1. INTRODUCCIÓN

El empleo público de la Provincia de Buenos Aires es un universo complejo y heterogéneo, puesto que abarca una diversidad de actividades y estructuras organizativas. Es además, el nivel subnacional que registra mayor cantidad de puestos de trabajo en el empleo público¹. La Provincia no escapa a las fuertes presiones por modificar los resultados de sus políticas públicas siendo sus recursos humanos un blanco reiterado de las críticas y causa de explicación de esos resultados. Las sucesivas crisis económicas de los últimos años han moldeado una legislación laboral marcada por las excepciones que no han modificado sustancialmente las pautas normativas habidas desde el retorno a la democracia. Aún persiste el problema del incumplimiento de las normativas que regulan las carreras administrativas, convirtiéndose en un obstáculo para solucionar los déficits institucionales en materia de recursos humanos.

Para suplir los más de diez años de suspensión de los concursos previstos en la ley provincial de empleo público, Ley N° 10.430, en el año 2005 se diseñó la política de los Procesos de Selección de Personal (PSP) para los cargos jerárquicos de Jefe de Departamento y Subdirector previstos en dicho marco normativo. Sin grandes modificaciones normativas en este tiempo, corresponde realizar un estudio de los resultados para descubrir si verdaderamente cumplió el objetivo de profesionalización del empleo público provincial. Por ello, en el presente artículo se analizará la política de los PSP, reflexionando sobre las características del diseño normativo, su implementación y su incidencia.

El estudio pretende realizar un análisis multidimensional de esta política. En primer lugar, se realizó una descripción de las normas de empleo público provinciales, en especial la Ley N° 10.430 y su régimen de concursos para el acceso a ciertos puestos jerárquicos, las sucesivas normas de suspensión para finalmente estudiar la normativa modelo para los PSP. Se comparó luego las normas dictadas en alguna de las jurisdicciones de la provincia (Ministerios de Economía, Infraestructura y Trabajo) a fin de detectar desvíos respecto de la reglamentación general.

La información se complementó con la realización de entrevistas semiestructuradas a la funcionaria responsable del diseño originario², a ex funcionarios responsables de las áreas de personal³ y a funcionarios y agentes de la entonces Dirección de Planeamiento y Desarrollo de Carrera y de la Dirección Provincial de Relaciones Laborales⁴, que participan en diferentes etapas de la política de PSP tales como la elaboración de Reglamentos, la intervención en expedientes, el asesoramiento técnico y las veedurías en la etapa de evaluación de competencias y méritos. Se buscó con ello indagar aspectos relativos a los objetivos iniciales así como las prácticas actuales y resignificación de los PSP⁵. Finalmente, y a fin de estudiar la incidencia de esta política, con la poca información disponible se estudió su utilización sobre el total de puestos disponibles en los Ministerios arriba mencionados para lo cual hubo que realizar una reconstrucción de las estructuras administrativas más de diez años atrás ya que, a pesar de la profusión normativa en materia de estructuras en los últimos años, las normas remiten a otras anteriores.

Del análisis realizado podremos concluir que los PSP, surgidos en una coyuntura política y como mecanismo de excepción, se consolidaron como la única política meritocrática de acceso a ciertos cargos jerarquizados del empleo público en la provincia de Buenos Aires, pero que, por su baja incidencia y por el carácter interino del agente designado, no logran constituirse en una verdadera política de jerarquización del empleo público.

2. LA PROFESIONALIZACIÓN EN EL EMPLEO PÚBLICO

Resulta un tópico en el debate político latinoamericano la necesidad de la profesionalización del empleo público. Sobre la base de un fuerte malestar social en los resultados del sistema político y burocrático, diversas oleadas modernizadoras en las últimas décadas han puesto uno de sus ejes en la necesidad de reformar el funcionamiento del sistema administrativo latinoamericano.

Con propuestas tan dispares y contradictorias como reducción del personal, procesos de selección para el ingreso y concursos, profesionalización de la carrera, recortes salariales, retiros voluntarios, gerencialización de la Administración, hasta transferencia de recursos humanos a otros ámbitos jurisdiccionales, los gobiernos de nuestra Región han adoptado políticas zigzagueantes en materia del empleo público. No podría ser de otra manera cuando discursivamente se apunta contra problemáticas tan dispares como el dimensionamiento del Estado, las duplicidades funcionales, los aparatos tecnocráticos enquistados, la opacidad administrativa, estructuras clientelistas, corporativistas, patrimonialistas, nepotistas y/o personalistas, además, claro está, de la identificación de lo público con la ineficiencia, ineficacia y la corrupción⁶.

No es el lugar para dar cuenta de las distintas orientaciones ideológicas, variantes técnicas y recetas que se han propuesto para la reforma estatal y administrativa, que van desde la consolidación del modelo burocrático, la recuperación del Estado hasta el laissez–faire neoliberal pasando por la reforma gerencial. Sí nos detendremos en un punto en el que parece haber consenso: la necesidad de la profesionalización del empleo público.

En este sentido, una referencia ineludible lo constituye la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP). Según los postulados de la CIFP se entiende por profesionalización a la «garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia» (CLAD, 2003:3)⁷. Aunque la noción de profesionalización puede ser considerada como un término «catch all», puesto que incluye una diversidad de enfoques y estrategias para lograrla⁸, existe un discurso común que tiende a circunscribirla a la consolidación de sistemas de mérito en el empleo público (Martínez Puón, 2008). De manera, que se la ha vinculado con el cumplimiento de ciertos requisitos del modelo burocrático clásico, como la carrera administrativa y la contracara de la politización (Pacheco, 2008; Ramió y Salvador, 2018).

Diferentes investigaciones han relacionado a la profesionalización del empleo público con diversos resultados positivos, como el desarrollo económico, el mejoramiento del desempeño burocrático, disminución de la corrupción en las administraciones públicas, aumento de la confianza de la sociedad civil en las administraciones públicas, fortalecimiento institucional de las capacidades del Estado y el establecimiento de límites a la captura de las políticas públicas por parte de intereses corporativos (Evans, 1996; Evans y Rauch, 1999; Carlson y Payne, 2002; Longo y Ramio, 2008: Dahlström, Lapuente y Teorell, 2011). Sin embargo, son tan frecuentes las virtudes atribuidas a los sistemas basados en el mérito como las prácticas que tienden a eludirla.

En el caso de los Estados latinoamericanos la institucionalización un sistema burocrático weberiano en el empleo público fue un proceso fallido e inacabado. Así, aunque las normativas sobre la gestión del empleo público establezcan el ingreso competitivo y los sistemas de carrera profesional, las mismas evidencian una escasa implementación debido a la extensión del clientelismo y patronazgo. A partir de esta situación, se han analizado los diversos factores que operan como condicionantes de la débil institucionalización de los criterios de mérito. En este sentido, se ha puesto de relieve que la implementación de sistemas de mérito tropieza con diversos obstáculos como la persistencia del patronazgo y el clientelismo en la cultura política, la ausencia de coaliciones promotoras, los factores técnicos y la cultura organizacional del sector público (Geddes, 1994; Heredia, 2002; Longo y Ramio, 2008; Oszlak, 2009; Grindle, 2012). Con el objeto de resolver estos problemas y dotar a las administraciones públicas de nuevos marcos normativos, en las últimas décadas se implementado en la región reformas orientadas a la profesionalización del empleo público a través reformas a los regímenes de empleo público. Sin embargo, diversos estudios han puesto de relieve que la reforma de los marcos jurídicos no resulta suficiente para lograr cambios efectivos en materia de profesionalización (Oszlak, 2009; Cortázar Velarde, Lafuente y Schuster, 2014; Iacovello y Chudnovsky, 2015; Chudnovsky y Dousset Farjat, 2016; Llano Carbonel, 2017)⁹.

En nuestro medio, la introducción de las técnicas del managment privado al sector público no han tenido los resultados esperados para la profesionalización del empleo, no sólo por la flexibilidad implícita en el modelo sino porque el gerencialismo ha puesto en crisis y evidencia las dicotomías de la racionalidad técnica y racionalidad política (Oszlak, 1999) de forma tal que las propuestas más actuales en la materia abogan no ya por limitar la interferencia de lo político, por imposible o utópico, sino más bien por limitar drásticamente el número de funcionarios y automatizar las tareas rutinarias (Ramió y Salvador, 2018).

3. EL CONTEXTO NORMATIVO DEL EMPLEO PÚBLICO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

En la provincia de Buenos Aires el empleo público se estructura en un Estatuto General de aplicación para la mayoría de los agentes dependientes del Poder Ejecutivo, regulado por la Ley N° 10.430 del año 1986, y en aproximadamente 18 regímenes especiales¹⁰ organizados de acuerdo a las áreas de desempeño y la especificidad de sus tareas. Dichas normativas regulan la relación entre la Administración Pública y sus empleados, determinando derechos, deberes y prohibiciones de los trabajadores del Estado. La mayoría de estos regímenes laborales son normas de naturaleza estatutaria emanadas de leyes, de modo que sólo algunas actividades minoritarias cuentan con Convenios Colectivos de Trabajo (CCT).

Como se ha señalado, el Estatuto dado por Ley N° 10.430 es el régimen básico para el personal de la Administración Pública Provincial, ha sido modelo para el resto de las regulaciones de empleo público y funciona como norma supletoria en casos no contemplados por aquellos. Este reglamento regula la carrera con el mayor porcentaje de empleados públicos por detrás del Estatuto Docente. Este marco normativo presenta un modelo de organización del personal público que se sustenta en ciertos principios: el ingreso en base a la idoneidad e igualdad de oportunidades, estabilidad basada en el buen comportamiento, derecho a la carrera a través de un sistema de calificaciones y concursos que ponderan el mérito y el rendimiento satisfactorio (arts. 3, 19 entre otros de la Ley N° 10.430)¹¹.

La carrera administrativa se vincula con un sistema escalafonario que clasifica los diferentes cargos en seis agrupamientos (jerárquico, profesional, técnico, administrativo, obrero y servicio), organizados de acuerdo a las tareas, los niveles de escolarización formal alcanzados, y los niveles de responsabilidad y autoridad. Asimismo, estos agrupamientos se encuentran divididos en cinco clases, de acuerdo a los niveles de complejidad establecidos de las tareas y responsabilidades, y éstas en tres grados. Los Grados constituyen subdivisiones de las Clases, y definen las distintas instancias que conforman la complejidad de clase a la que pertenecen, en forma creciente en el ejercicio de la tarea, responsabilidad y autoridad (art. 137 Ley N° 10.430) y se relacionan con las 24 categorías salariales que componen el Escalafón.

Dicho diseño prevé un desarrollo horizontal en la carrera administrativa, denominado promoción el cual implica el pase del agente de un grado al inmediato superior dentro de su clase; y considera ascenso al movimiento vertical, es decir, el pase del agente de la clase a la cual pertenece al grado inicial de la clase inmediata superior de cada agrupamiento. Según el marco legal la promoción debería producirse cada dos años de modo automático en base a un proceso de calificación en el que el agente obtenga un puntaje que supere la media aritmética del agrupamiento en cuestión. Por su parte, el ascenso está supeditado a la existencia de la vacante y se accede a él mediante concurso interno. El marco legal establece además la conformación de una Junta de Calificaciones, Ascensos y Promociones la cual debe intervenir en ambos procesos. Para decidir sobre los ascensos, la evaluación debe tener presente las pautas del actual 157 de la Ley N° 10.430, esto es, 1) calificación del agente, acumulada y del último período; 2) Puntaje acumulado por acciones de capacitación; 4) mérito; 5) examen de competencia y 6) antigüedad. Esta última sólo entra en consideración cuando hay paridad entre los concursantes en su evaluación. Queda claro entonces que el elemento de la antigüedad no es un valor en sí mismo, sino sólo contingente cuando la evaluación meritocrática arrojara una igualdad¹².

De acuerdo a la normativa, las funciones jerarquizadas (Subdirector y Jefe de Departamento) serán asignadas a los agentes que resulten indicados en el primer término de la escala de méritos emergentes del concurso (artículo 160 Ley N° 10.430), posición que podría perderse frente a una calificación insuficiente, pero salvo este caso, queda garantizada la estabilidad de las mismas. Como hemos brevemente desarrollado, a pesar de sus más de treinta años de vigencia con pocos cambios normativos sustanciales, la Ley N° 10.430 prevé normas claras que configuran una carrera administrativa en base a la calificación y al concurso para la promoción y el ascenso, respectivamente. Sin embargo, muchas de las disposiciones normativas relativas a la carrera no se aplican o han sido suspendidas durante años¹³.

Entre las fuentes consultadas existe un consenso entre los diversos actores respecto de la situación de detenimiento de la carrera administrativa, pero con muy pocas referencias precisas que puedan justificar las causas.

En relación a las razones de esta suspensión, podemos identificar como primer hito normativo la sanción del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 369/91, que el marco de las políticas de reforma estatal que también estaban dándose en la Nación, dispuso en la Provincia jubilaciones de excepción, supresión y congelamiento de vacantes¹⁴. Dicho decreto de necesidad y urgencia fue luego convalidado por Ley N° 11.184 llamada de «Reconversión Administrativa», la que reconoció la emergencia administrativa, financiera y económica, a la vez que determinó que el Poder Ejecutivo podría reasignar el destino del personal, disponer su rotación y/o reubicarlo en cargos de jerarquía igual o superior o en agrupamientos distintos al que se encuentra aun cuando se determinó que debería tener en cuenta para la reasignación o confirmación del agente la realización y aprobación de cursos y/o exámenes que él determine a través del órgano que establezca para tal fin (art. 11). Esta Ley fue sucesivamente prorrogada pero en 2003 la Corte bonaerense en autos «Fernández, Nilda c/ Municipalidad de la Costa s/Demanda contencioso administrativa» entendió que las prórrogas se habían extendido sólo hasta el 31 de diciembre de 1994. No mucho tiempo después y en el marco de otras de las cíclicas crisis decenales, se sanciona el Decreto N°2658/00 que fue extendido por sucesivos Decretos hasta fines de 2011, por el cual se suspendieron todas las designaciones de personal en las plantas permanente y temporaria de todas las jurisdicciones y organismos de la Administración Pública central y descentralizada, cualquiera fuere el régimen estatutario y el agrupamiento ocupacional, congelándose todas las vacantes existentes o que se produzcan en igual lapso¹⁵. Se ha señalado que la carrera está cancelada desde 1991, debido a que la «Reconversión Administrativa» habilitó las reubicaciones sin seguir los procedimientos determinado por la ley de empleo público (Subsecretaria de Gestión Pública, 2006). Sin embargo, otras fuentes consultadas¹⁶ indicaron que los mecanismos de calificación de personal y los llamados a concursos fueron abandonándose de modo progresivo desde la vuelta a la democracia sin responder a un hito institucional concreto.

Esta situación ha tendido a promover el estancamiento escalafonario de los agentes de la provincia de Buenos Aires, los cuales cuentan con escasas posibilidades de movilidad en la carrera administrativa, de modo que la mayoría de los cargos jerárquicos resultan ocupados sin mediación de proceso concursal a través de la propuesta del Director a cargo del área en base a diversos criterios: antigüedad en el área, conocimientos técnicos, confianza política y/o como resultado de presiones gremiales. Asimismo, debido al achatamiento de la pirámide salarial, la postulación a dichos cargos expresa en muchos casos la búsqueda de los trabajadores de una mejora salarial y no una genuina vocación de liderazgo.

Como consecuencia de esta situación en el año 2004 se iniciaron un conjunto de medidas orientadas a la recuperación de la carrera administrativa y su modificación, cuyas características analizaremos en el apartado siguiente.

4. LA POLÍTICA DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN DE PERSONAL PARA CARGOS JERÁRQUICOS

En el año 2004, en el contexto del impulso de ciertas políticas tendientes a la recuperación de la institucionalidad en la provincia de Buenos Aires, el espacio paritario representó una ventana de oportunidad, no sólo para la recuperación salarial sino también para el diseño de políticas de empleo público encaminadas a la reactivación de la carrera administrativa. En dicho ámbito se creó una Comisión de Carrera Administrativa, integrada por autoridades políticas, sindicatos estatales y técnicos de las áreas de recursos humanos con la finalidad de avanzar en el rediseño del sistema de carrera y la apertura de los concursos. Se buscaba saldar una deuda con los trabajadores del sector público cuyas carreras laborales se encontraban estancadas y sometidas a prácticas discrecionales basadas en el favoritismo y los criterios de confianza política.

En ese marco se elaboró y discutió un proyecto que establecía un nuevo modelo de carrera profesional administrativa basado en la valoración de competencias como requisitos de ingreso, ascenso y promoción. El sistema de carrera propuesto tendía a poner de relieve la valoración de los «conocimientos en acción» tanto provinieran de la educación formal o de la experiencia adquirida en la administración pública y otros espacios laborales; y se basaba en la descripción de puestos y competencias. Así, se tomó a las competencias¹⁷ como el criterio fundamental para determinar las capacidades requeridas para cubrir los puestos de trabajo, entendiendo a estas como el conjunto de saberes que las personas ponen en acción en situaciones laborales o sociales, que involucran valores, actitudes y conocimientos. Además, para el desempeño en la función pública, se distinguieron tres tipos de competencias: a) las ético–institucionales, referidas a los valores y concepciones de la persona respecto la sociedad y las instituciones, debiendo manifestarse un respeto por la democracia y un compromiso con el plan de gobierno; b) las técnico–profesionales, relativas a los conocimientos y destrezas específicas para el cumplimiento de las acciones correspondientes a un puesto de trabajo determinado; y c) las actitudinales, relacionadas a las actitudes y estrategias que las personas ponen en juego en su vínculo con el entorno laboral¹⁸. Como desarrollaremos posteriormente, el modelo buscaba conjugar los aportes de los sistemas gerenciales, a través de la gestión de competencias¹⁹, con la valoración del compromiso a los principios éticos del proyecto político estatal y sectorial, a partir de la identificación del componente ético–institucional.

Asimismo, y también en el ámbito paritario, se consensuó que la cobertura de los cargos jerárquicos de Jefe de Departamento y Subdirector de la Ley N° 10.430 se realizarían de modo interino, hasta la restauración de los mecanismos de concursos allí previstos, a partir de la política de los PSP retomando el modelo de gestión por competencias²⁰.

Este proceso, que se diseñó desde la ex Dirección de Planeamiento y Desarrollo de Carrera, dependiente entonces de la Subsecretaría de la Gestión Pública, se inició a partir de junio de 2005 pero encontró base normativa en 2007 cuando se aprueba la «Guía Orientadora para la cobertura de cargos y funciones mediante procesos de Selección de Personal en la Administración Pública Provincial» (Resolución N° 8/07 Subsecretaría de la Gestión Pública)²¹. Asimismo, la Guía Orientadora… entiende que es un importante avance para superar los nombramientos discrecionales y lo define como al «proceso participativo que se inicia en una jurisdicción a los efectos de la ocupación de cargos o la asunción de funciones específicas por parte de las personas que reúnen los requisitos y el perfil para dicho cargo o función en el marco de programas a implementar o servicios a brindar», definición que se conserva en la Guía Orientadora sancionada en 2011. Mientras que, en el último reglamento se fundamenta la importancia de la política en materia de profesionalización, puesto que favorece la selección de trabajadores idóneos para desempeñarse en los cargos de la administración pública.

Los PSP fueron diseñados como un procedimiento excepcional que pretendía eludir la ausencia de concursos debidamente ejecutados según el marco legal de empleo público. A diferencia de los concursos previstos en la Ley, los procesos de selección son interinos, y no cumplen con las calificaciones que exigían los primeros para la cobertura de cargos. La política era concebida como de carácter provisorio a la espera de la incorporación de los agentes temporarios, transitorios y contratados a la planta permanente del Estado²² y la aprobación de una nueva ley laboral en el ámbito provincial, lo que finalmente no sucedió²³.

De esta manera, a diferencia de lo acontecido en el ámbito de la Administración Pública nacional, donde las recientes iniciativas de profesionalización orientadas a la reforma del sistema de carrera fueron plasmadas normativamente²⁴, en el caso provincial se idearon mecanismos complementarios que funcionarían «como una instancia de tránsito hasta tanto se ordene definitivamente la carrera profesional administrativa en la Provincia» (Rodrigo y Palvi, s/f), pero que, como veremos, fungieron como un estrategia de profesionalización novedosa en el marco de las limitaciones a la carrera.

Ahora bien, ¿cómo se desarrollan estos procesos? ¿Cuál es su verdadera incidencia?, y lo más relevante, nos preguntamos si cumplió su objetivo.

4.1. LA REGLAMENTACIÓN Y LA CONVOCATORIA DE LOS PSP

Para que un organismo provincial pueda dar inicio a la política de los PSP es necesario que el área de recursos humanos haya aprobado un proyecto de reglamento que los regule, contando con el consenso de los representantes gremiales. Si bien el gobierno provincial elaboró desde sus áreas especializadas una Guía Orientadora que propone los lineamientos para diseñar los modelos de reglamentación, se reconoce que cada jurisdicción tiene autonomía en su definición atendiendo a las particularidades organizacionales. A pesar de esto, se exige que respeten los principios que regulan las leyes de empleo público garantizando la igualdad de oportunidades, la imparcialidad y la objetividad del proceso de selección. En la actualidad se han aprobado 19²⁵ reglamentaciones, con sus respectivas modificatorias, para organismos centralizados y descentralizados de la Administración Pública Provincial. Inicialmente las primeras reglamentaciones aprobadas dieron cuenta de una tendencia al mimetismo normativo, pero en la actualidad se observan algunas diferencias significativas en las diversas etapas del PSP, de modo que «existen tantas realidades como organismos», como se señalaba en una entrevista. En este sentido, la falta de un organismo rector que regule la política, interviniendo en la elaboración de los diferentes reglamentos ha generado ciertos desvíos²⁶ respecto del diseño formulado en las Guías orientadoras.

En el siguiente Cuadro presentamos un análisis comparativo de 3 reglamentaciones vigentes en materia de PSP de diferentes organismos, contrastándolas con el modelo propuesto por el Estado provincial, para dar cuenta de algunas de las diferencias más significativas detectadas. Si bien las dimensiones seleccionadas no son exhaustivas, por su relevancia permiten poner de relieve que las divergencias normativas atentan contra la coherencia interna del sistema de carrera de los agentes públicos encuadrados en el Estatuto General.

Respecto de la convocatoria, según la normativa vigente, cuando un cargo jerárquico queda vacante, la autoridad del área (de jerarquía no inferior a Director) tiene la facultad de solicitar a las máximas autoridades de la jurisdicción, que sea cubierto mediante proceso de selección³¹. Aun cuando los agentes interesados en el cargo vacante o los gremios pueden solicitarle inicio del proceso, éste depende de la voluntad política, que puede denegar o postergar dicho pedido. Esta facultad (y no la obligatoriedad), genera una evidente discrecionalidad en el procedimiento que ha limitado, a la fecha, la consolidación, aún con sus debilidades, de un proyecto de carrera.

Para solicitar la apertura del PSP la autoridad del área y las direcciones de personal deben especificar: la identificación del cargo dentro de la estructura orgánico–funcional, la confirmación del organismo pertinente de la existencia de crédito presupuestario para atender la erogación de la cobertura del cargo, y la definición institucional³².

Se entiende como requisitos generales a aquellos que exige la normativa vigente para el cargo vacante y como requisitos específicos a los que se relacionan con las acciones y tareas a realizar en el marco de las competencias jurisdiccionales. Esta facultad de fijar requisitos específicos resulta necesaria por las diversas especificidades de los puestos de trabajo³³. Sin embargo, en la casuística esta la facultad regulatoria, aún para los requisitos generales, se ha usado con asiduidad para darle un carácter más cerrado a la convocatoria, limitándole la posibilidad de ascender en la carrera a determinados trabajadores que no cumplen con una antigüedad o posición escalafonaria determinada³⁴. El proceso exige la descripción del puesto, con la identificación de los objetivos, tareas, procedimientos, recursos necesarios, condiciones de trabajo (horario a cumplir, lugar de trabajo, horarios no habituales, turnos extendidos, situaciones de riesgo, etc.), especificaciones (títulos, capacitaciones, experiencias certificadas, etc.), características del ambiente de trabajo, responsabilidades y relaciones con otros puestos. A partir de la descripción del puesto, debe identificarse el perfil requerido para su ocupación. La elaboración de este perfil resulta una pieza clave del proceso, ya que es utilizado para diseñar y determinar los criterios e instrumentos de evaluación. La mayoría de los Reglamentos jurisdiccionales siguen el modelo de gestión por competencias de la Guía Orientadora… para realizar la descripción del perfil de puestos³⁵. Sin embargo, esta descripción se suele elaborar en base a las acciones señaladas por el Decreto de Estructura de la Jurisdicción, lo cual tiende a que se privilegien los aspectos técnicos. Las Direcciones cuentan con la asistencia técnica de la Dirección de Selección y Movilidad Interna; sin embargo, en muchos casos la intervención de esta área ha quedado limitada a la realización de veedurías de los PSP post elaboración de los perfiles. En este sentido, la participación y asesoramiento en la elaboración de los perfiles serviría para corregir algunas dificultades que resultan determinantes y que afectan a todo el proceso³⁶. Así también, se ha destacado que las direcciones de personal y recursos humanos de algunos organismos carecen de equipos de trabajos capacitados en estos aspectos técnicos, lo cual se vuelve un obstáculo para el desenvolvimiento del proceso. De esta manera, una dificultad de la política es que dichas áreas tienden a enfocarse en los aspectos normativos y los procesos administrativos, careciendo de profesionales formados en este tipo de estrategias y herramientas de gestión del empleo.

Para comunicar la convocatoria se realizan diferentes estrategias y metodologías que varían según los organismos: sitio web, intranet, correo electrónico, medios gráficos y carteleras de la jurisdicción, etc. No obstante, se señalado que en algunos casos los medios de difusión no tienen en cuenta a los agentes que se encuentran en uso de licencias o en comisiones de servicio en otros organismos (Quintans y García, 2012).

4.2. LA EVALUACIÓN DE COMPETENCIAS: INDICADORES, DISPOSITIVOS Y ACTORES

La Unidad Técnica de Selección (UTS)³⁷ tiene la función de determinar las herramientas de evaluación pertinentes en función de la descripción del puesto y del perfil del cargo realizado en la convocatoria y de elaborar el dictamen con el orden de mérito mediante la aplicación de los instrumentos y a partir de la deliberación y consenso de la mayoría. En la generalidad de los casos, los organismos conforman la UTS por: el/la titular de la Dirección Provincial o nivel orgánico equivalente de la estructura del área donde se encuentra la vacante a cubrir, el Director del área donde se cubre la vacante y el titular de la Dirección Delegada de la Dirección Provincial de Relaciones Laborales donde se realiza el concurso³⁸. Algunos pocos organismos incluyen dentro de la UTS a los representantes gremiales³⁹. Según Quintans y García (2012) se encuentran divergencias de opiniones respecto de la participación gremial en esta instancia. Por un lado, se considera que generan presiones con el objeto de extender beneficios a sus afiliados, mientras que otros consideran que la participación es positiva puesto que evita impugnaciones⁴⁰.

Para que el proceso se realice en un marco de legalidad e imparcialidad, se conforma un grupo de veedores, integrado por la Dirección de Selección y Movilidad Interna (Ministerio de Jefatura de Gabinete de Ministros), la Dirección Provincial de Relaciones Laborales (Ministerio de Jefatura de Gabinete de Ministros), la Dirección Provincial de Promoción de los Derechos Humanos (Secretaría de Derechos Humanos) y los gremios del organismo (en caso de que no conformen la UTS). Aunque los aportes del veedor no resultan vinculantes, su participación permite que realicen sugerencias en la evaluación y garanticen la transparencia del proceso.

Como hemos señalado, muchos organismos realizan la evaluación según el modelo de competencias, de modo que en esta etapa ponderan mediante diversas herramientas su presencia de acuerdo al perfil de puesto. Si bien los criterios establecidos en los reglamentos no son homogéneos se observan algunas regularidades en la construcción de los indicadores.

Según la última Guía orientadora en esta dimensión deben indagarse los valores y principios éticos del postulante, y su compromiso con las personas (respeto por los derechos humanos, aceptación de las diferencias, igualdad de oportunidades, etc.), el compromiso socio-cultural (valoración de las costumbres de diferentes grupos, respeto por los principios de equidad e inclusión social en las políticas), y compromiso institucional (defensa de las instituciones del Estado, y el organismo en que presta servicios). La introducción de esta dimensión fue destacada como uno de los aspectos innovadores de la política, mediante la cual se pretendía valorar el compromiso con los valores y principios del proyecto político estatal y sectorial, considerado como una variable escurridiza que escapa a los sistemas tradicionales de medición del comportamiento (Bernazza y Ronis, 2014)⁴¹.Desde esa perspectiva, esta innovación se inscribe en una serie de transformaciones respecto del paradigma del trabajo estatal, que ha sido definida en el ámbito local como la emergencia del homo militantis (Cao, Rey y Laguado, 2015), que combina la exigencia del mérito con una fuerte apelación al compromiso. Finalmente, también es posible considerar que la ponderación de dicha competencia da cuenta de la capacidad del trabajador de inscribir sus tareas cotidianas institucionalmente, es decir, en el marco de las normas generales y el plan estratégico del organismo en particular. Partiendo de esas consideraciones, la dimensión ético–institucional suele operacionalizarse para su medición en diferentes indicadores entre los que se destacan: los sumarios, el conocimiento de la estructura orgánico-funcional de la jurisdicción, el reconocimiento y adhesión al plan estratégico o institucional del organismo y el manejo de la normativa que regula el Estado Provincial. De manera que, en la implementación dentro de este componente se han tendido a privilegiar el conocimiento de aspectos normativos (relativos a la estructura interna del organismo y sus procedimientos administrativos) y la antigüedad en el área. En este sentido, pese a que en el sistema de la Ley 10.430 la antigüedad sólo debía ser tenida en cuenta en caso de paridad de puntajes, la misma suele introducirse en este tipo de competencia a través de la puntuación de la experiencia en la Dirección en que se concursa el cargo⁴². Aun cuando la valoración de la antigüedad da cuenta de una persistencia de una cultura administrativa de avance automático (Iacovello, Zuvanic y Tomassi, 2003), los argumentos de los actores entrevistados tienden a poner de relieve que resulta un indicador que da cuenta de la capacidad de adaptarse al entorno organizacional y su cultura, facilitando el manejo sociopolítico de situaciones conflictivas. Finalmente, siguiendo los lineamientos de la Comisión Mixta de Salud y Seguridad en el Empleo Público (CoMiSaSEP)⁴³, algunos reglamentos minoritarios han determinado evaluar dentro de estas competencias el conocimiento básico de las normativas relativas a los riesgos de trabajo y la salud laboral.

En el caso de las competencias técnico–profesionales se evalúa el ajuste de los postulantes a los requerimientos técnicos específicos del puesto. Si bien los aspectos a evaluar y la metodología dependen de las características inherentes al puesto de trabajo, dentro de este tipo de competencias se pondera: el conocimiento del área y la tarea, el manejo de los procedimientos administrativos de acuerdo a la normativa y de los sistemas informáticos relevantes para el área, la capacitación relacionada con el puesto y la formulación de proyectos de gestión. Este tipo de competencias suele evaluarse a través de los análisis de antecedentes académicos o laborales, la presentación de proyectos, las evaluaciones teóricas escritas y pruebas de trabajo práctico.

Finalmente, a nivel de las competencias actitudinales se valoran las actitudes y estrategias que ponen en juego a partir de sus características de personalidad y su comportamiento en la situación laboral, evaluándose: la capacidad de liderar equipos de trabajo, el compromiso y la predisposición para la resolución de conflictos, iniciativa, la capacidad de comunicación, etc. Según la Guía Orientadora…, estas competencias deben ser evaluadas por trabajadores formados en recursos humanos, sociología y/o psicología laboral, a través de un proceso diagnóstico, utilizando herramientas propias de tales disciplinas como los test o las entrevistas⁴⁴. Sin embargo, no todos los organismos cuentan con este tipo profesionales para la realización de dichas técnicas de evaluación, lo que requiere que convoquen a personal especializado de otras áreas o bien soliciten asistencia técnica a los organismos correspondientes.

De esta manera, se observa la existencia de una diversidad de herramientas y técnicas de evaluación, cuya elección depende de las competencias que se deben ponderar y de las características del perfil del puesto. En la mayoría de los casos, las herramientas de evaluación están previamente definidas en cada uno de los reglamentos de los organismos, y tienden a combinarse diferentes mecanismos.

La Guía Orientadora… sugiere ponderar las evaluaciones con los siguientes porcentajes: competencias ético-institucionales, 30%; competencias técnico-profesionales, 40%; competencias actitudinales, 30%. A pesar de que las competencias técnico–profesionales sólo representan, en los diversos reglamentos, aproximadamente un 40% del puntaje total, en las entrevistas los informantes destacaron que, en muchos organismos, resulta el punto neurálgico de la evaluación. Así, en la implementación la evaluación continua enfocándose en aspectos relativos a la calificación técnica, y dentro de ella, los aspectos normativos e institucionales parecen ser definitorios. En este sentido, el componente ético-institucional parece haber perdido la centralidad que se le había concedido en su diseño inicial⁴⁵.

4.3. LA COBERTURA DE LOS CARGOS JERÁRQUICOS

Luego del proceso de evaluación, se elabora y publica el dictamen de la UTS con el orden de mérito y la debida fundamentación. En caso de que no exista unanimidad, se eleva un dictamen de mayoría y uno o más en minoría. El proceso determina que luego de la notificación del orden de mérito, los aspirantes pueden presentar impugnaciones o solicitar revisión de los actos del proceso en trámite, en la forma y plazos establecidos.

Siguiendo las pautas de la Guía Orientadora… la mayoría de los reglamentos reconoce que del orden de mérito resultante, la autoridad competente podrá seleccionar a cualquiera de los candidatos ternados⁴⁶; si es respecto del dictamen de minoría de la UTS, debe expresar las razones por las que desestima el de la mayoría. Sin embargo, también se reconoce que puede solicitar ampliación o aclaración del dictamen; dejar sin efecto la selección o declarar desierto el concurso con invocación de causa. Aun cuando en la implementación suela designarse al primer postulante resultante del orden de mérito, el sistema propuesto combina la selección mediante criterios de méritos profesionales y de confianza personal o política, puesto que la decisión final es tomada por la autoridad respectiva. Respecto de este punto, en una de las entrevistas se puso de relieve que el modelo diseñado se basó⁴⁷ en el Sistema Nacional de la Profesionalización Administración (SINAPA), que rigió para el ámbito nacional, y que creó los cargos de conducción denominados Funciones Ejecutivas (FE), que estipulaban una selección basada en el mérito y que culminaba en una terna de la cual la autoridad superior (política), escogía al designado⁴⁸. Sobre este punto es importante señalar que, para autores referentes en la temática, la permanencia de criterios de confianza política expresa una politización en el empleo público, y es un indicador indirecto de inestabilidad en la conducción y falta de continuidad en la ejecución de políticas y planes de gobierno (Oszlak, 2001; Iacovello, Zuvanic y Tomassi, 2003).

Cabe aquí recordar que la designación de los agentes es interina: ya desde el acto administrativo de convocatoria se debe señalar que la selección no genera derechos subjetivos para los participantes y que no tiene carácter formalmente vinculante. No hay previsiones en la Guía Orientadora… a este plazo, ni al proceso de reválida o evaluaciones de desempeño que garanticen el debido proceso a la hora de limitar las designaciones interinas. Respecto del carácter interino de las funciones, se ha señalado que era resultado una conveniencia normativa, ya que según el Estatuto vigente, la titularización sólo podría lograrse mediante los procesos de concursos, suspendidos al momento de implementación de la política⁴⁹. Asimismo, como hemos señalado previamente, las entrevistas pusieron de relieve que el acuerdo a largo plazo era otorgar la titularidad de los cargos concursos cuando se hayan terminado de regularizar los ingresos del personal temporario y contratado a la planta permanente del Estado. Más allá de las explicaciones atribuidas al carácter interno de las funciones, en la actualidad la ausencia de pautas claras relativas a la duración en la ocupación del cargo y los mecanismos de evaluación, habilitan un manejo discrecional que puede constituir un obstáculo para el objetivo de profesionalización.

4.4. ALGUNOS RESULTADOS DE LA EXPERIENCIA

Según los datos informados por la Dirección de Selección y Movilidad Interna, entre 2013 y 2016, el área intervino en 316 veedurías de PSP para Subdirectores y Jefes de Departamento en diferentes Organismos de la Administración Pública provincial⁵⁰. Sin embargo, resulta imposible a la fecha establecer la cantidad de cargos cubiertos mediante PSP y su porcentaje sobre el total de cargos jerárquicos, para analizar el grado de implementación. En efecto, la inexistencia de un registro centralizado de acceso público a los cargos creados por las estructuras provinciales dificulta realizar un análisis completo de los resultados de esta política. Por otro parte, los Decretos de estructura suelen desplazar en el tiempo la apertura y desagregación integral de la totalidad de la estructura orgánica funcional, esto es, cargos de Subdirectores y Jefes de Departamento, con lo cual hay que realizar una verdadera reconstrucción arqueológica de las instituciones pues otra de las prácticas ha sido la modificación parcial de las estructuras⁵¹.

Por ello, hemos tomado y reconstruido la experiencia, como muestreo, a través de los tres organismos que seleccionamos en el Cuadro I, esto es, Ministerio de Economía, Ministerio de Infraestructura y Ministerio de Trabajo, ya que por sus distintos fines y tamaño de sus estructuras entendemos son organismos relevantes.

5. CONCLUSIONES

Como hemos podido reconstruir, la Ley N° 10.430 lleva más años de suspensión para el ingreso y el congelamiento de las vacantes⁵⁹ y la aplicación de su sistema de asensos y promociones que en su cumplimiento íntegro, existiendo a su vez una superposición normativa sin coordinación que, en el contexto de las recurrentes crisis y emergencias económicas, dificulta su aplicación y conocimiento por los diversos actores vinculados al régimen del empleo público provincial. De este modo, el empleo público en la provincia se caracteriza por un incumplimiento básico de la Ley en las disposiciones relativas a la carrera administrativa, fundamentalmente en lo que refiere a los procesos de concursos, calificación y evaluación de desempeño, prevaleciendo las prácticas informales y discrecionales en la ocupación de cargos jerárquicos.

Las últimas normas impulsadas en materia de empleo público⁶⁰ dan cuenta de la continuidad que tienen las políticas de emergencia, basadas en las estrategias de reducción de plantas de personal y de flexibilización laboral. Pero como hemos reconstruido, ya no hay memoria en los actuales actores provinciales de cuándo fue la última vez que se dieron concursos de ascenso y por qué se suspendieron.

Frente a la suspensión de los concursos previstos en ley provincial de empleo público, desde hace al menos veinte años, la política de los PSP para la cobertura de los cargos jerárquicos interinos constituye una elipsis: quiere parecerse un concurso, toma los recaudos de un concurso pero no lo es ni en cuanto a la valuación de los méritos, ni en cuanto a sus garantías ni respecto a la universalidad ni a su estabilidad. En efecto, diseñada de manera provisoria a la espera de la reforma de la Ley N° 10.430, se institucionalizó como el procedimiento para la cobertura de los puestos jerárquicos de Jefe de Departamento y Subdirectores. Si bien la política constituye un avance en materia de profesionalización, debido a que el proceso de selección se basa en criterios de méritos profesionales; es, finalmente una norma flexible ya que permite continuar con el régimen de discrecionalidad e interinato de las normas de excepción.

A partir del análisis pudimos dar cuenta que, aunque la política fue prevista para superar la arbitrariedad en los nombramientos, su trayectoria ha estado marcada por la existencia de prácticas que se desvían de dicho objetivo. En este sentido, consideramos que tanto el diseño normativo, su carácter no obligatorio, como sus vacíos y desvíos abren la puerta al manejo discrecional de la cobertura de los cargos. En efecto, hemos especialmente destacado que las diversas normativas aprobadas reservan márgenes de arbitrariedad a las autoridades políticas que tienen la capacidad de decidir (o no) la apertura del PSP, y de elegir a diferentes candidatos dentro de una terna, o bien dejar sin efecto la selección.

En relación a los vacíos normativos, hemos destacado la falta de precisiones necesarias respecto de la duración de la designación interina, y al proceso de reválida que garanticen el debido proceso a la hora de limitar las funciones.

Respecto de los desvíos de la norma, pudimos detectar la persistencia de prácticas discrecionales en aquellos PSP en los que se manipula la descripción del perfil del puesto ajustándolo a un candidato determinado. Sin embargo, el aspecto más destacado en este punto es que los PSP continúan teniendo un carácter marginal. Como hemos destacado en el Cuadro II en los Organismos relevados su utilización, en el período analizado, no llega al 10% de los cargos efectivamente concursables y en algunos organismos es menor aún⁶¹. En este punto, consideramos que la falta de un organismo rector de la política sumado a la inestabilidad de las diversas estructuras organizativas relativas a la gestión del empleo público en el ámbito provincial, y su falta de jerarquización han tendido a debilitar la política de los PSP⁶². La completa descentralización del proceso contribuyó a generar una heterogeneidad entre las jurisdicciones, situación que puede debilitar la necesaria equidad e igualdad de oportunidades entre los trabajadores del Estado. De esta manera la política ha tenido un desarrollo diferencial según las áreas del Estado provincial, mostrando mayor avance y consolidación en aquellas jurisdicciones que a lo largo de su historia institucional han estado marcadas por la profesionalización de sus funciones, como el Ministerio de Salud⁶³y Economía.

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Notas