1. Introducción

La Seguridad Social es la parte de la Política Pública que tiene por finalidad dar cobertura a determinadas contingencias sociales. Siguiendo los lineamientos del C102/52 de la OIT “Convenio sobre la Seguridad Social (norma mínima)”, podemos considerar entre las contingencias sociales cubiertas: vejez, invalidez, desamparo por muerte, enfermedad, accidentes de trabajo, cargas de familia, desempleo y maternidad.

Entre los primeros antecedentes de políticas públicas en materia de Seguridad Social, se destacan los seguros sociales dispuestos por Otto Von Bismarck en la Alemania de fines del siglo XIX: un seguro de enfermedad –que incluía a la maternidad- (1883), un seguro de accidentes de trabajo (1884) y un seguro de invalidez y vejez (1889), para proteger el salario de los trabajadores industriales, como una concreta estrategia de pacificación social, imprescindible para avanzar en el desarrollo del industrialismo alemán.

Con un financiamiento tripartito –trabajadores, empleadores y Estado-, estos seguros dan origen a una línea de cobertura en la Seguridad Social de base contributiva, que toma al trabajo como presupuesto fáctico.

Argentina seguirá este modelo para el desarrollo de regímenes de cobertura centrados en los trabajadores dependientes –profesionalmente agremiados-, instituyendo diversos regímenes jubilatorios, como el de la administración pública nacional (1904), ferroviarios (1915), bancarios (1923), del comercio (1944), entre otros. Asimismo, concomitantemente, se desarrollarán sistemas de cobertura de la salud a través de la creación de obras sociales; de cargas de familia con los primeros salarios familiares –luego regímenes de asignaciones familiares-; de cobertura de los accidentes de trabajo; y finalmente de prestaciones para el desempleo.

De esta manera, las políticas públicas “a la Bismarck” –contributivas-, que requieren de cotización previa –aportes de los trabajadores y/o contribuciones de los empleadores- para acceder a las prestaciones, se constituyeron en el esquema central de protección social en el país.

2. Regímenes contributivos en Argentina

En la actualidad, teniendo en cuenta la normativa vigente que incluye a trabajadores dependientes e independientes, es posible sintetizar la cobertura de cada una de las contingencias sociales en el siguiente cuadro:

En los próximos párrafos, caracterizaremos brevemente cada subsistema.

2.1. Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)

El SIPA, regulado por ley 24241, brinda cobertura a las contingencias de vejez, invalidez y muerte.^[2] Entre el universo protegido, incluye a trabajadores en relación de dependencia del ámbito público –nacional y de provincias y municipalidades que transfirieron sus regímenes jubilatorios a la Nación-, y del ámbito privado; e incluye también a trabajadores independientes -inscriptos como autónomos o monotributistas-. El ente gestor es la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS).

Es un sistema contributivo, que se financia con aportes de los trabajadores (11% de su remuneración) y contribuciones patronales (que integran la CUSS –Contribución Unificada de la Seguridad Social); y en el caso de los trabajadores independientes, el aporte personal depende de la categoría fiscal en la que revisten. El SIPA está administrado como régimen de reparto asistido, ya que cuenta con importantes ingresos de origen tributario -impuestos de afectación específica- y partidas presupuestarias del Estado Nacional.

Para dar cobertura a la vejez, se toma un criterio cronológico: 60 años para mujeres y 65 para hombres, con 30 años de servicios con aportes. En un contexto con altos porcentajes de informalidad en el trabajo, se han instrumentado diversas herramientas para completar el mínimo de servicios requeridos: compensación 2x1 de exceso de edad, cómputo del período en que se perciben prestaciones por desempleo, reconocimiento de tareas de cuidado (destinado a mujeres, computando al menos 1 año por cada hijo nacido vivo), y las moratorias previsionales, que han habilitado en los últimos 20 años, la regularización de períodos sin aportes, permitiendo el acceso a la jubilación a más del 95% de la población de personas mayores del país. Pese a la amplia cobertura horizontal, se cuestiona la suficiencia de las prestaciones.^[3]

La contingencia invalidez está cubierta con un retiro por invalidez, que requiere acreditar ante comisiones médicas una incapacidad total (66% o superior), cualquiera fuera su causa, y estar aportando regularmente al sistema. Esta prestación se otorga de manera provisoria en una primera etapa, sujeta a controles y tratamientos médicos.

Ante el desamparo por muerte, se establece la prestación de pensión por fallecimiento para viuda, viudo, conviviente e hijos menores de 18 años (sin límite de edad si tienen discapacidad). La protección se genera por el fallecimiento de un jubilado o de un afiliado en actividad (que estuviese aportando de manera regular al sistema). Para viuda, viudo y conviviente, la prestación es de carácter vitalicio.

2.2. Régimen de Obras Sociales

Principalmente de origen sindical, son personas jurídicas de derecho público no estatal, creadas por ley y controladas por la Superintendencia de Seguro de Salud, que brindan cobertura para trabajadores dependientes y monotributistas. Se incluye también al grupo familiar primario del trabajador.

En el caso de los dependientes, aportan al sistema 3% de su remuneración y los empleadores contribuyen 6% de la nómina salarial, estableciendo un esquema de cobertura médica obligatoria que tiende a brindar prestaciones integrales e igualitarias para todos los afiliados.

2.3. Sistema de Riesgos del Trabajo

La cobertura de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales se encuentra cubierta de manera central por las Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART), personas jurídicas de derecho privado controladas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, que brindan prestaciones en dinero (pagos únicos y periódicos, que dependen del tipo de incapacidad laboral) y en especie (atención médica, medicamentos, prótesis, rehabilitación, recalificación profesional, etc.), para aquellos trabajadores en relación de dependencia que sufren la contingencia (o para los derechohabientes, en caso del fallecimiento del trabajador).

Se financian con contribuciones patronales (prima que el empleador abona mensualmente a la ART con la que contrata la cobertura).

2.4. Asignaciones familiares

La ley contempla prestaciones en dinero para cubrir las cargas de familia, pagadas por ANSeS. Este subsistema se financia con contribuciones patronales –también incluidas en la CUSS-.

Prevé prestaciones de pago único (asignaciones por nacimiento, adopción y matrimonio), prestaciones de corta duración (asignación prenatal, por maternidad, por nacimiento de hijo con síndrome de Down) y prestaciones de larga duración (asignación por hijo, por hijo con discapacidad, de ayuda escolar anual). El acceso a la cobertura tiene limitaciones considerando el ingreso del grupo familiar (salvo para las asignaciones por maternidad, hijo con discapacidad y ayuda escolar anual de hijo con discapacidad, que las cobran todos los trabajadores).

En el caso de los monotributistas, la cobertura está acotada a: asignación prenatal; por hijo; hijo con discapacidad; y ayuda escolar anual, especialmente para las categorías de facturación más baja.

2.5. Desempleo

La cobertura contempla un régimen general –administrado por ANSeS-, que establece prestaciones en especie y en dinero, dependientes del tiempo de cotización (entre 2 y 18 meses de prestaciones), y dos regímenes especiales que brindan cobertura para trabajadores rurales y obreros de la construcción, por las características especiales de estas actividades.

Estos subsistemas se financian con contribuciones patronales (1,5% de la nómina salarial). Se calcula el 75% de la mejor remuneración de los últimos 6 meses (pero con tope equivalente al salario mínimo vital y móvil).

2.6. Maternidad

Esta contingencia social es cubierta por la Seguridad Social a través del plan materno-infantil que establece prestaciones médicas que deben cumplir todos los efectores de salud, y asignaciones familiares para el período de embarazo y nacimiento. En los casos de trabajo en relación de dependencia, se determina una licencia legal de 90 días, en las cuales ANSeS abona una prestación equivalente a la remuneración bruta de la trabajadora. Además, a los efectos jubilatorios, se computan como tiempo de servicios los períodos en que percibe asignación por maternidad y excedencia por maternidad, con la posibilidad de sumar al menos un año de servicio por cada hijo nacido vivo, como reconocimiento por tareas de cuidado.

2.7. Recapitulación

Esta breve referencia a la cobertura de las diversas contingencias sociales, podría hacernos inferir que en Argentina, la protección integral de todos los trabajadores dependientes está garantizada, y de manera más acotada, alcanza también a los monotributistas -considerados como trabajadores económicamente dependientes-.

Sin embargo, si analizamos esta cobertura normativa en relación a la población efectivamente ocupada, la densidad de cotizaciones reales disminuye significativamente.^[4]

3. Cobertura no contributiva en Argentina

En la disonancia entre la cobertura teórica y la cobertura efectiva, los esquemas de protección social brindan de manera focalizada prestaciones asistenciales o no contributivas para el universo de personas que atraviesan las diversas contingencias sociales, pero cuya informalidad laboral los mantiene al margen de la regulación contributiva. En general, estas coberturas requieren acreditar situación de vulnerabilidad económica y social, materializada en procesos de constatación de ingresos del grupo familiar, filtros socioeconómicos, control de registros, etc.

En los siguientes párrafos, describimos brevemente estas coberturas:

• Pensión Universal para el Adulto Mayor: la PUAM es una prestación no contributiva para personas que tienen 65 años cumplidos y no reúnen los aportes necesarios para obtener una jubilación. Es equivalente al 80% de una jubilación mínima del SIPA, e incompatible con cualquier otro tipo de ingresos.

• Pensión No Contributiva por Invalidez: es equivalente al 70% de una jubilación mínima y está prevista especialmente para todas las personas con discapacidad (incluso menores de edad) que se encuentren en situación de vulnerabilidad social.

• Hospitales públicos: la regla en cuanto a la contingencia enfermedad, es su cobertura universal, es decir, está garantizada para todas las personas. Aquellos que no tienen obra social y no han contratado con una empresa de medicina prepaga, pueden acceder a prestaciones de salud gratuitas, en el sistema público de hospitales y centros de atención. Muchos de estos espacios son de gestión provincial o municipal.

  En el caso de los trabajadores no registrados, sin cobertura de riesgos de trabajo, los accidentes o enfermedades profesionales, se cubren también en el hospital público. En estas situaciones, no tendrán ingreso monetario de ningún tipo, sólo cobertura de salud.

• El sistema de Asignaciones Familiares establece un régimen llamado de “asignaciones universales” enfocado en embarazadas, niños, niñas y adolescentes de grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal (incluye también al Personal de Casas Particulares).

  Se prevé la cobertura de las cargas de familia a través de la asignación por embarazo para protección social, la asignación universal por hijo, la ayuda escolar anual, asignación por nacimiento o adopción, asignación por cuidado de salud integral y apoyo alimentario.

• En la faz no contributiva, la cobertura del desempleo está atomizada en diversos planes y programas sociales para inserción laboral, que brindan capacitación, bolsas de trabajo, subsidios, préstamos para microemprendedores, etc.

4. Nuevas configuraciones de trabajo

Esta lectura de la situación actual permite inferir que la cobertura de las personas trabajadoras y sus grupos familiares continúa centrada en esquemas contributivos complementados con políticas inconexas que no resuelven la problemática de fondo, sino que intentan paliar las necesidades inmediatas, con escasa previsión a futuro, tanto en relación al financiamiento como a los nuevos paradigmas de trabajo.

En este sentido, es necesario proyectar políticas públicas que contemplen las diversas condiciones y modalidades de trabajo, las que inciden en la cobertura de las contingencias sociales. Son los desafíos para Argentina, y para la gran mayoría de países que integran América Latina, ante la necesidad de diseñar con una mirada integradora, siguiendo los principios propios del Derecho de la Seguridad Social: solidaridad, universalidad, responsabilidad social, internacionalización, entre otros.

Especialmente, se requiere considerar la incidencia del trabajo informal que representa una parte significativa de la economía y del mercado laboral, que expone a los trabajadores y a sus familias a un mayor riesgo de vulnerabilidad y precariedad y constituye una preocupación clave de la Agenda de Trabajo Decente de la OIT y de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU.

Asimismo, es importante focalizar la cobertura del trabajo independiente, que abarca a un grupo heterogéneo –teniendo en cuenta calificación, tareas realizadas, niveles de ingresos, estabilidad laboral y cobertura-, entre los que se destacan trabajadores económicamente dependientes que se desempeñan en trabajos de plataformas y de gig economy o economía de los pequeños encargos, en un límite difuso de independencia laboral, que los deja al margen de la cobertura social, o con la posibilidad de acceder a sistemas acotados de Seguridad Social a través de su registro, según la normativa interna de cada país.

Otra situación concreta a considerar es la incorporación de la IA, la robótica y las nuevas tecnologías, las plataformas en línea –crowdwork y apps-, y la posibilidad del teletrabajo, que ya no reúne a todos “bajo el mismo techo”, configuración conceptualizada como “Trabajo 4.0”, que conlleva además a la necesidad de la formación continua para adaptarse a los nuevos requerimientos del mercado laboral.

Las políticas públicas deben también contemplar el Trabajo de Cuidados, que incluye las actividades de cuidado directo e indirecto, personal y relacional, tanto remunerado como no remunerado. Esta categoría de trabajo avanza en su visibilización y ponderación económica, atravesada por cuestiones de género, a veces terciarizada y mayoritariamente integrando la economía informal.

Del mismo modo, el traslado de los trabajadores a otros países, en un contexto de globalización, requiere por parte del Estado de políticas públicas concretas, tendientes a dar vigencia a convenios de reciprocidad para la protección de los trabajadores migrantes y sus familias. Vinculado con la posibilidad del teletrabajo, se destacan los nómades digitales, que utilizan la tecnología de la comunicación para desempeñar su ocupación de forma remota y viajar alrededor del mundo sin tener un lugar fijo de residencia. Este grupo de trabajadores, que pueden ser dependientes o independientes, quedan por fuera del control estatal, respecto de los alcances de su cobertura en materia de Seguridad Social.

5. A modo de conclusión

Este informe aborda las vinculaciones entre el trabajo y el Derecho de la Seguridad Social, con una mirada histórica que nos da la perspectiva para analizar los sistemas de cobertura vigentes, y el desafío de cambiar hacia paradigmas de protección social que garanticen el respeto a la dignidad de toda persona.

Argentina ha tomado el trabajo -registrado y prioritariamente dependiente- como presupuesto de coberturas –contributivas- de la Seguridad Social. El universo de trabajadores registrados y su grupo familiar, tiene un piso de protección social acorde con el reconocimiento y garantías que genera el derecho internacional.

Sin embargo, los altos niveles de informalidad y los cambios en el ámbito del trabajo, requieren de políticas públicas inclusivas, que promuevan la registración y diseñen otras formas de cobertura y cotización, ponderadas desde la perspectiva del Convenio OIT 102/1952 y de la Recomendación 202/2012 (sobre los pisos de protección social),^[5] como marcos de referencia para el desarrollo de políticas de protección en las dimensiones de cobertura y suficiencia de las prestaciones.

Desde esta perspectiva, hemos intentado identificar parte de la problemática, en relación a la informalidad en el trabajo, la situación difusa de algunos trabajadores independientes económicamente dependientes, las nuevas tecnologías aplicadas, los trabajos de cuidado y la situación de los migrantes, en un contexto de cambios demográficos y envejecimiento poblacional.

Los principios en materia de Seguridad Social nos brindan una guía en el desarrollo de políticas públicas universales, integrales y suficientes. Para ello, establecer pisos mínimos de protección social que garanticen el acceso a la cobertura de las personas ante las diversas contingencias sociales es función inherente al Estado, garante de la Seguridad Social, en respeto a la dignidad de las personas y en cumplimiento de los numerosos tratados internacionales en materia de derechos humanos que ha ratificado Argentina, e incluso incorporado al bloque de constitucionalidad, y por los que responde internacionalmente.

Es, en última instancia, poner de relieve la dignidad de la persona como premisa, lo que nos exige como sociedad arbitrar todos los medios necesarios para brindar cobertura suficiente en sentido horizontal –universalidad- y vertical –integralidad-. Y, como plantea la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, "no dejar a nadie atrás".

Referencias Bibliográficas

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