Introducción

El ordenamiento territorial (OT) como cualquier “herramienta de gestión”, en este caso de gestión sobre los “territorios”, tiene sus metodologías aplicadas, sus bondades y sus insuficiencias a perfeccionar. Recapitulando trabajos previos (Montes Lira, 2001; Massiris, 2008; Moncayo 2005) se puede afirmar que las políticas de OT en Latinoamérica poseen algunos problemas comunes a resolver en sus agendas:

• Las tensiones entre el ordenamiento que impone el desarrollo económico global y nacional frente a los derechos y demandas civiles de las agendas locales.

• La preservación ambiental con los diversos gradientes entre la racionalidad ambiental y la racionalidad económica.

• La prevención de catástrofes y gestión de riesgo ante episodios extremos en un contexto de cambio climático^[1].

• La democratización y participación intersectorial en la gestión de los territorios.

• El fortalecimiento de los Estados Nacionales con una mayor integración territorial pero en paralelo a la descentralización y reconocimiento de la diversidad geográfica y cultural.

• La reducción de la desigualdad territorial en paralelo a la desigualdad socioeconómica.

Frente a estos problemas comunes hay una serie de preguntas y repreguntas sobre las que vale la pena indagar respecto a la democratización de los planes de OT. Estás preguntas y re-preguntas son: ¿Quién centraliza o tiene la autoridad para la decisión final a la hora de implementar un plan de ordenamiento territorial?, ¿Es el Estado?, ¿En cuál de sus tres niveles?, ¿Qué ministerio tiene más peso a la hora de definir?, ¿cómo se articulan los diversos niveles del Estado?, en el caso que un Estado articule, en algún tipo de organismo intersectorial o institución participativa ¿Cuáles voces, cosmovisiones e intereses se ven representados en esa instancia y cuáles no?, ¿Qué conflictos de intereses no resueltos existen invisibilizados en las propuestas definitivas? A estas preguntas se responderá en base al análisis de una dimensión, “la pesca artesanal”, en un “territorio especifico”, el sector costero-ribereño de la provincia de Santa Fe (Argentina) con principal énfasis en la ciudad de Rosario.

El auge de las políticas de ordenamiento territorial y su llegada a Argentina y la provincia de Santa Fe

Los procesos de aprobación de planes de OT en Latinoamérica proliferaron en la década del 90' desde las políticas municipales de desarrollo urbanísticos en ciudades metropolitanas primero e intermedias después (CEPAL 2001). Desde principio del nuevo milenio los países de latinoamérica incursionaron activamente en la incorporación de las políticas de ordenamiento territorial. Si hacemos un recuento siguiendo y completando la historización que realiza Massiris Cabeza (2008) podríamos sintetizarlo de la siguiente manera: En el año 2003 El Salvador a través del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y del Vice- Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano del Ministerio de Obras Públicas, crea el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Ese mismo año Honduras crea su Ley de OT (LOT) (Decreto 180-2003). En el año 2004 en Argentina se promulgó la Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y OT (PENDOT). Entre los argumentos para su creación se puede leer “Los ciudadanos de áreas ricas y pobres conviven dentro de un contexto de violencia y marginalidad que imposibilita la creación de lazos sociales económicos y culturales estables, esenciales para el desarrollo de una sociedad equitativa y justa. A esta crítica situación se suma que ni el Estado Nacional ni las jurisdicciones provinciales han podido consolidar históricamente políticas de estado de ordenación y desarrollo territorial sostenibles y de largo plazo. Los procesos de crecimiento económico y de creación de infraestructura, equipamiento y mejoramiento de la calidad de vida han sido construidos y gestionados en forma discontinua lo que provocó la sobreutilización o subutilización de los recursos naturales” (Gobierno de Argentina 2004, p. 2). En 2006 se presenta en Nicaragua el anteproyecto de Ley General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial que finalmente se aprueba en el 2009. También en el 2006 Uruguay presenta su propia ley nacional titulada “Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible”. Ecuador en 2016 aprueba su Ley Orgánica de OT, Uso y Gestión del Suelo. Los casos de México, Venezuela y Colombia son más difíciles para buscar un hito fundante, ya que el proceso es más gradual con reformas de legislación y políticas públicas preexistentes que se iniciaron en los 80´y 90’. Lo cierto es que se trata de un proceso dinámico que ha adquirido centralidad en los últimos 20 años en las políticas regionales. Para actualizar el estado de situación la CEPAL, a través del Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo (2021) observa que actualmente, de los 33 países de América Latina y el Caribe, todos ellos “cuentan con una ley, una política y/o un plan de OT”, también que de los 33, 19 poseen mecanismos de articulación/coordinación entre la planificación sectorial y territorial y por último enumeran que tienen relevados un total de 70 instrumentos de OT en los 33 países.

En un balance de las políticas de OT en latinoamericano, se observa que el fuerte movimiento legal y de marcos jurídicos del OT, aún posee una debilidad normativa, ya que las políticas de ordenamiento tocan muchos intereses contradictorios. Cambiar un orden territorial, modificar el uso u ocupación de los territorios en una sociedad no es fácil bajo la inercia histórica del actual modelo de desarrollo (Massiris Cabeza et. al. 2012)

Las políticas de OT se desarrollaron en paralelo a la creación de organismos públicos que nuclean y coordinan el mapeo de la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE). Este proceso de incorporar la IDE bajo estándares internacionales comenzó en Argentina en 1999 con lo que luego se conoció bajo la sigla IDERA (Infraestructura de datos espaciales de la república Argentina) y en 2006 en la provincia de Santa Fe, con la creación del IDESF (Infraestructura de datos espaciales de Santa Fe). Las IDE son un insumo fundamental para las políticas de ordenamiento territorial. Fueron un insumo importante para las posteriores leyes de presupuestos mínimos, incluida la ley de preservación ambiental de bosques nativos (N° 26.331), la ley para la preservación de los glaciares y del ambiente periglaciar (N° 26.639) sancionadas en el 2007 y 2010 respectivamente. Para el caso de estudio que aquí se analiza los proyectos de ley de humedales, ampliamente debatidos pero aún no aprobados junto con otros proyectos como el que refiere a los Territorios Perirurbanos Productivos conforman una cuerpo de importancia en las futuras políticas públicas de OT. En la provincia de Santa Fe, siguiendo este hilo histórico de lo regional a lo local, en el año 2014, mediante el decreto 0638/14 se crea el Comité Interministerial de Ordenamiento Territorial (CIOT) y se va renovando con otros decretos hasta el año 2017. Para el área metropolitana de Rosario, se crea el Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM), el cual es una asociación voluntaria de municipios y comunas que se inicia en el año 2010 y es reconocido en 2016 por la ley provincial Nro. 13.532 como Ente Público No Estatal. Las características son las de un órgano de diseño, planificación y ejecución de proyectos a escala metropolitana. La contracara científico-académica de este fenómeno es el creciente auge teórico vinculado a lo que se denomina el giro espacial o territorial en ciencias sociales o giro cultural en la geografía. La convergencia de ambos procesos da cuenta de la centralidad e importancia que el concepto de territorio viene teniendo. Así es que autores provenientes de la geografía crítica como Harvey (1996), o filósofos volcados al abordaje de la espacialidad como Lafebvre (1991) se han convertido en los más citados en amplios campos de las ciencias sociales. El concepto de territorio tiene una enorme potencia analítica-interpretativa, por ello la conceptualización del término es tan rica y diversa. Un punto central es que detrás de esa diversidad hay asimetrías de poder, jerarquías de escalas y estrategias de visibilización e invisibilización de diversas dimensiones de análisis. Es por ello que las prácticas espaciales en torno al control y las apropiaciones, incluyendo los procesos de desarraigo y desmantelamiento de relaciones territoriales han sido definidas empleando las nociones de territorialización, desterritorialización, reterritorialización y multiterritorialidad (Haesbaert 2004 y 2018). La territorialización es el que explica la consolidación de las relaciones de poder en un espacio geográfico específico delimitando, expropiando controlando e imponiendo ciertas normas, valores y prácticas. Desterritorialización alude a la pérdida o debilitamiento de la importancia del territorio como marco principal de organización social, económica y política. Puede ser causada por factores la globalización, la movilidad de capitales, personas e información. La reterritorialización refiere las formas de respuesta ante los procesos de desterritorialización. Implica la reafirmación o reconstrucción de identidades territoriales y la creación de nuevas formas de control y organización del espacio. Y por último la multiterritorialidad amplía la comprensión de la relación entre los individuos y los territorios, reconociendo que las personas pueden tener múltiples vínculos territoriales y pertenecer a diferentes espacios simultáneamente. La multiterritorialidad refleja la complejidad de las identidades y las redes sociales en el mundo contemporáneo, donde las personas pueden mantener conexiones y compromisos con varios lugares debido a la migración, el trabajo, los lazos familiares, la educación, entre otros factores. Este concepto destaca la interconexión de los espacios y la fluidez de las fronteras en la experiencia humana contemporánea.

Para no agregar más definiciones a las ya extensas publicaciones y teorizaciones que existen y vienen proliferando sobre el concepto de territorio, para este caso se decide definir simplemente el territorio como multiterritorio, con su multidimensionalidad y multiescalaridad. Es justamente esta totalidad multiterritorial que le da al territorio una potencia analítica para abordajes tanto de las ciencias sociales como de las ciencias físico-naturales. El territorio une lo que recortan y aíslan los objetos de estudios disciplinares. Recortes que invisibilizan una cantidad de relaciones interdependientes no menores, así como de puntos de vista e imaginarios diversos. Esta idea central posibilita entender el concepto de multiterritorialidad. Las multiterritorialidad une a todos los territorios a través de la multidimensionalidad y por medio de las escalas geográficas, que pueden ser representadas como capas sobrepuestas en que una acción política se desdobla en varios niveles y escalas: local, regional, nacional e internacional. (Fernandes, 2006). El estudio sobre la diversidad de los territorios no es una novedad. Varios otros estudiosos del territorio ya escribieron sobre este tema como Gottmann (1973), Lefebvre (1991) Santos (1996 y 2002) y muchos más. Según Fernándes (2008), las políticas de dominación y resistencia utilizan el concepto de territorio, para definir tanto las áreas geográficas en disputa como para delimitar las disputadas, en donde el sentido de la disputa está en la esencia del concepto de territorio, que contiene como principios la soberanía, la totalidad, la multidimensionalidad, la pluriescalaridad, la intencionalidad y la conflictualidad. Desde esta perspectiva existe entonces un pluralismo territorial, en el sentido de territorios en disputa dentro del territorio. La manifestación de las intervenciones espaciales es por lo tanto producto de la intersección y confrontación de proyectos territoriales divergentes. Proyectos que expresan la materialización de imaginarios político-económicos y socio-ambientales de determinados actores sociales. Son las construcciones sociales a través de las cuales los actores definen e intentan configurar su territorio deseado y proyectado. Los proyectos se superponen, generando un pluralismo territorial con configuraciones que se solapan, interactúan y, en muchos casos, se disputan el mismo espacio bajo diferentes contenidos simbólicos, sociales y materiales.

El territorio pesquero fluvial, un concepto teórico y político en construcción

El espacio que precisan las pesquerías artesanales fluviales si se lo analiza en su complejidad socio-ecológica excede ampliamente las áreas de captura propiamente dichas. Se precisa incorporar los kilómetros necesarios para las especies migradoras y también los riachos y lagunas de la llanura de inundación para el desarrollo de larvas, crías y biodiversidad necesaria para el sostenimiento de las funciones ecosistémicas (Castillo y Baigun, 2020). La actividad requiere de áreas de pesca, denominadas “Canchas”^[2]para la pesca con trasmallo, pero también precisa de lugares de embarque y desembarque seguros, permanentes y ocasionales (Ferrero, 1996). Las áreas de embarque son muy importantes como interface fluvial-terrestre ya que allí se guardan las embarcaciones, se comercializa, se espera largas horas entre lances o a la espera de la mejoría del clima cuando las condiciones son adversas (Roldan y Arelovich, 2020)

La distancia entre lugar de embarque y áreas de captura es clave, ya que el gasto en combustible y el tiempo de los traslados es un factor importante en la ecuación económica del pescador. A su vez existen lugares de embarque transitorios para cuando las jornadas de pesca requieren de más horas de traslado o incluso pernoctar en las islas si se trata de jornadas de más de un día. Las migraciones transitorias de los pescadores artesanales en busca de los lugares de mayor pique. Un ejemplo es la migración de Rosario a Puerto San Martin, en la época de la boga. En este caso se precisa por un lado disponer de lugares para “ranchear”^[3] en la isla durante las jornadas de pesca, y por otro lado de acceso a costa en las cercanías para entregar los pescados a los intermediarios. El tiempo de entrega de pesado y la logística es clave teniendo en cuenta los riesgos que implica la demora en la entrega si no se respeta la cadena de frío y la conservación. A su vez el agua como territorio para la pesca fluvial puede segmentarse en áreas de pesca como mencionamos (Ejemplo canchas para la pesca de arrastre con trasmallo), estas áreas han sido estudiadas como bien común o comunitario (Ferrero, 2012 y; Ferrero y Arizpe Ramos 2015), ya que la gestión de uso, mantenimiento y turnos de uso se gestiona de formas comunitarias-informales entre los propios grupos de pescadores. Sin embargo el recurso pesquero (el fruto de la pesca), para el caso del Delta del Paraná es un bien de los Estado Provinciales a partir de la reforma constitucional de 1994.

Los pescadores a lo largo de la costa santafesina se encuentran con contextos diversos. Emprendimientos turísticos, nuevos desarrollos inmobiliarios, parques reserva, infraestructura portuaria e industrial en una alternancia de pequeños pueblos rurales costeros y grandes aglomeraciones urbanas (Ver figura 1 y 2). El sector costero ribereño del sur de Santa Fe está sometido al desarrollo inducido que impone la tendencia al gigantismo de los buques trans-oceánicos. Es un eslabón dentro del flete fluvial-marítimo del comercio global (Ver figura 2). Pero en una escala local la presión la ejerce principalmente los desarrollos inmobiliarios en el frente costero aprovechando la plusvalía verde y azul (Ríos, 2017) mediante convenios público-privados. En el primer caso el dragado del Paraná hasta las terminales portuarias, en el tramo Villa Constitución – Timbúes, forma parte de la infraestructura global del comercio internacional. Es lo mismo que sucede en el canal de Suez, de Panamá o los ríos con puertos y tránsito de buques y barcazas como el Rin (Alemania), el Mississippi (Estados Unidos) o el Yangze (China). Pero la actividad pesquera en dichos lugares es nula o de una escala no comparable a la de la cuenca del Plata que incluye no sólo un importante mercado local sino también un mercado de exportación. En el segundo caso, la revarizaciòn urbana de los frentes costeros es también una tendencia global. “En las imágenes publicitarias de los paisajes escenográficos de las urbanizaciones (…) se combinan los colores verdes intensos del césped y de la vegetación ornamental junto a las tonalidades pasteles celestes, tanto de los cuerpos de agua como del cielo. Según Harvey (2000), la difusión de esos colores y tonalidades, asociados a una naturaleza recreada presente en los llamados emprendimientos urbanos planificados, ha alcanzado una presencia constante en las publicidades asociadas con el urbanismo neoliberal en todo el mundo”. (Ríos 2017, p. 335)

Los otros territorios del multiterritorio

Es preciso destacar que en los últimos 30 años el sector costero-ribereño de la provincia de Santa Fe ha experimentado grandes transformaciones políticas, económicas y socioculturales que se expresan materialmente. En este marco, y en este período, la ausencia de legislación y políticas públicas que preserven el territorio pesquero es un hecho que se destaca. Hay un territorio urbano, turístico, portuario, inmobiliario y recreacional que viene desarrollándose sin pausa, bajo diversos períodos históricos fluctuantes pero bajo una tendencia en constante crecimiento sobre el espacio costero-ribereño del río Paraná. Las ciudades, como es el caso de Rosario, se ofrecieron como lugares atractivos para la inversión directa de los capitales y surgió un urbanismo de diseño proyectual acorde a las nuevas tendencias de las políticas públicas que evidenciaban el lucro inmobiliario-empresarial por sobre otras dimensiones proyectuales. Así, las transformaciones espaciales de la ciudad combinaban la planificación pública con la inversión privada y concebían a la gestión urbana bajo una matriz empresarial. Frente a esto, los pescadores artesanales, eran parte de los actores que habitaban la zona que se revalorizó (Roldan y Godoy 2020). Por tal motivo las pesquerías artesanales, han sido un actor invisibilizado por muchos sectores, estigmatizado para otros y cuyo futuro desenvolvimiento corre importantes riesgos de desaparición en algunos tramos costeros. El territorio portuario, no solo refiere al emplazamiento de los complejos portuarios del cordón industrial sino a la adecuación del río mediante los trabajos de dragado y balizamiento que permitan facilitar el tránsito de los grandes buques oceánicos. Las costas y los ríos navegables quedan supeditadas para el caso del canal principal del río Paraná bajo la administración de la Subsecretaria de Puertos, Vías Navegables y Marina Mercante (dependiente del ministerio de transporte de la Nación). Esta superposición jurisdiccional y de competencias legislativas son un elemento relevante en lo que se refiere al acceso de un territorio hibrido-anfibio en disputa entre el sector público, privado y comunitario-pesquero. Con una interacción de potestades jurisdiccionales de los Estados Municipales, Provinciales y Nacional.

Hay varios elementos que ordenan y proyectan el territorio, su estado de situación y prospectiva. Desde los Planes Estratégicos Territoriales (PET) que nuclea la secretaría de obras públicas, pasando por la sectorización de la ley nacional de bosques (Langbehn 2017; Gautreau et. al. 2014), o los relevamientos en el marco del proyecto de la ley nacional de humedales (Straccia y Isla Raffaele 2020). Esta planificación estatal nacional refiere a la definición de escalas, dimensiones, centros y periferias respecto a cómo se construye el proyecto territorial nacional en base a lo preexistente y lo futuro. Así por ejemplo la conexión vial que significó el puente Rosario-Victoria a partir del año 2003, es resultado de un proceso social de producción de consenso que condujo a su construcción y su importancia. Si bien se enmarca en un ámbito institucional como vialidad nacional (perteneciente al ministerio de transporte) los argumentos centrales detrás del proyecto respondían a un contexto de acuerdos comerciales regionales del Mercosur. Esta obra de conexión vial bajo esta mirada era central para la consolidación de la región centro del país, integrada por las provincias de Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos. (Gaztaña 2007, 2008). En este caso, la idea de obra a gran escala (Ribeiro 1987), en el marco de las políticas del desarrollo y la concepción de desarrollo (Escobar 2014), va en sintonía con los planes de “infraestructura para el desarrollo” de entidades como IRSA – COSIPLAN. La hidrovía Paraná-Paraguay y las obras de dragado, así como el corredor vial Rosario-Victoria como parte del corredor bioceánico Atlántico-Pacífico forman parte de esta planificación territorial para el desarrollo nacional-comercial-regional. Escobar (2014) al analizar profusamente la historia y los discursos de desarrollo detrás de la inversión en infraestructura explica que desde los 50 y 60: “La industrialización y la urbanización eran consideradas rutas progresivas e inevitables hacia la modernización.

Solo mediante el desarrollo material podría producirse el progreso social, cultural y político. Esta opinión determinó la creencia de que la inversión de capital era el elemento más importante del crecimiento económico y el desarrollo. El avance de los países pobres se concibió entonces, desde el comienzo, en función de grandes suministros de capital para proporcionar la infraestructura, la industrialización y la modernización global de la sociedad. ¿De dónde vendría el capital? Una posibilidad era, por supuesto, el ahorro doméstico. Pero se consideraba que estos países estaban atrapados en un “círculo vicioso” de pobreza y falta de capital, de tal modo que buena parte del “anheladísimo” capital. tendría que llegar del extranjero. Además, era absolutamente necesario que los gobiernos y las organizaciones internacionales desempeñaran un rol activo en la promoción y organización de los esfuerzos necesarios para superar el atraso general y el subdesarrollo económico” (Escobar, 2014 p. 91).

Figura nº1
Pescadores comerciales (Pes. C.), pescadores de subsistencia (Pes. S.), pescadores totales y cantidad de habitantes por localidad, B° SF expresa un barrio del distrito Santa Fe Capital.
Fuente: Elaboración propia en base a Padrón Único de Pescadores de Santa Fe y Censo Nacional de Población 2010

Figura nº2
Distribución y cantidad de pescadores y habitantes en las mismas localidades
Elaboración propia con software QGis

Posteriormente al proyecto, diseño y ejecución de esta obra vial se comenzó con los pre-proyectos de una Ley nacional de humedales. Y en ese momento también se creó el “Plan integral estratégico para la conservación y aprovechamiento sostenible en el delta del Paraná” (PIECAS-DP). En la actualidad el ordenamiento territorial en el marco de un proyecto de una ley nacional de humedales está en la centralidad del debate político, principalmente por los acontecimientos de las quemas de pastizales en islas vinculado a la producción ganadera acontecidas entre los años 2020 y 2021. Pero en los reclamos sociales y las audiencias públicas no se han dedicado esfuerzos para incorporar la actividad pesquera fluvial como un componente crítico del ordenamiento territorial. En Rosario, a partir de los 90’ surgió la renovación de la costa central de la mano de un discurso, respecto a que la gestión mixta (público-privada) era la posibilidad de generar políticas urbanas relevantes frente a la incapacidad presupuestaria de los municipios. Las iniciativas municipales sólo eran posibles con la colaboración de capitales privados (Roldan y Castillo 2020). Los planes maestros urbanos han sido siempre los orientadores a futuro para la intervención espacial de las políticas públicas sobre los territorios. El plan 2007-2017 se propuso grandes transformaciones en la línea de costa, aunque no todos se han ejecutado aún.

Para la zona Norte se proyecta el “Parque de la cabecera puente Rosario-Victoria” que, si bien el puente fue el primer paso de transformación del tradicional barrio de pescadores Remanso Valerio, luego siguió la inauguración en 2015 de la Planta Potabilizadora del Acueducto Gran Rosario. Para estos proyectos fue necesario la existencia de organismos como el ECOM ya que se debe recurrir a los acuerdos intermunicipales. En lo que respeta al ejido exclusivo de Rosario recientemente se inauguró el Acuario del Paraná, un proyecto que se ejecutó en cuatro fases entre 2010 y 2018. El mismo se desarrolló sobre un área de 2,5 hectáreas que involucraba un tradicional puerto de pescadores conocido como “El Espigón”, para ello se diseñó una adecuación del mismo que en los hechos se transformó en una reducción del espació de embarque, un muelle que nunca se habilitó, así como una infraestructura (cámara de frío, vestuarios y sala de reunión) subutilizada y poco funcional para la actividad. La intervención urbana exacerba un contraste estético, simbólico y económico entre una infraestructura moderna que incluye laboratorio, hormigón y vidrio y lo más avanzado del acuarismo a nivel mundial, con una parquización estético paisajista bien cuidada. La escena inmediata, aunque más oculta es un barrial donde reposan las canoas, junto a restos de basura y tripas de pescado, algún fuego improvisado y la venta informal de pescado fresco entre sectores populares que se acercan a la costa. La pesca artesanal en el Gran Rosario, así como en el resto de los ríos de llanuras argentinos, se enmarcan en su fase de captura, y en algunos eslabones de las cadenas de comercialización local, dentro de la economía popular, informal o de la agricultura familiar, en termino de sujetos de políticas públicas. Los pescadores urbanos del Gran Rosario se emplazan en asentamientos irregulares principalmente. Las villas miserias (Argentina), fabelas (Brasil), Champerias (Centroamérica), Ranchos (Caracas), Campamentos (Santiago), Barriadas (Lima) son parte de la configuración urbana en los países de Latinoamérica y otras partes del mundo. En los casos de asentamientos costeros fluviales y marítimos, la pesca aparece como una de las estrategias laborales de autoempleo y subsistencia entre gran parte de estos sectores. Pero se trata una estrategia de autoempleo que reproduce modos de vida tradicionales.

Los pescadores de Santa Fe y las políticas públicas del sector

Los estudios que existen sobre la legislación pesquera fluvial o continental (Castillo y Baigun, 2016), dan cuenta que el territorio pesquero, es el gran ausente de las políticas públicas del sector. Políticas públicas que recaen más en las legislaciones provinciales.

A nivel nacional, en lo que se refiere a la pesca fluvial estrictamente, la Dirección Nacional de Pesca Continental es la entidad que articula a las provincias de Chaco, Misiones, Entre Ríos, Buenos Aires y Santa Fe. Para el caso de la provincia de Santa Fe es la Dirección General de Manejo Sustentable de los Recursos Pesqueros el órgano encargado de articular con las otras provincias y la nación. Así es que desde el año 2005, se realizan diversos muestreos. Por un lado los monitoreos de embarque realizados en Victoria y San Nicolas (Rozzati, et. Al. 2018), y por otro los datos del proyecto “evaluación biológica y pesquera de especies de interés deportivo y comercial en el río Paraná, argentina” (ebipes) (Goméz et. Al 2020). A partir de los muestreos, se estiman parámetros de crecimiento, estructuras de tallas, stock reproductivo, etc. El análisis de estos datos permite proponer pautas de manejo y gestión de las distintas pesquerías a fin de lograr un sostenimiento de la abundancia de la población perdurable en el tiempo. Los estudios sectoriales de estos organismos se reducen a la evaluación biológica del recurso pesquero. Se trata de estudios necesarios pero insuficientes si no se articulan con otros de índole socio-políticos y territoriales. De los resultados de estos monitoreos surgen las políticas restrictivas que a nivel nacional se traducen en cupos de exportación y a nivel provincial en vedas (prohibiciones mensuales o de días semanales de pesca)

Las demandas y necesidades del uso territorial de la pesca fluvial siguen siendo un gran ausente. En el informe del PIECAS-DP (2008) se afirmaba que es importante para mejorar las producciones viables que recuperan las prácticas y los conocimientos locales, respetar los ciclos naturales y preservar las funciones ecológicas de los humedales del Delta. Sin embargo, detrás de este enunciado sólo se hace una mención superficial a la pesca, priorizando las actividades productivas con un alto grado de capitalización, como la ganadería y la industria forestal. Es por este motivo que la posibilidad de definir los territorios pesqueros ofrecería a los pescadores una forma eficaz de expresar sus preferencias sobre zonas de pesca estacionales, residencia estacional y permanentes, acceso a costa y áreas de preservación ecológica. Se trata de características fundamentales para el desenvolvimiento de la pesca fluvial.

En lo que se refiere específicamente a pesca y no a políticas territoriales, es la Dirección General de Manejo Sustentable de los Recursos Pesqueros, perteneciente a la Subsecretaría de Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Ambiente el organismo específico en el área. La dirección provincial, al igual que la nacional, articulan los informes de monitoreo y la especialidad biológica-ecosistémica eclipsa toda posibilidad de incorporar el componente de la infraestructura urbana de la pesca como una variable sujeta a otras variables (económicas, sociales, políticas y culturales). El mayor desafío es que las dependencias públicas carecen de una perspectiva espacial de la problemática pesquera, y de tenerla no poseen las injerencias sobre las políticas territoriales. Por tal motivo no están en condiciones de abordar, ya sea por omisión o por limitación, lo que podríamos denominar soluciones y estrategias de políticas públicas para el “territorio pesquero". El set de soluciones ante indicadores biológicos se limita a “tamaños de redes”, “prohibiciones temporales totales o parciales de pesca” y “cupos de exportación”. Frente a estos problemas es que surgen las entidades interministeriales. Para el caso de Santa Fe fue la aparición del “Comité Interministerial de Ordenamiento Territorial (CIOT)” la solución interministerial para la yuxtaposición de políticas territoriales. Pero esta escala juridiccional provincial se encuentra automáticamente con la limitante de sus propias fronteras político-territoriales. De ahí que aparecen comités interprovinciales de manejo de cuencas ya que las provincias quedan subsumidos a un territorio mayor de la cuenca hidrográfica que para el caso de la cuenca del Plata comprende a ocho provincias. La fuerte impronta que tuvo el CIOT de Santa Fe en sus orígenes estaba inspirado en las teorías de la Ecología de Paisajes mediado por el Ministerio de Medio Ambiente de la provincia. Esto lo llevó a promover la creación de áreas de resguardo del tipo “parche” o “corredores” para poder darle conectividad a los ecosistemas nativos, fortaleciendo los ecotonos, mediante la protección de costas de ríos y arroyos, así como aprovechando las márgenes de las rutas y autopistas de jurisdicción provincial. La expresión de esas políticas del CIOT fue el libro “Las ecoregiones, su conservación y las áreas naturales protegidas de la provincia de Santa Fe“ (Biasatti 2016). De todas formas, a pesar de que el CIOT posee un sistema administrativo más adecuado para las evaluaciones y aprobaciones en la transformación del uso del suelo es un instrumento normativo débil. Débil, porque no puede garantizarse su continuidad con los cambios de gestión de los gobiernos provinciales, ya que no se creó mediante una ley provincial sino mediante una serie de decretos fácilmente removibles lo cual no garantiza una continuidad temporal. En lo que respecta al territorio pesquero tiene limitaciones jurisdiccionales evidentes, principalmente en lo que refiere a los limites interprovinciales.

La pesca artesanal en Santa Fe, así como en el resto de los ríos de llanuras argentinos, se enmarca en su fase de captura y en algunas cadenas de comercialización dentro de la economía popular o informal. La legislación nacional por su parte pone el foco en un extremo de la cadena de valor, limitándose a regular los “cupos de exportación” para los frigoríficos. En el otro extremo de la cadena de valor están los propios pescadores cuyo marco de derecho es en su calidad de sujetos alcanzados por la, aún no reglamentada, Ley de reparación histórica de la agricultura familiar (27.118 ). Por este motivo es de destacar que no existe, hasta la fecha de esta publicación, ninguna legislación Municipal, provincial o nacional respecto al resguardo y promoción de los derechos territoriales pesqueros fluviales. No hay garantías de derechos sobre el uso del espacio para la pesca. Cuando se habla de territorio pesquero, se refiere al territorio necesario y multidimensional que la actividad requiere desde su concepción más compleja y abarcativa.

El Concejo Provincial Pesquero de Santa Fe, que recientemente pasó del ministerio de la producción a la cartera del ministerio de ambiente tiene participación de diversos actores. Estos actores comprenden a ONGs ambientalistas, científicos e investigadores (principalmente con perfil biológico), organizaciones de pescadores artesanales-comerciales, frigoríficos, asociaciones de pescadores deportivos y guías de turismo de pesca deportiva. Lo que los nuclea es principalmente la cadena de valor que motoriza la disponibilidad y no sobreexplotación de las especies de valor comercial. Pero al no estar el Concejo Provincial Pesquero enfocado en clave territorial no están presentes actores asociados al urbanismo de costa, la explotación agropecuaria en islas (empresarios forestales o ganaderos) o la infraestructura portuaria.

Conclusiones

Ya en los documentos de la CEPAL de inicios del milenio (2001) se afirmaba que era necesario reconocer en toda su expresión la forma creciente en que el modelo de localización de actividades y usos del suelo de los países de la región venía siendo influido cada vez más por desarrollos externos. Desarrollos ocasionados por fuerzas económicas, sociales y hasta físicas. En los intentos de organizar y aprovechar de mejor forma los recursos existentes en el marco de los procesos de descentralización según propias directivas políticas, señalaba el documento, se tienen que identificar, comprender y tomar en consideración los asuntos y desarrollos que se extienden más allá de las fronteras nacionales y que por lo tanto adquieren una dimensión continental. Para este período los documentos de la CEPAL hablan de flexibilidad para enfrentarse a los instrumentos detrás del “solucionismo” (Mozorov, 2016). Detrás de esta idea se argumenta el establecimiento de sistemas de prioridades que distinguen que es importante, urgente, operativo, eficiente y estratégico en todas las fases de la construcción del territorio. Pero sin resolverse quién y cómo se define que planes o proyectos son considerados prioritarios. Muchas veces detrás del argumento de la flexibilidad y financiación se ha promovido la participación activa del sector privado en la planificación territorial del urbanismo.

La cohesión vertical, respecto al territorio pesquero, requiere que el urbanismo resguarde el acceso y la infraestructura de costa para el correcto desenvolvimiento de las pesquerías. La provincia es la escala estatal que puede regular y tener en cuenta la movilidad espacial de los pescadores. La espacialidad de los puertos de desembarque permanentes y transitorios, los lugares de venta, traslado y acopio de los intermediarios, los lugares de captura y las lagunas y sectores de importancia ecológica, deberían ser tenidas en cuenta a la hora de habilitar un nuevo loteo, planta industrial, puerto o emprendimento turístico. A nivel nacional la instancia de un comité de cuenca, una ley de humedales y un marco que trascienda las fronteras provinciales e incluso las políticas binacionales es preciso. Frente a la actual bajante los acuerdos con Brasil para la apertura de compuertas de las hidroeléctricas son un buen ejemplo. El argumento para aumentar el nivel del río en este caso obedecía a las pérdidas millonarias que significaba no poder cargar los buques al 100% por problemas de calado, pero ningún argumento hidroecológico fue protagonista. Predominó la idea de vía navegable, por la de cuenca hídrica, ecosistema o recurso renovable de la pesca.

El territorio pesquero como multiterritorio con intereses en conflicto requiere desafíos creativos y de gran complejidad para la elaboración de planes de OT. La planificación tradicional, y la territorial en particular, asumen que las tendencias se mantienen en el tiempo o que al menos son previsibles. Por el contrario, la planificación estratégica espera nuevas tendencias, discontinuidades y sorpresas y se define como una forma de dirigir y controlar los cambios basada en un análisis participativo de una situación y su posible evolución, así como en el diseño de una estrategia de inversión de los recursos escasos disponibles (Borja y Castells, 1997). Para el caso de estudio se le suman las variaciones temporales de los "ciclos hidrosociales" (Boelens et. al. 2016).

Se ha destacado que la plusvalía verde y azul es un fenómeno global. Se dan en las islas artificiales de Dubai, en el delta bonaerense y también en el gran Rosario y gran Santa Fe. Otro fenómeno global ha sido la canalización de ríos, junto con el control de dragado y erosión de costas. Una visión de domesticación y control de la naturaleza utilitarista desde el punto de vista del transporte y el urbanismo. Los actuales proyectos de profundización y ensanchamiento del cauce principal van en la dirección que siguió Europa con la lógica del manejo de sus ríos. Lógica que hoy se intenta revertir bajo conceptos como "espacio de revitalización fluvial", "espacio para el río", "espacio de libertad y de inundación”. Se trata de una tendencia que va de las políticas de Ordenamiento Territorial (OT) a las de Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT). Y para las políticas de OAT de amiente fluviales "debe incluirse el área donde acontecen todos los procesos relacionados con el funcionamiento del río: el valle fluvial y sus planicies por donde transcurre el río, las terrazas fluviales que reflejan la actividad geomorfológica del río, los bosques de ribera adyacentes y que dependen del agua del río, el acuífero subterráneo con el cual está conectado, entre otros" (Hernández, 2018. p. 4). Estos conceptos se oponen al de "dominio público hidráulico", muy presente en los países de Latinoamérica a la hora de legislar sobre los ríos (Hernández, 2018).

Otros fenómenos globales que vale destacar son: el crecimiento del activismo ambiental, la pérdida o reducción de especies migratorias de agua dulce, principalmente a causa de la construcción de diques y represas, el cambio climático y la aparición de episodios extremos. Por último está el problema de la desigualdad en la distribución de la riqueza, la generación de empleo y el acceso a alimentos sanos, seguros y soberanos. Frente a esto, las estrategias de generación de autoempleo en Argentina se engloban bajo el término “Economía popular”, en Brasil el concepto de “Comunidades tradicionales” es la que engloba, entre otros a los pescadores artesanales. Todo este listado nos da un entendimiento inferencial respecto a la trascendencia que el estudio de los pescadores de Rosario desde un enfoque de ordenamiento territorial podría aportar para el diseño de las políticas públicas frente a estos complejos escenarios.

Las tres escalas jurisdiccionales, pueden articulares en el ordenamiento territorial, en este caso para los derechos, garantías y obligaciones de las pesquerías fluviales.

Las escalas atraviesan dimensiones urbanísticas, ecosistémicas, tecnológicas, económicas, políticas e institucionales. En este caso de estudio se llega a esta conclusión a partir del análisis de la pesca fluvial pero estas conclusiones tienen características generales con un potencial de ser aplicado a otras esferas de las políticas públicas del ordenamiento territorial. Los estudios sobre los conflictos territoriales de la pesca artesanal en el Paraná merecen ser desarrollados aún más, aquí se dan algunos aportes iniciales. El hecho de que los límites político-territoriales de municipios y provincias están inmersos dentro de otros límites socio-ecosistémicos a nivel de cuenca desafía las estrategias de articulación política interjurisdiccional en lo que respecta a las políticas del territorio pesquero.

Estás problemáticas, deben ser traducidas a un lenguaje jurídico si pretenden pasar de la reflexión académica a la concreción de políticas públicas. Es así que el autor, como colaborador en un proyecto de ley provincial de pesca artesanal, sintetiza estas ideas en un lenguaje jurídico de una posible modificación de la ley provincial de pesca^[4], para que incorporé la dimensión territorial.

Visto y considerando:

• que los volúmenes reales de captura y comercialización son inciertos. Solo se conoce, por declaración jurada los volúmenes de comercialización que realizan los frigoríficos, los cuales solo representan un porcentaje del total comercializado por otras vías como ser venta directa o a intermediarios con diversos grados de formalidad que termina en comedores, venta ambulante, pescaderías, restoranes, clubes, entre otros.

• que en las reglamentaciones y manuales de procedimientos de la ley 12212/2003 se habla de "puertos de desembarque" o "puertos de fiscalización" y que estos son solo una expresión de deseo y no tiene una correlación con verdaderos puertos de pescadores que permitan la profesionalización del sector, así como la presencia de órganos de control para el monitoreo permanente del cumplimiento de la ley (volúmenes, tallas, licencias, precios, tamaños de redes, etc.)

• que dentro de la legislación de nuestro país no se legisla a nivel provincial, ni nacional sobre el territorio pesquero fluvial.

Y en algunos artículos específicos, se resuelve:

ARTÍCULO xxx- Se define como territorio pesquero a los espacios requeridos para las actividades de los pescadores artesanales, incluyendo tanto las áreas de captura, maniobras y traslados acuáticos necesarios, como las instalaciones costeras que requiere el o la pescadora para su bienestar: acceso al río en lugares seguros y convenientes, zona de descanso, lugar de guardado de las embarcaciones, instalaciones sanitarias dignas, espacio destinado al procesamiento y correcto mantenimiento de los pescados hasta su venta directa o a intermediario según sea el caso.

ARTÍCULO xxx- La autoridad de aplicación, en conjunto con el Ministerio de Gobierno y Reforma de Estado, promoverá la consideración del territorio pesquero dentro de los ordenamientos territoriales de los Municipios y Comunas ribereños donde se realice pesca comercial.

Referencias bibliográficas 

Boelens, R., Hoogesteger, J., Swyngedouw, E., Vos, J., y Wester, P. (2016) Hydrosocial territories: a political ecology perspective. Water International. DOI: https://doi.org/10.1080/02508060.2016.1134898

Biasatti, N.R. (2016) (Comp.) Las ecoregiones, su conservación y las Areas Naturales Protegidas de la Provincia de Santa Fe. Ministerio de Medio Ambiente, Provincia de Santa Fe.

Borja, J., M. Castells (1997), Local and global, United Centre for Human Settlements (Hábitat).

Campos Guimarães, J.P. (1998), Planning for resource-poor regions in a globalizing world:implication for practice and training, Regional Development Dialogue, Vol. 19, N° 1, Spring.

Castillo, T.I. y C.R.M. Baigun (2016) Assessment of a fisheries legal framework for potential development of an ecosystem approach to fisheries management in large rivers. Fisheries Managment ang Ecology. DOI: 10.1111/fme

Castillo, T.I. y C.R.M. Baigun (2020) Participatory mapping for identification of artisanal fishing territories and their conflicts in the middle and lower Paraná river (Argentina). Applied Geography. Volume 125, December 2020, 102361. DOI: https://doi.org/10.1016/j.apgeog.2020.102361

Comité Interministerial de Ordenamiento Territorial de Santa Fe https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/233757

Fernandes, B. M. (2006) Territorios en disputa: campesinos y agribusiness. Universidad Estadual Paulista (UNESP), San Pablo.

Ferrero, B. (1996) “La casa, la costa, las canchas: una aproximación al problema del acceso al río entre pescadores del Bajo Paraná”. Jornadas de Antropología de la Cuenca del Plata, UNR, Rosario.

Ferrero B. y N. G. Arizpe Ramos (2015) Pescadores artesanales de bajo Paraná Argentino: Entre la complejidad y la tragedia de los comunes. AVA, Revista de Antropología. Núm. 26. Pp 61-81. Universidad Nacional de Misiones.

Ferrero, B. (2012) La gestión comunitaria de la pesca en el bajo Paraná argentino. Un estudio de caso con pescadores artesanales. In G. Alcalá, (Ed.) Pescadores en América

Escobar, A. 2014 La invención del Desarrollo. Ed. Universidad del Cauca.

Gautreau, P., Langbehn, L. y L. Ruoso (2014) Movilización de información en el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de Argentina: La heterogeneidad de los mapeos provinciales y la institucionalización de la problemática ambiental. Terceras Jornadas Nacionales de Investigación y Docencia en Geografía Argentina, 7-9 mai 2014, Campus Universitario - Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires Tandil, Argentine, May 2014, Tandil, Argentina. 29 p. ⟨halshs-00992299⟩

Gómez, M. I.; Balboni, L.; Arrieta, P.; Liotta, J. (2020) Informe Biológico de la Campaña 52 del Proyecto “Evaluación biológica y pesquera de especies de interés deportivo y comercial en el Río Paraná. Argentina”. Dirección de Planificación y Gestión de Pesquerías, Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, MA. Bs. As., Informe Técnico nº 52, 27 pp. https://www.magyp.gob.ar/sitio/areas/pesca_continental/informes/baja/index.php

Gobierno de Argentina (2004), Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, disponible en: www.minplan.gov.ar/minplan/pet/doc/argentina_web_2016h_a332b9.pdf

Gottmann, J. 1973 The significance of territory. Charlottesville: The University Press of Virginia.

Harvey, D. (1996) Justice, Nature & the Geography of Difference, Blackwell Publishing.

Haesbaert, R. (2004) O mito da desterritorialização: do “fim” dos territórios à multiterritorialidade. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil.

Haesbaert, R. (2018) De categoria de análise a categoria da prática: A multiplicidade do território numa perspectiva latino-americana. Em: Fridman, Fania; Gennari, Luciana y Lenconi Sandra (org.) Políticas públicas e territórios: onze estudos latino-americanos. Buenos Aires: CLACSO, 267-288.

Hernández. N. C. (2018) El río y sus territorios. Espacio de libertad: un concepto de gestión. En: Terra Nueva Etapa, vol. XXXIV, núm. 56, 2018. Universidad Central de Venezuela.

Langbehn, L. (2017) La ley de bosques y la construcción del federalismo ambiental en Argentina. En: Adminsitración pública y sociedad. N° 03, Junio 2017 – ISBN: 2524-9568. Disponible en: https://revistas.psi.unc.edu.ar/index.php/APyS/article/view/16849/17160

Lefebvre, H. (1991) The production of space. Cambridge, Mass.: Blackwell Publishers.

Massiris Cabeza, A; Espinoza Rico M. A; Ramirez Castañeda, T; Rincon Avellaneda, P. y T. Sanabria Artunduaga (2012) Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia. Universidad Nacional de Colombia.

Massiris Cabeza, A. (2008) Gestión del Ordenamiento Territorial en américa Latina: Desarrollos recientes. En: Revista Proyecciones, Año 4, Volumen 1, Número 4. ISSN 1852-0006

Montes Lira, P.F. (2001) El ordenamiento territorial como opción de políticas urbanas y regionales en América Latina y el Caribe. CEPAL, Serie Medio ambiente y desarrollo N° 45.

Moncayo, E. (2005) Elementos para una estrategia de desarrollo territorial en el marco de la integración andina. Versión preliminar del informe Final de Consultoría realizada para la Secretaría General de la Comunidad Andina.

Mozorov, E. (2016) La locura del solucionismo tecnológico. Ed. Capital Intelectual.

Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo (2021) https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/territorial-planning

PIECAS (2008) https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/pdf/planes-reg/Plan-Integral-Estrategico-para-la-Conservacion-y-Aprovechamineto-Sostenible-en-el-Delta-del-Parana-(Entre%20Rios,-Santa%20Fe,-Buenos%20Aires).pdf

Ribeiro, G. S.L (1987) Cuanto más grande mejor? Proyectos de Gran Escala: una forma de producción vinculada a la expansión de sistemas económicos. En: Desarrollo Económico 27 (105): 3-28. Buenos Aires: Ediciones del IDES

Rios, D. (2017) Aguas turbias: nuevos cuerpos de agua de las urbanizaciones cerradas de Buenos Aires (Argentina) En: Salamanca Villamizar y Astudillo Pizarro (Comp.) 2017 Recursos, vínculos y territorios. Inflexiones transversales en torno al agua. UNR Editora.

Roldan, D. y L. Arelovich (2020) Territorios en disputa. Los pescadores, la ribera, el urbanismo y el acuario. Universitas Revista científica de ciencias sociales y humanas, Quito. Disponible En: https://www.researchgate.net/publication/339582349_Territorios_en_disputa_Los_pescadores_la_ribera_el_urbanismo_y_el_acuario_del_Parana_Rosario_Argentina

Roldán, D., y S. Godoy (2020). Conflictos territoriales y culturales en la renovación del frente costero, Rosario (Argentina). En: Revista EURE - Revista de Estudios Urbano Regionales, 46 (138).

Rozzatti, J. C.; Civetti, R., B. Fandiño y L. D. Demonte (2018). Monitoreo de desembarcos de la pesquería artesanal de Prochilodus lineatus (sábalo) período 2009-2017. Disponible en: https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/246705/1297369/file/Monitoreo%20de%20Desembarcos%20de%20la%20Pesquer%C3%ADa%20Artesanal%20de%20Prochilodus%20lineatus%20(SABALO)%20PERIODO%202009-2017.pdf Secretaria de Obras Públicas – Biblioteca de Planes https://www.argentina.gob.ar/obras-publicas/secretaria/biblioteca-de-planes

Straccia, P.H. y M.L Isla Raffaele (2020) Leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. Sobre glaciares, humedales y la emergencia del carácter político de categorías despolitizadas. En: Ecología Austral 30:085-098 Abril 2020 Asociación Argentina de Ecología. DOI: https://doi.org/10.25260/EA.20.30.1.0.971

Notas