1. Introducción

El problema actual de los derechos humanos, como ya lo afirmaba Bobbio (1991), no es el de encontrar un fundamento, sino de protegerlos, encontrar el modo más seguro de hacerlos efectivos lo que convierte el tema en problema político y no filosófico, como sería el del fundamento.

Peces-Barba (1999) afirma que el enunciado de la voz derechos y deberes fundamentales exige una serie de precisiones para el enfoque correcto del tema.

No son conceptos ni correlativos, ni opuestos. Ambos supuestos se refieren a dimensiones básicas de la vida del hombre en sociedad, a bienes de primordial importancia en los que el Derecho actúa a través de la atribución de un derecho subjetivo a los individuos en el marco de la satisfacción de necesidades fundamentales de la condición humana, o a través de obligaciones que normalmente se establecen por el poder, titular de la soberanía, y que afectan a sectores especialmente importantes para la organización y funcionamiento del Estado y de la Sociedad.

La alimentación, como necesidad humana básica, no sólo depende de los esfuerzos individuales que se hagan para satisfacerla, debido a las condiciones sociales, económicas, culturales, políticas y climáticas globales; el Estado tiene la obligación de intervenir para evitar la amenaza del hambre, que se impone como un fenómeno que flagela a una gran parte de la población mundial y además garantizar el acceso a la alimentación adecuada y suficiente, sobre todo a algunos sectores más vulnerables como la niñez, las mujeres y las comunidades indígenas.

El presente trabajo contempla elementos teóricos, normativos y de política pública para comprender mejor el contenido y avance del derecho a la alimentación, la adopción de éste en el sistema jurídico mexicano, así como el análisis de la implementación, el desarrollo, reconocimiento y eficacia social que ha tenido su reconocimiento normativo.

2. Antecedentes

El concepto de seguridad alimentaria ha experimentado una importante evolución desde la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición de 1974 (ONU, 1974).

En este instrumento se contempla la organización de un sistema mundial de seguridad alimentaria que asegure la disponibilidad suficiente de alimentos a precios razonables en todo momento, independientemente de las fluctuaciones y caprichos periódicos del clima y sin ninguna presión política ni económica, y facilite así, entre otras cosas, el proceso de desarrollo de los países en vías de alcanzarlo.

A lo largo de varias décadas el concepto se ha transformado, se inserta dentro del marco de la seguridad humana y alcanza mayores niveles de precisión en su contenido en la Declaración de Roma de la Seguridad Alimentaria Mundial (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996), se consolida en la Cumbre del Milenio (2000) y se vuelve nuevamente una gran preocupación entre los años 2008-2009 con la crisis alimentaria y económica mundial (Arámbula Reyes, 2008).

La Observación N° 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC, 1999) también es toral para lograr dotarlo de un contenido realizable y más específico y evitar que se distorsione e incluso se haga mal empleo del mismo (Rodríguez Alcázar, 2012).

En México, apenas a finales de 2011 se incorpora en la Constitución en los artículos 4º y 27 el derecho a la alimentación, sin embargo desde el año 2008, se comienza a dar seguimiento a la carencia alimentaria a través del Consejo Nacional de la Política de Desarrollo Social y en el año 2014 da inicio el Programa México sin Hambre, contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 como un aspecto prioritario de la política pública y alineado con los Objetivos de la Declaración del Milenio.

3. Conceptualización

El derecho a la alimentación tiene dos vertientes:

“El derecho a estar protegido contra el hambre, íntimamente vinculado al derecho a la vida, se considera una norma absoluta, el nivel mínimo que debe garantizarse a todas las personas, independientemente del nivel de desarrollo alcanzado por el Estado.

El derecho a una alimentación adecuada abarca mucho más, ya que conlleva la necesidad de constituir un entorno económico, político, social que permita a las personas alcanzar la seguridad alimentaria por sus propios medios” (Medina Rey y De Febrer, 2013, p. 4).

La primera vertiente es una expresión del Estado Social de Derecho, Fernández (2005) lo expresa de la siguiente manera:

“Este puede ser definido como la «forma de gobierno en la que el Estado, mediante el uso de la legislación, asume la responsabilidad de proteger y promover el bienestar básico de todos sus miembros». Así descrito, el Estado de Bienestar, lejos de ser un proyecto ideal, ha sido una realidad que ha acompañado la vida de las sociedades desarrolladas en las últimas décadas. Los programas universales de seguridad social, la legislación social, el porcentaje del presupuesto estatal dedicado al gasto público en educación, sanidad y servicios sociales ha (sic) convivido con el modelo capitalista y de economía de mercado, a partir de la posguerra, en los Estados de Bienestar europeo” (Fernández García, 1996, p. 86).

La obligación del Estado de garantizar protección contra el hambre implica la acción del mismo, en primer lugar, a diagnosticar este fenómeno, evaluar sus causas, diseñar políticas públicas tendentes a evitar el problema y a abastecer a la población en caso de no poder prevenir la hambruna. Solamente desde el Estado Social de Derecho es posible entender la necesidad de su intervención ya que las consecuencias de no hacerlo serían catastróficas.

La segunda vertiente va mucho más allá de garantizar condiciones mínimas, eleva el grado de obligación del Estado a generar condiciones económicas, sociales, políticas y de cualquier índole que le permitan a la población el acceso a alimentos de calidad, es decir, libres de agentes que pongan en riesgo su salud, en cantidades que satisfagan los requerimientos fisiológicos necesarios para una vida digna.

El contenido de la seguridad alimentaria consiste:

“El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El Comité considera que el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende lo siguiente: La disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada. La accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos” (Fernández García, 1996, p. 86). Los componentes del derecho a la alimentación conforme al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) son:

Adecuación: sirve para poner de relieve una serie de factores que deben tenerse en cuenta al determinar si puede considerarse que ciertas formas de alimentos o regímenes de alimentación a las que se tiene acceso son las más adecuadas en determinadas circunstancias a los fines de lo dispuesto en el artículo 11 del Pacto (Comité DESC, 1999).

La adecuación se entiende como el grado de nutrición experimentado al alimentarse. La OMS explica que la malnutrición es una forma inadecuada de alimentarse, en la cual, realmente no se cubre la necesidad, sino que se generan mayores daños a la salud. La nutrición es la ingesta de alimentos en relación con las necesidades dietéticas del organismo (OMS, 2025).

Un hallazgo del informe El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo (FAO y otros, 2024) revela que:

La prevalencia del hambre mundial en 2023, medida por la prevalencia de la subalimentación (indicador 2.1.1 de los ODS), revela una falta de avances constante en el cumplimiento del objetivo del Hambre cero. Tras dispararse entre 2019 y 2021, la proporción de la población mundial que padece hambre lleva tres años prácticamente en el mismo nivel, y las últimas estimaciones apuntan a una prevalencia mundial de la subalimentación del 9,1 % en 2023. Por lo que se refiere a la población, se calcula que entre 713 y 757 millones de personas (8,9 % y 9,4 % de la población mundial, respectivamente) se encontraban subalimentadas en 2023. Si se considera la estimación del valor medio (733 millones), puede que en 2023 hayan padecido hambre unos 152 millones de personas más que en 2019.

Otro elemento institucional es la sostenibilidad: está íntimamente vinculado al concepto de alimentación adecuada o de seguridad alimentaria, que entraña la posibilidad de acceso a los alimentos por parte de las generaciones presentes y futuras.

Se trata de un componente necesario para garantizar la responsabilidad en el cuidado de los recursos necesarios para la producción de alimentos: la tierra, el agua, las semillas, las condiciones climáticas que desgraciadamente se ven cada vez más amenazadas.

Se suma el componente de la disponibilidad: se entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda. Couceiro (2015) refiere que:

La disponibilidad de alimentos a nivel nacional, regional o local depende de la producción, el almacenamiento y el comercio, cada uno influido por diversos factores. La producción se relaciona con la calidad del suelo, la capacitación del productor, el acceso a crédito y servicios educativos, así como con políticas públicas que fortalezcan a las familias campesinas. El almacenamiento requiere infraestructura adecuada para conservar la producción y evitar pérdidas, mientras que el comercio internacional está condicionado por acuerdos económicos y políticos. En conjunto, factores sociales, culturales, ambientales, económicos y políticos inciden en el sistema alimentario y cualquier alteración puede generar inseguridad alimentaria. En la economía capitalista que se vive es necesario que el Estado intervenga con políticas públicas, tanto para generar condiciones de producción, como para al menos asegurar que la canasta de productos básicos deberá estar al alcance de las personas y sobre todo de los grupos más vulnerables. A esta cadena de componentes está asociado el de accesibilidad: se refiere tanto a la económica como la física. En la primera, hace referencia a que los costos de la adquisición sean asequibles para todos y que no pongan en riesgo la satisfacción de otras necesidades básicas. En la segunda, significa que incluso las personas más vulnerables deben ser provistos de los medios para satisfacer la necesidad de alimento.

La estabilidad de la oferta es un elemento adicional que sin dejar de estar implícito en los demás obedece a cuestiones comerciales, de producción, de organización y abasto en las que el Estado juega un papel decisivo.

La utilización es una dimensión que se refiere tanto a los factores que determinan la efectividad de la utilización de los alimentos disponibles (calidad de los alimentos y de las preparaciones, así como las condiciones de salud e higiene), así como a los resultados nutricionales que se capturan mediante indicadores antropométricos (bajo peso para la estatura, baja estatura para la edad y bajo peso para la edad).

Se identifican diversas clases de obligaciones dentro de las que destacan la de adoptar medidas, no discriminación, respeto, protección y realización progresiva, así como cooperación y asistencia internacional.

Es imposible que en la actualidad las naciones sean autosuficientes en cuanto a todas las demandas de su población, ya sea por la disponibilidad de recursos, tamaño de su territorio, fenómenos climáticos, etcétera, es por ello que el reto más importante radica en el diálogo internacional y la voluntad política de las naciones para adoptar medidas que traspasen las fronteras.

4. Marco normativo mexicano

Se ha desarrollado un vasto marco normativo en México a pesar de que el reconocimiento de este derecho es muy reciente.

4.1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La Carta Magna mexicana reconoce en sus artículos 4 y 27 el derecho a la alimentación. El artículo 4º, tercer párrafo reza: Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará. Mientras que el Artículo 27, en su último párrafo dispone: El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca.

El párrafo precedente dispone que el Estado promoverá el desarrollo rural integral con diversas finalidades, tales como generar empleo, garantizar a la población campesina bienestar, fomentar actividades agropecuarios y forestales, entre otras. Una de las finalidades no incluidas en el penúltimo párrafo resulta en la obligación del Estado del abasto alimentario.

Estas disposiciones fueron adicionadas a la Constitución con motivo de la reforma del 10 de junio de 2011, la cual, en su exposición de motivos, respecto de estos artículos señala que el Estado tiene la imperante obligación de establecer los mecanismos necesarios para proveer un sistema alimentario, que permita a la sociedad mexicana su sano desarrollo.

Se trata de un reconocimiento explícito y general, aunque también de manera expresa en el mismo artículo enfatiza que los niños y niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación. En el artículo 2º prevé el derecho a la alimentación y nutrición concretamente de los pueblos indígenas, en especial a los niños, y como garantes a los tres niveles de gobierno.

Es un derecho de difícil justiciabilidad toda vez que ni la Norma Suprema ni las secundarias reconocen esa posibilidad, cabe recordar que México no es Estado parte en el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo que posiblemente facilitaría la reclamación ante los tribunales de este derecho.

Existe relación entre el derecho a la alimentación con otros derechos, en el propio artículo 4º con el derecho al acceso, disposición y saneamiento del agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, también, parcialmente instrumenta algunas políticas públicas desde la Constitución para garantizarlo. Cabe la posibilidad de que se lleve a cabo un reconocimiento más amplio, pues el artículo 1º de la Carta Magna así lo dispone.

Previamente a esta reforma, las disposiciones respecto a la seguridad alimentaria eran prácticamente nulas, de no ser por algunos instrumentos internacionales suscritos por México cuyo contenido no había logrado permear en el derecho interno sino hasta hace muy poco y de manera gradual.

4.2. Leyes Federales

En la legislación federal hay una gama muy amplia de normas que se relacionan con la seguridad alimentaria en todos los sectores, lo que alienta a afirmar que este derecho se ha contemplado de manera multidimensional, a continuación, se mencionan sólo algunas:

Ley General de la Alimentación Adecuada y Sostenible fue apenas publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de abril de 2024 y es reglamentaria de la porción normativa del tercer párrafo del artículo 4 constitucional relativo al derecho a la alimentación Ley General de Salud artículo 112 fracción III, Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables en Artículo 17 II, Ley de Productos Orgánicos, Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos

5. Estado de la seguridad alimentaria en México

La Plataforma de Seguridad Alimentaria y Nutrición (SAN) país México arroja un resultado muy positivo, mide la prevalencia de la subalimentación en un 4.2%, este indicador se calcula como una función de varios indicadores:

disponibilidad neta de alimentos para consumo humano, sea por producción nacional o sea por importaciones después de haber descontado exportaciones y otros usos, y transformado en calorías, lo que nos da la disponibilidad energética alimentaria;

la población total del país;

una estimación de las pérdidas y de los desperdicios de alimentos postproducción;

parámetros relativos a las necesidades de energía alimentaria son base en: sexo, edad y la talla de la población;

datos relativos al acceso físico y económico a los alimentos que normalmente se obtienen a partir de las encuestas de los hogares;

así como funciones de distribución normal del consumo de los alimentos de la población, las variaciones de los promedios y las asimetrías en la distribución del consumo habitual de alimentos de la población.

Urquía-Fernández (2022) (2005) señala que cuando se aplican estos cálculos para México obtenemos que el porcentaje de personas subalimentadas de México está por debajo de 5% de la población, el valor más pequeño para el que la metodología de la FAO (2024) produce estimaciones fiables.

Según esta autora el indicador no representa los grandes contrastes existentes en la población mexicana por edades, ingresos, regiones y demás variables culturales, económicas y sociales. Esto se acentúa todavía más cuando, de acuerdo a CONEVAL (2022), el porcentaje de carencia alimentaria es de casi una cuarta parte de la población mexicana, de acuerdo a la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA), lo cual es un contraste muy disímil.

Cabe señalar que CONEVAL (2022) lleva a cabo una medición multidimensional de la seguridad alimentaria, la inserta como parte del desarrollo social y mide las carencias sociales, entre ellas la alimentaria en cuatro niveles de seguridad alimentaria: segura, leve, moderada y severa. En la última medición de la pobreza en México que realiza CONEVAL (2022), la pobreza por carencia alimentaria abarca al 18.2% de la población, es decir, 23.4 millones de personas en 2022 en la media nacional.

México tiene un índice de subalimentación que va de 5.5 a 3.8 en el periodo comprendido de 2015 a 2017, lo que contrasta con la deficiencia en el crecimiento de la población infantil, 12.4% y el sobrepeso en niños y adultos. 5.2 y 28.4, respectivamente. Sin embargo, la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2016 muestra cifras mucho más elevadas: la prevalencia combinada de sobrepeso y obesidad en la población de 5 a 11 años de edad disminuyó de 34.4% en 2012 a 33.2% en 2016, para adultos de 20 años y más, pasó de 71.2% en 2012 a 72.5% en 2016. Como se puede ver, los datos son muy contrastantes y ciertamente las enfermedades asociadas a una mala alimentación que padecen los mexicanos también son un indicador de que los índices de la FAO (2024), al menos en el caso de nuestro país, se queda por debajo.

Los principales hallazgos de CONEVAL (2022) en cuanto a la participación social y la coordinación interinstitucional e intergubernamental son:

La acción de los tres niveles de gobierno encuentra todavía grandes retos en materia de coordinación, las estructuras funcionan de manera desigual.

Los grupos y mesas de trabajo de los tres niveles tienen un desempeño desigual, en el análisis cuantitativo mostró que las estructuras operan regularmente, mientras que en el trabajo de campo evidenciaron un desempeño variado, lo que significa que la información sobre el funcionamiento formal no garantiza que se tomen decisiones sustantivas.

En ocasiones los gobiernos estatales no tienen disposición de colaborar.

Los comités comunitarios se han instalado en la mayor parte de los municipios, sin embargo, hay expectativas poco claras sobre su funcionamiento.

El descuido o simple negativa por parte de los estados de incluir en sus planes acciones coordinadas con la federación y los municipios incide poderosamente en los indicadores. Como el problema es multidimensional, las acciones deben ser multisectoriales, intergubernamentales, multirregionales y plurigrupales en donde la perspectiva de lo comunitario debe ser el punto de partida y no de llegada.

Hasta hoy el problema parece haberse planteado desde un plano internacional, y es claro que al ser una preocupación mundial, donde intervienen muchos factores globales, esto no podría ser de otra manera nivel nacional el planteamiento ha sido en el mismo sentido: desde el nivel federal hacia el estatal y municipal, sin embargo las aportaciones que se puedan brindar desde la dimensión más simple, que es la comunidad, a la más compleja, que es la aldea global deben ser igualmente válidas, la primera no se ha atendido de manera oportuna. Si bien los programas están diseñados para atender esa dimensión, la coordinación de acciones y de estrategias es el talón de Aquiles de la política pública en México.

6. Conclusiones

El derecho a la seguridad alimentaria ha encontrado en México una buena acogida en el marco normativo, se encuentra suficientemente regulado y existen condiciones para que se siga desarrollando mucho más su contenido concreto. Las políticas públicas en esta materia son recientes y será necesario esperar un poco más para ver su avance. Sin embargo, el próximo gobierno deberá preocuparse por tomar el asunto con urgencia y seriedad, incluirlo como una amenaza a la seguridad nacional, y empezar a abrir el enfoque de ésta a temas cada vez más centrados en lo humano y menos en lo estatal, es decir de la seguridad del Estado versus la dimensión de la persona.

Las mediciones de la inseguridad alimentaria son variadas, consideramos que las más cercanas a describir el fenómeno son las mediciones más locales y que esa misma estrategia debe aplicarse a la atención del mismo, a la articulación de programas y estrategias. La inclusión del municipio y el estado en la agenda de seguridad alimentaria debe ser un pilar para el diseño e instrumentación de políticas eficientes en las entidades federativas, conservando su autonomía, deben sumarse a los esfuerzos federales por medir el hambre, encontrar sus causas y aplicarse a la solución de este problema. En los planes estatales de desarrollo se observa un mínimo esfuerzo, aunque no en todas las entidades, por contribuir a la solución de la carencia alimentarias aunado al bajo presupuesto del que disponen los estados para tener un margen de actuación amplio, contribuye a que el problema no sea atacado desde lo local, para un problema multifactorial la respuesta hasta ahora es fragmentaria, desarticulada y vertical.

Como en muchos otros temas se observa una fuerte centralización y una pálida participación estatal y todavía más tibia es la participación municipal, aunque su estudio requiere una investigación mucho más profunda, es una inferencia derivada de lo que se observa en este análisis.

La sociedad civil organizada y la iniciativa privada también pueden aportar en el tema, desde la investigación hasta la movilización constituyendo redes que permitan una mejor distribución de los alimentos y evitar el desperdicio. Estas son dos insultantes formas de padecer inseguridad alimentaria, en el Congreso Save Food 2017 se presentaron hallazgos clave, por mencionar algunos: el 45% de las frutas y hortalizas se desperdician, 35% de pescado y productos marinos también tienen el mismo destino y así una larga lista que debe convertirse en preocupación y acción.

Así constituyen una agenda variada los temas en los cuales todas las personas deben adquirir conciencia y responsabilidad, como se mencionó en la introducción citando a Peces-Barba (1999), los derechos y deberes fundamentales significan facultades para algunos y deberes para otros, por ejemplo, el cuidado del medio ambiente, no se puede negar que es un factor esencial para la seguridad alimentaria y que su preservación no depende únicamente de la obligación del Estado de imponer sanciones, sino del fomento de una cultura de conservación, pero las directrices pueden y se espera que vengan dadas desde el Estado. Sin embargo, es una buena oportunidad para ciudadanizar una iniciativa que tenga bases en la participación social y comunitaria.

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Notas de autor