Introducción

En el contexto global, los derechos humanos han jugado un papel fundamental en los ámbitos jurídico y político, aunque esto no se ha visto reflejado en los ámbitos económico y financiero, aún y cuando existen múltiples instrumentos que obligan a los gobiernos a considerar las crecientes desigualdades sociales con este enfoque.

Este artículo tiene por objeto analizar de manera crítica la planeación e integración de los presupuestos y su relación con los derechos humanos, vistos desde el enfoque de la efectividad de las políticas sociales y sus resultados.

Esta investigación pretende traer a la luz las problemáticas que obstaculizan la eficacia de las políticas sociales del país y las áreas de oportunidad que diversas entidades puedan implementar a fin de tener una mejor gestión de las finanzas públicas.

Planteamiento del problema

Actualmente, existe una desarticulación entre el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas presupuestales en México. Según Palafox (2021), el PND 2019-2024 presenta carencias significativas, tales como la falta de un diagnóstico exhaustivo, metas y objetivos claros, y la ausencia de indicadores adecuados en términos de transparencia. Estas deficiencias dificultan la evaluación y el seguimiento efectivo de las políticas públicas (Palafox, 2021).

Además, el PND incluye una gran cantidad de programas sin indicadores consistentes, lo que impide medir su impacto y eficacia de manera adecuada. Un análisis realizado por la CEPAL (2021) resalta que, aunque el PND se estructuró bajo principios de amplia participación y consulta popular, carece de estrategias detalladas y de indicadores de rendimiento necesarios para monitorear el logro de los objetivos planteados (CEPAL, 2021). De igual manera, Greenberg Traurig LLP (2024) señala que el PND no aborda adecuadamente los requisitos de la Ley de Planeación, la cual exige la especificación de estrategias y metas de desempeño (Greenberg Traurig LLP, 2024).

Por lo tanto, se argumenta que el PND y los programas presupuestales deben ser reformulados para mejorar sus elementos cuantitativos y cualitativos, incluyendo una planificación, control y evaluación más rigurosos. Esto permitiría una asignación de recursos más eficiente y la implementación de un plan con visión de Estado, con metas y objetivos a corto, mediano y largo plazos. Un esquema dinámico de evaluación que contemple la relación interinstitucional y entre órdenes de gobierno es esencial para que el presupuesto esté armonizado con el PND y no actúe como un conjunto de documentos y acciones dispersas (Gobierno de México, 2024; Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo, 2021).

Metodología

Para analizar la relación entre los presupuestos basados en derechos humanos y la efectividad de las políticas sociales en México se empleará una metodología documental cualitativa. Esta metodología se centra en la revisión y análisis de documentos oficiales, informes de evaluación y estudios previos. Los principales pasos de esta metodología son los siguientes:

Revisión documental

1. Identificación de fuentes: Se seleccionarán documentos relevantes que aborden la planificación y presupuestación en México, con un enfoque específico en los derechos humanos. Las fuentes incluirán:

• Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (Gobierno de México, 2024).

  Informes de evaluación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).

  Datos y estudios del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

  Publicaciones académicas y artículos científicos relacionados con la efectividad de las políticas sociales y la inclusión de derechos humanos en la planificación presupuestaria.

2. Criterios de selección: Se establecerán criterios para la inclusión de documentos, tales como la relevancia para el tema, la actualidad (publicaciones de los últimos cinco años) y la calidad de la fuente (documentos oficiales y publicaciones académicas revisadas por pares).

Análisis de contenido

1. Codificación temática: Se empleará un enfoque de codificación temática para identificar y categorizar las principales temáticas relacionadas con la inclusión de derechos humanos en la planificación y presupuestación. Los temas pueden incluir:

• Diagnóstico y evaluación de necesidades.

  Metas y objetivos claros y medibles.

  Indicadores de rendimiento y transparencia.

  Integración de derechos humanos en la política pública.

  Evaluaciones de impacto de los programas sociales.

2. Análisis comparativo: Se realizará un análisis comparativo de los documentos para identificar consistencias y divergencias en la implementación y evaluación de políticas sociales basadas en derechos humanos. Este análisis ayudará a resaltar las mejores prácticas y áreas de mejora.

Estudios de caso

1. Selección de casos: Se seleccionarán estudios de caso de programas específicos que hayan sido evaluados por Coneval y otros organismos. Los casos seleccionados incluirán programas exitosos y aquellos que hayan enfrentado desafíos significativos en la implementación de políticas basadas en derechos humanos.

2. Análisis de resultados: Se analizarán los resultados de los estudios de caso para identificar factores clave que contribuyeron al éxito o fracaso de los programas. Este análisis incluirá la revisión de informes de evaluación, testimonios de beneficiarios y entrevistas con actores clave.

Integración de resultados

1. Síntesis de hallazgos: Se sintetizarán los hallazgos del análisis documental y los estudios de caso para proporcionar una visión holística de la efectividad de las políticas sociales en México. La síntesis incluirá tanto aspectos positivos como áreas de mejora, con un enfoque en la integración de los derechos humanos en la planificación y presupuestación.

2. Propuestas de mejora: Con base en los hallazgos, se propondrán ajustes al Plan Nacional de Desarrollo y a los instrumentos jurídicos de presupuestación. Estas propuestas incluirán:

• Incorporación de modelos econométricos y análisis cualitativos con indicadores basados en evidencia.

  Definición de metas claras y objetivos susceptibles de medición.

  Recomendaciones para mejorar la implementación y evaluación de las políticas sociales, asegurando que los derechos humanos estén en el centro de las decisiones políticas y presupuestarias.

Marco teórico

Los esbozos teóricos y filosóficos sobre la cobertura de los derechos humanos y su incidencia en los presupuestos, sin duda nos remite al filósofo y jurista Luigi Ferrajoli, que sostiene que:

“La crisis no deja alternativa: es necesario definir nuevos derechos capaces de garantizar la igualdad y la dignidad de todas las personas. La renta básica es uno de ellos. Se trata de una reivindicación ligada al derecho fundamental a la vida. De un derecho social, pero también de una garantía de libertad que permite eludir el chantaje de la pobreza, de la inseguridad, de la precariedad y de la exclusión social. Una garantía de libertad, además de un derecho social, que favorece una nueva idea de participación en el trabajo y que puede contribuir a que éste sea el fruto de una elección libre y no una simple mercancía desvalorizada a placer por el capital”.

Lo anterior como el sustento de la implementación de la renta básica universal como un derecho.[1]

Por otro lado, vale la pena señalar los esfuerzos ya establecidos en materia de “mínimo vital”, donde a jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el 2017 previo a la reforma constitucional en materia de derechos humanos, con base exclusivamente en la CPEUM, establece que “este derecho coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales necesarias para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria”. En 2013 se precisa que se trata de “un derecho fundamental no consagrado expresamente en la Carta Magna, pero que se colige a partir de la interpretación sistemática de los derechos fundamentales”, que si bien la definición más acabada para este derecho, así como sus componentes centrales aparecen en la Tesis 2011316 de marzo de 2016,[2] la cual establece que: “constituye el derecho a gozar de unas prestaciones e ingresos mínimos que aseguren a toda persona su subsistencia y un nivel de vida digno, así como la satisfacción de las necesidades básicas”.

Estas tres tesis consolidan el fundamento conceptual al derecho al mínimo vital el cual se erige como un derecho “no minimalista”, ya que: “No solo es una medida de política para lograr el acceso mínimo a un conjunto de satisfactores, sino un derecho para otorgar a las personas una seguridad económica básica”.

Es así que, en el contenido del mínimo vital, queda claro que lejos de ser un derecho aislado, sus notas se dejan entrever en el medio que sirve para garantizar aquellos derechos que son más indispensables para lograr garantizar una realización plena de las personas. Tal podría ser en el orden de los derechos económicos, sociales y culturales que, si bien se asocian a un nivel de vida digna, podrían incluir entre otros el derecho al acceso al agua potable y su saneamiento; el derecho a la energía, a la vivienda digna y decorosa, a un salario digno, a la salud y a la seguridad social entre otros.

Los principios transversales son comunes a todos los derechos fundamentales y constituyen dimensiones centrales para la garantía de los derechos, se enuncian desde la Declaración Universal y son elementos que atraviesan los grandes pactos y convenciones de derechos humanos. Los principios de actuación y las normas para el ejercicio efectivo de los derechos se derivan de obligaciones de comportamiento establecidas principalmente en las diversas Observaciones Generales de los Comités de Naciones Unidas que vigilan el cumplimiento de los dos principales instrumentos del sistema universal: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.[3]

El concepto de mínimo vital, por lo tanto, se fundamenta así en el concepto de los derechos sociales y económicos, por lo que debe mantener las características de universalidad, inalienabilidad, igualdad y no discriminación, así como interdependencia e indivisibilidad en sus componentes. Como ya hemos mencionado, a partir del reconocimiento de los derechos humanos por la Constitución Mexicana, los derechos sociales, económicos y culturales establecidos por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador han cobrado mayor importancia como referencia y objetivo para las políticas públicas. Estos derechos son, por ejemplo, la base normativa en la metodología desarrollada por el Coneval para la medición de la pobreza en México.

Si consideramos que la imposibilidad de un individuo para acceder a una alimentación para vivir y poder desarrollarse, para cuidar y mantener su salud física y mental, para adquirir la educación que potencie el desarrollo de las capacidades necesarias y que le ofrezca los conocimientos que le permitan ejercer sus derechos, para proveerse de los medios y condiciones que garanticen que sus requerimientos mínimos serán cubiertos en el caso de verse inhabilitado en sus capacidades de manera temporal o permanente, el no contar con un espacio digno para habitar y con el acceso a bienes imprescindibles como el agua y los servicios de saneamiento, son las carencias que excluyen a un individuo de la posibilidad de su desarrollo como persona y por ende del cumplimiento de sus derechos humanos (ONU, 1966), los requerimientos mínimos que el mínimo vital refiere están intrínsecamente vinculados con los satisfactores y condiciones que inhiben las anteriores carencias.

Podemos considerar, entonces, la ausencia de cada una de estas carencias como elementos fundamentales que forman parte de la objetivación de una situación en la que una persona alcanza el mínimo vital.

Marco jurídico

El enfoque basado en derechos humanos se desarrolla a partir de una base conceptual que considera el contenido normativo de los derechos humanos, establecido en el denominado corpus juris 18 del derecho internacional de los derechos humanos, el cual incluye tratados, sentencias, resoluciones, informes, observaciones generales, opiniones consultivas y demás insumos provenientes de comités, órganos jurisdiccionales de defensa de los derechos humanos, así como relatores temáticos o por país, del sistema internacional o interamericano de derechos. La oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH, 2010) reitera que la teoría de las obligaciones del derecho internacional de los derechos humanos es reciente y se encuentra en constante evolución; si bien, su fundamentación se ha consolidado en años recientes.[4]

De acuerdo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2006), el enfoque basado en derechos constituye una perspectiva estructurante para la conceptualización de las políticas públicas, que proporciona contribuciones sustantivas en cuanto a sus objetivos, contenidos, procesos de gestión, institucionalidad pública e inclusión de las personas. Esta visión es ampliamente respaldada y ha sido incorporada en el discurso político, si bien su aplicación plena en el ciclo de políticas públicas está lejos de ser satisfactoria; por ello es relevante hacer hincapié en la necesidad de incorporar el conjunto completo de principios y estándares de derechos humanos como pautas para precisar contenidos y alcances.

Los principios transversales son comunes a todos los derechos fundamentales y constituyen dimensiones centrales para la garantía de los derechos, se enuncian desde la Declaración Universal y son elementos que atraviesan los grandes pactos y convenciones de derechos humanos.

Los principios de actuación y las normas para el ejercicio efectivo de los derechos se derivan de obligaciones de comportamiento establecidas principalmente en las diversas Observaciones Generales de los Comités de Naciones Unidas que vigilan el cumplimiento de los dos principales instrumentos del sistema universal: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Los primeros indicios de legislación presupuestaria en México se remontan al siglo XIX, cuando se promulgaron leyes que establecían las bases para la presentación y aprobación de los presupuestos públicos. Sin embargo, estas leyes eran limitadas en su alcance y flexibilidad, y la práctica presupuestaria estaba lejos de ser sistemática.

A lo largo del siglo XX, se realizaron esfuerzos para consolidar y modernizar la legislación presupuestaria. La creación de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público en 1946 marcó un hito significativo al establecer un marco legal más completo y detallado para la elaboración y ejecución de los presupuestos.

En México, en 1996, se presentó la Reforma al Sistema Presupuestario y una Nueva Estructura Programática. Se da un cambio de enfoque que buscó la adopción de un presupuesto orientado a resultados a partir de la incorporación en el proceso presupuestario de un conjunto de técnicas modernas de gestión: planeación estratégica, orientación al cliente, indicadores de desempeño y administración por objetivos. Como parte de este enfoque, se implementaron modificaciones sustanciales en las clasificaciones presupuestarias, con el fin de vincular el proceso presupuestario a la eficiencia, efectividad y calidad en la prestación de los bienes y servicios públicos.

A partir de la publicación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en 2006, se fortalecieron las bases para el funcionamiento del Presupuesto basado en Resultados/Sistema de Evaluación del Desempeño. Se incorporaron en la ley principios específicos que rigen la planeación, programación y evaluación del gasto público federal. Se buscó analizar a los programas presupuestarios y vincularlos con los logros obtenidos del mismo con base en los objetivos y metas definidos por programas.[5]

Las últimas décadas han sido testigo de reformas estructurales en la legislación presupuestaria mexicana. La más destacada fue la reforma constitucional de 2008,[6] que introdujo cambios significativos para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas. Se destacan elementos clave, como la creación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en 2008, y la inclusión de la perspectiva de género en el presupuesto, a partir de 2019.

A partir de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011,[7] se modifica el paradigma de comprensión y garantía de los derechos fundamentales en el país, incorporando, entre otras, las siguientes bases:

1) Se reconocen los derechos humanos establecidos en la propia carta magna y en los tratados internacionales, para todas las personas, así como las garantías para su protección;

2) Se incorpora la figura de la “interpretación conforme” que implica la creación de un bloque de constitucionalidad, integrado por la carta magna y por los tratados internacionales;

3) Se añade el principio de interpretación “pro persona”, el cual supone que, cuando existan distintas interpretaciones posibles de una norma jurídica, se deberá elegir la que proporcione la protección más amplia a los titulares de derechos;

4) Se precisa la obligación del Estado mexicano de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Así, todo derecho humano reconocido por la Constitución y los tratados internacionales genera obligaciones concretas para las autoridades mexicanas, en todos los órdenes y niveles de gobierno.

En lo que respecta a la participación del Estado en las diferentes actividades de la vida pública que inciden en el desarrollo de la sociedad, los artículos 25 y 26 de nuestra Carta Magna otorgan atribuciones al Estado para regular, intervenir y planificar el desarrollo nacional.

Para lograr dicho propósito, el Estado utiliza políticas públicas, herramientas que pueden ser definidas como el conjunto de las decisiones cuyo objeto es la distribución de determinados bienes o recursos. En este proceso se encuentran en juego bienes y recursos que pueden afectar o beneficiar a determinados individuos y grupos, a través d la implementación de programas.

Por otro lado, la Ley General de Desarrollo Social, en el artículo 6°, establece los siguientes derechos para el desarrollo social: educación, salud, alimentación nutritiva y de calidad, vivienda digna y decorosa, medio ambiente sano, trabajo y seguridad social. Los programas derivados, al definir los objetivos estratégicos de desarrollo del país, deben contribuir a garantizar los derechos sociales.

Por lo anterior, podemos observar que existen diversos ordenamientos que rigen la planeación y presupuestación en México, partiendo desde los tratados internacionales, criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de las leyes de Planeación, de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, de Desarrollo Social, de Disciplina Financiera y General de Contabilidad Gubernamental, entre otras, que establecen las directrices que deben cumplir los presupuestos, mismas que fueron creadas y reformadas por distintos sucesos políticos y sociales, mismas que no se encuentran armonizadas, pero que a su vez nos dan una referencia de cuáles son las áreas de oportunidad, para lograr que los objetivos del deber ser de las finanzas públicas incidan en la legislación y a su vez se cuente con las bases jurídicas para mejorar la calidad de vida de las y los ciudadanos.

En lo específico, las experiencias internacionales establecen los principios y normas que permitirán avanzar en los siguientes aspectos del enfoque de derechos:

Igualdad y no discriminación. De acuerdo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, todas las personas son iguales como seres humanos y en virtud de su dignidad intrínseca. Todos los seres humanos tienen derecho al disfrute de sus derechos humanos sin discriminación de ningún tipo por motivo de raza, color, sexo, origen étnico, edad, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, discapacidad, posición económica, nacimiento u otra condición. El Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur hace hincapié en que: “Desde una dimensión sustantiva de la igualdad, se trata de promover medidas que tiendan a transformar las condiciones estructurales que determinan la desigualdad en el acceso a derechos vinculadas con injusticias de índole socio-económico, étnicas, raciales, de género, identidad sexual, discapacidad”; lo cual implica promover “políticas tributarias y fiscales progresivas, políticas sociales universales, medidas de acción afirmativa y enfoques diferenciados dirigidos a grupos históricamente excluidos” (IPPDH, 2014, p. 30).

· Participación e inclusión. La participación es uno de los principios sustantivos de la democracia y un postulado fundamental para la garantía de los derechos; no puede haber democracia plena y no hay expansión de derechos sin participación. Según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, para que los procesos sean verdaderamente participativos deben reflejar el requisito de participación “activa, libre y significativa” que figura en la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo. Así, desde el enfoque de derechos humanos, la participación va mucho más allá de la mera consulta; la participación debe promover una conciencia social crítica y una ciudadanía activa.

· Acceso a la justicia. El reconocimiento de la potestad de las personas para reclamar por la efectiva realización de sus derechos tiene un papel central en la inclusión del enfoque de derechos en las políticas públicas. Posicionar a los individuos y grupos como sujetos portadores de derechos implica fortalecer, entre otras cuestiones, su capacidad para efectuar reclamos en el caso que sus derechos sean incumplidos. Paralelamente, la activación de los mecanismos de garantía permite identificar a los agentes públicos o actores no estatales responsables de garantizar los derechos. El diseño de mecanismos que permitan a la ciudadanía el acceso a una justicia independiente, imparcial y efectiva es clave en el enfoque de derechos.

· Rendición de cuentas. El derecho a la información, en sus distintas facetas, es vital para el funcionamiento y la preservación de un sistema democrático, está basado en los derechos a la libertad de expresión y a la participación política. El derecho a acceder a la información pública se sustenta, además, en el principio de publicidad de las acciones de gobierno que exige informar a la población sobre las acciones que se adoptan en ejercicio de la representación política.

· Obligaciones inmediatas. Si bien el logro de la plena efectividad de los derechos puede ser alcanzado en forma paulatina, las Observaciones Generales del CEDESC (Centre d'Estudis i Debats de la Esquerra Socialista de Catalunya) establecen obligaciones que se consideran de efecto inmediato, donde destaca la obligación de adoptar medidas orientadas lo más claramente posible a la satisfacción de los derechos. Entre estas medidas se señalan: (i) la armonización legislativa; (ii) el monitoreo del grado de cumplimiento efectivo de los derechos; (iii) la formulación de políticas, planes y/o estrategias de acción que establezcan una hoja de ruta para progresar en la garantía de los derechos; así como, (iv) la provisión de recursos judiciales efectivos.

· Protección prioritaria a grupos en situación de vulnerabilidad. Las agencias estatales, al planificar y diseñar sus políticas deben dar prioridad en sus actividades y sus recursos a aquellos grupos que, desde el punto de vista del ejercicio de derechos, se encuentran en situación de exclusión o vulnerabilidad.

· Niveles esenciales de derechos. Otra obligación estatal clave para la efectiva vigencia de los derechos económicos y sociales es el aseguramiento de niveles de bienestar, esenciales y satisfactorios. La garantía de las condiciones materiales básicas que permitan llevar adelante una existencia digna es un presupuesto del derecho fundamental a la autonomía, es decir, de la potestad de las personas y los grupos de llevar adelante un plan de vida libremente escogido.

· Progresividad y no regresividad. La obligación de progresividad implica el deber estatal de mejorar efectivamente las condiciones de goce y ejercicio de los derechos sociales a través del tiempo. Esta obligación implica adoptar medidas “deliberadas, concretas y orientadas hacia el cumplimiento de las obligaciones”. Complementariamente, la obligación de no regresividad implica la prohibición de adoptar políticas, medidas o normas jurídicas que empeoren la situación de los derechos sociales de los que goza la población.

· Asignación del máximo de los recursos disponibles. Otro criterio importante que debe orientar la acción estatal en materia de derechos sociales está anclado en la obligación estatal de asignar el “máximo de los recursos disponibles” en pos de hacer efectivos estos derechos, criterio que surge igualmente de los principales tratados de derechos humanos como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador. No es posible asegurar la efectiva realización de los derechos sin contar con intervenciones estatales apropiadas que, en general, demandarán de la erogación de recursos económicos. Asimismo, se deben valorar no sólo los gastos, sino también los ingresos, es decir poner la atención en analizar si las políticas fiscales elegidas generan suficientes recursos y si existen otras políticas que pueden redistribuir recursos privados.

· Disponibilidad. Las instalaciones, los bienes y los servicios deben estar disponibles en cantidad suficiente y deben contar con los equipos necesarios para funcionar.

· Accesibilidad física y económica. Las instalaciones, los bienes y los servicios deben encontrarse dentro de un alcance seguro para todos los sectores de la población, en especial de los grupos marginales o vulnerables, como las minorías étnicas y los pueblos indígenas, las mujeres, los niños, los adolescentes, las personas mayores o las personas con discapacidades. Asimismo, deben ser asequibles y la imposición de gastos a las viviendas de bajos recursos no debe ser desproporcionada. Esto también requiere que se eliminen las barreras administrativas que pueden evitar que los pobres accedan a instalaciones, bienes y servicios.

· Adaptabilidad. Las instalaciones, los bienes y los servicios deben tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de las personas en contextos culturales y sociales variados.

· Calidad. Los bienes y/o servicios que se dispongan para la garantía de cada derecho deben ser pertinentes, culturalmente apropiados y con atributos calificados, lo cual implica entre otras cosas, personal capacitado, insumos y equipo apropiados y en buen estado e instalaciones adecuadas.

Efectividad de las políticas sociales

En México existen grandes problemáticas de interés nacional a las cuales la administración pública federal (APF) pretende dar solución; algunas de ellas son el acceso a la alimentación, la salud, la educación, el desarrollo económico, el cuidado del medio ambiente y la igualdad de género, entre otras. En la planeación nacional, de la que se desprenden los programas sectoriales, especiales, transversales, regionales e institucionales, quedan enmarcadas las metas, objetivos, líneas de acción e indicadores que buscarán dar atención a estas problemáticas con el fin último de generar bienestar en la población.[8]

El Plan Nacional de Desarrollo es el principal mecanismo de planeación que articula las políticas públicas de la APF, precisa los objetivos nacionales, metas, estrategias y prioridades de desarrollo, además de establecer las acciones específicas para alcanzarlos y proyectar los indicadores que permiten medir los avances obtenidos

La articulación entre los programas sectoriales y los programas presupuestarios pudiera contribuir a la alineación para dar solución a las principales problemáticas del país. También se busca mejorar la medición de resultados de las acciones de la APF mediante la inclusión de indicadores que son fuente de información para la toma de decisiones, ya que toda planeación debe tener un propósito de incidencia

Aunque en administraciones anteriores se buscó realizar diversos análisis, actualmente nos enfrentamos a que la implementación de la política social no puede tener resultados planeados y medibles, mucho menos basados en derechos humanos si no existe una correcta planeación, por lo anterior vale la pena señalar que el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024[9] es un documento que no rebasa las 75 cuartillas distribuido de la siguiente manera:

1. Valores

   Política y Gobierno (ideales a lograr de manera general y poco objetiva)

   Política Social (Descripción de los programas sociales)

   Economía (ideales generales y descripción de principales megaproyectos).

Resaltando que no cuenta con los elementos mínimos que señala la Ley de Planeación además de ser carente de contenido y objetividad.

Los gobiernos planean las actividades que llevarán a cabo dentro de un periodo de tiempo determinado a partir de las necesidades de la sociedad. Requieren para ello estimar los recursos que tendrán disponibles para llevar a cabo estas actividades y las acciones que serán necesario realizar para obtenerlos.

Igualmente, los gobiernos necesitan determinar la distribución de esos recursos en las distintas actividades que realizarán para cubrir las necesidades sociales que se hayan propuesto, sujeto a la cantidad de recursos con los que se espera contar. La descripción detallada de esta distribución de recursos entre las distintas actividades, que compone el presupuesto de egresos, refleja las prioridades económicas y sociales.

Es en el presupuesto público donde se hace patente el proyecto de gobierno y las políticas que se implementarán, así como la priorización de los problemas públicos y sociales en los que el gobierno pretende intervenir.

El proceso de gasto público y de su presupuestación es un proceso cíclico que en general se compone de las siguientes fases: la planeación, la programación, la formulación del presupuesto y su aprobación, la ejecución y finalmente el seguimiento y la evaluación del gasto. Una vez que se observan y se evalúan los resultados, se retroalimenta todo el proceso para iniciar nuevamente. En la práctica, estas fases por lo general ocurren de manera traslapada y simultánea, sin embargo, con el fin de analizar el proceso de presupuestación, la consecución de las etapas se toma como un proceso lineal.

En México existe ya una metodología institucionalizada para la medición de la pobreza desde una perspectiva multidimensional basada tanto en los derechos sociales como en la medición del bienestar (Coneval, 2010), que parte de la construcción de indicadores sobre la carencia de derechos sociales que incluyen las cinco condiciones anteriores, una alternativa es emplear esos mismos indicadores como medición de la presencia del mínimo vital en la población.

La forma en como el Coneval evalúa y mide la pobreza es mediante indicadores sobre la presencia de los siguientes elementos en la población: rezago educativo, falta de acceso a los servicios de salud, falta de acceso a la seguridad social, falta de acceso a una vivienda de calidad adecuada, con espacios suficientes, y disponibilidad de los servicios básicos en la vivienda, falta de acceso a la alimentación, y un ingreso al menos igual al que establece la línea de bienestar.

Las condiciones de vulnerabilidad, pobreza moderada y extrema, se basan en la presencia de cierto número de carencias, combinada con el nivel de ingreso. Los criterios y la metodología para construir estos indicadores se definen en los Lineamientos y Criterios Generales para la Definición, Identificación y Medición de la Pobreza.

De lo anterior podemos observar que lo más cercano a parámetros de medición tienen una connotación inversa al deber ser, ya que la forma de medir la pobreza en México considera, además de los derechos de las personas, sus ingresos monetarios, como una aproximación complementaria a la aproximación por derechos para la medición de la pobreza.

El nivel de acercamiento a la evaluación de los derechos humanos está relacionado con la “línea de bienestar mínimo”, correspondiente al valor de una canasta alimentaria que además de incluir la canasta alimentaria también incluye el valor de otros servicios y bienes que constituyen una canasta no alimentaria.

Lo anterior llama la atención en virtud de que un ingreso no puede ser considerado primeramente como la superación de las carencias, pero además tampoco puede ser considerado como el factor que permita medir la cobertura de derechos que se atiende a través del presupuesto, o la incidencia que éste tenga en la población.

Uno de los derechos sociales que la sociedad mexicana más reclama es el acceso a la salud. Nuestros mecanismos de evaluación o medición de este derecho actualmente se basan en la respuesta afirmativa o negativa sobre si la persona está adscrita a un sistema de salud. Sin embargo, esto no implica que las personas puedan ser tratadas para cualquier padecimiento; tampoco existe información sobre la calidad del servicio o toma en cuenta el que los tratamientos se realicen de manera oportuna, por lo que no refleja ni la atención real, ni la calidad de los servicios y mucho menos el acceso a este derecho.

Otro derecho que sirve para ejemplificar la lejanía que existe para poder diagnosticar y presupuestar recursos es el derecho a una alimentación adecuada, que se mide por el indicador de carencia alimentaria, que se enfoca en las respuestas que los miembros de un hogar hacen sobre preguntas relativas al acceso a la alimentación y a la suficiencia alimentaria; es decir, al padecimiento de hambre por parte de alguno de los miembros del hogar, dejando de lado si las personas cuentan con una ingesta mínimamente deseable en términos nutricionales o aproxima la percepción en el hogar sobre si se tiene o no una alimentación suficiente.

Por supuesto que los indicadores nos dan información valiosa y nos permiten tener una idea aproximada de las condiciones reales en las que viven las personas, pero hay que recalcar que estos indicadores no miden las condiciones de pobreza o de rezago como tal y mucho menos la aproximación de cobertura de derechos.

Esto es importante destacarlo puesto que pareciera que existe hoy una tendencia a diseñar las políticas públicas con base en los indicadores y no en los problemas que los indicadores aproximan. Así mismo, los indicadores se han convertido en el objetivo de la política pública, y pareciera que su diseño ha dejado de lado el verdadero objetivo que es la disminución de las carencias reales y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas.

Por otro lado, se observa que, en todo momento, al revisar la presupuestación, por parte de la representación popular en los poderes legislativos, el centro de la discusión se centra en los incrementos o decrementos que tienen las dependencias y/o los programas, pero jamás observamos que las asignaciones de recursos tengan de manera paralela una revisión sobre los retrocesos o avances en el cumplimiento de sus metas, resultados u objetivos planteados.

Discusión y resultados

Es necesario establecer e incorporar en la Política de Desarrollo Social los principios establecidos por la comunidad internacional, Pro Homine, Progresividad y no regresividad de los derechos humanos, accesibilidad, no discriminación, disponibilidad y adaptabilidad, en las políticas de desarrollo social de nuestro país, para de esta forma lograr que los derechos sociales, individuales o colectivos, tengan un enfoque en derechos humanos, que permitan establecer las bases y principios generales de la planeación, instrumentación, seguimiento y evaluación de las políticas sociales y que estas no se encuentren aisladas de su aplicación a través de la presupuestación e implementación de los programas de esta índole.

Resulta además necesario lograr en la planeación la participación del Coneval en conjunto con el INEGI, ya que estos entes son fundamentales para el desarrollo del país ya que al robustecer el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, y ser estos entes los encargados de captar y difundir información de México en cuanto al territorio, los recursos, la población, las finanzas y la economía, permitirá coadyuvar en genera diagnósticos correctos y ayudar a la toma de decisiones en los objetivos a realizar, además de estandarizar la información que permita evaluar, modificar, corregir y proponer políticas públicas con elementos técnicos que incidan en la garantía de derechos humanos.

Además, es necesario que los planes de desarrollo, no solo nacionales sino estatales y municipales incluyan análisis cualitativos y cuantitativos que permitan proyectar indicadores, metas y objetivos basados en la evidencia; que los objetivos específicos cuenten con una declaración clara de resultados, plazos, población o área de enfoque, protección y/o cobertura de derechos humanos y sobre todo que sean susceptibles de medición; así mismo, se cuenten con estrategias objetivas y vinculantes, medios de verificación confiables, frecuencia de medición, metas anuales y sexenales que permitan saber en qué sectores se ha mejorado y en cuales hay un rezago.

Legislar la obligatoriedad de que las recomendaciones emitidas por el Coneval en materia de desarrollo social tengan el carácter de vinculantes, con un funcionamiento similar al que hoy en día tienen las recomendaciones emitidas por la Comisión de Derechos Humanos, y que las funciones de este organismo constitucional autónomo trasciendan más allá de las metodologías y evaluaciones que han permitido conocer el estado que guarda el desarrollo social en México, para que se logre incidir en la implementación de las políticas públicas a través de la planeación y la presupuestación con el sustento técnico requerido.

Es necesario optimizar la ejecución de los recursos de los mexicanos, construyendo un presupuesto que establezca de manera clara los objetivos hacia los cuales estarán enfocados los esfuerzos de las finanzas públicas, permitiendo además contar con el establecimiento de metas e indicadores, que atiendan a modelos econométricos sustentados en bases de datos que permitan medir el acercamiento y/o garantía de los derechos humanos, así como de resultados previamente planteados.

Actualmente observamos que existen muchos recursos destinados a subsidios con el pretexto de tener un vocacionamiento social, en este rubro se dilapidan millones de pesos por el bajo control que existe sobre su comprobación y resultados, por lo que un área de oportunidad muy importante para lograr eficientar el gasto público es establecer que todo el gasto social a través de subsidio deberá contar de manera obligatoria con las reglas de operación correspondientes, agrupándose todos aquellos programas que tengan esta modalidad, para su correcto análisis y evaluación.

La metodología documental cualitativa aplicada en este estudio ha permitido un análisis detallado y profundo de la relación entre los presupuestos basados en derechos humanos y la efectividad de las políticas sociales en México. A través de la revisión y análisis de documentos oficiales, informes de evaluación y estudios previos, se ha obtenido una comprensión integral de las deficiencias y áreas de mejora en la planificación y presupuestación del país.

La revisión del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 reveló varias carencias significativas. Según el análisis realizado por la CEPAL (2021), el PND carece de un diagnóstico exhaustivo y de indicadores de rendimiento claros, lo que dificulta la evaluación y el seguimiento efectivo de las políticas públicas. Este hallazgo es consistente con las observaciones de Greenberg Traurig LLP (2024), que señalan la falta de estrategias detalladas y metas de desempeño especificadas en el PND, en contravención de los requisitos establecidos por la Ley de Planeación.

Integración de derechos humanos

La inclusión de los derechos humanos en la planificación y presupuestación ha sido insuficiente. A pesar de las declaraciones de intenciones en documentos oficiales, el análisis temático de las fuentes revisadas indica que los derechos humanos no se han integrado de manera efectiva en los programas presupuestales. Esto se refleja en la falta de indicadores específicos que midan el impacto de las políticas en términos de derechos humanos (CEPAL, 2021).

Evaluaciones del Coneval y el INEGI

Las evaluaciones realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía proporcionan una base sólida de datos estadísticos y geográficos. Estas evaluaciones han identificado consistentemente problemas en la implementación y efectividad de los programas sociales. Por ejemplo, los informes de CONEVAL muestran que muchos programas carecen de objetivos claros y metas medibles, lo que limita su capacidad para mejorar las condiciones de vida de la población vulnerable (CONEVAL, 2022).

Estudios de Caso

Los estudios de caso analizados revelan que los programas que han integrado un enfoque de derechos humanos en su diseño e implementación han tendido a ser más efectivos. Un ejemplo destacado es el Programa de Apoyo a Adultos Mayores, que ha mostrado mejoras significativas en la calidad de vida de los beneficiarios al centrarse en el derecho a la seguridad social y la dignidad (INEGI, 2022). Sin embargo, otros programas han fallado en alcanzar sus objetivos debido a la falta de planificación adecuada y de indicadores de evaluación, como es el caso del Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez, que ha enfrentado problemas de transparencia y eficiencia (CONEVAL, 2022).

Programa de Apoyo a Adultos Mayores

Descripción del programa

El Programa de Apoyo a Adultos Mayores, también conocido como Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de las personas mayores de 65 años en México. Este programa proporciona una pensión no contributiva bimestral a los beneficiarios, garantizando un ingreso mínimo para este sector vulnerable de la población.

Impacto y evaluación

Según los datos del INEGI (2022), el programa ha mostrado mejoras significativas en la calidad de vida de los beneficiarios. Las evaluaciones indican que el acceso a esta pensión ha permitido a los adultos mayores cubrir necesidades básicas como alimentación, salud y vivienda, lo que ha contribuido a reducir los niveles de pobreza en este grupo etario. Además, el enfoque del programa en los derechos humanos, específicamente en el derecho a la seguridad social, ha sido un factor clave en su éxito.

Los informes de evaluación del CONEVAL (2022) destacan que, al centrarse en la dignidad y el bienestar de los adultos mayores, el programa ha logrado un alto grado de aceptación y ha tenido un impacto positivo en la reducción de la vulnerabilidad económica. Sin embargo, también se identificaron áreas de mejora, como la necesidad de aumentar la cobertura y garantizar la sostenibilidad financiera del programa a largo plazo.

Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez

Descripción del programa

El Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez tiene como objetivo apoyar a estudiantes de nivel medio superior en situación de pobreza o vulnerabilidad, proporcionando becas que les permitan continuar sus estudios. Este programa busca reducir la deserción escolar y fomentar la equidad educativa.

Impacto y evaluación

A pesar de sus objetivos ambiciosos, el programa ha enfrentado varios desafíos en su implementación. Según los informes de evaluación del CONEVAL (2022), aunque el programa ha beneficiado a un número significativo de estudiantes, la falta de transparencia y problemas en la eficiencia de la distribución de las becas han limitado su impacto. En particular, se ha señalado que la falta de indicadores claros y metas específicas ha dificultado la evaluación del verdadero alcance y efectividad del programa.

El análisis documental revela que, aunque se han realizado esfuerzos para mejorar la equidad educativa, los problemas administrativos y la falta de coordinación entre las instituciones responsables han afectado negativamente la percepción y efectividad del programa. Estos hallazgos sugieren la necesidad de una reformulación de los mecanismos de implementación y evaluación para asegurar que los recursos asignados se utilicen de manera más eficiente y que los estudiantes más necesitados reciban el apoyo adecuado.

Programa de Desarrollo del Istmo de Tehuantepec

Descripción del programa

El Programa de Desarrollo del Istmo de Tehuantepec es una iniciativa de gran escala que busca modernizar la infraestructura y promover el desarrollo económico en la región del Istmo de Tehuantepec. Este programa incluye la modernización del ferrocarril y de los puertos de Coatzacoalcos y Salina Cruz, así como la promoción de actividades económicas que respeten la cultura y tradiciones locales.

Impacto y evaluación

Los estudios de caso analizados muestran que este programa ha tenido un impacto positivo en el desarrollo económico de la región, fomentando la inversión y creando oportunidades de empleo. Según los datos recopilados por Greenberg Traurig LLP (2024), la modernización de la infraestructura ha facilitado el transporte y el comercio, beneficiando tanto a las comunidades locales como a la economía nacional.

No obstante, el programa también ha enfrentado críticas y desafíos. Los informes de evaluación del CONEVAL (2022) y otros estudios indican que ha habido problemas en la ejecución de los proyectos, incluyendo retrasos y sobrecostos. Además, algunas comunidades locales han expresado preocupaciones sobre el impacto ambiental y social de las obras. Estos problemas subrayan la importancia de una planificación cuidadosa y de la inclusión de mecanismos de consulta y participación comunitaria en la implementación de grandes proyectos de infraestructura.

Propuestas de mejora

Con base en los hallazgos, se proponen varias mejoras al PND y a los instrumentos jurídicos de presupuestación. Estas incluyen la incorporación de modelos econométricos y análisis cualitativos con indicadores basados en evidencia, así como la definición de metas claras y objetivos medibles. Estas propuestas buscan asegurar que los derechos humanos estén en el centro de las decisiones políticas y presupuestarias, y mejorar la implementación y evaluación de las políticas sociales en México (Gobierno de México, 2024; Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo, 2021).

Incorporación de indicadores claros y medibles

1. Descripción: Definir indicadores específicos y basados en evidencia para evaluar el progreso de las políticas y programas.

   Citación: Según CONEVAL (2022), la falta de indicadores claros dificulta la evaluación efectiva de las políticas públicas.

   Ejemplo: Implementar KPIs (Key Performance Indicators) para cada programa social que midan resultados concretos, como la reducción de la pobreza y el acceso a servicios básicos.

Desarrollo de modelos econométricos

1. Descripción: Utilizar modelos econométricos para analizar la correlación entre la asignación presupuestaria y los resultados en derechos humanos y desarrollo social.

   Citación: Estudios de la CEPAL (2021) sugieren que los modelos econométricos pueden mejorar la planificación y la asignación de recursos.

   Ejemplo: Aplicar modelos que proyecten el impacto de diferentes niveles de inversión en programas sociales sobre indicadores de bienestar.

Revisión y actualización de metas y objetivos

1. Descripción: Establecer metas y objetivos a corto, mediano y largo plazos que sean claros y alcanzables.

   Citación: El análisis del PND por Greenberg Traurig LLP (2024) señala la necesidad de metas mejor definidas y estrategias detalladas.

   Ejemplo: Desarrollar planes de acción específicos con metas anuales revisables para cada área prioritaria del PND.

Fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas

1. Descripción: Implementar mecanismos de seguimiento y evaluación continua para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.

   Citación: Los informes de INEGI (2022) y CONEVAL (2022) destacan la importancia de la transparencia en la gestión pública.

   oEjemplo: Publicar reportes trimestrales sobre el uso de los recursos y los avances de los programas, accesibles al público.

Fomento de la participación ciudadana e interinstitucional

1. Descripción: Promover la participación activa de la ciudadanía y la coordinación interinstitucional en la planificación y ejecución de las políticas.

   Citación: El Gobierno de México (2024) y la CEPAL (2021) recomiendan un enfoque participativo y colaborativo.

   Ejemplo: Crear consejos consultivos con representantes de la sociedad civil y expertos para revisar y sugerir mejoras al PND.

Conclusiones

El análisis de los presupuestos basados en derechos humanos y su incidencia en la efectividad de las políticas sociales en México revela varias áreas clave de mejora y destaca la importancia de una integración más sólida de los derechos humanos en la planificación y ejecución de las políticas públicas.

1. Desarticulación entre el PND y los programas presupuestales: El estudio ha demostrado una significativa desarticulación entre el Plan Nacional de Desarrollo y los programas presupuestales. La falta de un diagnóstico exhaustivo, metas claras y objetivos medibles en el PND dificulta la evaluación y el seguimiento efectivo de las políticas públicas (Palafox, 2021; CEPAL, 2021; Greenberg Traurig LLP, 2024). Esta carencia de coordinación y de indicadores adecuados impide medir el impacto y la eficacia de los programas sociales, lo que limita la capacidad del gobierno para abordar de manera efectiva las necesidades de la población vulnerable.

2. Insuficiente integración de los derechos humanos en la planificación presupuestaria: A pesar de las intenciones declaradas en los documentos oficiales, la inclusión de los derechos humanos en la planificación y presupuestación ha sido insuficiente. Los análisis temáticos de las fuentes revisadas indican que los derechos humanos no se han integrado de manera efectiva en los programas presupuestales, reflejándose en la falta de indicadores específicos que midan el impacto de las políticas en términos de derechos humanos (CEPAL, 2021).

3. Evaluaciones del CONEVAL y el INEGI: Las evaluaciones realizadas por el Coneval y el INEGI proporcionan una base sólida de datos estadísticos y geográficos, identificando consistentemente problemas en la implementación y efectividad de los programas sociales. Muchos programas carecen de objetivos claros y metas medibles, lo que limita su capacidad para mejorar las condiciones de vida de la población vulnerable (CONEVAL, 2022). Sin embargo, estos organismos juegan un papel crucial en la identificación de áreas de mejora y en la generación de diagnósticos precisos para la toma de decisiones fundamentadas.

4. Estudios de caso: Los estudios de caso analizados revelan que los programas que han integrado un enfoque de derechos humanos en su diseño e implementación tienden a ser más efectivos. Por ejemplo, el Programa de Apoyo a Adultos Mayores ha mostrado mejoras significativas en la calidad de vida de los beneficiarios, al centrarse en el derecho a la seguridad social y la dignidad (INEGI, 2022). Sin embargo, otros programas como el Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez han enfrentado desafíos significativos debido a la falta de transparencia y eficiencia en la distribución de las becas (CONEVAL, 2022).

5. Propuestas de mejora: Se proponen varias mejoras al PND y a los instrumentos jurídicos de presupuestación, incluyendo la incorporación de modelos econométricos y análisis cualitativos con indicadores basados en evidencia, así como la definición de metas claras y objetivos medibles. Estas propuestas buscan asegurar que los derechos humanos estén en el centro de las decisiones políticas y presupuestarias, y mejorar la implementación y evaluación de las políticas sociales en México (Gobierno de México, 2024; Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo, 2021).

Líneas de investigación futuras

Para continuar avanzando en la efectividad de las políticas sociales y la integración de los derechos humanos en la planificación y presupuestación, se sugiere explorar las siguientes líneas de investigación:

1. Evaluación de la implementación de modelos econométricos en la planificación presupuestaria.

   Análisis comparativo de políticas sociales exitosas en otros países y su aplicabilidad en México.

   Desarrollo de indicadores específicos para medir el impacto de las políticas en términos de derechos humanos.

   Estudios longitudinales sobre el impacto de la integración de derechos humanos en la mejora de las condiciones de vida de la población vulnerable.

   Investigaciones sobre la participación ciudadana y su influencia en la formulación y evaluación de políticas públicas.

En conclusión, la adopción de un enfoque basado en derechos humanos en la planeación y presupuestación es esencial para garantizar la efectividad de las políticas sociales en México. La implementación de las propuestas de mejora y la continuación de las investigaciones en las áreas mencionadas contribuirán a una mejor gestión de las finanzas públicas y al logro de una mayor justicia social.

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Notas