Federalismo fiscal y rezago social en México. Las tareas pendientes del gasto federalizado
Fiscal federalism and social backwardness in Mexico. The pending tasks of federalized spending
Juan Carlos Martínez Andrade jmartinez@cmq.edu.mx
Ciencias Sociales Revista Multidisciplinaria
Arkho Ediciones, Argentina
ISSN-e: 2683-6777
Periodicidad: Semestral
vol. 4, núm. 1, 2022
Recepción: 02 Mayo 2022
Aprobación: 01 Junio 2022
Resumen: El Sistema Político Mexicano parte de un diseño institucional cuya base es tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como las Constituciones Políticas de cada uno de los estados libres y soberanos que la conforman, así como de la Ciudad de México. Entendiendo a las instituciones como los modos regularizados de comportamiento (Radcliffe-Brown, 1968; North, 1993) y al Estado como el conjunto de instituciones, partimos de la idea de que el diseño institucional es el conjunto de reglas formales que dotan de atribuciones, facultades y responsabilidades a las organizaciones públicas, incluidos los órdenes de gobierno en los sistemas federales.
Palabras clave: federalismo fiscal, México, Ramo 33.
Abstract: The Mexican Political System is based on an institutional design based on both the Political Constitution of the United Mexican States and the Political Constitutions of each of the free and sovereign states that comprise it, as well as Mexico City. Understanding institutions as regularized modes of behavior (Radcliffe-Brown, 1968; North, 1993) and the State as the set of institutions, we start from the idea that institutional design is the set of formal rules that provide attributions, powers and responsibilities to public organizations, including government orders in federal systems.
Keywords: fiscal federalism, Mexico, Branch 33.
Introducción
El Sistema Político Mexicano parte de un diseño institucional cuya base es tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como las Constituciones Políticas de cada uno de los estados libres y soberanos que la conforman, así como de la Ciudad de México. Entendiendo a las instituciones como los modos regularizados de comportamiento (Radcliffe-Brown, 1968; North, 1993) y al Estado como el conjunto de instituciones, partimos de la idea de que el diseño institucional es el conjunto de reglas formales que dotan de atribuciones, facultades y responsabilidades a las organizaciones públicas, incluidos los órdenes de gobierno en los sistemas federales.
En este sentido, México al partir de un diseño institucional federal establece una serie de posibles cursos de acción para los gobiernos locales (Cabrero et. al, 2008). Adicional a la potestad legislativa, el federalismo fiscal permite que las entidades federativas puedan establecer y seguir aquellos cursos de acción que consideren mejor adecuados para cumplir con sus responsabilidades constitucionales, así como para coadyuvar en el desarrollo de sus municipios a través del gasto público. Empero, en un contexto de ausencia de rendición de cuentas el federalismo fiscal puede impedir el cumplimiento de la entrega de servicios públicos toda vez que el gasto público se orientará hacia partidas de gasto no productivas tales como gasto corriente en lugar de gasto de capital (Sow y Razafimahefa, 2015; González-Alegre, 2010; Grisorio y Prota, 2011; Zhang y Zou, 1998).
Federalismo fiscal mexicano
El Sistema Político Mexicano parte del diseño institucional que dota de atribuciones, facultades y competencias a una serie de organizaciones públicas con el fin de garantizar un mínimo aceptable de calidad de vida de sus ciudadanos a través de la regulación, el establecimiento de incentivos, el control, la vigilancia, la prestación de bienes y servicios, los programas presupuestarios y las políticas públicas. Adicional a la División de Poderes, en México se establece una división de tres órdenes de gobierno con responsabilidades diferenciadas dentro de la alineación coordinada de los marcos jurídicos normativos general, federal y local, este último relativo a las entidades federativas.
Desde un enfoque de federalismo fiscal (Ahmad, Hewitt y Ruggiero, 1997; Amieva-Huerta, 1997; Cabrero, Cejudo, Merino y Nieto, 2008; Sow y Razafimahefa, 2015), los tres órdenes de gobierno han logrado establecer una serie de arreglos institucionales en torno a la distribución de competencias y recursos en el entendido de que este diseño institucional favorece la atención de las necesidades de la población a partir de la descentralización de recursos y competencias. Se argumenta, desde la ya clásica literatura de la descentralización fiscal (Hayek, 1945; Musgrave, 1969; Oates, 1972; Tiebout, 1956; Tiebout, 1961) que los gobiernos locales al estar más cerca de la población conocen mejor sus necesidades y preferencias por lo que podrían prestar bienes y servicios de manera más eficiente. Para ello, se ha trabajado en la construcción de instituciones y el fortalecimiento de las organizaciones públicas.
Las instituciones, en este sentido, son los modos regularizados de comportamiento (Radcliffe-Brown, 1986) aunque para Douglas North (1993) son las reglas del juego bajo las cuales operan las organizaciones. Las organizaciones, por otra parte, son un conjunto de personas o actores que trabajan más o menos coordinadamente para alcanzar un objetivo en común. En este orden de ideas, podemos afirmar que el Estado es el conjunto de instituciones formales, reglas, leyes o normas que regulan el comportamiento de las personas y que dan vida y sentido a las organizaciones públicas (Guerrero, 2010). El Gobierno, además, es el conjunto de organizaciones públicas creadas por el Estado (el conjunto de instituciones formales) que trabajan de forma más o menos coordinada para mejorar la vida de las personas (Guerrero, 2010).
En este orden de ideas, el diseño institucional es el conjunto de responsabilidades, atribuciones y facultades que tienen los gobiernos y que está contenido tanto en las disposiciones legislativas como en la normatividad emitida por las dependencias de la administración pública del Poder Ejecutivo (federal y estatal). En otro orden de ideas, el diseño organizacional es el conjunto de organizaciones públicas creadas para cumplir con dichas responsabilidades, atribuciones y facultades de cada gobierno (federal, estatal y municipal).
Por ello, desde un enfoque compartido, afirmamos que existen capacidades institucionales (Martínez Tiburcio, 2020) de los gobiernos establecidas desde su diseño institucional toda vez que dentro del derecho administrativo se asume que todo lo que no está permitido está prohibido (Roldán Xopa, 2008). Un buen diseño institucional dotaría de responsabilidades, atribuciones y facultades claras a los gobiernos. Adicionalmente, las capacidades administrativas (Martínez Andrade, 2014) son el conjunto de recursos, conocimientos y habilidades que tienen las organizaciones públicas de los gobiernos para atender con eficiencia y eficacia sus responsabilidades, atribuciones y facultades.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se puede observar desde un enfoque de diseño institucional y de diseño organizacional. Así, el enfoque de federalismo fiscal nos permite identificar el arreglo en el reparto de atribuciones entre órdenes de gobierno en un esquema de descentralización (Ahmad, Hewitt y Ruggiero, 1997; Amieva-Huerta, 1997; Cabrero, Cejudo, Merino y Nieto, 2008; Sow y Razafimahefa, 2015; Hayek, 1945; Musgrave, 1969; Oates, 1972; Tiebout, 1956; Tiebout, 1961).
En consecuencia, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha buscado contribuir a la mejora de la calidad de vida de los habitantes a través del fortalecimiento de los presupuestos de las entidades federativas y municipios en el entendido de que los gobiernos más cercanos a la población al conocer mejor las necesidades y preferencias de la población llevarán a cabo un gasto público más eficiente y eficaz. En términos generales podemos identificar algunos objetivos básicos que servirían al monitoreo del impacto del gasto federalizado en las entidades federativas y municipios:
Rezago Social
Toda vez que las etiquetas de los Fondos de Aportaciones Federales incluyen educación, salud, servicios públicos y condiciones de vivienda, podemos recurrir al Índice de Rezago Social del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como indicador de avance de los esfuerzos locales en materia de combate al rezago social. Un comparativo entre los años 2000 y 2020 por entidad federativa nos ofrece una noción general de la situación (ver gráfica 1). El Índice de Rezago Social es un indicador normalizado que va de un número negativo -3 (o menor) hacia un número positivo 3 (o mayor) con media en cero. Las observaciones en números negativos nos hablarían de cierto grado de desarrollo mientras que las observaciones en números positivos nos hablarían de rezago. En principio podemos observar 3 grandes tendencias con respecto a las entidades federativas:
Los datos específicos para cada entidad federativa respectivos al Índice de Rezago Social se tomaron directamente de las bases de datos de CONEVAL para los años 2000 y 2020 (ver tabla 1). En términos de CONEVAL, el Índice de Rezago Social “es una medida ponderada que resume cuatro indicadores de carencias sociales (educación, salud, servicios básicos y calidad y espacios en la vivienda) en un solo índice que tiene como finalidad ordenar a las unidades de observación según sus carencias sociales” (CONEVAL, 2020b). Por lo anterior, el Índice de Rezago Social puede ser comprendido como un indicador de eficacia de las acciones intergubernamentales toda vez que la prestación de servicios de educación, salud, agua, drenaje y apoyo para las condiciones de vivienda se verán reflejadas en esta métrica.
Finanzas públicas
Con la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los estados y municipios delegaron potestades tributarias a la federación a cambio de una pequeña retribución de la recaudación federal participable, definida en el artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal (2018) y cuyo monto es proyectado cada año en la Ley de Ingresos Federal. No obstante, los estados y municipios no delegaron todas las potestades tributarias y se asume que aún cuentan con responsabilidades recaudatorias. En este sentido, el FORTAMUN del Ramo General 33 tiene como objetivos el fortalecimiento de los presupuestos de los municipios a través de la modernización de los sistemas de recaudación locales.
De igual forma, el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (primero del Ramo 23 y posteriormente del Ramo 39), que en 2006 se convertiría en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) del Ramo General 33, tiene como objetivo el fortalecimiento de los estados a través del saneamiento financiero a través de “modernizar los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las contribuciones locales, lo cual genere un incremento neto en la recaudación” (LCF, 2018, art. 47).
Se asume, en este orden de ideas, que cada año mediante una correcta aplicación de los recursos del FAFEF la dependencia a las transferencias federales de los ramos generales 28 y 33 sería menor toda vez que la capacidad recaudatoria aumentaría incrementando así la generación de recursos propios. Empero, una revisión a los Estados Analíticos de Ingresos entre el 1 de enero y 31 de diciembre de la Cuenta Pública 2020 de cada entidad federativa nos arroja que 11 entidades tienen una dependencia a las transferencias federales mayor a 90%. La mayor parte de los estados se encuentra entre el 80 y 90% de dependencia y solamente 3 se encuentran por debajo del 70%.
La entidad federativa con menor dependencia a las transferencias federales es Quintana Roo, pero este dato hay que tomarlo con reservas toda que en 2020 recibió la cantidad de $26,896,107.00 por concepto de transferencias federales y contrajo $21,328,254.00 de “financiamiento interno”. El “financiamiento interno” es definido por el CONAC como “los recursos que provienen de obligaciones contraídas por las Entidades federativas, los Municipios y en su caso, las entidades del sector paraestatal o paramunicipal, a corto o largo plazo, con acreedores nacionales y pagaderos en el interior del país en moneda nacional, considerando lo previsto en la legislación aplicable en la materia” (CONAC, 2018) (ver gráfica 2).
Los datos que permitieron la construcción de la gráfica 2 se encuentran disponibles en la tabla 2 (ver tabla 2). De cada entidad federativa se buscó la Cuenta Pública presentada para el ejercicio fiscal 2020 y se identificó el Estado Analítico de Ingresos entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Dicho Estado Analítico es parte del ejercicio de rendición de cuentas que las entidades federativas presentan a los Órganos Fiscalizadores Locales y los Congresos de su entidad federativa.
Por último, los estados y municipios reciben principalmente recursos transferidos por los ramos generales 28 y 33. Los recursos del Fondo General de Participaciones y otros fondos del Ramo General 28 se consideran de libre disposición por lo que no están etiquetados para un fin específico. Por otra parte, los recursos de los fondos y subfondos del Ramo General 33 están etiquetados con fines relativos al combate al rezago social y la paliación de carencias en las localidades. Principalmente hay dos tipos de fondos en el Ramo General 33, aquellos determinados por nómina de trabajadores y necesidades de los sectores de salud y educación2. El segundo tipo de fondos son aquellos determinados con un porcentaje de la recaudación federal participable proyectada en la Ley de Ingresos Federal y que están orientados principalmente al gasto de capital y gasto de inversión en infraestructura3. No obstante, hay recursos de FASSA que se pueden destinar de igual forma al gasto de capital tales como insumos de laboratorio u otros servicios médicos.
Sin embargo, cuando revisamos los montos reportados en el “Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto de Egresos, Clasificación Económica por Tipo De Gasto” de las Cuentas Públicas de cada entidad federativa en 2019, observamos que el porcentaje destinado al gasto de capital es proporcionalmente muy pequeño en la mayor parte de los estados. Hay 17 entidades federativas que destinan menos del 10% de sus recursos totales a gasto de capital y así lo reportan en sus cuentas públicas. Adicionalmente, hay 8 entidades federativas que reportan entre el 10 y el 20% de gasto de capital. El Estado de San Luis Potosí reporta más del 75% de gasto de capital y el Estado de Baja California Sur reporta menos del 70% del gasto público a gasto de capital, por lo que requerirían un análisis más profundo.
El análisis entre gasto corriente y gasto de capital es importante porque el gasto corriente es todo aquel que necesitan los gobiernos pero que no incrementa su patrimonio, por ejemplo, pago de nómina, servicios personales e insumos de oficina. En otro sentido, el gasto de capital es aquel que sí incrementa el patrimonio público y que puede contener proyectos de gasto de inversión en infraestructura muy necesarios como agua potable, luz, drenaje, plantas de tratamiento de aguas residuales, entre otros (ver gráfica 3).
Para la construcción de la gráfica 3 se buscaron los datos contenidos en el Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto de Egresos, Clasificación Económica por Tipo De Gasto de la Cuenta Pública de cada entidad federativa para el año 2019. Los datos específicos para cada entidad federativa se encuentran disponibles en la tabla 3 (ver tabla 3). En el apartado de referencias se encuentran los links a cada Cuenta Pública de las entidades federativa que permiten el cotejo de los datos aquí presentados.
Conclusiones
Hasta aquí, tenemos cuatro argumentos que nos indican que el panorama de los gobiernos estatales y municipales parece complicado. Las tareas pendientes del gasto federalizado se deben comprender desde los impactos atribuibles al ejercicio de los recursos transferidos desde la federación hacia los estados y los municipios. En primer lugar, el rezago social, medido con el Índice de Rezago Social de CONEVAL, aumentó en términos generales las últimas 2 décadas en la mayor parte de las entidades federativas. En segundo lugar, algunos municipios del país cuentan con localidades con el 100% de carencias de servicios públicos de agua, luz y drenaje, condenando a sus habitantes a una muy baja calidad de vida. En tercer lugar, la gran mayoría de las entidades federativas no ha logrado salir de la dependencia a las transferencias federales y algunas han optado por incrementar sus niveles de deuda y financiamientos (Barcelata y Vela, 2019), en detrimento de la disponibilidad futura de recursos. En cuarto y último lugar, las entidades federativas continúan con un muy alto porcentaje de recursos destinados al gasto corriente (nómina, servicios personales, insumos de gobierno) que no implica necesariamente un mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes como sí lo sería la construcción de escuelas, clínicas, tuberías de agua, drenaje, plantas de tratamiento de aguas residuales u otros, contenidas dentro del rubro de gasto de capital.
Referencias
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Notas
