento de Estado, cuyo resultado fue la entrega del poder a los militares guatemaltecos, quienes restringieron la democracia, argumentando la necesidad de reconstruir el orden y valores capitalistas desde lo militar, que permitiera acelerar la modernización del país y así agilizar su retorno a la democracia (Weld, 2017).
Tanto en Colombia como en Guatemala el Gobierno estadounidense —aliado con las clases políticas tradicionales de ambos países— planteó la defensa de los valores tradicionales[13] y el establecimiento de las bases necesarias para crear o mantener las condiciones sociales que demandaba una restauración democrática (Rojas, 1994). La década de 1960 fue precedida, en Latinoamérica, por un periodo de conflicto social, ya que hubo procesos de apertura y reforma sociales que, de cierto modo, fracasaron: la «Revolución en Marcha» de López (1934–1938) en Colombia, y las reformas sociales de Arévalo (1945–1951) y Árbenz (1951–1954) en Guatemala. El Departamento de Estado consideraba que estos procesos reformistas habían puesto en vilo a sus países con respecto al debate social y al modelo de modernidad; y además propiciaron la participación de partidos y grupos políticos críticos del modelo de Estado. Esta situación suponía que la ampliación de la nación —no solo de la política partidista— era una posibilidad para cambiar las condiciones sociales, pero también implicaba abrir grietas por las cuales podría colarse el «fantasma» del socialismo internacional (Bergquist, 1988).
Para entender esta propuesta de modernización del Estado es imprescindible observar quiénes gobernaban, cuáles eran sus expectativas y cómo las llevaban a cabo, estableciendo los matices que se dieron entre los discursos y prácticas de la reforma social promovida por Estados Unidos en América Latina. En Colombia se intentó ejecutar la reforma a partir del Frente Nacional, entendido como un acuerdo para la modernización basada en la transformación social (López, 2015). En ese acuerdo hubo una sucesión de cuatro gobiernos civiles liderados por los partidos tradicionales —Conservador y Liberal—, y apoyados por las fuerzas militares, quienes fueron incorporadas como parte fundamental del acuerdo político de pacificación (Silva, 2001b).
Entretanto, en Guatemala, la llegada de un gobierno civil, posterior a la intervención militar[14], fue vista como una interferencia para establecer el orden, sobre todo, de tipo militar (Rojas, 1994); por lo que los partidos políticos civiles, en lugar de ser apoyados por los militares, fueron desacreditados por estos, quienes, además justificaron su persistencia en el poder por su defensa del orden social y porque eran quienes mantenían los valores capitalistas tradicionales que consideraban necesarios parala vida en sociedad (Tischer, 2012). Este era el panorama en Colombia y Guatemala al inicio de los años de1960, caracterizado por un entendimiento diferenciado del orden político, particularmente, en la forma en que cada uno de los países lo asumió en términos de las relaciones entre civiles y militares.
En estos contextos ambiguos y permisivos ¿cómo entender el funcionamiento de la democracia en los dos países analizados? Si definimos la democracia como un proceso empírico de elección observado desde las condiciones presentes o «poliarquía» (Dahl, 1989), es legítimo preguntarnos ¿cómo se habló de ella en Colombia y Guatemala?, ¿cómo se ejecutó?, ¿qué medidas se desarrollaron para potenciarla? El concepto de democracia fue fundamental para el bloque capitalista en su entendimiento del liberalismo, el cual, a su vez, relacionaban con la capacidad de consumo y la posibilidad de elegir libremente; es decir, la «libertad para elegir» era un valor central en esta teoría de la modernización (Westad, 2007).
En Colombia se planteó el Frente Nacional como la salida de la dictadura militar de Gustavo Rojas Pinilla (1953–1957), y una posibilidad de volver a la democracia en un marco de consenso creado por los partidos tradicionales. Sin embargo, es necesario precisar las características de este acuerdo, pues no todos los grupos políticos aceptaron o participaron de él (Archila, 1996). Tal condición revela rasgos de una democracia de baja capacidad que, además, tuvo una postura inflexible con respecto a la protesta y la movilización social. Esto significa que en realidad se respaldó una idea de orden acorde a la de una dictadura y no a la de una democracia (Leal, 1987).
En Guatemala, por el contrario, no se rompió con el orden dictatorial posterior a la intervención; antes bien, se usó el gobierno militar como un trampolín para crear y mantener un orden específico. Aunque a mediados de la década de 1960 hubo un gobierno civil —el de Julio César Méndez Montenegro (1966–1970)— este no tuvo la capacidad de hacerle frente a los militares para transitar a un régimen democrático. De hecho, se considera que la presencia de Méndez no fue una posibilidad real de pacificación democrática, sino que fue usada como una fachada de los militares en su lucha contra los grupos políticos para distraer, llamar la atención y evitar la intervención de organismos internacionales. En tal caso, es necesario preguntar cuáles fueron las condiciones reales de la modernización y la posibilidad que esta tuvo para «mejorar» la democracia en los casos.
Las reformas modernizadoras en Colombia y en Guatemala fueron aplicadas por diferentes grupos políticos de forma heterogénea. Mientras el país suramericano siguió una lógica de reforma social que, mediante la apertura y expansión de servicios ofrecidos por el Estado sembró las bases para la democracia (López, 2014), en el centroamericano la reforma modernizadora tuvo otra lógica, asociada con la necesidad de priorizar el orden social a partir del entendimiento militar (Pinto, 2010). En Colombia la reforma fue realizada por políticos civiles; algunos fueron reconocidos estadistas, como los presidentes liberales Alberto Lleras (1958–1962) y Carlos Lleras (1966–1970), quienes, además, se acompañaron de funcionarios estatales y de profesionales universitarios. Dicha estrategia evidenció una concepción de la reforma social como una oportunidad para expandir la clase media, la cual fue ubicada en el núcleo de la transformación y profundización democrática (López, 2019).
Por otro lado, Guatemala aprovechó la condición anormal dada por la intervención militar para señalar la peligrosidad de un gobierno civil en un contexto de conflicto social. Este entendimiento del orden militar como base de la convivencia social fue llevado por los militares a su programa de modernización del Estado, de manera que allí las reformas se aplicaron priorizando las condiciones de «seguridad» (Departamento de Estado, 1962). No obstante, en los militares también exhibieron una preocupación por el componente social de la reforma, el cual se ejecutó, sin embargo, desde la modernización capitalista (Prensa Libre, 1965) y la conservación de los «valores» que estaban en peligro. Su principal interés era mantener los privilegios de clase y propiedad privada. En Colombia no se cerró completamente la democracia, esta quedó restringida a los partidos tradicionales del Frente Nacional. De igual forma, su Gobierno se valió de la doctrina de seguridad para estigmatizar a los terceros partidos al calificar sus acciones como peligrosas, no solo para la estabilidad del acuerdo, sino del orden mismo (Medina, 2001). Por eso, este acuerdo se ejecutó desde las posibilidades clientelistas de los partidos tradicionales (Leal, 1989). Por su parte, en Guatemala la democracia se veía como un asunto lejano y, aunque se había hecho una intervención militar para «preservar» sus valores, la intención militar —en la primera mitad de la década de 1960— no era que volviera pronto, sino una modernización militar que mantuviera el orden capitalista ejecutando medidas de control (Ball, Kobrak y Spirer, 2005).
En este contexto de restricción a la democracia en Colombia (Gutiérrez, 2014) y de su negación en Guatemala debido a un entendimiento ortodoxo del orden social. Lo que implicó que los movimientos políticos diferentes de los partidos tradicionales en ambos países fueran tomados como opositores y tipificados de peligrosos para la estabilidad del régimen. De tal forma, se usó el argumento «democrático» como justificación para cerrar el sistema institucional y no necesariamente como una oportunidad para la pacificación y para la superación del conflicto (Dahl, 1989). Debido a esta visión de la democracia en ambos países y a la influencia de la Revolución cubana en los grupos políticos excluidos que buscaban soluciones contundentes a los problemas sociales surgieron movimientos que estaban dispuestos a realizar diferentes tipos de acciones para hacer realidad las reformas sociales (Archila, 1996). En esta lógica apareció la opción armada como una posibilidad de acción ante el cierre del sistema y fue así como aparecieron colectivos políticos clandestinos y guerrillas, en tanto se reconoció que no había posibilidades de reformar institucionalmente, sino que el único camino era el de las vías de hecho (Marchesi, 2019).
En los dos países, además de grupos políticos opositores y clandestinos, también surgieron guerrillas en los primeros años de la década de 1960 (Figueroa, Paz y Taracena, 2013). Los lugares de origen de estos grupos fueron disímiles, pero dan cuenta de la complejidad de sus contextos y de la manera en que la Guerra Fría fue entendida, tanto en sentido interno como externo. Por un lado, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Guatemala (FAR) surgieron en 1961 como una ruptura al interior de las Fuerzas Armadas del Estado, ya que esta facción no estaba de acuerdo con la forma en que los otros militares entendían el orden social y la aplicación de la modernización (Rojas, 1994). Algunos oficiales consideraban que la presencia de Estados Unidos en la política interna (Kraft, 2010), así como el camino que estaban tomando, era contraproducente; pensaban que sus compañeros no habían golpeado a un «comunista» sino que le estaban dando la espalda a la patria para proteger intereses extranjeros (Comisión para el esclarecimiento histórico, 1999).
Por otro lado, en Colombia surgieron tres grupos guerrilleros en la década de 1960: en 1964, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) organizadas tras un bombardeo del Ejército dirigido a las que hasta entonces eran las guerrillas liberales formadas en Tolima y Huila durante La Violencia (Medina, 2010). El argumento del Estado para este ataque fue que este grupo se había radicalizado y creó «Repúblicas independientes»[15] (González, 1991). En 1965 surgió el Ejército de Liberación Nacional (ELN) conformado por personas de clase media, como estudiantes universitarios y jóvenes profesionales quienes, viendo el cierre institucional y el éxito de la revolución cubana, decidieron emular su ejemplo y recibir su apoyo directo (Spencer, 2004). Por último, en 1967 se formó el Ejército Popular de Liberación (EPL) siguiendo la ideología socialista china —elemento diferenciador frente a las otras dos guerrillas— y con operación dominante en las ciudades[16].
El contexto de conflicto social era difícil y se agravó por el cierre parcial o total de la democracia. De acuerdo con el caso analizado, el levantamiento de guerrillas fue una de las opciones en ambos países para señalar la necesidad de contar con medidas modernizadoras reales, pues sobre ellas se edificó un discurso de cohesión social, basado en el desarrollo y el mantenimiento del orden, entendiendo la seguridad como algo fundamental para la vida en sociedad (Franco, 2012). En este marco se desconocieron las peticiones de grupos políticos no tradicionales y de las guerrillas. Estos fueron señalados de ser idealistas y estar relacionados con el movimiento socialista internacional que solo creaba desorden (Palacios, 1998). En este escenario, el Gobierno aplicó la doctrina de Seguridad[17] a la vida social, lo cual se tradujo en la persecución por parte de las fuerzas de seguridad a los movimientos sociales no tradicionales, ya que eran vistos como peligrosos y ajenos a la «democracia» propia de la modernización estatal (Leal, 2003). En definitiva, estos grupos fueron instrumentalizados como actores armados en el marco del conflicto social.
Esta modernización estatal que tanto se defendía tuvo dinámicas diferenciadas. En Colombia los presidentes liberales del Frente Nacional, Alberto Lleras y Carlos Lleras, mantuvieron un interés modernizador de contenido social, ya que entendían el conflicto interno en relación con factores de desigualdad, industrialización y reforma social (Departamento de Estado, 1960). No obstante, los presidentes conservadores, León Valencia (1962–1966) y Misael Pastrana (1970–1971), pusieron el énfasis en crear un orden social fuerte que partió de un entendimiento militar del conflicto (Guisao, 2020). Así, observamos una apertura para la modernización social con los presidentes liberales que los llevó a ampliar el alcance del Estado, a través de las entidades y los servicios sociales ofrecidos (López, 2019). Por su parte, los presidentes conservadores propusieron una mirada más estrecha porque prefirieron el entendimiento tradicional de los valores capitalistas (Presidencia de la República, 1963 – 1965), priorizando la idea de orden que los llevó a desconfiar de la reforma social y a optar por el orden social a partir de la participación de los militares en su ejecución (Guisao, 2022b).
En Guatemala hubo dictadura militar hasta 1966. Aunque, en principio la conservación de este gobierno autoritario se justificó porque iba a mejorar las condiciones de seguridad para el retorno a la democracia, no podemos decir que este fuera su objetivo, ya que las reformas realizadas fueron en términos de control social e industrialización. Los militares tenían un entendimiento ortodoxo de la modernización estatal y de la reforma social que contenía. Entre los logros de este programa estuvo la mejora en las condiciones de las Fuerzas Armadas y la introducción de nueva tecnología y de métodos de control, como acciones de inteligencia y administración de archivos, asesorados por el Departamento de Estado (Weld, 2007). Ante la presión internacional y la posibilidad de usar la «democracia» como una instancia de cierre para pacificar, los militares optaron por realizar elecciones en 1966 con el propósito de normalizar el país. Tras una dura campaña política contra los partidos tradicionales y los militares, salió victorioso el candidato Julio César Méndez Montenegro (1966–1970) del Partido Revolucionario, un partido de izquierda moderada fundado en 1957. Aunque se puede pensar que con este gobierno democrático terminarían las imposiciones militares, esto no fue así, sino que desde el principio los militares demostraron su dominio (Policía de Guatemala, 1961–1971). Figuraron como fuerza independiente al interior del régimen y realizaron una dura campaña contrainsurgente (López, 2017), se observa la puesta en marcha de una modernización, que, puede calificarse de contrainsurgente.
A pesar de que es un lugar común pensar que la modernización estatal «debía» ejecutarla la clase media reformista[18], lo cierto es que en esta participaron activamente los militares y no solamente en el componente de seguridad, sino también en lo atinente a su contenido social. Los militares se tomaron en serio su calidad de funcionarios del Estado, y por tanto de ser integrantes de las instituciones encargadas de modernizar. No fueron, entonces, solamente los actores a cargo de la seguridad, sino también de la transformación de las condiciones de vida. Las Fuerzas Armadas no solo se limitaban a lo militar, y esta ampliación de su identidad es una herencia que viene desde la Revolución francesa (Vargas, 2010) y que fue rescatada por Estados Unidos en sus manuales de modernización militar y contrainsurgencia. Se creó la Acción Cívico Militar (ACM), un programa de servicios sociales realizados por militares, quienes, además de ser los garantes del orden, también eran profesionales en diferentes áreas que buscaban la transformación de las condiciones de vida a partir de su servicio militar y técnico (Castro, 2016). De esta manera, se observa un esfuerzo por crear una idea dialéctica de orden estatal, en donde no solo aparece lo social o lo militar como criterios excluyentes, sino como conceptos que pueden cohabitar. Es un entendimiento moderno del orden, basado en el consenso de los diferentes actores y de una teoría social que pretendía configurar una base estable en la que a la par que hubiera capacidad de defensa, crear cohesión social sólida que frenara ataques «insurgentes».
Tanto en Colombia como en Guatemala hubo modernización estatal, pero no necesariamente para la democracia, que era el propósito del presidente John F. Kennedy (Kennedy, 1961). La modernización ocurrió, más bien como un mecanismo para generar cohesión social ante la avanzada del socialismo y la necesidad de su contención (Rabe, 1999). En Colombia hubo ambos tipos de modernización, social y militar, y el énfasis variaba de acuerdo con los intereses del presidente de turno que puso el Frente Nacional y de la mirada que cada uno tuvo del conflicto social. Mientras tanto en Guatemala la modernización sí fue casi exclusivamente militar. Allí predominó la idea de que la modernización era una respuesta de contención a la insurgencia. En ese sentido, el factor social de la modernización quedó en un lugar secundario, dado que se priorizó la lucha contra un enemigo interno (Leal, 2006).
La relación con Estado Unidos fue un tema complicado. Si bien los gobiernos de John F. Kennedy y Lyndon B. Johnson veían con buenos ojos la modernización estatal latinoamericana, la posición del Departamento de Estado, así como de las agencias de seguridad, sobre todo de la CIA, fueron contradictorias. Las entidades estaban preocupadas con respecto a las condiciones de orden y a la capacidad de los políticos para realizar las reformas. Presidentes colombianos como Alberto Lleras y Carlos Lleras fueron importantes aliados regionales de los norteamericanos[19]. Por otro lado, el Gobierno estadounidense desconfiaba de las habilidades modernizadoras de otros mandatarios, por ejemplo, de Guillermo León Valencia (1964–1968), ya que no tenía la formación, el conocimiento, ni el interés; fue señalado por los funcionarios estadounidenses de ejecutar de forma poco técnica el dinero de la Alianza Para el Progreso. Valencia eligió asumir el enfoque militar y no social de la modernización y por eso se recomendó retirar la financiación (Central Intelligence Agency, 1965). Con Guatemala, en cambio, el Gobierno estadounidense apoyó la visión militar del orden social (Departamento de Estado, 1965). Con esto observamos que, de acuerdo con el caso considerado, el país norteamericano apoyó o bien la transformación social o bien la defensa de la seguridad; esto de acuerdo con la conveniencia de sus intereses económicos e ideológicos (Petinnà, 2018). La complejidad de la relación entre Estados Unidos y los dos países latinoamericanos radica en que ese gran propósito de la modernización estatal estuvo atravesado permanentemente por las opiniones de los funcionarios estadounidenses con respecto a las capacidades reformistas y de orden que tenían los políticos latinoamericanos.
La modernización estatal, en consecuencia, estuvo alineada con un orden «contrainsurgente», según el cual la existencia de grupos políticos diferentes a los tradicionales y de grupos «insurgentes» era vista como una amenaza latente. Por este motivo la reforma y la apertura democrática no era una solución (Leal, 2006), sino un problema en cuanto a la ampliación de los marcos de conversación, participación y crítica. Por lo tanto, el interés modernizador fue más un elemento discursivo —que exaltaba valores sociales como el «desarrollo»— que una práctica para conseguir una salida no violenta del conflicto a partir del consenso. Independiente de las reformas sociales realizadas, es cierto que la modernización estatal se caracterizó más por el desarrollo de medidas de seguridad y el surgimiento de agencias de inteligencia (Calvo y Vélez, 2014). La desconfianza hacia la población triunfó en la opinión pública influenciada por la política internacional estadounidense y con estas estrategias informativas se inició seguimientos a cualquier actor sospechoso como estudiantes, líderes barriales, sindicalistas y funcionarios (Villegas, 2018). Estas acciones generaron una fractura social, tanto en los partidos políticos como en los grupos de base, por ejemplo, Juntas de Acción Comunal (Calvo, 2022).
En Estados Unidos, el Partido Republicano fue crítico de la Alianza Para el Progreso, porque observaron que la relación entre inversión y modernización no fue proporcional. Para ellos, los países de América Latina habían usado el dinero ofrecido por Estados Unidos como caja menor para solucionar problemas internos, responsabilidad de cada país, y no se habían comprometido a usar esos recursos para ejecutar el proyecto modernizante. Como el acuerdo de la Alianza era amplio, los Gobiernos latinoamericanos argumentaban que sí habían transformado las condiciones sociales y de seguridad, pero no hubo cambios estructurales y, por el contrario, el fracaso reformista creó las condiciones para el descontento social. Los republicanos afirmaron que el dinero de los contribuyentes norteamericanos terminó sirviendo para el surgimiento de sectores críticos del capitalismo —a través de la expansión de las universidades y de otros servicios sociales— o para mantener gobiernos autoritarios que, en todo caso, no tenían interés modernizador (Tulchin, 1988). En consecuencia, los republicanos exigieron cambios en los términos de la Alianza Para el Progreso, lo que ocurrió con la llegada de Richard Nixon (1969–1973) a la presidencia, y con la visita del gobernador Nelson Rockefeller a la región para observar los contextos y proponer reformas (Rockefeller, 1970). Nixon consideró acabar con el proyecto de cooperación y dejar la modernización latinoamericana en el mercado.
La llegada de la década de 1970 marcó el fin de la Alianza para el Progreso, y obligó a los países latinoamericanos a hacerse competentes en el mercado, pues su oferta pasó a ser la opción principal para resolver sus necesidades sociales, tras la promesa incumplida de la modernización estatal. Por tal razón, en Colombia se produjeron muchas protestas[20] durante el último gobierno del Frente Nacional (Misael Pastrana); y en Guatemala retornaron los militares al poder, después del único gobierno democrático que hubo tras la intervención, y que de todas maneras estuvo cercado por la sombra militar (Blair, 1999). Las condiciones sociales cambiaron un poco, sobre todo en Colombia. Pero los problemas estructurales seguían presentes, con la diferencia de que aumentó la capacidad de aplicar la fuerza por parte del Estado, pues esta se había modernizado.
La reforma social supuso la posibilidad de ampliar la clase media, pero también trajo movilización y protesta, debido al surgimiento de grupos críticos que estaban en consonancia con el panorama internacional que se fraguó en la década de 1960 (Suri, 2005). En ese orden de ideas la modernización estatal puede considerarse como una promesa incumplida, que contribuyó a edificar una clase media crítica dispuesta a moverse a través del desacuerdo con el sistema (López, 2014). Sin embargo, también es cierto que algunos de sus integrantes querían preservar sus privilegios de clase, lo que llevo al surgimiento de un sector clasemediero que apoyó el estancamiento reformista: los conservadores y los militares (Guisao, 2020). Para ese momento ya había un descontento social manifiesto (López, 2012); los intentos de pacificación no habían dado los resultados esperados; y las medidas de seguridad erosionaron la confianza en el Estado, así como la credibilidad en la «democracia». Entonces el Gobierno utilizó a la «insurgencia» como una amenaza que justificó la ejecución de medidas de seguridad, incluso cuando sus acciones no evidenciaban capacidad real de desestabilización política (Guisao, 2023). La democracia fue un discurso, una excusa y una oportunidad para mantener una idea de orden relacionada con los partidos tradicionales y con los valores capitalistas (desarrollo, producción y consumo), en donde una postura diferente era concebida automáticamente una amenaza.
La modernización fue utilizada por los Gobiernos como una posibilidad para transformar socialmente el continente americano y, en los casos de Colombia y Guatemala, para pacificarlos, procurando edificar la vida en el marco de la democracia liberal. Pese a las buenas intenciones, este proyecto trasnacional no tuvo en cuenta las dificultades prácticas que suponía la puesta en marcha de la reforma modernizadora, sobre todo, por la complejidad de los contextos sociales regionales durante la década de 1960.
Se puede concluir que por cuanto Colombia y Guatemala fueron protagonistas en el ensayo de la Alianza Para el Progreso, la lógica común que operó en ambos casos, más allá del discurso, fue la de una modernización contrainsurgente en la que se solaparon —en vez de oponerse— elementos cívico–militares. Sin embargo, la forma en la que esta modernización se aplicó en cada caso fue diferente, sobre todo, porque hubo variaciones en la proporción y modalidad de la participación civil y militar. En Colombia, por ejemplo, primó por momentos una modernización más abierta, es decir, basada en la idea de reforma social, ya que la modernización estuvo dominada por la administración civil, con una injerencia menos decisiva de actores militares y de la seguridad del Estado. Por el contrario, en Guatemala, la modernización fue más limitada porque se enfocó exclusivamente en la seguridad ejecutada por los militares y en su interpretación del funcionamiento político. De esta manera, la modernización social quedó relegada por el dominio de la modernización militar, puesto que cualquier propuesta de cambio social estaba condicionada a la aprobación de los militares, ya que, eran ellos quienes lideraban el Gobierno.
En los dos países, la «amenaza insurgente» fue utilizada como una estrategia para mantener el orden, reformar de acuerdo con los intereses políticos de sus ejecutores y, en especial, limitar el acceso institucional a los grupos políticos tradicionales. En este sentido, la democracia estuvo relegada a la ejecución de la modernización. No fue tanto una práctica, como una idea que respaldaba la conservación de una estructura de orden asociada con el pensamiento liberal y que tenía como máximo representante a Estados Unidos. Ahora bien, el mismo carácter discursivo —y no realista— de esta idea de democracia llevó a que su aplicación fuera diferente para Colombia y Guatemala: dominantemente civil, en un caso y dominantemente militar, en otro. Es decir, hubo un uso oportunista y, por tanto, diferenciado del discurso y de la lógica democrática, pero con implicaciones para el orden social en los dos casos, dadas también las particularidades de los contextos en los que operaron. Tenemos así formas diferenciadas de ejecución para una misma idea: la idea de modernización estatal. Aunque este concepto es necesario para entender las reformas de la década de 1960 y sus aplicaciones en estos dos países, no es suficiente porque, en términos reales, no fue el vehículo de la apertura democrática y de la democratización del sistema que pregonaban sus ideales, sino que fue la justificación de una práctica interesada en sostener un orden contrainsurgente denominado, supuestamente, como «democrático» o en búsqueda de la democracia.
*: Artículo derivado del proyecto de investigación con el mismo nombre, financiado por la Vicerrectoría de Investigación de la Universidad de Antioquia con el código: 2021-44911.
Declaración de auditoría: Cada autor/a ha desempeñado un papel significativo en el desarrollo de este trabajo: Daniela Arias, Laura Mojica y Melissa Valencia realizaron la curaduría de datos y revisión crítica. Daniel Guisao elaboró la conceptualización, escritura del manuscrito, supervisión y dirección del proyecto.
