1. Introducción

Una preocupación recurrente de los estudios territoriales se centra en discernir cómo examinar las transformaciones del territorio, pues si el mismo es el espacio socialmente construido, como ya se discutió ampliamente en la literatura, dar cuenta simultáneamente de las configuraciones espaciales y de los arreglos sociales en su permanente mutación, no resulta una tarea sencilla.

Aunque la noción de territorio sea relevante para una amplia variedad de campos disciplinares, muy frecuentemente en los estudios territoriales, el territorio en sí, en su componente material, queda relegado a una función de soporte o de «telón de fondo» sobre el cual ocurren las cosas. Sin embargo, no son pocos los autores que sostienen la necesidad de considerar a la materialidad del territorio en su capacidad de incidir en las relaciones sociales, las prácticas y las representaciones culturales (Lindon y Heiraux, 2006).^[1] Esa mutua determinación, que resulta en la noción de «territorialidad» (Dematteis, 2004), constituye un «componente geográfico clave para comprender cómo la sociedad y el espacio están íntimamente unidos» (Dematteis y Governa, 2005:43).

Según planteamos, para el Urbanismo, entendido como las políticas, los saberes y las prácticas que tienen como objeto de análisis e intervención a la ciudad (Novick, 2009), la construcción de conocimiento acerca de esa territorialidad es central para elaborar pautas que permitan mejorar la calidad y eficiencia del diseño e implementación de las políticas urbanas. El dilema, siguiendo la argumentación de Giuseppe Dematteis, reside en cómo estudiarla.

A partir de esa preocupación, nos propusimos abordar la problemática de las transformaciones territoriales.^[2] En particular, nos interesa indagar sobre cómo la acción pública —en los términos planteados por Lascoumes y Le Galès (2007)— construye territorios, tratando de dar cuenta tanto de la especificidad del medio físico, como condicionante y resultado del accionar transformador, como del proceso de toma de decisiones que da lugar a configuraciones urbanas específicas de cada medio socioeconómico y cultural.

Con ese fin, en diversos proyectos de investigación fuimos desarrollando un esquema metodológico que articula dos abordajes provenientes de disciplinas diferentes. El primero, propio de la arquitectura y de la tradición urbanística, consiste en el dibujo intencionado del territorio como medio de interpretación y de generación de nuevo conocimiento. De esta manera es posible dar cuenta de la materialidad del territorio, que resulta a la vez en un punto de partida para indagar sobre las relaciones políticas, socioeconómicas y culturales que lo construyen. En ese sentido, el segundo, proveniente de las ciencias políticas, intenta deconstruir el proceso de transformación territorial entendido como proceso de toma de decisiones, para volverlo a restituir desde la multiplicidad de actores que participan desde escalas y con recursos muy diferentes.

A partir de esas consideraciones, en este trabajo presentamos el estudio de un caso concreto, el del proceso de construcción del barrio Sumay Pacha (Jujuy, Argentina), con el fin de reflexionar sobre los alcances conceptuales y metodológicos del esquema analítico propuesto. Sumay Pacha es representativo de una serie de transformaciones muy cuestionadas que tuvieron lugar luego de que la Quebrada de Humahuaca (QU) fuera declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO (en la categoría Paisaje Cultural), en 2003. Esta circunstancia aceleró un crecimiento poblacional y urbano con características particulares y no exento de conflictos por lo que es un territorio especialmente interesante para el análisis.

El trabajo se estructura en siete apartados. Primero, abordamos brevemente aspectos referidos al esquema metodológico. Luego, introducimos el caso de estudio. Los cuatro siguientes apartados desarrollan los momentos del proceso de construcción del barrio a partir de la metodología propuesta. Finalmente presentamos unas reflexiones finales sobre los alcances de la metodología en su aplicación al caso de estudio concreto.

2. El enfoque metodológico

El camino que nos llevó a delinear el enfoque metodológico, por cierto un esquema de análisis que se encuentra aún en construcción y que pretendemos seguir discutiendo, no fue lineal, pues estuvo cargado de marchas y contramarchas que nos hicieron volver sobre nuestros pasos y, en más de una oportunidad, hacer reformulaciones. En ese recorrido podemos reconocer dos aportes.

Uno es la experiencia del Laboratorio de Urbanismo de Barcelona (LUB) de la Universidad Politécnica de Cataluña, que utiliza al dibujo intencionado del territorio con el fin de entenderlo, entrar en su lógica y hacer visible su estructura. El ejercicio consiste en «calcar y calcar, interpretar dibujando» (Sabaté Bel, 2010) a partir de las fuentes cartográficas disponibles o su construcción ad hoc, basada en los relevamientos de campo, fotos e imágenes satelitales. El análisis se profundiza alternando escalas territoriales, seleccionando y valorando partes y elementos del conjunto, separando capas de información para volver a juntarlas creando nuevas relaciones (Hernández, Fernández Morales y Peinado Checa, 2012). De algún modo, se trata de generar una visión del territorio más intencionada que enciclopédica, confiando en el componente creativo de la descripción (Solà Morales i Rubió, 1981).

Si bien está orientada a lo propositivo, esa forma de leer y estudiar el territorio del LUB^[3] utiliza al dibujo como una herramienta capaz de «convertir la tensión entre lo que existe y lo que podría ser en una instancia de conocimiento» (Novick, 2011:46), poniendo en relación los distintos componentes físicos del territorio, al modo de layers interpretativos. Desde esa perspectiva, ensayamos la metodología para evaluar su pertinencia fuera de Cataluña en la elaboración de un Atlas de la Quebrada de Humahuaca (Potocko, Tommei, Amado y Vecslir, 2012), en una tesis de doctorado que estudió sus transformaciones territoriales (Potocko, 2015),^[4] y en tres proyectos del equipo de investigación centrados en los cambios recientes en la Región Metropolitana de Buenos Aires (Colella, 2015; Dombroski, 2016; Potocko, 2016). En todos los casos, definimos las variables pertinentes considerando las características del área en estudio y las fuentes cartográficas y de imágenes disponibles, en ocasiones escasas y/o poco accesibles.

El segundo aporte proviene de los resultados metodológicos del trabajo que realizamos en el análisis del proyecto Manzana de San Francisco en la Ciudad de Buenos Aires, en el marco de un programa internacional que examinó proyectos públicos en La Habana, Bangkok y Buenos Aires (Novick y Da Representação, 2011; Catenazzi, Cañellas, Novick y Rabinovich, 2015).^[5] El esquema metodológico que utilizamos apuntó a develar el entramado de intereses (Subirats, 2008) a través del cual se manifiestan las estrategias de los diversos actores involucrados en los procesos de construcción de la ciudad (Lascoumes y Le Galès, 2007). De esta forma, el estudio de casos para analizar transformaciones territoriales se plantea como un instrumento adecuado para reconstruir los arreglos institucionales con los que se negocian los atributos del territorio (Healey, 2005).

Utilizamos las entrevistas semi–estructuradas a actores clave y el análisis de los documentos de políticas públicas como insumos principales para reconocer la participación y articulación de múltiples actores en un proceso de acciones y decisiones (Allison, 1971). Según planteamos, en él los diferentes actores van haciendo uso de sus recursos, que les permiten elaborar estrategias y lógicas de acción en el intento de reproducir sus intereses (Alonso, 2004). En esa clave, el proceso de toma de decisiones que está por detrás de la transformación del territorio se puede deconstruir y restituir en momentos donde la confluencia de actores, su protagonismo y combinatoria cambia.

A partir de esos enunciados, precisamos algunas cuestiones analíticas en el estudio de intervenciones en los centros tradicionales de San Fernando y Morón en el Área Metropolitana de Buenos Aires (Catenazzi, Novick, Cañellas, Colella y Da Representação, 2011; Cañellas, Colella, Bustos y Da Representação, 2010), y posteriormente en el análisis del proceso que llevó a la Declaratoria de la Quebrada de Humahuaca como Patrimonio de la Humanidad (Cañellas y Potocko, 2014).

La articulación de ambos enfoques parte de considerar que si el dibujo del territorio es una herramienta capaz de dar cuenta de su especificidad material, es al mismo tiempo un punto de partida para formular nuevas preguntas al territorio que deben ser respondidas con fuentes y análisis que van más allá de la dimensión espacial. En ese contexto, el análisis de actores y procesos en el marco de políticas urbanas, constituye una clave interpretativa de los arreglos sociales que están por detrás de la configuración física del territorio.

Fue a partir de esos materiales y procedimientos que intentamos iluminar algunas aristas de la territorialidad que está en juego en el proceso de construcción de la ciudad y que, inicialmente, utilizamos para el estudio del barrio Sumay Pacha.

3. El caso Sumay Pacha: de «ronque» a barrio

Sumay Pacha (Figura 1), construido ex novo en un sitio de impronta natural y de alta visibilidad, es representativo de una serie de transformaciones ampliamente cuestionadas de un sitio declarado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO (en la categoría Paisaje Cultural): la región de la Quebrada de Humahuaca en la Provincia de Jujuy, Argentina.

La Quebrada de Humahuaca se caracteriza por contar con imponentes escenarios de montañas áridas y valles fértiles, atravesados por una extensa red de caminos vertebrados por la ruta 9, un eje estructural de movilidad nacional e internacional de personas y mercancías. Sobre este entramado vial se desarrolla una cadena de pequeñas ciudades y pueblos cuya actividad económica se basa en la producción agraria, el turismo y la administración pública. A pesar de que desde la década de 1970 venía aumentando su población urbana de forma acelerada, fue desde principios de la década de 2000 que los procesos de crecimiento urbano adquirieron rasgos particulares que los hacen especialmente interesantes para el análisis. Esto es debido a que su configuración territorial patrimonializada fue incorporando tanto las transformaciones relacionadas con el incremento de las actividades turísticas, como las surgidas de una serie de programas de vivienda social que se formularon después de la crisis del 2001

Imagen 1
La vista de Sumay Pacha desde el Pucará de Tilcara.
fotografía propia.

El sitio donde se construyó Sumay Pacha estaba al inicio del proceso de urbanización bajo la jurisdicción del municipio de Maimará, vecino al de Tilcara. Está localizado junto a la ruta nacional 9 que oficia de límite con los contrastantes confines del parcelado agrícola de Maimará, desplegado entre el eje vial y el río Grande (Figura 2). Se trata de un pedregal o «ronque», como lo llama la gente del lugar, es decir una planicie aluvional del tipo que la Declaratoria incluye como área de valor patrimonial por haber «evidencias de las acciones torrenciales que acaecieron desde el Terciario Superior y continúan en la actualidad». Sin embargo, a partir de 2003, se fue desarrollando como un conjunto de manzanas limitadas por calles de tierra en las que se implantaron viviendas, comercios y algún alojamiento turístico, habitada por una población que en 2010 ya superaba las 1300 personas (Ariza, 2010).

Imagen 2
Ubicación de Sumay Pacha.
elaboración propia.

A partir de identificar las configuraciones específicas de actores y sus confluencias, en relación con las transformaciones en el espacio construido, es posible organizar el proceso de construcción del barrio en cuatro momentos cronológico–problemáticos. En el primero, el gobierno local y la población se encontraban tras un territorio «descubierto» que pasó a transformarse de pedregal a una toma de tierras. En el segundo, se llevó adelante la institucionalización comunitaria de una toma de tierras asistida por funcionarios locales, al tiempo que la toma se iba transformando en un caserío disperso. En el tercero, se logró la legitimación pública de un hecho consumado, y a través de los planes de vivienda social el caserío se fue desarrollando como barrio. Finalmente, se produjo la consolidación y crecimiento del barrio, conjuntamente con la aparición de nuevos actores y conflictos.

4. Gobierno local y población tras un territorio «descubierto»

Podemos advertir qué características presenta el sustrato donde se asienta el barrio Sumay Pacha a partir de la Figura 2, donde las curvas de nivel muestran que es un terreno de baja pendiente bordeado por un arco de paredes montañosas de perfil muy escarpado. Se trata de la planicie aluvial del río Huichaira, donde se van depositando los sedimentos arrastrados por este importante curso de agua temporario y de carácter torrencial. Además, estas tierras son atravesadas por un sistema de drenaje menor que habitualmente está seco y presenta grandes variaciones estacionales dado el régimen particular de lluvias en la Quebrada: «escasas, estivales y torrenciales» (Arzeno y Castro, 1998). Por este motivo, el lugar es vulnerable a sufrir aluviones de barro y piedras, cuestión que lo hace no apto para el asentamiento humano, según lo que manifestaban distintos organismos públicos y estudios técnicos. Asimismo, es un sitio árido con un suelo pedregoso de escaso desarrollo de la cobertura vegetal.

No es de extrañar, entonces, que la sabiduría popular diera a esas tierras un uso que, como sostienen Pahissa Campá y López Orbea (1967), era de pastoreo de altura. Sin embargo, a pesar del riesgo que podía representar desarrollar un lugar con estas características, hubo dos actores que pusieron su mirada sobre el ronque para ocuparlo con dos objetivos contrapuestos: el Intendente de Tilcara y un vocal de la Comisión Municipal de Yala conocido como «el Mataco».

Efectivamente, Sumay Pacha surgió a partir de la articulación de dos conflictos por el uso y apropiación de tierras que, en principio, seguían caminos separados. Por una parte, un grupo de vecinos de Tilcara se habían asentado en un terreno donde presumiblemente se haría un loteo fiscal pues se encontraban en una situación habitacional crítica, según manifestaron al Intendente local. El trasfondo del problema consistía en que el valor del suelo había aumentado considerablemente desde fines de la década de 1990, en un contexto de crecimiento poblacional y de una actividad turística en auge (Belli y Slavutsky, 2006). Por otra parte, existía un reclamo que ese gobierno municipal realizaba desde 1998 al de la provincia de Jujuy (de distinta bandera política), por las tierras fiscales ubicadas en Maimará a un escaso kilómetro del poblado prehispánico conocido como Pucará de Tilcara. Estas habían sido otorgadas por la gestión provincial al referido funcionario de Yala, que compartía en ese momento el mismo signo político.

En este contexto, surgían dos posiciones contrapuestas respecto al destino del ronque. Por un lado, dado el crecimiento de la actividad turística en la región, «el Mataco» planeaba construir sobre esas tierras una hostería que aprovechara ese lugar privilegiado junto a la ruta 9. Efectivamente, ofrece vistas panorámicas del valle quebradeño, la tranquilidad propia de un sitio alejado del bullicio urbano y, al mismo tiempo, una vinculación directa con los centros poblados de Tilcara y Maimará. Esas condiciones de localización son las que pondera el turismo boutique que se viene desarrollando en la Quebrada desde 2001 (Tommei y Benedetti, 2014). Es por fuera de los centros poblados y a lo largo de las vialidades principales donde se ubican los hoteles de mayor categoría, en terrenos amplios anteriormente destinados a usos rurales.

Por otro lado, el Intendente de Tilcara, alertado por el interés de «el Mataco» en construir un complejo turístico en las tierras que estaba reclamando para su municipio, consideró que se trataba de un negocio privado que atentaba contra el interés general de la población tilcareña. Sostenía que se contraponía a una necesidad genuina de los habitantes de acceder a un pequeño lote de suelo urbano donde construir sus viviendas. Desde esa perspectiva, las tierras en cuestión se presentaban para el Intendente como una oportunidad para resolver un conflicto social latente.

Ciertamente eran tierras periféricas que no habían despertado ningún interés hasta entonces, pues, tal como reconoce el Intendente, recién a partir del boom de la actividad turística, a finales de la década de 1990, la tierra en la Quebrada de Humahuaca comenzó a tener más valor y suscitar conflictos. En este marco, su interés por ellas se intensificaba a medida que los sucesivos pedidos de desafectación no encontraban eco en los despachos del Gobierno Provincial.

Al mismo tiempo, los «sin techo» de Tilcara se iban constituyendo en otro actor en pugna en este proceso. Ya habían realizado el acampe referido anteriormente, pero a pesar de actuar siguiendo un interés común, pues esta acción fue un modo de protesta para dar mayor visibilidad a su reclamo, el grupo de vecinos aún estaba poco organizado.

Esa situación iba a cambiar a fines del año 2002, cuando el Intendente de Tilcara vio en el reclamo de la gente una ventana de oportunidad para obtener aquellas tierras fiscales cedidas para el desarrollo de un negocio privado.

5. La institucionalización comunitaria de una toma de tierras políticamente asistida

El año de elecciones, la época de vacaciones y de feria judicial, fue el momento elegido por el Gobierno local para desplegar su estrategia para el ronque e implicar a los habitantes en ella. Consistió en convocar a la población de Tilcara en general, y en particular a los que participaban del acampe, para tomar unas tierras. La movilización fue organizada, pues tanto la convocatoria, que contó con panfletos y anuncios en la radio local, como el traslado de la gente al lugar en cuestión estuvieron bajo el liderazgo de una funcionaria municipal, que era la mano derecha del Intendente. Pero el sitio a tomar no se había hecho público hasta que llegó el día que, como mencionamos, no fue elegido casualmente: el primer viernes de enero de 2003.

Por supuesto, la toma de tierras generó un clima de agitación que tomó estado público. La situación obligó a tomar posición a varios organismos provinciales, que se pronunciaron en su contra, mientras los participantes de la toma resistieron varios días a los violentos intentos de desalojo por parte de «el Mataco». Por un lado, los funcionarios argumentaban que el lugar no era urbanizable, en principio, por el riesgo de volcanes y la dificultad técnica de proveer de servicios urbanos como agua corriente y cloacas a la zona; pero además, porque la construcción de un barrio popular en ese sitio prominente, junto a una amplia curva de la ruta 9, transformaría negativamente el paisaje cultural patrimonializado. Por otro lado, «el Mataco» defendía su posesión pues consideraba a los ocupantes usurpadores de sus tierras.

Sin embargo, ni los pronunciamientos técnicos, ni la acción directa del Comisionado de Yala impidieron que se conformara una comisión entre los ocupantes —siempre bajo la conducción de la funcionara municipal— y que formalizaran la toma con la firma de un acta. En ese documento, no solo fundamentaron la realización de la toma de tierras, sino que también acordaron cuestiones que luego tendrían un papel relevante en la configuración del barrio: definieron el nombre con términos en lengua quechua que significa «tierra linda» y se comprometieron a construir sus viviendas con adobe, piedra y caña. Dejaban claro en ese momento su interés por preservar cuestiones fundamentales en el territorio patrimonial: por un lado, preservar la lengua ancestral, y por otro, resguardar cierto aspecto rústico para que la urbanización se integre visualmente al paisaje.

Pero lejos de ser un barrio, los testimonios de los primeros habitantes dan cuenta de que el sitio seguía siendo una toma de tierras, con algunas edificaciones precarias dispersas sin trazado aparente, que no se preocupaban demasiado por la irregular topografía o los cauces secos de posibles torrentes que bajarían de las alturas. Asimismo, había aún muchas familias viviendo en carpas y refugios improvisados. Sin embargo, no tomó mucho tiempo para que tuvieran un instrumento que consolidara la idea de un barrio: pocos días después de la toma, y aun siendo incierta su continuidad en el lugar, los ocupantes realizaron una colecta de dinero para contratar, a través del rol facilitador del Municipio, a un Agrimensor. Este profesional realizó la mensura de las 40 ha de tierras y el proyecto del nuevo asentamiento.

El plano inicial de Sumay Pacha (Figura 3) muestra un tramado ortogonal que se adecuó a los condicionantes de la topografía y la hidrografía con una orientación paralela a la ruta. Entre tanto, el parcelario rectangular, tipo H, buscó el máximo aprovechamiento de ese espacio teóricamente urbanizable. En efecto, las grandes parcelas estuvieron destinadas a la hostería, que ya estaba construyendo «el Mataco» frente a la ruta, y a los equipamientos que se situaron en los espacios remanentes del centro del loteo, ideando una futura centralidad. En tanto, a los lotes de la urbanización popular les otorgó superficies mínimas.

Imagen 3
Loteo de Sumay Pacha realizado en 2003.
Registro de la Municipalidad de Tilcara.

Ese plano fue, ante todo, un modo de apropiarse del territorio y cumplió un rol legitimador de la toma de tierras. En principio, a los ocupantes les dio cierta seguridad sobre su asentamiento en el lugar, pues mostraba que no se trataba de una ocupación espontánea y desordenada, sino que la ocupación del suelo seguía unos lineamientos que respondían a procedimientos formales que facilitarían su regularización posterior. Pero ciertamente, para la Municipalidad de Tilcara, el plano fue un instrumento para proyectar el territorio, que le permitió conducir y controlar la ocupación del suelo a través de un cuaderno de registro que, a modo de catastro, identificaba los lotes entregados, sus dimensiones y los nombres de los beneficiarios.

A medida que pasaban los meses, el territorio se fue ocupando sobre la base de ese loteo proyectado. La Figura 4 muestra que las parcelas construidas están deliberadamente dispersas para ocupar el territorio y estriban sobre calles anchas perpendiculares al único elemento estructurante de la conectividad territorial existente en la zona: la ruta 9. Esta permitía a los pobladores continuar con las prácticas diarias, acceder a equipamientos, servicios y lugares de trabajo en los centros urbanos próximos. Por el contrario, casi no existían vinculaciones transversales al interior que construyeran la trama ortogonal planificada, pues no existía aún ningún punto relevante que conectar, ya que solo se habían construido viviendas.

Imagen 4
El dibujo de Sumay Pacha en 2004.
elaboración propia.

El paisaje urbano que se fue construyendo recogió los modos típicos de urbanizar en las zonas rurales de la QH, con edificaciones cerradas y austeras, pero implantadas sobre parcelas urbanas. Las pequeñas y precarias casas de adobe son de planta rectangular (en general de dimensiones no mayores a 5 m x 5 m), que pueden sumar más piezas de forma progresiva, y cuentan con puerta y una ventana chica. La implantación de estas primeras construcciones en el lote no muestra una tendencia clara de ubicación al frente, al medio o al fondo, pues en ese momento primó la lógica de ocupar el suelo, dado el contexto de incertidumbre legal. Por este mismo motivo no había tampoco una normativa que indicara cómo ocupar los lotes.

En tanto la toma ya era imposible de erradicar, la consolidación del disperso caserío generó diferencias entre los vecinos que estaban desde el principio y los que fueron llegando. Principalmente, se dieron en torno a dos problemáticas del barrio que ya se hacían evidentes: por un lado, la ocurrencia de torrentes de barro que arrasaban con las precarias construcciones, y por otro, la falta de agua corriente. A partir de 2004, esos temas entraron en la agenda pública, al mismo tiempo que se involucraron en la construcción del barrio actores públicos de nivel nacional y provincial, a partir de la implementación de los planes de vivienda social.

6. La legitimación pública de un hecho consumado: los planes de vivienda social

Los conflictos que empezaron a generarse se encontraban con un límite para su resolución, dado que el asentamiento era irregular y no contaba con la aprobación de los organismos provinciales. Esta condición obstaculizaba toda posibilidad del Intendente para gestionar los recursos destinados a la ejecución de las obras que ya había proyectado sobre el plano: las redes de infraestructura y los equipamientos. Sin embargo, una política de nivel nacional, el Programa Federal de Emergencia Habitacional lanzado en 2004, fue la ventana de oportunidad que encontró el Gobierno Local para resolver dos cuestiones: la construcción de viviendas sociales y la obtención del suelo necesario.

Ese plan estaba destinado a la construcción de viviendas de tipo «llave en mano» a través de cooperativas de trabajo con el doble fin de reducir el déficit habitacional y contribuir a la generación de empleo. Tilcara, como otras localidades importantes de la Provincia de Jujuy y del resto del país, adhirió al convenio suscripto para la ejecución de ese programa en su jurisdicción. Pero un problema con su instrumentación fue que la política financiaba la ejecución de las viviendas pero no la adquisición del suelo, y Tilcara estaba afrontando una situación crítica respecto de la disponibilidad de tierras públicas para urbanizar.

El Intendente vio en ese dilema la ventana de oportunidad para convalidar la toma de tierras en Sumay Pacha e incluirlas al territorio tilcareño. Con lo cual, presentada la propuesta ante el Instituto de Vivienda y Urbanismo de Jujuy (IVUJ), actor que planificaba la distribución provincial de cupos y articulaba los programas con la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno Nacional, las autorizaciones para urbanizar el sitio se consiguieron automáticamente. No obstante, aún quedaba por resolver la jurisdicción de las tierras pues, el tema venía planteando un enfrentamiento con el Intendente de Maimará que escalaba con el correr del tiempo (Potocko, 2014).

El conflicto se dirimió a través de un instrumento en el que convergieron tres actores: los dos Intendentes y el Ministerio de Infraestructura provincial. Este último arbitró un convenio suscripto entre la Municipalidad de Tilcara y la Comisión de Maimará que finalmente neutralizó el conflicto y destrabó la ejecución del Programa. Allí se especificaba que «en el marco de la solidaridad social y, ante la grave situación que afronta la población en general», Maimará autoriza al gobierno local de Tilcara a construir hasta 72 viviendas del Programa Federal de Emergencia Habitacional en Sumay Pacha. Además, y como compensación, el Gobierno Provincial se compromete a construir un conjunto de 50 viviendas del Programa Federal de Construcción de Viviendas, ejecutado a través de empresas por licitación pública, y que serían destinadas a la población maimareña.

Tal como se muestra en la Figura 5, en ese momento, el trazado de manzanas y calles empezó a asemejarse a lo que disponía aquel plano inicial del barrio, con un sector central que ya contaba con una plaza en la que se dispuso un área de juegos infantiles y donde se sostenía una parcela para la futura construcción de una escuela. El espacio público estaba delimitado por construcciones y tapias que generalmente demarcan los lotes, y por las líneas del tendido de alumbrado público que cubría a prácticamente todo el barrio. Las calles, por su parte, se mostraban más transitables, gracias a los mejorados realizados por la Municipalidad de Tilcara, y el flujo de vehículos era cada vez más intenso, mientras que las veredas se construyeron inicialmente en los conjuntos de vivienda (Figura 6).

Ciertamente, la ejecución de las políticas de vivienda transformó el disperso caserío, aunque cada conjunto tuvo impactos diferentes en el paisaje urbano, de los cuales da cuenta el saber experto. Por una parte, las viviendas construidas en tres etapas por cooperativas a través de la Municipalidad de Tilcara mantuvieron algunos criterios en común que responden a la arquitectura y formas constructivas de la región. Entre ellos se destacan los materiales (adobe, piedra, paja, caña) y la tipología (de una planta con elementos arquitectónicos típicos: arco cobijo y volúmenes puros). Sin embargo, la implantación en las manzanas fue diferente. Todas ellas son unifamiliares sobre parcela individual, pero las primeras se dispersaron aleatoriamente por todo el loteo, respondiendo a la estrategia del Intendente de asegurar la ocupación tilcareña de Sumay Pacha, lo que permitió además que se integraran a las viviendas autoconstruidas. En cambio el resto de las etapas presentó un conjunto de viviendas apareadas con fachadas retiradas de la línea de frente, resultando en cuadras homogéneas que se adaptan a «la morfología del paisaje sin competir con él», tal la evaluación que le valió un premio internacional.^[6] Por otra parte, los conjuntos realizados para Maimará a través de empresas, mantienen este mismo emplazamiento dando lugar también a un conjunto homogéneo; pero el uso de materiales corrientes y técnicas estandarizadas dieron lugar a formas y colores que contrastan con el resto del barrio y con el entorno, afectando negativamente la autenticidad e integridad del paisaje patrimonializado (Ferrari y Paterlini de Koch, 2013).

Para el resto del barrio, el impacto más importante de la ejecución de estos Programas era el tendido de la red de agua, que según lo comprometido, abarcaría al resto del loteo. En los sectores intervenidos hasta entonces, la solución del acuciante problema del abastecimiento de agua contribuyó al aumento de la calidad de vida de la población y alentó el mejoramiento de las precarias y austeras casas autoconstruidas, llegando algunas a tener dos plantas. Al mismo tiempo atrajo más población al lugar.

No obstante, a medida que la autoconstrucción avanzaba, nuevamente los problemas ambientales movilizaron a los vecinos que requerían el concurso del Estado para solucionarlos. Los problemas hídricos, tanto por el desborde del Huichaira y sus tributarios, como por la falta de agua para consumo en parte del barrio, fueron el detonante para realizar piquetes sobre la ruta, una manifestación que replica la estrategia que habitualmente utilizan los sectores populares para la gestión de las necesidades básicas de sus barrios (Svampa y Pereyra, 2009). El Ministerio de Infraestructura atendió algunos de los pedidos, por un lado, reemplazando con una canilla comunitaria el tendido de las redes, retrasado por estar atado a los tiempos de la política de vivienda, y por el otro, construyendo defensas de piedra y zanjones. Sin embargo, estas medidas no lograron homogeneizar el desarrollo del barrio.

En ese contexto, Sumay Pacha se dividió en dos sectores que tienen como borde las defensas del zanjón central: en el lado norte, el más consolidado, estaban los que se reconocían como habitantes de Tilcara, y en el sur, menos ocupado y con una configuración de manzanas menos clara, aquellos de Maimará.

Imagen 5
El dibujo de Sumay Pacha en 2010.
elaboración propia.

Imagen 6
Paisaje urbano en Sumay Pacha.
fotografías propias.

La entrada en escena del Gobierno local de Maimará profundizó esta diferenciación del territorio. En principio, realizó su propio plano del barrio que combinó la forma real del espacio construido en ese momento con su propio proyecto de ocupación del suelo (Figura 7), dando cuenta de que la representación no fue un ejercicio inocente. Por el contrario, fue un acto de apropiación del territorio, capaz de dar cuerpo a lo que no existe. Sin embargo, no había de parte de su gestión un detallado control de la entrega de lotes, de la provisión de servicios ni de la infraestructura que permitieran cristalizar su proyecto. Por lo tanto, es indiscutible que su participación respondía a un intento por tomar control de un proceso que ya estaba en marcha, que desde lo formal estaba bajo su jurisdicción, pero que en la práctica le era totalmente ajeno.

Imagen 7
Plano de Sumay Pacha realizado por la Comisión Municipal de Maimará.
registro de la oficina de Obras Públicas, Comisión Municipal de Maimará.

7. Consolidación y crecimiento, nuevos actores y conflictos

Desde la finalización de los programas de vivienda y el tendido definitivo de la infraestructura básica, se inició un nuevo momento en el cual los gobiernos de Tilcara y de Maimará pasaron a tener un rol secundario. Mientras tanto, entraron en escena nuevos actores y se manifestaron nuevos conflictos en el proceso de consolidación y crecimiento del barrio.

Imagen 8
El dibujo de Sumay Pacha en 2012.
elaboración propia.

La Figura 8 nos permite ver, por un lado, la consolidación del parcelario de las primeras etapas de autoconstrucción y, por el otro, un nuevo fenómeno de dispersión en la periferia.

Efectivamente el parcelario de las primeras etapas de autoconstrucción se fue completando y en algunas parcelas, densificando. Además, la homogeneidad de la arquitectura tradicional se fue diversificando con una amplia variedad de tipologías. Ciertamente, las familias intentaron replicar un modelo de vivienda urbana que se adapta a sus necesidades cambiantes y a sus posibilidades económicas, utilizando a la vez algunos elementos como símbolo de progreso, a pesar de alejarse de las típicas viviendas quebradeñas. En concreto, las casas fueron sumando habitaciones, galerías o espacios guardacoches y algunas viviendas incorporaron techos a dos aguas y nuevos materiales en las fachadas (Figuras 9 y 10). De modo tal que aquellas casas austeras que caracterizaban a Sumay Pacha en sus inicios se trasformaron para generar un nuevo paisaje.

Imagen 9
Construcciones en Sumay Pacha.
fotografías propias

Imagen 10
La evolución en la ocupación de los lotes.
elaboración propia.

Asimismo, algunas parcelas fueron transformando su uso para dar lugar a actividades económicas relacionadas con las demandas de provisión diaria de la población que dependía fundamentalmente de las ciudades vecinas y, más incipientemente, con el turismo. Algunos vecinos aprovecharon la oportunidad para convertir las parcelas residenciales en suelo con usos mixtos, abriendo las edificaciones al espacio público. Así, en algunas viviendas se instalaron kioscos, despensas, panaderías o talleres mecánicos, y en otras ya se comienza a ofrecer alojamiento a turistas (Figura 9). Pero, estas acciones no contribuyeron a generar un área de centralidad donde se había propuesto, pues muchos de esos comercios comenzaron a alinearse sobre el eje de la ruta, beneficiándose del mayor flujo vehicular y peatonal que ofrece el principal eje de conectividad y acceso al barrio. También una vivienda del Programa Federal construido en el sector de Maimará cambió su uso para resolver la falta de un equipamiento sanitario: allí se instaló un puesto de salud municipal que brinda el servicio a todo el barrio.

En la periferia, en cambio, hay una ocupación dispersa que desborda la trama urbana del loteo planificado, pues los nuevos habitantes llegados al lugar se ubicaron por fuera de los límites originales del barrio, improvisando un loteo irregular. Van ocupando los intersticios cada vez más alejados entre la urbanización y los bordes sumamente escarpados de la montaña que imponen un límite que parecía infranqueable. Así, van creando un nuevo tipo de asentamiento, donde las sendas de tierra, o los cauces secos utilizados al efecto, ya no reproducen la cuadrícula de calles impuesta a la geografía, sino que van zigzagueando a través del terreno ondulante para vincular las viviendas a la trama urbana.

El paisaje urbano de este sector contrasta con el más consolidado no solo por la disposición en el territorio, sino también por las características de las viviendas. Estas son precarias y construidas con paredes en ladrillos de cemento y hormigón y con techos de chapa, por lo que también se alejan de la consigna comprometida por los vecinos originarios. La idea era construir con materiales autóctonos para mantener las características del sitio patrimonial, pero algunos de ellos elevaron considerablemente sus precios a partir del auge inmobiliario que vive la zona. Así, la dinámica inmobiliaria se hizo presente en la construcción del lugar cuando ya los problemas hídricos están prácticamente solucionados. Por un lado, limitando el acceso a recursos tradicionales; y por el otro, a partir del doble juego que significa el aumento del precio del suelo en el área central del barrio, cada vez más dedicada al turismo, y la irrupción de loteadores informales en la periferia que, aprovechando la incertidumbre legal en la cual está sumergido el barrio, operan ofreciendo localización y, en muchos casos, las viviendas ya construidas.

Entonces, en este momento, el principal dilema que se presenta en torno a la consolidación y crecimiento de Sumay Pacha se define a partir del tema apropiado por algunos de sus habitantes: el valor patrimonial de un barrio incluido en el Sitio UNESCO. El conflicto se genera alrededor del diseño de las viviendas y los materiales utilizados en su construcción, que dispara posturas contrapuestas, la participación de nuevos actores, que pugnan por suelo y la reactivación de un conflicto que no siempre fue manifiesto pero que siempre estuvo latente: la decisión de embarcarse en la declaratoria de un paisaje cultural (Cañellas y Potocko, 2011).

9. Reflexiones finales

El proceso de construcción de Sumay Pacha constituye un prisma desde el cual es posible reflexionar sobre el enfoque metodológico que utilizamos para intentar dar cuenta de la mutua determinación entre las configuraciones espaciales y las relaciones sociales en las transformaciones del territorio y, particularmente, en la construcción de la ciudad.

En principio, logramos identificar cuatro momentos donde se configura un determinado grupo de actores y que remiten, al mismo tiempo, a transformaciones específicas del espacio urbano. Dicho proceso se inició con conflictos surgidos en torno a la tierra, que pusieron el foco sobre un terreno hasta ese momento inadvertido, de fuerte impronta natural y paisajística, sobre el cual se dirimían dos imaginarios de desarrollo contrapuestos. Por un lado, el promovido por el Gobierno local de Tilcara en el marco de la crisis habitacional, es el de los barrios populares, con sus calles y parcelas de mínimas superficies, que seguirían de algún modo las lógicas de implantación local, adaptado a la población más pobre. Y por otro, el reproducido por un inversor privado, con una lógica de implantación relacionada con procesos globales de desarrollo del sitio patrimonial, que imprimió al territorio dinámicas nuevas ligadas al turismo. En ese marco, la idea de un hotel que mira el valle desde las alturas, en un lugar alejado y tranquilo —aunque accesible—, son ofertas frecuentes que se centran en valorizar el paisaje bucólico. Pero al mismo tiempo, compite por el espacio con los sectores populares, como ocurre en las zonas más degradadas de las ciudades metropolitanas.

En un segundo momento, la toma de tierras constituyó una estrategia de apropiación de ese territorio para los sectores populares y de construcción política de un Intendente en disputa con el Gobierno Provincial. La lógica de ocupación que estaba implícita, tanto en el imaginario de los ocupantes como en el de los funcionarios que la organizaron, fue la de dotar al lugar con la morfología y las prácticas de los asentamientos tradicionales de las áreas urbanas quebradeñas. De esta forma pretendían, por un lado, asegurar su lectura como un barrio más dentro del sitio y, por otro, la legitimación otorgada por la formalización posterior del asentamiento. La estrategia de ocupación del suelo, que luego se perfeccionaría con la participación técnica, dio a esa idea una forma legible desde lo urbanístico. Pero aunque el diseño estuvo forzado por las pendientes y los cursos de agua, no logró dar cuenta de los problemas que tenía ese terreno: la ocurrencia de volcanes y la dificultad de proveer de agua corriente al lugar, dos cuestiones que se imponían a la construcción de las precarias casas de los primeros pobladores.

En un tercer momento, esa dinámica inicial se complejizó por la aparición de nuevos actores y de otras lógicas de urbanización que convivieron con las anteriores. A partir de una mediación del Gobierno Provincial, la ejecución de los programas de vivienda desde el Gobierno Nacional y la construcción de la infraestructura básica, ofrecieron la oportunidad de legitimar la toma de tierras y consolidar la ocupación, acercándola al proyecto originario. Sin embargo, también se introdujeron variantes de amanzanamiento y de la morfología del tejido urbano que, sumado al diseño propio de las políticas públicas de vivienda masiva, dieron lugar a cambios profundos en el paisaje.

Finalmente, la vuelta a la participación preponderante de vecinos antiguos y nuevos actores, muestra la construcción de un territorio diferenciado que promueve nuevos conflictos por la identidad del lugar. Por un lado, el más consolidado, el de los antiguos habitantes que fueron transformando la tipología de las edificaciones y los usos de las parcelas conservando la consigna de mantener, dentro de lo posible, una morfología propia del paisaje cultural; y por otro, el crecimiento en las nuevas periferias de loteos irregulares y viviendas más precarias, en las que tienen participación nuevos actores, como son los loteadores pirata, que no se allanan a esos requerimientos. Ese interés de los privados da cuenta de la valorización que para el mercado adquirió el sitio patrimonial, no solo en áreas centrales dedicadas al turismo, sino incluso en aquellos sectores peor localizados.

Para la restitución de ese proceso, que muestra cómo el territorio transitó de ser un pedregal a un barrio consolidado de las periferias de Tilcara y de Maimará, examinamos las características del espacio construido, revisando las determinaciones de la geografía y recurriendo a técnicas de representación gráfica que nos permitieron entender su materialidad y su relación con la estructura urbana, dando cuenta de la especificidad de ese territorio y de las lógicas que en él se expresan. El dibujo intencionado, tributario de las tradiciones de la arquitectura y del urbanismo, se presentó como una herramienta de conocimiento pues no solo se trató de graficar lo existente, sino también de realizar una lectura interpretativa capaz de formular nuevas preguntas al territorio. ¿Por qué se ocupó un sitio que aparentemente no tenía valor ni era apto para el asentamiento humano? ¿Cuál fue la lógica de construcción de las primeras casas? ¿Qué implicó la ejecución de las políticas de vivienda? ¿Qué acciones influyeron en la consolidación del barrio? Estos son algunos de los interrogantes que intentamos responder a partir de las entrevistas realizadas a los actores clave y el análisis de los documentos de las políticas que nos informan sobre las acciones y decisiones emprendidas sobre el territorio. Así, desde el análisis de los actores y los procesos, que recuperamos de los estudios de políticas públicas, pudimos identificar los momentos clave en los cuales actores e intereses confluyeron o entraron en conflicto para dar forma al territorio.

Pero, a medida que el equipo fue utilizando el enfoque metodológico para estudiar otros casos, esta vez fragmentos de ciudad insertos en un territorio metropolitano, nos encontramos con algunas preguntas: ¿cuál es la escala urbana más apropiada para analizar con esta metodología las relaciones entre el territorio y la sociedad? ¿Cuáles serían sus limitaciones? ¿Qué condiciones deberían reunir los estudios de caso para construirse como tales?

Mientras esas preguntas aún forman parte de este abordaje en construcción, podemos decir que el enfoque propuesto nos permite reflexionar sobre cuestiones que exceden la escala del caso de estudio y que estriban sobre temas centrales de la agenda del urbanismo.

Por ejemplo, nos remitió a los problemas de acceso al suelo que se producen por la valorización de ciertos territorios, en este caso en los sitios reconocidos por UNESCO, al ser atravesados por las dinámicas complejas que genera el turismo global. La contracara es el acceso a la ciudad de los sectores populares cada vez más relegados en esa competencia por periferias sin servicios ni equipamientos básicos, que se salda con la reproducción de las lógicas del mercado inmobiliario informal y la participación del Estado.

En esa orientación, también nos mostró el rol central del Estado en sus distintos niveles en la producción de la ciudad (aunque no sea siempre a los tiempos requeridos por la población), particularmente en la ejecución —no solo de vivienda social— sino también del hábitat, que salve las inequidades territoriales. Pero también nos permite reflexionar sobre los distintos impactos urbanos de esas políticas según atiendan o no a la especificidad del territorio.

Asimismo, visibilizó la multiplicidad de actores (estatales y no estatales) que ponen en juego estrategias y recursos diferenciados en la apropiación y uso del territorio, cuestión que da lugar a configuraciones urbanas específicas. En el caso de los sitios UNESCO, algunos de los conflictos que se generan se dirimen en torno al desafío de desarrollar un paisaje cultural, ya que la distinción aporta oportunidades, pero también compromisos que no siempre son compatibles con las necesidades y lógicas de asentamiento de los distintos actores locales implicados.

En otro orden, nos permitió dar cuenta de la construcción de capital político a partir de la territorialización de las políticas públicas, así como de la puesta en marcha de acciones por parte de los gobiernos locales que lidian con el crecimiento explosivo de la población en sus distritos y los problemas asociados a su desarrollo.

Pero más allá de esos temas, que plantean claves para discutir con la bibliografía específica, lo que la metodología nos permitió mostrar, centralmente, es que el territorio en sí, en su componente material, no es un «telón de fondo». Por el contrario, es un componente de los procesos de cambio que es necesario y posible revelar. Así, desde el urbanismo ponemos en discusión la necesidad de contar con enfoques metodológicos que permitan no solo mostrar cómo está mediando entre los actores, sus lógicas, estrategias y acciones, sino que al mismo tiempo, permitan echar luz sobre las múltiples territorialidades que se ponen en juego en los procesos de construcción de la ciudad.

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Notas