1. Introducción

La infraestructura verde urbana es un sistema de espacios y vías verdes que se integran a la fase construida de las ciudades. Los árboles urbanos y periurbanos conforman los elementos estructurales más relevantes de esa infraestructura, y brindan una amplia gama de servicios ecosistémicos (Benassi, 2015) (Fernández, 2013). Por lo tanto, el arbolado de una ciudad representa un aspecto importante para la planificación y gestión del espacio público. La mayoría de los árboles y arbustos en las ciudades se plantan para proporcionar belleza y sombra. Sin embargo, contribuyen, además, a muchos otros propósitos y funciones sociales, comunitarias, ambientales y económicas, generando impactos positivos sobre la calidad de vida y la salud de la población (Calaza Martinez, 2017). Actualmente, los Bosques Urbanos (BU) han cobrado relevancia como reguladores de las precipitaciones y las temperaturas, de la escorrentía superficial, de su importancia como mecanismo de infiltración en el suelo y de reducción de la erosión. En este sentido, los BU se visualizan como garantía de mejora para la calidad de vida de los habitantes de una ciudad, definidos como redes o sistemas de espacios verdes como los montes, grupos y árboles individuales ubicados en las zonas urbanas y sus alrededores (Dobbs, Eleuterio, Amaya, Montoya, & Kendal, 2018). Consecuentemente, un adecuado diseño y una correcta gestión de la infraestructura verde urbana puede resultar una buena estrategia para mitigar y adaptarse a los efectos del cambio climático en las ciudades, minimizando sus riesgos (Calaza Martínez, Cariñanos, Escobedo, & Tovar., 2018).

Argentina es un país que posee un sistema de gobierno federal y en materia ambiental en el artículo 41 de la Constitución Nacional (CN) se establece el derecho a todos los habitantes del territorio argentino a un ambiente sano para las generaciones presentes y futuras, y el deber de preservarlo. Es en función de ello que se ha sancionado la Ley General del Ambiente, de jerar quía nacional, que atiende pautas, responsabilidades y principios que rigen dentro del territorio para la preservación y manejo adecuado de los recursos naturales, la defensa de la identidad de las comunidades locales mediante la conservación de espacios naturales endémicos, así como reafirman la necesidad de que la gestión y planificación territorial sea participativa.

Relativo a los ambientes boscosos la Nación cuenta con normas que los regulan, promueven y protegen, como la Ley de Defensa a la Riqueza Forestal (13.273), la ley de promoción forestal (Ley 27.487 - ex. 25.080 y 26.432) y la ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los Bosques Nativos (26.331). Sin embrago, aún no se ha dictado un Ley Nacional queregule específicamente a los bosques en ámbito urbano.

A su vez, el artículo 124 de la CN establece el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales que se encuentran dentro de su jurisdicción. Las provincias son tutores directos del manejo y la conservación de los recursos naturales en sus territorios. Por ende, son las responsables de velar por los derechos ambientales, sociales y políticos de las generacio nes actuales, fortaleciendo a las instituciones y a las comunidades. En este contexto, la Provincia de Buenos Aires cuenta con un paquete normativo vinculado a la arboricultura que incluye leyes, resoluciones y otras fuentes normativas que, en diferentes niveles regulan los usos, definen límites, indican condiciones, promueven acciones e identifican incentivos para la gestión de sus bosques. En respuesta al Art. 28¹ de la Constitución Provincial, Buenos Aires sanciona la Ley de protección del medio ambiente y los recursos naturales (11.723) y cuenta con un paquete de normas vinculadas a la promoción de los bosques cultivados (ley 11.722, ley 14.227, ley 12.662, Res. 338/10, Res. 31/13, Res. 100/06) y a la conservación y protección de los bosques nativos (14.888, reglamentada por el Decreto Provincial 366/17). A su vez, cuenta con un Régimen de Reservas Naturales (ley 10.907) y un Régimen para Áreas declaradas «paisaje protegido» y «espacio verde» de interés provincial (ley 12.704). Y de acuerdo a lo que nos compete específicamente, la provincia de Buenos Aires cuenta con la ley 12.276 dedicada específicamente al arbolado urbano público.

Del decreto reglamentario 2386/2003 se desprende que la ley 12.276² es aplicable en todo el territorio bonaerense sin necesidad de adhesión por los municipios. Tiene como objetivo resguardarlas especies arbóreas y arbustivas instaladas en lugares del área urbana o rural, municipales y provinciales, sitas en el ejido municipal y que están destinadas al uso público, sin tener en cuenta quién y cuándo las hubieren implantado. Establece los lineamientos vigentes para el cuidado, mantenimiento y preservación del arbolado público. Delega en los municipios la gestión y el control sobre el recurso, y los insta a adecuar la normativa local bajo los lineamientos de la Ley, contar con un área específica con un profesional idóneo a cargo, a elaborar un Plan Regulador de manejo y a crear un espacio de participación ciudadana denominado Consejo del Arbolado Público. Pero en la práctica la Ley no le otorga a la autoridad de aplicación herramientas para ejercer el poder de policía sobre su cumplimiento y son los municipios los que dictan normas (ordenanzas y políticas públicas)que adaptan los lineamientos de acción al contexto de cada localidad y, en teoría, siguiendo los lineamientos de la normativa provincial. Sin embargo, según una encuesta realizada por la Dirección Forestal de la provincia de Buenos Aires, solo el 30% de los Municipios cuenta con un Plan Regulador del Arbolado Público aprobado y vigente, tal como exige dicha Ley (Dirección Forestal MDA, 2020).

Existe una distinción importante entre las normas dirigidas específicamente a la implementación y a la gestión de los Bosques Urbanos, y las normas más amplias que regulan los múltiples intereses socioeconómicos de una ciudad, y que producen impactos directos o indirectos sobre los Bosques Urbanos (Salbitano, Borelli, Conigliaro, & Chen, 2016). En este trabajo solo relevaremos los documentos referidos específica y directamente a los BU. En este contexto, es importante que los municipios cuenten con información sistematizada y actualizada para desarrollar planes de manejo tendientes a la gestión de este recurso urbano. Esto consiste en un conjunto de actividades administrativas, estratégicas y ejecutivas que deben realizarse para lograr un arbolado que contribuya al bienestar fisiológico, sociológico y económico de la sociedad urbana, todo ello con una disponibilidad económica limitada (Villaverde, 2005).

En primer lugar y en este marco surgió el proyecto de investigación «Desarrollo de herramientas para la gestión de la infraestructura verde urbana y periurbana en municipios de la provincia de Buenos Aires» dirigido por Emiliano Cucciufo y Leonardo Di Franco aprobado en la Convocatoria Investigadores en Formación 2018 de la Universidad Nacional de Luján (RESREC 224/19) y validado por el Consejo Directivo del Departamento de Tecnología de la misma Universidad (DISPCD-TLUJ:00000309-19). El objetivo general del proyecto mencionado es generar y sistematizar conocimientos vinculados al estado de la infraestructura verde urbana a través del desarrollo y la aplicación de tecnologías apropiadas para la gestión en municipios de la provincia de Buenos Aires. En este trabajo, desarrollamos uno de los objetivos específicos en donde se propuso relevar mecanismos legales de protección ambiental de los BU en cuatro municipios dela Provincia: Ituzaingó, Luján, Mercedes y Bahía Blanca.

En segundo lugar se elaboró el proyecto de investigación titulado «Los servicios ecosistémicos brindados por el agua y los bosques urbanos en la cuenca del río Luján, Provincia de Buenos Aires, Argentina. Aportes desde una perspectiva social, jurídica y ambiental» (PICT 2019-00713), dirigido por Clara Minaverry que fue aprobado en abril de 2021 por la Agencia Nacional de promoción de la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación. Su objetivo principal es realizar un examen integral de la normativa voluntaria y de las políticas públicas que se encuentran vigentes a nivel nacional, provincial y municipal vinculados con la protección de los cursos de agua, de los bosques urbanos, de sus servicios ecosistémicos en la cuenca del río Luján, para luego poder elaborar nuevos lineamientos aplicables a los Partidos de Luján y de Mercedes en la Provincia de Buenos Aires, Argentina. En el presente trabajo se abordará parcialmente uno de los objetivos específicos que es el siguiente: b) Evaluar las políticas públicas (de la jurisdicción nacional, provincial y municipal) vinculadas con la protección jurídica del agua, de los bosques urbanos, y de los servicios ecosistémicos en toda la cuenca del río Luján, identificar qué nivel de integración presentan de acuerdo con el enfoque ecosistémico y qué vacíos jurídicos existen.

2. Metodología

Se trata de un trabajo de tipo bibliográfico—documental y descriptivo. Como técnica de análisis se ha utilizado la hermenéutica de textos normativos. La metodología utilizada es cualitativa. Se recurrió a diversas fuentes y técnicas de recolección de datos, y se consultaron estudios académicos, información estadística, fuentes judiciales, materiales oficiales y públicos. La selección de los municipios abordados en este trabajo responde a demandas concretas realizadas al equipo de investigación por parte de los responsables de las áreas de gestión del arbolado urbano. A su vez, se ha trabajado con ellos desde otras disciplinas (silvicultura urbana y ciencias ambientales) y cuentan con normativa suficiente para hacer una descripción y realizar un análisis normativo.

3. Descripción de las normas relevadas

Teniendo en cuenta que cada uno de los cuatro municipios relevados cuenta con particularidades asociadas a su historia urbanística y a sus características ambientales y paisajisticas, se profundizará en las normas vinculadas especificamente a las categorías de Bosques Urbanos definidas por FAO, 2016 como:²

• Parques y jardines pequeños con árboles (<0,5 ha): Pequeños parques municipales equipados con instalaciones para la recreación/tiempo libre y jardines y áreas verdes privados.

• Árboles en las calles o en las plazas públicas: Poblaciones de árboles lineales, pequeños grupos de árboles y árboles individuales en las plazas, aparcamientos, calles, etc.

De esta categorización quedan excluidas las normas jurídicas vincula- das a ambientes arbóreos ubicados en grandes parques, reservas naturales, márgenes de rutas y cursos de agua. Esta posibilidad de excluir normas vinculadas a determinados Bosques Urbanos pone de manifiesto la fragmentación de la normativa, considerando a los mismos como parches fragmentados de árboles o conjunto de árboles y no como un sistema integrado. Esto coincide con que el desarrollo del Derecho Ambiental local carece de una vinculación jurídica sistémica y tendiente a la conservación integral del ambiente (Minaverry, 2014).

Se reconocieron, analizaron y sistematizaron un total de 28 normas municipales vinculadas a los BU de los 4 municipios seleccionados, de las cuales el 63% son posteriores a 1999, año de sanción de la Ley 12.276.

A fin de delimitar el ámbito temporal, en este trabajo abordaremos las normas sancionadas entre1999—2019, aunque se hará mención a las normas anteriores que lo ameriten. Por otro lado, no se han tenido en cuenta normas jurídicas que involucran indirectamente a los Bosques Urbanos, como las asociadas a los servicios de cableado ni los Códigos de Ordenamiento Urbano. Cabe señalar que el Municipio de Ituzaingó se creó en 1994³ en territorio antes perteneciente al Municipio de Mórón.

Gráfico N° 1.

Normas relevadas por municipio vinculadas a los Bosques Urbanos.

Elaboración propia, 2020.

4. Mecanismos para la protección ambiental detectados en la normativa relevada

Considerando el principio de congruencia⁴ de la Ley General del Ambiente, se ha realizado una adaptación de los objetivos de política ambiental en ella definidos y se han elaborado categorías para detectar y sistematizar mecanismos para la protección ambiental de los Bosques Urbanos en las normas relevadas:

1. 1. Mecanismos para la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los Bosques Urbanos.
2. 2. Mecanismos de participación social en los procesos de toma de decisiones.
3. 3. Mecanismos de conservación de la diversidad biológica.
4. 4. Mecanismos de promoción de conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable.
5. 5. Mecanismos que aseguren el libre acceso a la información ambiental.
6. 6. Mecanismos para la minimización de riesgos ambientales, para la pre- servación y mitigación de emergencias.

En cada uno de los cuatro municipios relevados se ha dictado una ordenanza que tiene como objetivo la protección ambiental de los Bosques Urbanos:

• La Ordenanza 2.013 de Ituzaingó tiene por objeto la protección, conservación, forestación y reforestación de la masa arbórea en el ámbito distrital. A su vez, Ituzaingó fue declarado «Municipio Ecológico», bajo la Ordenanza 544 y también se ha dictado la Ordenanza 14.163/95, referente a la «Preservación de masa arbórea y espacios verdes públicos».

• La Ordenanza 8.256 de Mercedes, en adhesión a la ley provincial 12.276 tiene por objeto la protección, conservación, mantenimiento, manejo, mejoramiento e incremento del arbolado público del Partido.

• La Ordenanza 15.523 de Bahía Blanca tiene por objeto la defensa, mejoramiento, protección, conservación, ordenamiento, ampliación y desarrollo de los espacios verdes públicos o libres de ocupación, y la fijación de requisitos y condiciones a que se ajustará la plantación, conservación, erradicación y reimplantación del arbolado urbano en el Partido.

• A pesar de haber sido dictada anteriormente al lapso analizado, Luján también posee una Ordenanza (2.325/1989) vigente referida especificamente al arbolado público, en la que declara de interés y utilidad comunal la protección y defensa del patrimonio forestal y natural y la recuperación, ordenamiento, ampliación y mejoras de las «especies verdes» y del «arbolado público» que se encuentren dentro de su jurisdicción.

Los mecanismos de preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los Bosques Urbanos detectados en las normas relevadas están vinculados a: la designación de una autoridad de aplicación local, al desarrollo de planes reguladores, censos y relevamientos del arbolado público, a un programa de forestación, a la calificación de intervenciones sobre el arbolado público con permisos y prohibiciones; y a la preservación de especies o ambientes específicos por su valor ecológico, social, histórico o cultural.

La participación ciudadana se apoya en el derecho a la información relativa a los proyectos que puedan causar daños al medio ambiente, y en la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones (Monzón Capdevila, 2018). En este sentido, no se han detectado mecanismos de participación social en los procesos de toma de decisiones. Sin embargo, las normas jurídicas relevadas proponen instancias de participación a través de la posibilidad de realizar convenios de colaboración y cooperación, y en la ejecución de programas de forestación en conjunto con Organizaciones No Gubernamentales, Sociedades de Fomento, Consejos vecinales, Delegaciones y organizaciones barriales.

Por fuera del ámbito temporal analizado, pero pertinente de ser mencionado, el municipio de Bahía Blanca cuenta con una Comisión para la Protección y Desarrollo del Arbolado Público, que fue creada a través de la sanción de la ordenanza 5.785/90, que posee representación en el Honorable Concejo Deliberante (HCD) y participación en los procesos de toma de decisiones.

La Ordenanza 2.325/89 de Luján en el art. 6° expone una aproximación a un mecanismo de «participación ciudadana» cuando menciona que la dependencia municipal responsable recibirá y considerará las solicitudes, propuestas y sugerencias de la comunidad referidas al arbolado público y a los espacios verdes. Y que eventualmente puede solicitar apoyo y colaboración de los vecinos y/o entidades intermedias, impartiéndoles instrucciones técnicas apropiadas.

La municipalidad de Ituzaingó no ha reglamentado el funcionamiento del Consejo de Arbolado Urbano dependiente del HCD con las facultades que se designan en el art. 9 de la norma bonaerense 12.276, pero cuenta con una Comisión Asesora de Arbolado surgida como consecuencia de los daños provocados por la tormenta del 4 de abril del 2012 (Rosso, Altinger de Schwarzkopf, & Armani, 2012). Se trata de comisión integrada por representantes del Poder Ejecutivo y del Concejo Deliberante, vecinos de todos los barrios del Partido, profesionales con incumbencia y ONG's. Las funciones de una Comisión son de participación, opinión consultiva y asesoramiento al Poder Ejecutivo en la toma de decisiones relacionadas al arbolado urbano. Por su parte, la participación social es un proceso complejo que necesita no sólo de estructuras políticas que permitan a la ciudadanía involucrarse en la toma de decisiones, sino también de herramientas educativas que permitan capacitar a la población sobre los problemas que afectan a nuestro entorno para posibilitar su intervención en la resolución de dichos problemas (Monzón Capdevila, 2018).

El municipio de Bahía Blanca a través del Art. 33° de la ordenanza 15.523 describe mecanismos de promoción de conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable y destina fondos para los mismos. Los mecanismos propuestos funcionan a través de campañas públicas de difusión en los medios masivos de comunicación, programas de educación en los distintos niveles escolares, charlas explicativas e informativas en Sociedades de Fomento, Centros Culturales y entes comunitarios en general, cursos de capacitación para los inspectores y el personal que revista funciones en el ámbito de la autoridad de aplicación. Otros mecanismos mencionados en las ordenanzas relevadas son las campañas de promoción y educación ambiental y la capacitación brindada a los podadores.

El Decreto Nacional 1.347/97 reconoce que la biodiversidad es necesaria para el mantenimiento de los sistemas que conforman la vida en el planeta. Es definida por El Convenio sobre la Diversidad Biológica (Naciones Unidas, 1992) como el conjunto de organismos vivos que habitan en un ecosistema, o grupos de ecosistemas, y comprende la diversidad dentro de cada especie (diversidad genética), la diversidad entre las especies (diversidad taxonómica) y la diversidad de los ecosistemas (diversidad ecológica). El proceso de urbanización ejerce influencia sobre la biodiversidad, ya sea tanto en aspectos positivos como negativos. Por otra parte, aunque la biodiversidad local pueda verse ampliada por la llegada de especies vegetales exóticas, la biodiversidad nativa tiende a descender, conduciendo así la situación general hacia un estadio de «homogeneización biótica» (Sax & Gaines,2003). En este sentido, los mecanismos de conservación de la diversidad biológica detectados están asociados al desarrollo de viveros municipales, a las recomendaciones de especies a implantar y en este último caso a la promoción de especies autóctonas.

En ninguna de las normas jurídicas relevadas se han detectado mecanismos de libre acceso a la información, constituido como un derecho de titularidad colectiva, vinculado a la participación como instrumento destinado a mejorar la eficiencia de la política ambiental (Monzón Capdevila, 2018). Finalmente, consideramos que es necesario contar con políticas públicas y medidas que reduzcan o eliminen los riesgos a largo plazo para las personas y los bienes, que aumenten la resiliencia de las ciudades y sus elementos estructurales frente a factores de estrés cada vez más extremos y frecuentes (Cariñanos, Calaza, J., & Pearlmutter, 2018). En este sentido, los mecanismos hallados para la minimización de riesgos ambientales, para la preservación y mitigación de emergencias están vinculados al registro, monitoreo y autorización para realizar extracciones de árboles que presenten principalmente riesgos de caída. Estos tienen la finalidad de garantizar la seguridad de las personas y/o bienes, la prestación de un servicio público, la salud de la comunidad y/o la conservación o recuperación del arbolado público.

5. Consideraciones finales

El presente trabajo de carácter descriptivo permitió comprender el estado de situación normativo vigente para la protección ambiental de una fracción de los Bosques Urbanos de los cuatro municipios seleccionados. Cabe destacar que solo se analizaron normas jurídicas vinculadas directamente con los Bosques Urbanos y existe la posibilidad de que otros documentos o políticas públicas de los municipios abarquen mecanismos relevados en este trabajo.

El acceso a la información jurídica ambiental solo estuvo garantizado por el HCD de Bahía Blanca,⁵ mientras que el acceso a las normas de Luján, Mercedes e Ituzaingó fue posible gracias a la colaboración directa de empleados municipales del sector.

El acceso a la información pública en materia ambiental constituye un presupuesto necesario para la efectiva participación ciudadana, la que adquiere de este modo un rol protagónico en el ejercicio del control social. La demanda por una mayor transparencia y rendición de cuentas en la gestión, así como la necesidad de involucrarse en la toma de decisiones de políticas públicas, permite ejercer de modo informado el derecho humano a un ambiente sano (Monzón Capdevila, 2018).

No es suficiente brindar información sobre un proyecto determinado para satisfacer este postulado, sino que es necesario otorgarle un papel eminentemente trascendente a la sociedad civil y especialmente a la población afectada en la toma de decisiones.

Por su parte, tanto Bahía Blanca como Ituzaingó cuentan con espacios activos de participación social, en el primer caso la Comisión para la Protección y Desarrollo del Arbolado Público, regulado mediante la ordenanza 5785/90, y en el segundo caso se ha constituido de hecho (informalmente) una Comisión Asesora. Estos espacios son oportunidades para garantizar la participación ciudadana.

La formulación de las normas jurídicas correspondiente al Municipio de Mercedes, fue el resultado del trabajo en conjunto desarrollado con los integrantes del área de Dirección de Espacios Verdes del municipio, en el marco de una Pasantía Interna Rentada de la Universidad Nacional de Luján. De esta forma, se pone de manifiesto la importancia del trabajo interdisciplinario y la vinculación con las universidades y centros de investigación en cada región.

Este trabajo complementa lo desarrollado en el proyecto interdisciplinario al exponer el marco para el desarrollo de tecnologías y la elaboración de planes de gestión en respuesta a cada realidad socioecológica.

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Notas

Notas de autor

Información adicional

Como citar este artículo: Scarselletta, A; Minaverry, C; Pocaressi, M; López y Cucciufo, E. (2021) Mecanismos Legales para la protección ambiental de los bosques urbanos en cuatro municipios de la Provincia de Buenos Aires, Argentina. Papeles del Centro de Investigaciones, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNL, publicación semestral, año 11, número 22, Santa Fe, República Argentina, pp. 13 - 28.