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Constitucionalización del extractivismo. Sensibilidades legales en torno al proceso de reforma constitucional de la provincia de Jujuy, año 2023

Constitutionalization of extractivism. Legal sensitivities around the constitutional reform process of the province of Jujuy, year 2023

Fernandez Almeida, Victoria

Victoria Fernandez Almeida

vdfernandezalmeida1@gmail.com

Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad Nacional de Tucumán Argentina

PAPELES del Centro de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNL

Universidad Nacional del Litoral, Argentina

ISSN: 1853-2845

ISSN-e: 2591-2852

Periodicidad: Semestral

vol. 20, núm. 1, e0079, 2025

papelesdelcentro@fcjs.unl.edu.ar

Recepción: 07 abril 2025

Aprobación: 15 mayo 2025

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/500/50053335005333003/

DOI: https://doi.org/10.14409/pc.2025.1.e0079

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Resumen: Las reformas constitucionales en Argentina suelen responder a intereses políticos coyunturales, especialmente vinculados a la incorporación de cláusulas de reelección de los poderes ejecutivos (Altavilla, 2017). Sin embargo, también han incluido debates más amplios impulsados por diversos sectores sociales (Vitta, 2021, 2022). Este artículo analiza la reforma constitucional parcial de Jujuy en 2023, explorando sus motivaciones desde las percepciones de comunidades indígenas del Tercer Malón de la Paz. A partir del enfoque de las sensibilidades legales de Geertz (1994) y Godoy (2016), se examina cómo esta reforma consolidó políticas públicas orientadas al desarrollo económico, constitucionalizando un modelo extractivista. Se incorporaron normativas sobre cambio climático, transición energética, pueblos indígenas y tierras rurales, que legitiman y consolidad este modelo. La investigación combina observación participante, entrevistas semiestructuradas y análisis documental para abordar el proceso de constitucionalización del extractivismo en Jujuy.

Palabras clave: Constitucionalización, Extractivismo, Jujuy, Sensibilidades legales, Reforma constitucional.

Abstract: Constitutional reforms in Argentina tend to respond to short-term political interests, especially those linked to the incorporation of re-election clauses for executive powers (Altavilla, 2017). However, they have also included broader debates driven by various social sectors (Vitta, 2021, 2022). This article analyses Jujuy's partial constitutional reform in 2023, exploring its motivations from the perceptions of indigenous communities from the Third Malón de la Paz. Drawing on the legal sensibilities approach of Geertz (1994) and Godoy (2016), it examines how this reform consolidated public policies oriented towards economic development, constitutionalising an extractivist model. It incorporated regulations on climate change, energy transition, indigenous peoples and rural lands, which legitimise and consolidate this model. The research combines participant observation, semi-structured interviews and documentary analysis to address the process of constitutionalisation of extractivism in Jujuy.

Keywords: Constitutionalization, Extractivism, Jujuy, Legal sensitivities, Constitutional reform.

1. Introducción

Constitucionalización del extractivismo. Sensibilidades legales en torno al proceso de reforma constitucional de la provincia de Jujuy, año 2023

Las reformas constitucionales pueden entenderse como hitos políticos en la vida institucional de una nación o de una provincia en contextos federales. En algunos casos, operan como mecanismos de legitimación de políticas estatales ya en curso; en otros, reconfiguran la institucionalidad con el objetivo de permitir la reelección de determinados cargos. En Argentina, las reformas constitucionales —tanto a nivel nacional como provincial— suelen asociarse a intereses políticos coyunturales, como la inclusión de cláusulas que habilitan la reelección de los cargos ejecutivos (Altavilla, 2017)

No obstante, Vita (2022; 2023) señala que, tanto en la Constitución Nacional de 1949 como con la reforma de 1994, se incorporaron debates que exceden estas motivaciones, ampliando el horizonte de análisis sobre el alcance y las consecuencias de estos procesos. A lo largo de estas reformas, diferentes sectores sociales han logrado organizarse y generar espacios de participación e incidencia política. Sin embargo, esta participación no siempre ha sido efectiva ni ha influido de manera sustancial en los resultados finales debido a variables como la combinación de disputas políticas, estrategias parlamentarias, exclusión de actores sociales y resistencias institucionales y económicas (Vita, 2021).

En Argentina, la última reforma constitucional nacional se realizó en 1994. En la provincia de Jujuy, los últimos procesos de reforma constitucional ocurrieron en 1986 y, más recientemente, en 2023. En este último caso, el entonces gobernador afirmó que la reforma no perseguía habilitar la reelección —a la que llamó "el gran fantasma detrás de las constituciones provinciales"—, sino que respondía a la necesidad de promover la paz social y la convivencia democrática (Andhes, 2024; Fernández Almeida y Manestar, 2024).

Este artículo se propone comprender cómo se significó y experimentó la reforma parcial del texto constitucional de Jujuy en 2023 por parte de comunidades indígenas agrupadas en el Tercer Malón de la Paz. Para ello, se adopta el enfoque de las sensibilidades legales propuesto por Geertz (1994) y retomado por Godoy (2016), que concibe el derecho como un saber situado, cargado de sentido local, que articula hechos y normas dentro de marcos culturales más amplios.

Según Geertz (1994), una sensibilidad legal orienta los procedimientos y categorías con las que los agentes e instituciones enfrentan controversias pero también puede ser activada por los propios actores involucrados en las disputas. En este caso, es posible realizar una doble lectura: por un lado, identificar normativas previas que ya venían configurando políticas públicas orientadas al desarrollo económico; por otro, observar cómo la reforma de 2023 vino a consolidar ese rumbo.

La reforma ha sido interpretada por comunidades indígenas movilizadas como un proceso de institucionalización del extractivismo, a partir de la incorporación de normativa relativa al cambio climático, la transición energética, los pueblos indígenas, energías renovables y tierras rurales. Estas disposiciones regulan de forma directa e indirecta aspectos altamente controvertidos y coronan un ciclo de producción normativa centrado en el desarrollo ambiental, económico y minero desde una perspectiva extractivista.

La investigación recupera la categoría “constitucionalización del extractivismo” como un saber situado, emergente de las experiencias, los relatos y las disputas de sentido producidas en el marco de la resistencia indígena, y la utiliza como clave de lectura para interpretar cómo la reforma contribuye a legitimar, facilitar y perpetuar el modelo extractivista como parte de un consenso extractivista (Gudymas, 2009)

Metodológicamente, esta investigación se sustenta en un enfoque cualitativo, apoyado en técnicas de observación participante y entrevistas semiestructuradas realizadas a referentes de comunidades indígenas que protagonizaron las movilizaciones en rechazo a la reforma. Estas herramientas permitieron acceder a perspectivas situadas, construidas desde las experiencias concretas de quienes se vieron directamente afectados por el proceso constitucional y su contenido normativo.

La observación participante se llevó a cabo en distintos momentos de la protesta social, incluyendo cortes de ruta, asambleas comunitarias y encuentros en territorios indígenas, lo que facilitó no solo el registro de discursos, sino también de prácticas y formas de organización colectiva. Las entrevistas —realizadas entre junio y agosto de 2023— permitieron profundizar en las interpretaciones comunitarias sobre el texto reformado, los sentidos atribuidos a determinados artículos y las estrategias desplegadas frente al avance institucional del modelo extractivo.

Estas técnicas se complementaron con un análisis documental centrado en tres tipos de fuentes: (i) documentos oficiales vinculados al proceso de reforma constitucional (proyectos, versiones taquigráficas, normas sancionadas), (ii) discursos públicos del poder ejecutivo provincial, y (iii) litigios estratégicos y denuncias ante organismos de derechos humanos impulsadas por comunidades y organizaciones sociales. Este corpus permitió reconstruir las sensibilidades legales que subyacen al proceso de reforma, entendidas como marcos culturales desde los cuales distintos actores significan el derecho, sus funciones y sus límites.

El cruce entre fuentes orales y escritas, sumado a la implicación directa en los espacios de movilización, habilitó una lectura relacional del conflicto, que no se limita a un análisis normativo abstracto, sino que busca comprender cómo se vivencia, disputa y re significa el derecho en contextos atravesados por el extractivismo y la exclusión institucional.

2. Reforma Constitucional de Jujuy en 2023

La reforma constitucional llevada a cabo en Jujuy, Argentina, en 2023, se convirtió rápidamente en un foco de tensión y disputa social. Su desarrollo estuvo marcado por la falta de mecanismos adecuados de consulta y participación, en particular hacia los pueblos indígenas de la provincia, quienes vieron vulnerado su derecho al consentimiento libre, previo e informado, tal como lo establece el Convenio 169 de la OIT (Esposito, 2023; Cruz, 2024; Leguizamón Salvatierra y Fernández Almeida, 2024). Además, el proceso no contempló instancias reales de participación ciudadana que involucraran a sectores sociales, sindicales, ambientales y de derechos humanos, que también se veían directamente interpelados por la reforma.

En este contexto de exclusión y opacidad, comenzaron a circular versiones sobre el contenido final de los artículos a reformar, lo que profundizó el malestar y la desconfianza. Las protestas no tardaron en llegar. Diversas comunidades indígenas, junto a organizaciones sociales y ciudadanos autoconvocados, salieron a las calles para expresar su rechazo. Las manifestaciones se extendieron por todo el territorio provincial y adquirieron una intensidad inédita en la historia reciente de Jujuy. Frente a esto, el gobierno respondió con una política de criminalización de la protesta social (Cruz, 2024), que incluyó estrategias discursivas que buscaban deslegitimar las demandas, persecuciones judiciales, detenciones arbitrarias y la aplicación de figuras penales menores para desactivar la movilización (Fernández Almeida y Manestar, 2024).

La reforma parcial de 2023 se inscribe, además, en una serie de transformaciones institucionales que ha atravesado la provincia desde el retorno de la democracia en 1983, y que han impactado de manera profunda en la arquitectura del sistema político provincial (Carrera, 2001).

En este trabajo, se aborda particularmente el contenido de las disposiciones ambientales, económicas y mineras introducidas por la reforma. Se sostiene que esta reforma parcial —impulsada por el entonces gobernador Gerardo Morales— no solo responde a un proyecto político coyuntural, sino que representa un punto de inflexión en el proceso de institucionalización del modelo extractivista en la provincia. Su aprobación estuvo atravesada por un clima de tensión social y una estrategia institucional que cerró progresivamente los espacios de deliberación democrática: desde la sanción de la ley que habilitó la reforma, pasando por la elección de convencionales constituyentes —en la que muchos sectores, como el indígena, no estuvieron debidamente representados—, hasta la jura de un texto constitucional prácticamente desconocido por la población hasta pocos días antes de su aprobación (Cruz, 2024; Esposito, 2023; Leguizamón y Fernández Almeida, 2024).

Ante la falta de información oficial y las filtraciones que daban cuenta de artículos que impactaban directamente en los derechos indígenas —como aquellos vinculados al uso del agua, la propiedad de la tierra y los recursos naturales—, las comunidades comenzaron a movilizarse hacia la capital provincial. El 31 de mayo, convocaron una “Asamblea Abierta de Pueblos Indígenas de Jujuy por la Efectiva Participación de los Pueblos Indígenas en la Reforma de la Constitución Provincial”, que tuvo lugar en las instalaciones de la Universidad Nacional de Jujuy. Allí se propuso la conformación de una Convención Constituyente Plurinacional como un gesto político y simbólico, y también como una estrategia concreta de incidencia. Durante varios días, esta convención sesionó en paralelo a la Convención oficial, levantando la voz de los pueblos originarios que habían sido excluidos del proceso institucional.

El 6 de junio, la Convención Constituyente Plurinacional presentó una nota formal [1] ante la Legislatura provincial. En ella, manifestó su profunda preocupación por las múltiples irregularidades del proceso de reforma constitucional. Denunció la violación del Convenio 169 de la OIT, que establece la obligación de realizar consultas previas, libres e informadas ante cualquier medida legislativa o administrativa que pueda afectar a los pueblos indígenas. Se señaló también la ausencia de buena fe en la convocatoria, la inexistencia de un proyecto de reforma abierto al debate y la falta de aplicación de protocolos de consulta ya elaborados por comunidades como los pueblos Ocloya, Kolla, Guarani.

Desde este espacio, se advirtió que la consulta no podía limitarse únicamente al artículo 50 —referido al reconocimiento de los pueblos indígenas—, ya que existían otras reformas sustantivas que impactaban directamente en sus territorios, recursos naturales, formas de vida y organización. La nota formal también apelaba a los principios internacionales elaborados por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, [2] destacando la experiencia reciente de Chile como antecedente relevante para pensar procesos de reforma constitucional que respeten el pluralismo jurídico y la participación efectiva.

A pesar de la contundencia del pronunciamiento, la Convención Constituyente oficial no emitió respuesta alguna. Las sesiones continuaron ignorando los reclamos, acelerando la aprobación del texto constitucional. Frente a este silencio institucional, las comunidades indígenas se congregaron en la localidad de Abra Pampa, donde tomaron una decisión histórica: recrear el Malón de la Paz de 1946. Así nació el Tercer Malón de la Paz, como una respuesta simbólica, política y territorial a la falta de espacios de participación en el proceso de reforma parcial de la constitución provincial.

El Malón de la Paz es una histórica forma de movilización de los pueblos indígenas jujeños, que retoma la marcha originaria de 1946 para reclamar el reconocimiento de sus derechos territoriales y culturales ante el Estado nacional. En su reedición de 2023, comunidades indígenas de Jujuy, en un primer momento permanecieron en diferentes cortes de ruta en la provincia y luego se movilizaron nuevamente hacia Buenos Aires como respuesta a la reforma constitucional impulsada en esa provincia, denunciando su carácter regresivo en materia de derechos humanos, con tres consignas claras: nulidad del proceso de Reforma, intervención federal de la provinica de Jujuy y Ley de propiedad comunitaria. [3] Esta intervención resulta central para comprender las tensiones entre la legitimidad constitucional, los derechos de los pueblos indígenas y los límites del modelo de desarrollo extractivo que se analiza en este trabajo.

El Tercer Malón inició su marcha el 15 de junio desde Abra Pampa, con destino a San Salvador de Jujuy. A lo largo del recorrido, las columnas indígenas —compuestas por hombres, mujeres, ancianos, niños y autoridades comunitarias— reafirmaron su identidad, su memoria de lucha y su derecho a ser protagonistas de los debates sobre el presente y el futuro de sus territorios. El 16 de junio, mientras aún se encontraban en tránsito hacia la capital, el nuevo texto constitucional seguía avanzando hacia su aprobación definitiva, consolidando el conflicto entre el poder político provincial y los pueblos originarios.

3. Antecedentes normativos del modelo extractivo en Jujuy

Es numerosa la normativa en materia ambiental, de minería y economía que se ha sancionado en los últimos 15 años en la provincia de Jujuy. La ley de Inversión y Explotación Minera, que adhiere a la Ley Nacional N° 24.196 (Ley de Inversiones Mineras), mediante la Ley 4695/1993 facilita incentivos fiscales y estabilidad tributaria para las empresas del sector. La Ley provincial 5290/2002 otorga beneficios impositivos a la actividad minera, lo que incentiva la exploración y explotación de minerales. La Ley provincial N°5591/2008 promueve la producción de minerales de tipo pétreo y terroso, ampliando el espectro de actividad minera más allá de los minerales estratégicos. La creación de JEMSE (Jujuy Energía y Minería Sociedad del Estado) mediante el Decreto 7626-P-2011 muestra una estrategia estatal de participación en la renta minera. En cuanto a la protección ambiental y regulaciones, la Ley 5063/1998 (Ley General del Medio Ambiente) establece la base legal para la regulación ambiental en la minería, aunque en la práctica su aplicación y fiscalización han sido cuestionadas por organizaciones sociales. Por otro lado el Decreto 7751-DEyP-2023 actualiza la reglamentación ambiental minera. Introduce categorías de impacto ambiental, plazos para evaluaciones de impacto ambiental, incorpora nuevas categorías técnicas que limitan la participación de comunidades indígenas en las instancias de participación.

El litio ocupa un lugar central en esta arquitectura normativa. Declarado “recurso estratégico” mediante la Ley 5674/2011 y el Decreto 7592-P-2011, se lo sitúa como eje de planificación económica provincial. La participación en la Región Minera del Litio (Ley 6278) proyecta una gobernanza interjurisdiccional del recurso, pero también agudiza las disputas por el control territorial, el uso del agua y la autodeterminación indígena. Diversos trabajos han documentado cómo el avance del litio en Jujuy ha generado un incremento sostenido de los conflictos, particularmente por la falta de consulta previa, el impacto en los salares altoandinos y las tensiones que se producen entre las comunidades y los marcos institucionales estatales (Schiafini, 2013; Svampa, 2019; Pragier, 2019)

Uno de los más característicos es el conflicto en Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc, el cual emerge en un contexto marcado por la expansión del extractivismo del litio en Argentina, un fenómeno directamente vinculado a la creciente demanda global de este mineral, fundamental para la transición hacia energías más limpias. El litio, conocido como el "oro blanco" (Viale, 2023), ha adquirido una relevancia estratégica debido a su rol clave en la fabricación de baterías recargables para dispositivos electrónicos y vehículos eléctricos, y su creciente importancia en los esfuerzos globales por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (Fornillo, 2017). Esta expansión extractiva está modificando profundamente las dinámicas sociales, económicas y ecológicas de las regiones involucradas, entre ellas la Cuenca de Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc, ubicada en el norte de Argentina, específicamente en las provincias de Jujuy y Salta.

La región ha sido históricamente habitada por comunidades coyas y atacameñas, pueblos originarios que han mantenido una relación estrecha con la tierra, particularmente con la cría de ganado, la recolección de sal y otras actividades de subsistencia que han sostenido a estas comunidades por generaciones (Schiafini, 2013).

A lo largo de los años, estas comunidades han desarrollado una cosmovisión que reconoce su derecho a la tierra, el agua y sus recursos naturales, los cuales son fundamentales para su supervivencia. Sin embargo, desde el año 2009, las comunidades comenzaron a percatarse de que se estaban otorgando permisos para la exploración y explotación de litio en sus territorios, sin que se les consultara ni se les tomara en cuenta en este proceso (Svampa, 2019; Pragier, 2019). Estos permisos fueron otorgados por la Secretaría de Minería de la provincia de Jujuy, la cual ostenta la potestad para conceder tanto los permisos de exploración como los de explotación minera, sin que existiera un proceso adecuado de consulta previa a las comunidades afectadas.

En un primer momento, el gobierno de la provincia de Jujuy, bajo la gestión de sus autoridades, autorizó a empresas mineras, y en algunos casos a particulares representando a estas empresas, a llevar adelante trabajos de exploración en territorios que habían sido tradicionalmente habitados por las comunidades coyas y atacameñas. Este acto desencadenó una reacción inmediata de rechazo por parte de las comunidades locales, que denunciaron la vulneración de sus derechos territoriales y, especialmente, el peligro que la actividad minera representaba para el acceso al agua, un recurso vital en una región que es característicamente árida y ecológicamente vulnerable (Álvarez; Coolsaet, 2020). La extracción de litio en los salares requiere el uso de grandes cantidades de agua, lo que exacerba la preocupación de las comunidades, ya que este recurso escaso es esencial para su subsistencia y el equilibrio ecológico en la región.

La situación se complica aún más por el hecho de que Salinas Grandes es una cuenca hídrica bi-provincial, compartida entre las provincias de Jujuy y Salta, lo que aumenta la complejidad de la gestión del agua y de los recursos naturales en general. Frente a esta amenaza, las comunidades afectadas deciden unirse y formar un espacio de resistencia y organización: la Mesa de Comunidades de Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc. Este espacio organizativo agrupa a unas 33 comunidades de la zona y se constituye como una instancia de defensa colectiva de sus derechos territoriales y ambientales (Pragier, 2019). La Mesa actúa como un organismo supra-comunitario (Schiaffini, 2019) que tiene como objetivo coordinar las acciones de las comunidades en su lucha por la defensa del territorio y la gestión autónoma de los recursos naturales.

A lo largo de los años, la Mesa de Salinas ha llevado adelante una serie de acciones de resistencia, que incluyen tanto la judicialización del conflicto, como la organización de protestas y acciones directas. También han impulsado iniciativas para la reinvención de derechos, buscando establecer nuevas formas de reconocimiento y protección de sus derechos, tanto a nivel nacional como internacional (Pragier, Nova y Christel, 2022).

En 2011, la Mesa presentó un recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, exigiendo el cumplimiento del derecho a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado, tal como lo establece el Convenio 169 de la OIT y la Constitución Nacional (art. 75, inc. 17). No obstante, la Corte Suprema rechazó el caso, argumentando que no se había demostrado una afectación concreta de los derechos de las comunidades, lo que refleja la falta de protección efectiva de los derechos territoriales de los pueblos originarios en el marco de los proyectos extractivos (Rodríguez Garavito, 2018).

A pesar de la existencia de regulaciones ambientales y de desarrollo regional, la normativa no incorpora mecanismos claros de consulta previa, libre e informada para los pueblos indígenas, como exige el Convenio 169 de la OIT.

El régimen minero jujeño combina incentivos para el sector privado con ciertos intentos de regulación ambiental y participación estatal. Sin embargo, hay desafíos importantes en la implementación de estas normas, especialmente en lo que respecta a, la fiscalización efectiva de las normas ambientales, la garantía de derechos de las comunidades indígenas y campesinas en los territorios afectados, la distribución equitativa de los beneficios de la actividad minera.

Este conjunto normativo, más que un marco neutral, configura las condiciones materiales y legales que viabilizan el avance del extractivismo en los salares. Funciona como antesala de la reforma constitucional de 2023, la cual busca elevar este modelo a rango constitucional. En este sentido, puede hablarse de una progresiva constitucionalización del extractivismo, entendida como el proceso mediante el cual se articulan normas infra y supralegales para consolidar jurídicamente un régimen de apropiación de bienes comunes, desplazando o subordinado los derechos colectivos —en particular los territoriales, ambientales e indígenas— al interés económico minero.

4. Jujuy y el régimen minero

Para comprender el entramado social en el que la minería desempeña un papel fundamental, debemos tener presente la normativa relacionada y que ha legitimado y dado espacio para que esta se desarrolle. La actividad minera en Argentina está regulada por el Código Minero de 1886 y por leyes nacionales como la Ley N° 26.228, conocida como acuerdo federal minero, Ley de Protección Ambiental para la Actividad Minera N° 24.585 y la Ley de Inversiones Mineras N° 24.196 . A partir de la década de 1990, bajo el gobierno de Carlos Menem, se implementaron reformas que redefinieron el rol del Estado, en línea con el Consenso de Washington y los intereses del capitalismo estadounidense (Gomez Lende, 2019). Estas reformas incluyeron privatizaciones, desregulación de la economía y apertura a las exportaciones, lo que dio lugar a un nuevo ciclo extractivo-exportador que respondía a la demanda global de materias primas.

La legislación minera experimentó transformaciones que limitaron la capacidad del Estado para explotar minerales mediante la modificación del artículo 9 del Código de Minería y la actualización de la Ley de Inversiones Extranjeras N° 21.382, que equiparó a los inversionistas nacionales y extranjeros (Murguía, Godfrid, 2019). Además, la Reforma Constitucional Nacional de 1994, al incorporar el artículo 124, otorgó a las provincias el dominio originario de los recursos naturales en su territorio. Se produjo una expansión del sector, con un promedio de 0,8 nuevos proyectos anuales entre 1997 y 2018, y un aumento del 408% en el valor de las exportaciones de minerales entre 2000 y 2018 (Abeceb, 2018, citado en Murguía, Godfrid, 2019).

La situación se complejiza cuando en 2024 se sanciona el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), incluido en el proyecto de la Ley Bases que impulsó el gobierno nacional, liderado por Javier Milei. El RIGI ha generado fuerte controversia por los beneficios extraordinarios que otorga a grandes capitales, especialmente extranjeros. Establece garantías fiscales, aduaneras y cambiarias por 30 años, limitando severamente la capacidad del Estado para regular, cobrar impuestos o imponer condiciones ambientales o laborales a los proyectos que se inscriban. Diversas organizaciones sociales, ambientales y de derechos humanos han advertido que el RIGI puede profundizar la desigualdad territorial, debilitar la soberanía económica y favorecer el despojo de territorios indígenas y campesinos, al priorizar una lógica extractivista sin consulta ni participación efectiva de las comunidades afectadas. [4]

La provincia de Jujuy se caracteriza por ser una de las escasas provincias de Argentina que lleva adelante de manera más sostenida la actividad minera, destacando proyectos históricos como El Aguilar, Minas Pirquitas, Altos Hornos Zapla. Esto fue acompañado por un desarrollo normativo más relevante.

Junto a esta normativa pro minería, en el orden nacional se han incorporado tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, como el Convenio 169 de la OIT el inc. 17 del art 75 en la Constitución Nacional, que reconocen los derechos de los pueblos indígenas y su derecho al territorio. A nivel provincial, en 1986 se incorporó el art 50 de Pueblos Indígenas, que fue blanco de intento de modificaciones.

5. Transformaciones normativas en la reforma: entre el ambiente, la minería y el desarrollo

El texto constitucional reformado no solo modifica artículos dándoles una nueva redacción sino que introduce otros tantos artículos legislando sobre temas no contenidos en el texto constitucional del 1986. Me centraré en las reformas y en las nuevas disposiciones que regulan y legislan sobre materia ambiental, de cambio climático, de energías renovables, de dominio del suelo, de minería y de Pueblos Indígenas.

En cuanto a Derecho de los Pueblos Indígenas, se intentó hacer una reproducción inexacta del inc 17 del art 75 de la Constitución Nacional para reemplazar el art. 50. [5] Esto generó una fuerte resistencia por parte de las comunidades. La reforma del artículo 50 se inspiraba en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional, incorporando derechos que ya estaban reconocidos a nivel nacional. Sin embargo, también entraba en contradicción con ella: delegaba a la provincia la facultad de otorgar personería jurídica a las comunidades y de adjudicar tierras. Si bien las provincias pueden tener competencias concurrentes, no pueden autoatribuirse potestades. Además, no les corresponde decidir en qué casos debe realizarse la consulta a las comunidades: toda actividad que las afecte requiere un proceso de consulta previa, libre e informada.

Por último, al plantear la posibilidad de entregar "otras tierras aptas para el desarrollo humano", no se descartaba la posibilidad de que se habilitaran desalojos y relocalizaciones (Esposito, 2023). Por otro lado el artículo 36 fue el que suscitó mayor controversia, en tanto habilitaba la posibilidad de desalojos en tierras fiscales. Esta habilitación comprometía seriamente la seguridad jurídica de las comunidades indígenas que no cuentan con título de propiedad comunitaria, agravando su situación de vulnerabilidad frente a posibles acciones administrativas o judiciales de desalojo.

Luego del corte de ruta y posterior represión del 17 [6] de junio en la localidad de Purmamarca el entonces gobernador de la provincia de Jujuy Gerardo Morales [7] como presidente de la Convencional Constituyente informó mediante conferencia de prensa el día 19 de junio que sacarían del texto constitucional el art. 50 y 36.

Por otro lado, la reforma del artículo 22 de la Constitución de la Provincia introduce una transformación significativa en la arquitectura normativa del derecho ambiental local, cuyas implicancias van más allá de una mera reconfiguración formal. La eliminación del inciso 2 del artículo anterior —que establecía una obligación precisa y operativa del Estado provincial de "eliminar o evitar, ejerciendo una efectiva vigilancia y fiscalización, todos los elementos que puedan ser causa de contaminación del aire, el agua, el suelo y en general, todo aquello que de algún modo afecte o pudiere afectar el entorno de sus pobladores y de la comunidad"— implica, en los hechos, una mutación en la concepción misma del rol estatal en materia ambiental.

El nuevo texto, aunque preserva la enunciación general del derecho de todos los habitantes a un ambiente sano y equilibrado, reemplaza el mandato preventivo por un enfoque centrado exclusivamente en la reparación. Así, el artículo 22 reformado señala que dicho derecho "genera la obligación de recomponer, reparar e indemnizar, según lo establezca la ley" (inc. 2), pero ya no incluye la prevención como pilar estructural. Este desplazamiento conceptual no es menor: implica abandonar el principio precautorio como fundamento de la acción estatal, para adoptar una lógica post-facto que se activa únicamente luego de consumado el daño ambiental.

Desde una perspectiva de análisis jurídico y político-institucional, esta modificación representa un retroceso normativo que contradice los principios rectores del derecho ambiental establecidos tanto en el artículo 41 de la Constitución Nacional como en la Ley General del Ambiente (Ley N.º 25.675), los cuales consagran de forma explícita la prevención del daño como prioridad estatal. Esta ley no solo exige prevenir, sino que además establece la inversión de la carga de la prueba ante situaciones de posible riesgo ambiental, reforzando así una concepción precautoria que el nuevo texto constitucional provincial omite deliberadamente.

Por otro lado, la reforma del artículo 22 de la Constitución de Jujuy contradice principios centrales del Acuerdo de Escazú (Ley 27.566), ratificado por Argentina en 2020. En primer lugar, al sustituir el enfoque preventivo por uno reparatorio, desconoce el principio precautorio contenido ene art. 3.l y la obligación de evitar daños irreversibles contenido en el art. 8.4. En el mismo sentido , al debilitar las instancias preventivas, también reduce las oportunidades de participación pública consagrado en el art. 5 y el derecho a recibir información sobre actividades con potencial impacto ambiental, comprendido en el art. 6, limitando el control ciudadano previo a la afectación del ambiente.

Así también entra en contradicción de lo establecido en el Código Civil y Comercial, que prevé de manera expresa el deber de prevención de todo daño en su art. 1710 y la antijuricidad de cualquier acción u omisión que cause un daño en su art. 1717.

Este corrimiento normativo también encierra una paradoja: al limitar la intervención estatal a la etapa posterior al daño, el texto reformado desconoce la naturaleza propia del deterioro ambiental, que en muchos casos es irreversible o de reparación altamente costosa y limitada. De este modo, se favorece un marco de tolerancia jurídica frente al daño, que en la práctica podría habilitar conductas omisivas por parte del Estado y una mayor permisividad frente a actividades contaminantes, en abierta contradicción con el principio de no regresividad, contenido en el artículo 4 de la Ley 25.675, Ley General del Ambiente, este principio dispone que toda nueva legislación y política pública de los Estados en materia ambiental debe sostener o incrementar en los principios que la rigen, de esta forma dispone que la normativa a sancionarse debe incrementar o no volver sobre los estándares actuales en materia de derechos humanos y ambientales.

En paralelo, la nueva redacción introduce una serie de enunciados que refieren al impulso de "vínculos cooperativos" entre el Estado y diversos actores sociales, públicos, privados y académicos, con el objetivo de fortalecer "la gobernanza ambiental multinivel, intersectorial y multidisciplinaria" (art. 22, incs. 5 y 6). Estas disposiciones, si bien en sintonía con las nuevas tendencias internacionales en materia de gobernanza ambiental, resultan en este contexto normativo más performativas que vinculantes. Su inclusión parece cumplir una función legitimadora del texto reformado.

En suma, la reforma del artículo 22 puede leerse como un desplazamiento desde una concepción garantista del derecho ambiental, fundada en la responsabilidad preventiva del Estado, hacia una visión más acotada y reactiva, en la que el daño es concebido como inevitable y la acción estatal se limita a su posterior gestión. Esta reinterpretación normativa no solo tensiona los compromisos constitucionales en materia ambiental, sino que además evidencia un cambio en la sensibilidad jurídica dominante respecto de la relación entre ambiente, desarrollo y derechos humanos.

En cuanto a la incorporación del Capítulo Quinto denominado Nuevas Declaraciones, Derechos, Deberes y Garantías Constitucionales, indagaremos en torno a la incorporación de ciertos artículos. Uno de los artículos es el art.68 en este nuevo capítulo y representa un giro significativo en la constitucionalización de las políticas de aprovechamiento de los recursos naturales. En principio, se observa una ratificación del dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales en consonancia con el artículo 124 de la Constitución Nacional, lo que resulta coherente en el marco del federalismo argentino.

Sin embargo, el artículo va más allá al introducir no sólo la noción de aprovechamiento sostenible, sino también la de aprovechamiento económico de los recursos, lo que no es menor. Esta última expresión remite directamente a una lógica de valorización económica de la naturaleza, que puede tensionar, e incluso subordinar, los principios de sostenibilidad ambiental si no se establecen límites normativos claros.

El artículo no se circunscribe únicamente a los recursos naturales tradicionales (agua, suelo, minerales, etc.), sino que también incluye explícitamente la biodiversidad y los recursos genéticos, categoría esta última especialmente relevante en el contexto del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). En efecto, el CDB no plantea la "titularidad" de los recursos genéticos en términos privatistas, pero sí reconoce la soberanía estatal sobre ellos, otorgando a los Estados el derecho de regular su acceso y uso. Es decir, los recursos genéticos no son res nullius, sino que están sometidos al principio de soberanía bajo la premisa de que deben utilizarse conforme a las prioridades ambientales y socioeconómicas de cada país.

Este marco internacional impone además obligaciones fundamentales como el Consentimiento Fundamentado Previo (CFP) y los Términos Mutuamente Acordados (TMA). Ambos institutos jurídicos buscan evitar formas de biopiratería y asegurar una distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de los recursos genéticos, lo cual introduce una dimensión ética y de justicia ambiental que debe ser tenida en cuenta en la aplicación concreta del artículo.

Por otro lado, el artículo 69, referido a energías renovables, plantea un eje que, si bien puede leerse como alineado con los compromisos internacionales frente al cambio climático, también reproduce una lógica de desarrollo económico lineal. El texto vincula directamente la producción de energía con el progreso económico y el desarrollo humano, sin explicitar qué tipo de energías serán promovidas (eólica, solar, biomasa, hidroeléctrica, etc.), ni bajo qué criterios se definirá dicho progreso.

Esta vaguedad conceptual puede abrir la puerta a políticas energéticas que, bajo el rótulo de "renovables", terminen reproduciendo esquemas extractivistas o excluyentes. En contextos donde las poblaciones indígenas y campesinas son particularmente vulnerables al avance de megaproyectos, esta redacción podría convertirse en una herramienta para justificar decisiones unilaterales del Estado, sin considerar el consentimiento libre, previo e informado (CLPI) de las comunidades afectadas, tal como lo exige el Convenio 169 de la OIT.

En suma, si bien estos artículos buscan actualizar el texto constitucional en clave ambiental y energética, su formulación —en especial la incorporación del aprovechamiento económico como principio rector— da cuenta de una política pública guiada por los intereses extractivos. Esto puede generar graves violaciones de derechos humanos si no se acompañan de instrumentos jurídicos de control, participación y protección de los derechos humanos y de la naturaleza. Instrumentos que han sido configurados en clave de mayor apertura a la implementación de proyectos extractivos y restricciones en torno a la participación ciudadana en la toma de decisiones.

6. El Tercer Malón de la Paz, lecturas situadas sobre la reforma constitucional

El Tercer Malón de la Paz fue conformado por pueblos y comunidades indígenas de toda la provincia de Jujuy, como respuesta colectiva a un proceso político que percibieron como excluyente, regresivo en materia de derechos y amenazante para sus territorios (ANDHES,2024) . Del registro de campo se identificó que se encuentran muchas de las comunidades que integran la Mesa de Salinas Grandes, un espacio de articulación territorial que agrupa a comunidades originarias asentadas en la región de influencia directa de las Salinas Grandes y la Laguna de Guayatayoc. Como ya mencionamos más arriba esta articulación no es nueva: se inscribe en una larga trayectoria de defensa de los bienes comunes frente a los avances extractivos, particularmente los vinculados al litio (Schiaffini, 2013; Pragier, 2019).

Durante las masivas protestas y cortes de ruta desplegados entre junio y agosto de 2023, estas comunidades participaron activamente, sosteniendo espacios que apuntaban a visibilización, la muestra de resistencia y poniendo foco en el cuidado colectivo. En ese marco, se llevaron a cabo entrevistas a comuneros y comuneras que protagonizaban estas acciones, lo que permitió acceder a sus perspectivas situadas sobre los sentidos que atribuían a la reforma constitucional impulsada por el gobierno provincial, así mismo las observaciones en campo, contribuyeron a detectar y comenzar a indagar en torno a la constitucionalización del extractivismo.

La reforma fue aprobada el 16 de junio y jurada el 20 del mismo mes, en un acto que coincidió con una represión violenta en la capital provincial, San Salvador de Jujuy. Este contexto de conflictividad social y represión estatal enmarcó la apropiación comunitaria del texto constitucional, que empezó a ser circulado y analizado por las comunidades movilizadas. Aunque muchos de los artículos reformados no hacían una mención explícita a los pueblos indígenas, las comunidades comenzaron a identificar de qué modo ciertos cambios normativos afectaban indirectamente sus derechos, especialmente en lo relativo a la protección ambiental, la tenencia territorial y los marcos habilitantes para la expansión de la minería. En esta identificación del articulado que afectaba sus derechos se establecieron relaciones entre la realidad y la normativa incorporada que trascendió la noción de afectación a sus derechos.

Estas formas locales que adquieren las relaciones entre los hechos y la normativa sancionada en el marco de este proceso constitucional deben leerse a la luz de un entramado de disputas socio ambientales. En particular, en los últimos años, la región ha sido escenario de una intensificación de los conflictos por el litio, recurso considerado estratégico para la llamada “transición energética”. Las comunidades han desarrollado estrategias múltiples de resistencia: desde litigios y presentaciones judiciales, hasta movilizaciones y acciones directas, pasando por formas propias de interpretación jurídica del territorio y el derecho (Pragier, Nova y Christe, 2022).

Una comunera coya, [8] entrevistada en Purmamarca en julio de 2023, sintetizó con claridad el sentir de muchas comunidades frente a la reforma:

“A partir de la nueva reforma, cambiaron varios artículos que es prácticamente la apertura a los mineros. Nosotros lo sentimos como que directamente la Constitución la hicieron ellos (...). Antes la Constitución del 86 hablaba del medio ambiente y del cuidado de un ambiente ecológicamente equilibrado (...). Ahora sacaron eso.”

Esta reflexión apunta al artículo 22 sobre el ambiente. Aunque su enunciado se mantuvo en apariencia, las modificaciones introducidas alteraron de forma sustancial su orientación normativa. Allí donde antes se hacía referencia al deber estatal de garantizar un ambiente “ecológicamente equilibrado”, ahora el texto reformado introduce formulaciones más vagas, sin un anclaje claro en el principio de no regresividad ambiental contenido en la normativa ambiental. Las comunidades interpretan este desplazamiento como un debilitamiento de los instrumentos legales que les permitían impugnar proyectos extractivos en sus territorios. Y que ese debilitamiento forma parte de un objetivo que se liga a intereses mineros.

Además, denuncian la sustitución de términos clave en el texto constitucional. Así lo expresa la misma comunera:

“Otra palabra que sacaron fue ‘defensa’, o sea, que nosotros podíamos defender nuestro territorio, nuestro medio ambiente, y resulta que la cambiaron ahora por una palabra que es ‘cuidar’” (Corte de ruta en Purmamarca, julio 2023)

Este tipo de reemplazos semánticos no es menor. Desde una lectura jurídico-política, “defender” implica una acción activa, colectiva y confrontativa frente a posibles amenazas, mientras que “cuidar” remite a un ejercicio más pasivo, incluso compatible con una lógica de “uso racional” de los bienes comunes, en sintonía con los intereses empresariales. El lenguaje jurídico no sólo enuncia derechos: también delimita los márgenes de lo posible y define las formas de acción legítimas. En ese sentido, las modificaciones que afectan al vocabulario de la resistencia implican una desarticulación simbólica y normativa del derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas.

Otra comunera ahonda en esta lectura situada, señalando otra omisión significativa en el nuevo texto constitucional:

“La palabra ‘daño ambiental’ también la sacaron. Y si en nuestra Carta Magna dice que el daño ambiental merece una indemnización, y ellos mismos ponen que va a estar dado por ley, están diciendo que van a provocar un daño ambiental.” (Corte de ruta en Purmamarca, julio 2023).

Aquí, la eliminación del concepto de “daño ambiental” es interpretada como un acto de anticipación institucional a los efectos colaterales del modelo extractivo. Al eliminar la posibilidad de reclamar por daños bajo el paraguas constitucional, el nuevo texto parece habilitar —más que limitar— prácticas ambientales lesivas, delegando la regulación a futuras leyes que podrían no contemplar las realidades y demandas de los pueblos indígenas.

Frente al creciente rechazo, el 19 de junio —en medio de una creciente visibilización mediática y denuncias ante organismos de derechos humanos a nivel nacional e internacional— el gobernador anunció públicamente que se modificarían dos de los artículos más resistidos: el 36 (sobre propiedad privada) y el 50 (sobre derechos de las comunidades indígenas). Sin embargo, las críticas comunitarias no se agotaban allí. Otros artículos también fueron señalados por su potencial regresividad, entre ellos el 20 (derecho al agua) y todo el capítulo V, que introduce nuevos derechos y garantías, incluyendo una cláusula referida a la “transición energética”.

Una comunera coya explica su preocupación respecto a este último punto:

“Lo que podemos citar, 76, 77, 78 creo, que son los nuevos derechos y garantías donde habla de la transición energética, sabemos que la transición energética, en ningún momento nombra el litio, pero la transición energética tiene que ver con el litio, entonces garantiza las actividades que tenga que ver con la transición energética, es decir, está garantizando la actividad minera para esa transición energética.” (Corte de ruta en Purmamarca, julio 2023)

La ambigüedad del término “transición energética” permite, según las comunidades, una reinterpretación funcional del texto constitucional que habilita la expansión de la minería de litio sin restricciones significativas. Aunque el litio no se menciona explícitamente, su centralidad en las políticas de transición energética lo convierte en el protagonista implícito del artículo.

Finalmente, un comunero omaguaca profundiza en las consecuencias territoriales y culturales de esta avanzada extractiva:

“Hay experimentación del litio y yo no sé cómo será futuro cuando se está socavando o se está drenando el agua desde la misma base del salar y encima no están permitiendo la renovación del recurso, entonces por doble partida se está afectando el recurso natural. Y eso también les afecta a 33 comunidades que están alrededor de Salinas Grandes y Guayatayoc. Ellos están diciendo no al litio por una justa causa, por una justa razón, porque si permiten el ingreso de las empresas que van a explotar el litio, prácticamente ellos no les van a permitir el ingreso al salar como lo hacían ancestralmente.” (Corte de ruta en Purmamarca, julio 2023)

Aquí se expresa con fuerza la preocupación por los impactos acumulativos sobre el agua, un bien esencial en los ecosistemas de salares, y por las transformaciones que estos proyectos imponen sobre las prácticas ancestrales de uso, circulación y sentido del territorio. Lo que está en juego no es solo un recurso, sino un modo de vida que se define en diálogo con la naturaleza, más allá de las lógicas extractivas y estatales.

7. Reflexiones finales

Las sensibilidades legales (Geertz, 1994) como marco interpretativo nos permitió indagar en torno a cómo se representa la incorporación de determinados artículos al texto constitucional para las comunidades indígenas nucleadas en el Tercer Malón de la Paz. A partir de la aplicación de este marco interpretativo surge la identificación de la categoría nativa “constitucionalización del extractivismo”.

La noción de constitucionalización del extractivismo, forma parte de un proceso más amplio donde el extractivismo no solo avanza por decisiones políticas o presiones económicas, sino también por vías jurídicas. El derecho, lejos de ser un límite al desconocimiento y retroceso de derechos, se convierte muchas veces en su vehículo. Este fenómeno alcanza su expresión más acabada en términos legales o jurídicos en la noción de constitucionalización del extractivismo, al que podemos caracterizar como un proceso complejo mediante el cual los marcos constitucionales de los Estados latinoamericanos incorporan, legitiman y reproducen el modelo extractivo como política estructural. Lejos de constituirse únicamente como un mecanismo de regulación o control, la constitucionalización actúa como un dispositivo de validación jurídica de proyectos de extracción de recursos naturales, en nombre del desarrollo, la soberanía y el interés general.

Este proceso se sostiene en una doble operación discursiva y normativa. Por un lado, se promueve una lectura del interés público centrada en el crecimiento económico, donde el aprovechamiento de los bienes naturales es visto como indispensable para el financiamiento estatal y la redistribución. Por otro lado, se neutraliza la dimensión política del conflicto territorial, desplazando la centralidad de los sujetos colectivos —en particular, los pueblos indígenas y las comunidades campesinas— en la defensa de sus territorios y cosmovisiones.

Esta dinámica configura un régimen de legalidad extractiva, en el cual el derecho no aparece como un obstáculo al avance del capital, sino como su principal instrumento. El marco constitucional —a través de cláusulas ambiguas, principios desarrollistas o excepciones al reconocimiento de derechos— permite que el despojo se realice bajo formas jurídicas formales, muchas veces sin recurrir a la violencia directa, pero sí mediante prácticas institucionales sistemáticas de exclusión, silenciamiento y criminalización.

En este sentido, la constitucionalización del extractivismo no puede entenderse sólo como una contradicción entre normas progresistas y prácticas regresivas, sino como una coexistencia estructural entre el reconocimiento de derechos y su vaciamiento funcional.

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Notas

[1] Se puede acceder a la parte de la nota a partir de este link : https://www.endepa.org.ar/jujuy-territorio-plurinacional/

[2] Los principios internacionales aplicables a la consulta en procesos de reforma constitucional que afecten a los pueblos indígenas exigen que esta sea previa, libre, informada y realizada de buena fe, mediante sus propias instituciones representativas y con el objetivo de influir sustancialmente en el contenido de las decisiones. El Estado debe garantizar procedimientos adecuados de consulta conforme al Convenio 169 de la OIT, incluyendo eventualmente una "consulta sobre la consulta", y asegurar que tanto el proceso como el resultado de la reforma sean compatibles con los derechos reconocidos internacionalmente. En casos de afectaciones sustanciales, el consentimiento de los pueblos indígenas es imprescindible. Estas obligaciones alcanzan también al poder legislativo como órgano responsable de las reformas constitucionales. Véase: Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. La situación de los pueblos indígenas en Chile: seguimiento a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior, A/HRC/12/34/Add.6, 5 de octubre de 2009, apéndice A.

[3] Registro diario de campo.

[4] https://www.andhes.org.ar/contenido/145/rigi-regimen-incentivo-grandes-vulneraciones-ddhh.html

[5] El artículo sancionado en 1986 : Artículo 50.- PROTECCION A LOS ABORIGENES.- La Provincia deberá proteger a los aborígenes por medio de una legislación adecuada que conduzca a su integración y progreso económico y social

[6] https://www.infobae.com/politica/2023/06/18/jujuy-heridos-y-detenidos-tras-la-represion-a-las-protestas-por-la-reforma-de-la-constitucion/

[7] https://www.infobae.com/politica/2023/06/20/gerardo-morales-dio-marcha-atras-con-dos-articulos-de-la-nueva-constitucion-de-jujuy-y-lanzo-duras-criticas-al-gobierno-nacional/

[8] Se indica la pertenencia al pueblo indígena de la persona entrevistada para resguardar identidades.

Notas de autor

* Abogada egresada de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales UNT. Especialista en Métodos y Técnicas de Investigación Social, FLACSO. Becaria doctoral de CONICET- UNT en Instituto de Investigaciones Territoriales y Tecnológicas para la Producción del Hábitat, doctoranda en Derecho, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales UNT. Docente cátedra de Investigación Jurídica, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales UNT