Introducción

Colombia ha enfrentado tradicionalmente un problema de concentración de la tierra. Su GINI de 0.88 indica que se trata de uno de los países más desiguales en términos de distribución de la tierra en el mundo (Salinas, 2012). Es por esto que el Estado colombiano tradicionalmente ha focalizado su política de reforma agraria en la entrega de tierras baldías a campesinos pobres. Sin embargo, cambios legislativos recientes permiten la entrega de estas tierras a grandes inversionistas agropecuarios, con el fin de que generen rendimientos a gran escala en regiones identificadas como aptas para ZIDRES.

Varios países del mundo, entre ellos India, Laos y Brasil, han utilizado tierras ocupadas por poblaciones nativas para entregarlas en concesión a actores corporativos que prometen amplios rendimientos y creación de empleos. Para esto se han visto favorecidos mediante la creación de ZEE, que les permite explotar tierras a través de proyectos de tecnología, producción agropecuaria o textil. La reconversión de los usos de estas tierras ha promovido algunas veces la expulsión de campesinos de sus tierras (Harvey, 2010).

Por medio de la utilización de fuentes secundarias y de información institucional cuantitativa, se propone analizar la relación entre las ZIDRES y las ZEE a través de un enfoque que se centra en el acaparamiento del control de la tierra. Para este efecto se exploraron las dinámicas de expansión de los cultivos flexibles; entre ellos, la soya, la palma de aceite y la caña de azúcar en la altillanura colombiana y cómo este fenómeno está conectado con mercados globales que demandan la producción de alimentos y biocombustibles.

Acaparamiento de tierras

l acaparamiento de tierras despertó notable interés luego, que un gran número de empresas empezaran a

El acaparamiento de tierras despertó notable interés luego, que un gran número de empresas empezaran a apropiarse de tierras en África y Asia, con el fin de adecuar proyectos agroindustriales para la producción de alimentos y biocombustibles, especialmente en lugares con instituciones débiles (Gómez, 2014). El acaparamiento involucra adquisiciones de tierras a gran escala para destinación comercial o industrial, bien sea para la producción agropecuaria o de biocombustibles o para el desarrollo de infraestructura (Gilbert, 2017).

Desde algunos sectores se han explicado las causas del acaparamiento de tierras. Entre ellas se encuentran la dinámica de la demanda global de alimentos y el ascenso de la clase media en Asia, que ha invertido importantes cantidades en tierras; la demanda creciente de metales como consecuencia de los avances en electrónica y el agotamiento del agua (Sassen, 2010).

Estas adquisiciones han sido recurrentes, principalmente en el trópico, debido a la atracción de inversión extranjera para incorporar tecnologías en la producción de alimentos y combustibles (White, 2012). Se asume también que este desarrollo tecnológico apareja la generación de infraestructura, nuevos empleos, incremento de los ingresos y acceso a mercados internacionales (Franco, 2012; Levien, 2011a).

La sofisticación de las operaciones jurídicas y la diversidad de actores en juego ha llevado a que el acaparamiento de tierras se vuelva un “acaparamiento de control”, es decir, que la importancia no recae únicamente en los títulos de propiedad sino en el acceso a recursos. Así, el acaparamiento puede presentarse incluso en casos en que las compañías no adquieren los terrenos; lo importante es tener un control de los mismos. Este enfoque admite que el acaparamiento no involucra necesariamente el despojo material de los campesinos, quienes pueden permanecer, pero deben conformarse con ver sus predios explotados por parte de terceros; se trata de un despojo de control (Borras et al., 2012).

Acumulación por desposesión

El concepto de acumulación por desposesión está entrañablemente ligado al de acumulación primitiva planteado por Marx (1867). La acumulación capitalista supone un momento originario cuando la violencia es decisiva en la apropiación del capital y el trabajo. Este acontecimiento histórico sucedió en Europa al final de la era feudal. Los trabajadores fueron liberados de la esclavitud o la servidumbre, pero, para sobrevivir, se vieron forzados a vender su trabajo, como quiera que antes habían sido privados de los medios de producción (Marx, 1867).

La acumulación primitiva y la acumulación separan a los trabajadores de los medios de producción, pero no son idénticas. La primera se define por su condición histórica previa a cualquier acumulación; la segunda es, una reproducción continua del capital (De Angelis, 2000). Pero atribuir ese carácter histórico a la acumulación primitiva puede suponer ciertos problemas teóricos actualmente. Glassman (2006) afirma que la acumulación primitiva aún se observa en espacios rurales contemporáneos de los que los trabajadores son expulsados debido a la privatización del control de los recursos naturales. En línea con esto, según Ulas (2018), la acumulación primitiva no es un momento ya acabado sino un proceso cíclico que se reproduce en escenarios del capitalismo contemporáneo.

David Harvey ha reinterpretado el concepto de acumulación primitiva para adaptarlo a las dinámicas actuales. Ese carácter primitivo, tomado literalmente, puede llevar a ignorar hechos recurrentes de hoy, que hacen parte de las prácticas del capitalismo. Son claros ejemplos el desplazamiento de pequeños productores agrícolas, la formación de campesinos sin tierra y la privatización de bienes públicos. En este sentido, se requiere de un enfoque moderno para remplazar el concepto de acumulación primitiva. Harvey (2003) propone entonces la acumulación por desposesión. Se trata de un proceso que permite a los más poderosos enriquecerse a expensas de otros. Al igual que la acumulación primitiva, la acumulación por desposesión implica una extracción de excedentes, pero a través de mecanismos más complejos. Por ejemplo, por medio de la expulsión de poblaciones para liberar tierras y recursos destinados a ser reconvertidos según lógicas de producción capitalistas. Un ejemplo aún más concreto es la creación de “Zonas Económicas Especiales”, que promueven la expulsión de pequeños agricultores para implementar proyectos a gran escala, por medio de complejas herramientas legales amparadas por los estados (Harvey, 2010).

La acumulación por desposesión presupone estructuras capitalistas que permiten a las corporaciones acaparar la tierra valiéndose de mecanismos legales y así expandirse a lugares remotos. En el proceso, la mano de obra y la tierra son paulatinamente mercantilizadas. Las tierras colectivas o públicas son así transformadas en propiedad privada, lo mismo que los recursos naturales, al tiempo que se suprimen los sistemas productivos de pequeña escala (Harvey, 2003). En el proceso necesariamente está involucrado el uso de una coerción extraeconómica, que en el caso de la tierra, requiere de la presencia de un agente coercitivo, por ejemplo, los terratenientes, las mafias, o los paramilitares, pero más frecuentemente, son los Estados los que intervienen de manera directa en el proceso de acumulación (Levien 2011a, 2012, 2013).

El concepto de acumulación por desposesión puede aplicarse al acaparamiento de tierras, debido que la expropiación se hace mediante mecanismos diferentes a los dispuestos en el mercado; para hacerlo de otra manera, es decir, sin la voluntad de los propietarios, se requiere del soporte estatal (Levien, 2012). Como corolario, los capitalistas tienden a apoyarse en el Estado para expropiar las tierras debido a que los campesinos no se encuentran interesados en la venta de sus inmuebles. Así, movilizan al Estado para romper las barreras de los mercados de tierras (Harvey, 2006).

Algunos casos de acumulación por desposesión

Mencionar brevemente los casos de Brasil y Filipinas puede resultar relevante por ahora, en la medida en que el caso colombiano guarda ciertas similitudes, sobre todo en la política de tierras en suelos distantes y a los incentivos para el establecimiento de actores internacionales. Ahondaré aún más en el estudio del caso brasileño en una etapa posterior de este artículo.

La plantación de árboles en Brasil resulta de interés. Diversas corporaciones han estado ocupando considerables extensiones de tierras baldías y de ocupación por comunidades étnicas; a costos muy bajos estas han sido privatizadas, al tiempo que se generan cuantiosas ganancias. El avance de estas plantaciones ha sido posible con la complicidad del Estado brasileño, que ha formalizado tierras a corporaciones mientras ha dejado en la informalidad a las comunidades pobres y tradicionales, fomentando así la inseguridad en la tenencia (Kröger, 2012). También se ha sostenido que el acaparamiento de tierras en Brasil es mucho más sutil que en otras partes, pues se usan prácticas legales que no necesariamente conducen a un aumento de la producción. Así se ha hecho para la ejecución de grandes proyectos de infraestructura e industriales para conectar al país con el mercado global, a expensas de las comunidades locales, desplazadas de sus tierras (Pedlowski, 2013). De hecho, se ha sostenido que los cultivos de soya de Brasil desplazan 11 trabajadores agrícolas por cada nuevo empleo que generan, e, incluso, en 1970, 2,5 millones de personas fueron desplazadas por la producción de soya en Paraná (Altieri & Bravo, 2009).

Por su parte, en Filipinas, la ley de minería de 1995 permitió un aumento de empresas mineras en el país de hasta un 400 %. La ley incluyó incentivos como la reducción temporal de los impuestos domésticos, la importación de equipos libre de impuestos, exenciones al impuesto al valor agregado, deducciones sobre los impuestos a los ingresos cuando hay pérdidas, acceso exclusivo al agua y a la madera en tierras con recursos minerales, servidumbres en terrenos adyacentes que contienen recursos naturales y garantía del derecho de repatriación de todos los rendimientos obtenidos. El problema para las empresas mineras sobrevino cuando sus operaciones empezaron a traslaparse con los territorios históricos de los indígenas, cuya explotación solo estaba autorizada para estos. Sin embargo, las empresas se valieron de estrategias de desposesión que incluyeron consentimientos, falsificados presuntamente, emitidos por las comunidades indígenas; el desplazamiento forzado de estas, la destrucción de lugares sagrados, la contaminación de las fuentes de agua y la militarización de las zonas mineras para intimidar a los activistas indígenas que se han opuesto a tales actividades (Holden, Nadeau & Jacobson, 2011).

Principales aspectos del acaparamiento de la tierra en Colombia

El despojo forzado de tierras ha transformado extensos lugares dominados por la agricultura a pequeña escala, creando un espacio propicio para llevar a cabo proyectos agroindustriales. Así sucedió por ejemplo en el Bajo Atrato, donde la violencia y expulsión de poblaciones ancestrales dio paso a cultivos de palma aceitera (Cramer & Wood, 2017).

Según Baquero (2017), el desplazamiento forzado en algunas regiones del país está conectado con la dinámica de expansión de las materias primas utilizadas en la producción de agrocombustibles, particularmente entre 2002 y 2008, periodo en el que se registra un crecimiento del cultivo de palma gracias al favorecimiento del gobierno de turno. Por su parte, Marín-Burgos y Clancy (2017) se ha valido de estrategias de acumulación para tomar el control sobre la tierra, que incluyen: desplazamiento forzado; utilización de tierras abandonadas por causa del conflicto; utilización de tierras con derechos de propiedad en entredicho y ocupación de tierras públicas.

A su vez, Vélez-Torres et al. (2019) han descrito un proceso de acaparamiento de tierras en el Valle del Cauca, por parte de la agroindustria de la caña de azúcar. Este no necesariamente implica adquirir las tierras en las que se cultiva la caña, tal y como se hiciera en el pasado; por el contrario, en esta zona del país cada vez son más comunes estrategias de control en las que los agroindustriales arriendan las tierras y compran el producto. En este nuevo modelo que tiene lugar hoy en día, más del 70 % de las tierras son propiedad de proveedores mientras solamente un 25 % son propiedad de los ingenios azucareros. Debido a esto, sin embargo, es más difícil trazar el acaparamiento de tierras y la pérdida de control efectivo que han sufrido los campesinos pobres sobre sus territorios.

En línea con las tendencias mundiales, el acaparamiento de la tierra en Colombia parece estar relacionado con los biocombustibles, principalmente los provenientes de la caña de azúcar, palma aceitera y soya, que son altamente incentivados por el Estado (Salinas, 2012). Estas especies son interesantes porque sirven para múltiples propósitos.

Es particularmente notable el caso de las inversiones chinas en Colombia. El gigante asiático incluso ha ofrecido comprar 400 000 hectáreas en la altillanura colombiana para producir cereales con destino a su propio consumo interno. La oferta incluye traer mano de obra china, por lo que se desarrollaría un enclave sin impacto en la generación de empleo en Colombia. Estas inversiones ya cuentan con un acuerdo bilateral entre los dos países por el que estos se comprometen a estimular, promover y proteger las inversiones de la otra parte (Puyana & Costantino, 2015).

Colombia ha impulsado activamente la producción de biocombustibles a través de diversos mecanismos, incluyendo su uso obligatorio en determinados vehículos y reducción de impuestos. Por ejemplo: la ley 693 de 2001 ordenó el uso de biocombustibles mezclados con gasolina en centros urbanos con más de 500 000 habitantes. La ley 939 de 2004 eximió del IVA a los biocombustibles destinados a ser mezclados con diésel. El Decreto 1135 de 2009 ordenó que los vehículos que se fabriquen, ensamblen, importen, distribuyan y comercialicen en Colombia, de hasta 2000 cm³, deben aprovisionar sistemas de combustión flexible (E85), es decir, que usen combustibles hechos de gasolinas básicas y al menos 85 % de alcoholes carburantes. El Decreto 4892 de 2011 ordenó que toda gasolina consumida en Colombia debe ser una mezcla compuesta de, al menos, entre 8 % y 10 % de alcohol carburante. La figura 1 muestra el área cultivada de especies flexibles.

Figura 1
Evolución de las áreas cultivadas de palma aceitera, caña de azúcar y soya
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) (2016a, 2016b, 2016c).

En la figura 1 se nota que hay un crecimiento importante de la palma de aceite, que a 2016 sumaba 649 552 hectáreas, mientras que la caña de azúcar y la soya, para el mismo año alcanzaron 255 612 y 43 286 hectáreas, respectivamente.

La subregión de Altillanura

Altillanura es una sub-región de la Orinoquía, distribuida en 13,5 millones de hectáreas. Está formado por siete municipios: La Primavera, Cumaribo, Puerto Carreño y Santa Rosalía en Vichada y Puerto López, Puerto Gaitán y Mapiripán en Meta. En esta zona se concentran las iniciativas agroindustriales de la Orinoquía. Colombia tiene 21,8 millones de hectáreas que son potencialmente cultivables, de las cuales 5.5 % —1,2 millones de hectáreas— están ubicadas en la Altillanura. Según estimaciones, en total, se pueden utilizar 2,8 millones de hectáreas para la agricultura, la silvicultura y la ganadería en esta subregión (DNP, 2014).

Las sabanas son predominantes en la Altillanura. Sus suelos son altamente ácidos —ph de entre 3.8-5.0—, con un porcentaje de aluminio superior al 80 % y baja fertilidad debido a la escasa disponibilidad de nutrientes para las plantas (Rivas et al., 2004), situación que limita la agricultura, a lo que se suma una infraestructura deficiente y la falta de apoyo técnico para la producción.

El modelo de desarrollo de Altillanura

Según el Departamento Nacional de Planeación de Colombia (DNP), dadas las condiciones de la Altillanura, el desarrollo depende de la atracción de inversiones, canalizadas hacía logros estratégicos por vías institucionales y a través del aseguramiento de la tenencia de la tierra. Este último aspecto implica un nuevo programa de gestión de baldíos, que consiste en otorgar los de mejores cualidades a los campesinos sin tierra y aquellos con cualidades inferiores a los grandes productores o empresas, mediante mecanismos distintos a la propiedad de la tierra, como los contratos de arrendamiento o concesión (DNP, 2014).

Los orígenes del modelo

Desde los años setenta, Brasil comenzó un modelo agroindustrial en tierras caracterizadas por suelos ácidos y de baja fertilidad. Allí se mejoraron los suelos mediante la incorporación de tecnología —principalmente prácticas de fertilización— de acuerdo con los estándares de producción agrícola, lo que permitió la implementación de nuevos cultivos y pasturas (Arraes et al., 2012). Al igual que lo que ocurre con los suelos de la Altillanura, la sabana brasileña cuenta con suelos con bajo ph y alto contenido de aluminio. No obstante, durante décadas las poblaciones han practicado la agricultura de subsistencia, situación que ha cambiado desde que el gobierno brasileño comenzó a alentar la agricultura a gran escala al otorgar diferentes subsidios, generosos incentivos fiscales y préstamos a bajo interés que, en conjunto, llevaron a un sistema agrícola masivamente mecanizado. Dadas las condiciones de los suelos, es necesaria la aplicación previa de grandes cantidades de cal y fertilizante (Ratter, Ribeiro & Bridgewater, 1997).

Estos proyectos agroindustriales intensivos desarrollados en Brasil requieren grandes recursos financieros y suponen una concentración en el control de la tierra. Por ejemplo, para 1985, el 4 % de las fincas tenía más de 1000 hectáreas y cubría más del 60 % del área total de la sabana brasileña, mientras que el 50 % de las fincas no eran mayores de 50 hectáreas, que apenas cubrían el 0.2 % del total de la zona (Ratter, Ribeiro & Bridgewater, 1997).

Dados los resultados rentables obtenidos por el modelo de El Cerrado en Brasil, y las condiciones similares del suelo, el estado colombiano ha intentado adaptarlo en la Altillanura, con el objetivo de facilitar las condiciones para la expansión de monocultivos, especialmente en Puerto Gaitán, Puerto López y Cumaribo (Piñeros, 2016). Precisamente, en esta similitud radica la importancia de estudiar el caso brasileño; no en vano, es el ejemplo que ha seguido el proceso agroindustrial colombiano en los llanos orientales.

Los proyectos a gran escala y el acaparamiento de tierras

Ciertamente, los intentos por modernizar los campos del mundo no son una novedad. En Colombia, por ejemplo, se intentó durante los setentas a través del Programa de Desarrollo Rural Integral (DRI) financiado por USAID. El programa se proponía incrementar la producción de alimentos a través de la transferencia de tecnología, entrenamiento e infraestructura, principalmente en zonas con pequeñas unidades de producción, en las que, se pensaba, existían obstáculos recurrentes: el alto costo de los insumos, las pobres condiciones del mercado, insuficientes extensiones de tierras y el atraso cultural del campesinado. Al final del proyecto, sin embargo, los campesinos permanecieron tan pobres como antes (Escobar, 2012).

El programa Agroingreso Seguro (AIS) es un ejemplo más reciente. En el 2007 este programa se propuso como meta mejorar la competitividad del sector agropecuario mediante la creación de una serie de incentivos e instrumentos para apoyar a los productores agropecuarios. En concreto, según la Ley 1133 de 2007, el programa incluía: unos apoyos económicos directos, otorgados en función de la productividad para enfrentar los mercados internacionales. Además de unos apoyos a la competitividad, que incluían asistencia técnica y el fortalecimiento del desarrollo y transferencia de tecnología, apoyos a través de crédito y apoyos a la comercialización.

Era particularmente relevante el fortalecimiento del Incentivo de Capitalización Rural (ICR), que consistía en un aporte en dinero a través de una línea de crédito del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) a favor de los productores agropecuarios que desarrollaran nuevos proyectos de inversión, bien sea en predios propios, arrendados u otras formas de tenencia. Estos proyectos debían procurar la modernización de las actividades agropecuarias (DNP, 2008).

El programa AIS terminó siendo uno de los casos más sonados de corrupción debido a que gran parte de los recursos terminaron en manos de grandes terratenientes. Estos dividieron sus tierras, para obtener más subsidios. El caso involucró una serie de investigaciones penales y disciplinarias que han resultado en sanciones contra varios funcionarios públicos y empresarios (Casi una década después del escándalo, siguen juicios por caso AIS, 2019).

Desde principios de los años noventa se ha verificado una expansión de áreas en las que se desarrollan actividades agrícolas corporativas que usan tecnología de punta y tienen altas tasas de retorno, principalmente en los países del sureste asiático. Estas áreas, frecuentemente denominadas Zonas Económicas Especiales (ZEE) pueden localizarse tanto cerca como lejos de los centros urbanos y se caracterizan por convertir viejos espacios económicos en unos más renovados, así como por el desplazamiento de los campesinos de sus tierras (Steur & Das, 2009), situación que a menudo ha provocado resistencia violenta. En todo caso, voces oficiales han justificado este tipo de iniciativas para apalancar el crecimiento económico, supeditado a la atracción de inversión extranjera, que solo puede instalarse si recibe concesiones y subsidios (Banerjee-Guha, 2008).

Las ZEE, que básicamente consisten en regiones geográficas con leyes económicas más liberales que las usuales, con el fin de promover exportaciones a través de la provisión de facilidades de infraestructura que puedan llevar a la atracción de inversión extranjera (Narkhede & Joshi, 2008) han sido descritas por Harvey (2010) como casos contemporáneos de desposesión que utilizan mecanismos completamente legales para acaparar la tierra.

Las ZEE hacen parte de un proceso más amplio de apertura de nuevos territorios para efectos de expandir el capitalismo e industrializar el sur global a través de la entrega de vastas extensiones de tierra a corporaciones que se dedican a la tecnología. Estas parecen ser altamente eficientes y ofrecen elevadas tasas de retorno a la inversión y prometen contribuir activamente al crecimiento económico, pero en la mayoría de los casos reciben subsidios de parte de los Estados. En esta dinámica chocan la naturaleza propia del desarrollo industrial y aquellas actividades tradicionales específicas surgidas en espacios concretos, pero por lo general el discurso capitalista logra imponerse.

Así es debido a que el proceso de modernización involucra frecuentemente el desplazamiento de campesinos de sus tierras, como quiera que se les considera menos rentables (Banerjee-Guha, 2008). Estas zonas parecen imponer una lógica en la que los países deben tener ventajas competitivas para triunfar en el mercado global, tanto en escenarios de producción de alimentos, combustibles y tecnología. Sin embargo, la competencia es marcadamente desigual, debido a que, mientras las corporaciones cuentan con sus ventajas tecnológicas y frecuentemente con posicionamiento político y económico en las negociaciones, los países más pobres solamente cuentan con una reserva de trabajadores cuyos ingresos son mucho más bajos que los que se pagan en los países occidentales, lo que puede incrementar notablemente la tasa de retorno, más no así la de los salarios mismos. Un buen ejemplo es que, en India, los trabajadores de las ZEE trabajan 5.3 % más que en otras zonas, pero, aun así, sus salarios son 34 % más bajos en comparación con lo recibido por los que trabajan en otras partes del país (Bhaduri, 2007).

Análisis de casos relevantes

A continuación, se exponen algunos casos relevantes que involucran la puesta en marcha de ZEE y procesos de acaparamiento de tierra. Los casos de Laos, India y Brasil resultan de interés debido a que son los mejor documentados en la literatura internacional y reúnen claramente las características de ZEE y procesos de acaparamiento de tierras, lo que permitirá dar lugar al debate en el caso colombiano.

Aspectos previos: el acaparamiento de tierras asociado a la implementación de ZEE reúne de entrada dos características que servirán para transversalizar el análisis de los casos: la comodificación de la tierra y la comodificación del trabajo.

Comodificación de la tierra: la desposesión se ha vuelto necesaria para la acumulación del capital. Se trata de un proceso extraeconómico, pues no opera de acuerdo a las reglas normales del mercado, sino que se apoya fuertemente en la acción del Estado —precisamente por esto es extraeconómico—. Las ZEE constituyen la culminación de un largo proceso de transformación del Estado en un gran administrador de tierras que es capaz de afrontar la escasez de dicho recurso a través del uso de herramientas ajenas del mercado. Es decir, que en el modelo neoliberal de las ZEE se apoya en un discurso de interés público que necesariamente fomenta la acumulación de capital, donde los recursos agrícolas expropiados no necesariamente implican inversión para producir en el mismo sector. Así las cosas, aquellos que ejecutan proyectos en las ZEE reciben grandes recursos por medio de la comodificación artificial de la tierra (Levien, 2011b).

Comodificación del trabajo: los casos que se estudiarán muestran signos comunes en términos de las relaciones de trabajo. En India, por ejemplo, existe la tendencia a emplear a los propietarios originales de las tierras, que tienen bajos niveles educativos, como guardias de seguridad, jardineros, conductores y porteros, empleos que en todo caso no son suficientes para todas las personas cuyas tierras fueron desposeídas. Levien (2012), por ejemplo, encontró que solamente 18 % de las familias inicialmente propietarias encontraron trabajo en las ZEE; el resto, naturalmente, permanecieron desempleadas. Peor aún, los empleos ofrecidos resultaron ser temporales, inestables y de bajos salarios. Por su parte, en la ZEE del distrito de Ton Phueng en Laos solo se aceptaron a jóvenes dispuestos a trabajar en los casinos en los horarios en los que este tipo de negocios usualmente funcionan (Laungaramsri, 2012) y se ofrecieron trabajos solamente a personas de menos de 35 años, con fuertes restricciones para el trabajo femenino, en un proceso de acumulación de tierras que tiende a transformar a los campesinos en meros trabajadores asalariados disponibles en el mercado global (Baird, 2011).

En Laos, existe una concepción oficial negativa de los explotadores tradicionales de las tierras; campesinos e indígenas son vistos como improductivos y resistentes a la integración en la economía de mercado, percepción alimentada, quizá, por el hecho de que se trata de poblaciones que ejercen actividades de subsistencia a través de agricultura familiar, así como otras actividades, incluidas la pesca, la cacería y la recolección (Baird, 2011). De hecho, es bien interesante el contenido del grupo para el desarrollo económico e industrial del norte de Laos:

las mentalidades de la mayoría de la gente aún están en los inicios de las etapas tempranas del crecimiento económico agrícola, que es incompatible con el desarrollo de una economía de mercado y de la globalización económica. Su conciencia sobre el desarrollo, la competencia, la apertura, la confianza en sí mismos y el trabajo duro aún deben ser mejoradas. (NLEDCPPG, 2008, p. 15)

Argumentos de este tipo han servido para hacer entrega de grandes concesiones de tierras en dicho país a través de ZEE.

Kheungkham Keonuchan, director de planeación y evaluación del Comité nacional de SEZ en Laos, ha argumentado:

las razones por las que concedimos derechos para desarrollar zonas económicas especiales son dos: son áreas remotas y proclives a tener problemas de drogas. Cuando el desarrollo llegue allí, la gente tendrá mejor calidad de vida y estará protegida […] El gobierno no tiene suficiente capital, por lo que tiene un bajo poder de negociación. En todo caso hemos intentado proteger los intereses de nuestra gente. Al mismo tiempo necesitamos la inversión. Es por esto que tenemos que tener esta política. (Laungaramsri, 2012, p. 39)

A principios de los años noventa algunas compañías comenzaron a desarrollar proyectos a gran escala en Laos. Por ejemplo, la compañía Asia Tech Company, de Tailandia, en 1990 solicitó una concesión de 16 000 hectáreas en el distrito de Paksong, que le fuera concedida el año siguiente, por un periodo de 30 años. La compañía inició una serie de cultivos forestales que le traerían problemas con los nativos debido a la tala de bosques, dejando a aquellos sin acceso a recursos. En 1997 el Ministerio de agricultura removió la concesión sobre 4000 hectáreas, pero estas no fueron devueltas a las poblaciones indígenas, sino que fueron transferidas a otras compañías (Baird, 2011). Una segunda ola ocurrió diez años después, cuando el rápido desarrollo del sector manufacturero en India y China llevó al incrementó de la demanda de varias materias primas, pero sobre todo de caucho y, consecuentemente, a la solicitud de concesiones de tierra para su producción. Otras concesiones incluyeron tierras para el cultivo de la jatropha, una planta con potencial para la transformación de biocombustibles, la casava y el maíz (Dwyer, 2007).

En el distrito de Bachieng se calcula, por ejemplo, que hasta un 83 % de la tierra ha sido acaparada para la producción de caucho, según cifras consolidadas hasta 2006. En materia de empleo, algunos de los que trabajan allí —en las ZEE— para compañías como Dak Lak Rubber Company o la Viet-Lao Rubber Company han recibido pagos por debajo del salario mínimo y no han recibido contratos permanentes, pues la demanda de mano de obra varía de acuerdo a la temporada y a la etapa de la plantación, situación que conlleva a que los trabajadores no puedan cubrir sus necesidades. Además, las personas que sobrepasan los 35 años no son contratadas por las productoras de caucho; no se contrata a personas con discapacidad y a las mujeres no se les permite traer a sus niños al trabajo. Se destaca también que los trabajadores son expuestos a peligrosos herbicidas y otros químicos aplicados a las plantaciones. Este proceso de desposesión puede ser explicado por la necesidad de acaparar las tierras de los campesinos para así obligarlos a convertirse en trabajadores asalariados en un mercado global (Baird, 2011).

En una etapa posterior, entre 2008 y 2012 se implementaron otras ZEE ese país en el distrito de Ton Phueng, mediante leyes que obligaron la salida de los residentes. Naturalmente una compensación era ofrecida: se les construyeron casas lejos del río más cercano y de las ZEE, y a algunos se les ofrecieron compensaciones en dinero, de entre dos mil y dos mil quinientos dólares, cifra obviamente baja para una familia acostumbrada a ingresos seguros por concepto del cultivo de arroz, ganadería y pastos. En este proceso los funcionarios del gobierno de Laos activamente indujeron a los propietarios a aceptar bajas compensaciones (Laungaramsri, 2012).

La desposesión en India se ha fundamentado en la ley de adquisición de tierras de 1894, que autoriza al Estado a adquirir tierras privadas para propósitos públicos, facilitándose así una intervención extraeconómica que crea un antagonismo entre los desposeídos y el Estado (Levien, 2013).

La tierra ha sido el activo más importante en la India rural, pero recientemente ha habido un deseo persistente por parte del capital internacional para instalar fábricas, oficinas, centros comerciales y otras formas de infraestructura, situación que frecuentemente se ha conjugado con campesinos que son propietarios de las tierras pero que se encuentran pobremente equipados para explotar adecuadamente sus predios. En este contexto, el estado indio ha promovido activamente la creación de ZEE, lo que ha generado tensiones alrededor de estas (Levien, 2011a).

La ley ZEE de 2005 creo un marco para la construcción de enclaves económicos liberalizados, es decir, con cargas impositivas, tarifas y regulaciones reducidas, con el objetivo de promover las exportaciones, atraer inversión extranjera, desarrollar infraestructura y crear empleos. El carácter esencial que definió el modelo indio fue un fuerte componente privatista, que le permitía a las empresas adquirir tierras a bajo costo para poder desarrollar negocios (Levien, 2012).

Un ejemplo es Mahindra, una empresa que desarrolla proyectos de infraestructura en ZEE, para facilitar la instalación de compañías exportadoras. Previa adquisición —forzosa— por parte del Estado, la tierra es comprada por Mahindra a bajo costo. Por ejemplo, en 1200 hectáreas construye caminos e instala servicios públicos de agua, electricidad y comunicaciones y después, procede a la reventa. Este proceso se caracteriza, además, porque la ley india solamente exige que se explote con propósitos productivos el 50 % del inmueble; el porcentaje restante puede convertirse, por ejemplo, en lujosos complejos habitacionales. De esta manera, el desarrollador es un rentista que, apoyado por el Estado, comodifica la tierra y captura la diferencia entre el precio artificialmente bajo por el que compró el inmueble y el valor luego de ejecutado el proyecto. Se ha calculado que las empresas pueden obtener ganancias de entre el 253 %, en áreas industriales, y el 625 %, en áreas residenciales (Levien, 2011a).

Se estima que en India 60 millones de personas han sido desplazadas debido a la implementación de proyectos de desarrollo desde la independencia en 1947, pero tal expulsión se ha acentuado después de la liberalización de principios de los noventa. En particular, desde 2005, las ZEE se han convertido en un escenario de conflicto, debido a que muchos campesinos se niegan a dejar sus territorios a manos de compañías privadas (Levien, 2013). No en vano, la mayoría de las zonas económicas especiales tienden a ser gigantes, con un mínimo de 1000 hectáreas (Banerjee-Guha, 2008).

En India, las ZEE transformaron las relaciones sobre la tierra de dos maneras. Primero, a través de la desposesión de las tierras y, con ello, de los activos de los campesinos, generando las condiciones necesarias para la acumulación. Así las cosas, estos últimos perdieron no solo su tierra, sino también su fuente de granos y forraje, las mejoras que habían efectuado a lo largo de generaciones e incluso sus lugares de habitación. En todo caso, fueron compensados con porciones de tierra más pequeñas en zonas residenciales (Levien, 2012).

Levien (2012) ha llamado la atención sobre otro hecho particular: en las ZEE de India el capital se ha tomado la tierra, pero no la agricultura, lo que ha llevado a la destrucción de los activos tradicionales y a la comodificación misma de la tierra, en la que se instalan modos de vida basados en los arrendamientos, el capital mercantil y la usura.

El acaparamiento de tierras en Brasil fue facilitado por primera vez en los años noventa, cuando se hicieron cambios sobre la regulación de las tierras a manos de extranjeros. Desde 1971 el Estado podía ejercer control sobre las compras hechas por extranjeros y las mismas no podían exceder de ciertas extensiones, según la región. Sin embargo, en 1995 el congreso aprobó la reforma constitucional para remover en gran parte los límites a las compras de tierras efectuadas por extranjeros. El artículo 171 constitucional hacía una distinción entre empresas brasileñas y extranjeras según el grado de participación accionaria, pero fue suprimido, circunstancia aprovechada por varias empresas brasileñas dominadas por capitales extranjeros, que empezaron a adquirir tierras, sin ningún tipo de control (Oliveira, 2010).

Existe una tendencia del Estado brasileño a financiar proyectos sin una participación directa en la fase operacional mediante alianzas público- privadas, creando una serie de distritos industriales en distintas regiones de su costa, en territorios que solían ser ocupados por comunidades pescadoras, campesinos y poblaciones afrodescendientes. En este caso el Estado no juega un rol preponderante, sino que actúa como un evaluador de riesgos y proveedor de fondos, direccionando los intereses de las corporaciones hacía las áreas que considere pertinentes, por ejemplo, hacía el licenciamiento ambiental o hacía la adjudicación de tierras. Su modelo no se basa en una economía de libre mercado sino en una agresiva intervención del estado que conduce al desplazamiento de las comunidades locales (Pedlowski, 2013).

Un ejemplo es el Complexo Industrial do Superporto do Açu o Complejo Industrial del Superpuerto de Açu (CISPA), que fue construido en el norte de la costa de Río de Janeiro por el grupo EBX, pensado como un ambicioso proyecto que sería el eje de exportaciones y alojaría instalaciones industriales y energéticas, con una ambiciosa meta de crear 235 000 empleos entre 2008 y 2025. A nivel más general, se lo ha justificado como un mecanismo para fortalecer el acceso de Brasil al mercado global. El problema, en términos de acaparamiento de tierras, vino cuando el gobierno y el propietario de CISPA quisieron ampliar el proyecto. Para tal efecto, el gobierno brasileño expropió mediante decreto las áreas necesarias para crear el distrito industrial de São João dan Barra, utilizando para ello el principio de interés público. 7200 hectáreas fueron puestas bajo control de la Companhia de Desenvolvimento Industrial do Rio de Janeiro (CODIN), que las transfirió a EBX. Con el decreto de expropiación en mano, CODIN empezó una serie de demandas para asegurar la evicción de los propietarios, proceso que se vio complementado por el uso de la fuerza por parte de oficiales de policía y personal de seguridad contratado por EBX (Pedlowski, 2013).

Dos tercios de las tierras acaparadas por extranjeros en Brasil están en El Cerrado, proceso que se ha acentuado con programas liderados por el Estado para la colonización y la expansión agroindustrial. Quizá el ejemplo más paradigmático es el Programa de cooperación brasileño-japonés para el desarrollo agrícola del Cerrado (PROCEDER), concebido especialmente para la producción a gran escala de soya —y luego de caña de azúcar—), que han venido ganando control sobre la tierra a través de intricados procesos de fusiones y adquisiciones. PROCEDER fue pensado como una estrategia de colonización a través de subsidios destinados a un pequeño pero experimentado grupo de empresas como Bunge, Monsanto, Cargill, entre otras. El proyecto se inició en 1980, inicialmente en Minas Gerais, hasta alcanzar, progresivamente Maranhão y Tocantinas, al norte de Brasil. Durante treinta años, los beneficios recayeron en apenas 717 productores, que adquirieron 345 000 hectáreas (Alice & Mançano, 2013).

PROCEDER sirvió ampliamente para expulsar a los pequeños productores que no tenían suficiente capital para adaptarse al nuevo modelo. Incluso, se ha demostrado que la mecanización de la producción de soya y de la caña de azúcar no contribuyó a la creación de empleos directos y sí contribuyó al desplazamiento de personas, ante el avance de los monocultivos. Aquellos que no han sido desplazados sencillamente han sido absorbidos por el capitalismo agrario, al transformarse en agricultores por contrato, que producen en sus predios al servicio de las compañías agroindustriales (Inocêncio, 2010).

Tal y como se observó en los ejemplos anteriores, quienes ejecutan proyectos de desarrollo en estas zonas son rentistas respaldados por el Estado, quienes reciben tierras a través de desposesión, no por medio de los mecanismos dispuestos en el mercado. Así las cosas, las corporaciones reciben tierras artificialmente baratas y las revenden por muchas veces ese valor original. El radio entre el costo de la tierra objeto de desposesión y su valorización puede denominarse tasa de acumulación por desposesión (Levien, 2012). Este modelo de Estado es distinto del estado desarrollista que expropia para llevar a cabo proyectos públicos, en la medida que acapara la tierra que considera subexplotada por los campesinos para privatizarla y así, volverla “más productiva” (Levien, 2011a).

Acaparamiento de baldíos y ley ZIDRES en Colombia

Antecedentes y baldíos

El asunto de las ZIDRES se entiende mejor si se tiene claro el concepto de baldíos. Se trata de aquellas tierras que no están apropiadas por particulares y se presumen del Estado, según el Código Civil colombiano. Estás tierras no pueden ser apropiadas por particulares por una vía distinta a la adjudicación tramitada por la Agencia Nacional de Tierras, a favor de campesinos que tengan bajos ingresos y carezcan de otras tierras rurales, según la Ley 160 de 1994 y el Decreto 902 de 2017. Como se observa, existe un especial manejo de estas tierras, cuya destinación está pensada para campesinos pobres y para limitar la concentración de la tierra. Por esta razón no pueden formarse grandes extensiones de baldíos de acuerdo con la regulación contenida en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, que prohíbe adquirir predios inicialmente adjudicados como baldíos con el fin de consolidar la propiedad sobre áreas que superen la Unidad Agrícola Familiar (UAF), que es la unidad básica de empresa familiar permitida a las familias paragenerar ingresos y ahorrar, según la región geográfica y la aptitud del suelo (Franco & De los Ríos, 2011).

El plan de desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011) estableció en su artículo 60 que las personas naturales o jurídicas podían adquirir tierras originalmente adjudicadas como baldíos, sin importar que se superaran las UAF de la zona, siempre que adelantaran un proyecto de desarrollo agropecuario y forestal. Esta norma fue declarada inexequible por la corte constitucional en 2012 (Corte Constitucional, C-644-12, 2012), en vista de que se trataba de un modelo que privilegiaba la competitividad por encima del derecho de dominio de los trabajadores rurales, de suerte que tierras baldías destinadas a campesinos pobres podrían pasar a manos de empresas con gran capacidad económica sin límite alguno.

Cierto sector del periodismo colombiano afín al establecimiento ha sostenido que el Estado debe concesionar las tierras baldías con el fin de garantizar la seguridad jurídica de las inversiones, evitando así, de paso, un esquema persistente de piruetas jurídicas que consiste en adquirir varios predios que en realidad hacen parte de un mismo proyecto productivo (Rueda, 2013). Estas afirmaciones se adelantaron al contenido del informe de la Contraloría General de la República (CGR), que encontró ciertas dinámicas en la Altillanura relacionadas con la distribución de los baldíos, en concreto con la prohibición de acumular predios inicialmente adjudicados como baldíos. La CGR (2014) encontró que compañías como Monica, Cargill, Riopaila y Corficolombiana adquirieron tierras a través de varias operaciones, formando para ello sociedades ficticias; en cada operación, fueron suficientemente cuidadosos para no superar la UAF. Incluso, representantes de Monica admitieron que habían constituido diferentes sociedades para comprar las tierras sin superar los límites legales. Las empresas, además obtuvieron el incentivo de capitalización rural, que es un crédito parcialmente pagado por el estado a proyectos agrícolas. En total, Monica adquirió 12 238 hectáreas, Cargill 52 575, Riopaila 31 000 y Corficolombiana 13 785. El informe incluye otras empresas que han adquirido tierras de formas similares (CGR, 2014; Oxfam, 2013).

Expedición de la Ley ZIDRES

Finalmente, en 2016 se expidió la Ley 1776 (ley ZIDRES). Esta define las áreas de interés para el desarrollo rural y económico como territorios con aptitud para la agricultura, ganadería, silvicultura y piscicultura, y que también tienen utilidad pública e interés social. Tales territorios son un nuevo modelo para el desarrollo económico, basado en el desarrollo humano sostenible, el desarrollo social, la sostenibilidad ambiental, el ordenamiento territorial y la economía formal. Estas áreas deben cumplir con algunos requisitos, tales como: ubicación alejada de los núcleos urbanos principales; características agrícolas y climáticas que hacen necesarias grandes inversiones para su explotación; baja densidad de población; altos índices de pobreza o falta de infraestructura para el transporte y para el comercio de productos (DNP, 2014). Teniendo en cuenta estos criterios, la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA) ha identificado las regiones geográficas donde se podrían ejecutar las ZIDRES, que se encuentran principalmente en los departamentos de Meta y Vichada, como se muestra en la figura 2:

Figura 2
Identificación de ZIDRES
Fuente: Fonseca, Rey y Aguilar (2018, p. 86).

Según el MADR (2014) las ZIDRES son necesarios pues: primero, la propiedad exclusiva de la tierra no permite a los campesinos llevar a cabo proyectos productivos en aquellas regiones que tienen baja fertilidad. Por lo tanto, como la productividad de la tierra no es suficiente, los campesinos tienen que vender sus tierras para obtener recursos y dejar sus propiedades. Segundo, el 54 % de los baldíos adjudicados fueron vendidos por los beneficiarios en Colombia. Esto contraría los fines de reforma agraria de los baldíos, como quiera que salen del patrimonio de los campesinos beneficiarios. Tercero, grandes extensiones de tierras, especialmente en la Altillanura, han sido otorgadas a varios miembros de una misma familia, impactando negativamente los principios y propósitos de la reforma agraria.

El artículo 7 de la Ley ZIDRES señala que los proyectos ejecutados en estas zonas recibirán, por concepto de estímulos, líneas de créditos especiales, mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos, incentivos para las empresas asociativas que resulten y un respaldo de hasta el 100 % de los recursos de los proyectos productivos a través del fondo agropecuario de garantías.

Crítica a las ZIDRES

Desde otras orillas, el Grupo Semillas (2016) ha argumentado que las ZIDRES promueve activamente la producción de commodities internacionales a expensas de los cultivos nativos, sobre la base de asumir un conocimiento superior de los grandes inversores. Se afirma que a aquellas se les permite subordinar a los campesinos en sus proyectos, ocultando dicha relación mediante el uso de una asociación fingida. Los propietarios de los proyectos controlarían los mercados de semillas, insumos y fertilizantes, lo mismo que los precios de los cultivos y sus productos derivados.

La tenencia de la tierra que las ZIDRES apoyan se basaría en asumir el control de aquellas mediante la renta, siguiendo el modelo de El Cerrado, en Brasil. Dado que los monocultivos implican mecanización pesada, insumos químicos, alta tecnología y menos fuerza de trabajo, no está claro cómo pueden asociarse los campesinos, mientras que su exclusión es probable, más aún si se tienen en cuenta los ejemplos de Laos e India, previamente estudiados. Asumiendo que la agricultura familiar es incapaz de tener éxito, se ignoran los estudios según los cuales, el 43 % de los cultivos en Colombia se producen en fincas de menos de 50 hectáreas, a pesar del bajo apoyo sistemático del Estado (Grupo Semillas, 2016). En línea con esto, investigaciones adelantadas en Colombia para evaluar la rentabilidad de cultivos de plátano, maíz, arroz, café, papa y palma según las extensiones de los mismos dan cuenta que no hay diferencias estadísticamente significativas entre los productores o, en otras palabras, la escala de producción no tiene que ver con la eficiencia, y que, incluso, los pequeños productores eran más eficientes al cultivar arroz, plátano y papá, sobre todo en municipios en los que tienen algún tipo de ventaja tecnológica y en donde la agricultura a pequeña escala ha sido dominante. El caso de la palma de aceite, sin embargo, indica, todo lo contrario; es decir, que este cultivo parece requerir siempre de grandes extensiones para resultar rentable (Forero et al., 2013).

Otro estudio, también liderado por Forero, pero esta vez en la región de la Altillanura, hizo seguimiento a diez familias que recibieron predios del Estado. Aun con poca inversión, a través del intercambio de conocimiento y material genético entre vecinos y mediante el mejoramiento del suelo por medio de microorganismos, estas familias lograron producir madera y frutas para autoabastecimiento y para comercio. Gran parte de su éxito se debió a la rotación de cultivos, incluyendo algunos de corto plazo que podrían asegurar ingresos en un menor tiempo; a la reducción de costos a través del intercambio del material vegetal; a la innovación, por ejemplo, para la producción de fertilizantes propios con el material disponible en las fincas; y a la transformación de los productos primarios, agregando valores, por ejemplo, produciendo yogures y quesos. El modelo les representó rendimientos de entre el 24.6 % y el 284.6 %, con ganancias más acentuadas en aquellos predios con más mano de obra familiar, más diversidad de cultivos y más innovación (Forero et al., 2015).

En vista de este panorama, en el que no necesariamente las grandes extensiones resultan más rentables que las pequeñas, Holt-Giménez (2007) cuestiona que los agrocombustibles necesariamente traigan desarrollo rural. En su decir, mientras 100 hectáreas ocupadas por agricultura familiar generan 35 trabajos, los monocultivos de palma aceitera apenas generan 10 y de soya 0,5.

Las ZIDRES guardan notables similitudes con las ZEE en materia de acaparamiento de tierras. Como se ha explicado, las ZEE suponen el control de amplias extensiones de tierra por parte de grupos empresariales con el beneplácito de los Estados que tienen autoridad sobre aquellas. Estos Estados pueden entregar estas tierras en desmedro de los derechos tradicionales a empresas que se dediquen a la tecnología, como ocurre en el caso de India, o cultivos a gran escala, como ocurre en Laos, ofreciendo incluso notables beneficios impositivos. Así, los habitantes originales de estos territorios terminan desarraigados; en el mejor de los casos absorbidos como asalariados, y en el peor, sin ninguna fuente de ingreso. Es precisamente aquí donde radica la conexión con las ZIDRES. Según el artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, para ejecutar los proyectos, las empresas podrán solicitar al gobierno la entrega en concesión, arrendamiento, o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio de bienes de la nación ubicados en las ZIDRES. Este punto es especialmente delicado, si se tiene en cuenta que en Colombia los baldíos están destinados a la adjudicación a campesinos pobres sin otras tierras rurales, según la Ley 160 de 1994 y el Decreto 902 de 2017.

Llama la atención que la corte constitucional declaró exequible la ley ZIDRES (Corte Constitucional, C-077-17, 2017), debido a que no se contemplaba la posibilidad de adquisición de los baldíos, sino de un mero uso de los mismos, circunstancia que en nada altera el régimen de este tipo de tierras. Sin embargo, tal y como se ha mencionado, hoy en día el acaparamiento de tierras no está tan vinculado a la propiedad de estas sino al control de sus recursos (Borras et al., 2012). De acuerdo con esto, la adquisición de las tierras baldías sería irrelevante si se asegura el control de las mismas; es decir las ZIDRES constituirían un ejemplo de despojo de control.

Análisis geográfico

Es pertinente analizar qué tipo de cultivos tendrían lugar en aquellas zonas donde se han definido las ZIDRES potenciales. En particular, es pertinente indagar sobre el grado de participación de commodities internacionales, los cuales guardan una relación con el acaparamiento de tierras, según la literatura (Borras et al., 2012), con el fin de verificar la localización geográfica de los mismos y su eventual traslape con ZIDRES. Para el efecto nos valemos de datos del MADR respecto a las áreas cultivadas de palma de aceite, caña de azúcar y soya en 2016.

La palma de aceite

Figura 3
Distribución de los cultivos de palma de aceite en Colombia
Fuente: MADR (2016a).

Para mayor claridad, se ilustran en tercera dimensión los mismos datos geográficos:

Figura 4
Distribución de los cultivos de palma de aceite en Colombia en tres dimensiones
Fuente: MADR (2016a).

Se encuentra que la palma está distribuida a lo largo del territorio nacional. Sin embargo, es necesario llamar la atención sobre un aspecto: hay una importante participación de los municipios del departamento del Meta, que en total suman 183 700 hectáreas cultivadas, entre los que sobresalen San Carlos de Guaróa, que es el municipio con mayor número de hectáreas cultivadas en palma de aceite, con 44 550, Puerto Gaitán, con 33 000 y Mapiripán, con 7789, estos últimos en la Altillanura.

La caña de azúcar

Figura 5
Distribución de los cultivos de caña de azúcar en Colombia
Fuente: MADR (2016b).

En tres dimensiones se encuentra:

Figura 6
Distribución de los cultivos de caña de azúcar en Colombia en tres dimensiones
Fuente: MADR (2016b).

La caña de azúcar se concentra sobre todo en el departamento del Valle del Cauca. Sin embargo, es interesante que Puerto López, en la Altillanura del departamento del Meta tiene la tercera cantidad más grande de área cultivada en el país, con 17 408 hectáreas.

La soya

Figura 7
Distribución de los cultivos de soya en Colombia
Fuente: MADR (2016c).

Figura 8
Distribución de los cultivos de soya en Colombia en tres dimensiones
Fuente: MADR (2016c).

Claramente la Soya ha seguido una expansión en los llanos orientales, sobre todo en los municipios de la Altillanura, que suman en total 32 535 hectáreas. El municipio de Cumaribo, en Vichada, registra el área cultivada de soya más alta en el país, con 16 000 hectáreas.

Los tres cultivos, que, como se ha destacado antes, despiertan un importante interés a nivel global debido a su carácter multipropósito, se han expandido de manera importante en los llanos orientales colombianos, sobre todo en la Altillanura, en zonas que coinciden con las definidas por el gobierno nacional para ZIDRES. El siguiente mapa fue elaborado teniendo en cuenta la suma de los cultivos de soya, palma de aceite y caña de azúcar y su trasposición con las ZIDRES definidas por la UPRA.

Figura 9
Superposición de los cultivos de soya, palma de aceite y caña de azúcar
Fuente: MADR (2016a, 2016b, 2019c) y Fonseca, Rey y Aguilar (2018, p. 86).

Como se puede observar, los cultivos agroindustriales no se sobreponen con ZIDRES en la costa caribe, pero sí lo hacen en la altillanura colombiana.

Las ZIDRES guardan una relación con la expansión de los biocombustibles en Colombia debido a que las zonas que han sido focalizadas por la UPRA son las mismas en donde se han extendido recientemente la soya, la palma de aceite y la caña de azúcar. Además, el respaldo legal y constitucional de parte del Estado colombiano a una figura que sirve para que grandes inversores acaparen tierras destinadas para los campesinos pobres, claramente muestra que ha existido una fuerza extraeconómica completamente ajena a las leyes del mercado para su implementación, en clara concordancia con el concepto de acumulación por desposesión (Harvey, 2003; Levien, 2011a).

Las ZIDRES responden a una dinámica global que demanda la producción de especies flexibles sobre tierras que no necesariamente son propias. Con la Ley 1776 de 2016 el Estado colombiano ha dado un fuerte viraje en su política de administración de tierras públicas destinadas a reforma agraria, en el sentido de que permite la entrega de las mismas a grandes inversores bajo figuras jurídicas distintas a títulos de propiedad. Esta estrategia local se acompasa con la dinámica global descrita por Borras et al. (2012) en la que actores agroindustriales explotan grandes extensiones de tierra y recursos naturales a través de mecanismos distintos a la adquisición, configurando escenarios de acaparamiento del control de la tierra.

Perspectivas del trabajo en ZIDRES

El artículo 13 de la Ley 1776 señala que solamente se podrá hacer entrega de inmuebles de la nación cuando los proyectos productivos integren al pequeño o al mediano productor como asociado. No está clara cuál será la manera en la que se vincularán los campesinos con las empresas en la ley ZIDRES. Sin embargo, el ejemplo de otros países sobre los casos de proyectos de tierras no ha sido alentador, pues como se ha visto, la vinculación de los campesinos ofrecida como compensación en países como India o Laos se ha enfocado a ofrecerles trabajos asalariados no cualificados, que ni siquiera alcanzan a cubrir a toda la población, dejando a gran parte de esta desempleada y sin el sustento con el que antes contaban (Laungaramsri, 2012; Levien, 2012).

A juzgar por la tendencia en otras partes del globo y por las perspectivas locales, el trabajo asociativo de las ZIDRES parecería apuntar a la transformación de los campesinos en asalariados, como quiera que la compensación ofrecida a cambio del uso de las tierras involucra un fuerte énfasis en el ofrecimiento de empleos, que son vistos como algo necesario para la transformación del campo.

Conclusiones

El acaparamiento de tierras a nivel global ha obedecido ampliamente a la crisis de la alimentación y los combustibles, de suerte que las adquisiciones o uso de tierras ha estado ligado a cultivos que resultan intercambiables y satisfacen múltiples propósitos; por ejemplo, la palma de aceite, la caña de azúcar y la soya.

A nivel global se ha verificado un afán de utilizar tierras normalmente usadas para la agricultura de pequeña escala, con el fin de transformarlas para la implementación de proyectos agroindustriales que son asumidos como más rentables. Estos mecanismos han sido auspiciados por los Estados —tal y como se estudia en los casos de India, Laos y Brasil—, que han incentivado ampliamente la utilización de sus tierras para atraer inversión extranjera según las necesidades internacionales a través de la creación de ZEE. Sin embargo, este proceso no necesariamente obedece a las leyes del mercado, como quiera que los estados participan ampliamente del mismo, favoreciendo el establecimiento de grandes proyectos.

El acaparamiento de tierras en Colombia no ha sido ajeno a las dinámicas internacionales. Los biocombustibles han ido ganando amplios espacios en algunas zonas del país, principalmente en aquellas más remotas, como la Altillanura. Esta situación coincide con la creación y definición de las ZIDRES, gracias a las que se autorizará el uso de tierras públicas destinadas a campesinos pobres a grandes conglomerados industriales, sin que resulte clara aún la asociación con la población local, cuyo futuro, según los ejemplos globales y la retórica local, parece estar ligado a conversión en trabajo asalariado.

Las ZIDRES son una respuesta a una dinámica global en la que se requiere el control de grandes extensiones de tierra para el cultivo de especies flexibles. El Estado colombiano ha tenido una política de baldíos orientada a la reducción de la concentración de la tierra mediante mecanismos redistributivos de reforma agraria, en la medida que estas tierras están destinadas a campesinos pobres. Sin embargo, la Ley 1776 de 2016 contempla la posibilidad de entregar tierras baldías a grandes inversionistas agroindustriales. A estos les es permitido explotarlas sin adquirirlas, tal y como sucede en los diversos escenarios de acaparamiento por control, en los que no se requieren títulos de propiedad para conservar el control de la producción agrícola. Lo que más llama la atención es que los ejercicios de identificación de ZIDRES potenciales llevados a cabo por la UPRA ubican a la mayoría de estas en la región de la Altillanura, en donde se han verificado expansiones de los cultivos de soya, palma de aceite y caña de azúcar, muchas veces de manera ilegal, tal y como lo determinó la CGR. Así las cosas, las ZIDRES pueden legalizar unas explotaciones que antes eran controvertidas, garantizando así la seguridad jurídica sobre inversiones agropecuarias que acaparan tierras destinadas a reforma agraria.

Agradecimientos

Este trabajo se deriva de la investigación sobre acaparamiento de tierras baldías en la Altillanura colombiana realizada en el marco de la Maestría en Estudios sobre el Desarrollo de University of Helsinki, con financiación parcial de la misma Universidad.

Referencias

Alice Clements, E. & Mançano Fernandes, B. (2013). Land Grabbing, Agribusiness and the Peasantry in Brazil and Mozambique. Agrarian South: Journal of Political Economy, 2(1), 41-69. https://doi.org/10.1177/2277976013477185

Altieri, M. & Bravo, E. (2009). The Ecological and Social Tragedy of Crop-based Biofuel Production in the Americas. En J. Richard, (Ed.) Agrofuels in the Americas (pp. 15-24). Oakland: Food First Books.

Arraes Pereira, P., Geraldo, M., Santana, C. & Alves, E. (2012). The Development of Brazilian Agriculture: Future Technological Challenges and Opportunities. Agriculture & Food Security, 1(4), 2-12. https://doi.org/10.1186/2048-7010-1-4

Baird, I. (2011). Turning Land into Capital, Turning People into Labour: Primitive Accumulation and the Arrival of Large-scale Economic Land Concessions in the Lao People’s Democratic Republic. New Proposals: Journal of Marxism and Interdisciplinary Inquiry, 5(1), 10-26.

Banerjee-Guha, S. (2008). Space Relations of Capital and Significance of New Economic Enclaves: SEZs in India. Economic and Political Weekly, 43(47), 51-59.

Baquero, J. (2017). Desigualdades superpuestas, capas de desigualdad e interseccionalidad: consideraciones analíticas y aplicación al caso colombiano. Análisis Político, 30(89), 59-75. http://dx.doi.org/10.15446/anpol.v30n89.66217

Bhaduri, A. (2007). Development or Developmental Terrorism? Economic and Political Weekly, 42(7), 552-553.

Borras S., Franco, J., Gómez, S., Kay, C. & Spoor, M. (2012). Land grabbing in Latin America and the Caribbean. The Journal of Peasant Studies, 39(3/4), 845-872. https://doi.org/10.1080/03066150.2012.679931

Casi una década después del escándalo, siguen juicios por caso AIS. (13 de julio de 2019), El Tiempo. Recuperado de https://www.eltiempo.com/justicia/investigacion/casi-una-decada-despues-del-escandalo-siguen-juicios-por-irregularidades-387872

Contraloría General de la República (CGR). (2014). Acumulación irregular de predios baldíos en la altillanura colombiana. Informe de actuación especial. Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. Recuperado de https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/703164/Inf_Baldios_pub2017.pdf/fc83b206-c806-414e-a253-6bf355b01ccf

Corte Constitucional. (23 de agosto de 2012). Sentencia C-644-12. [M.P. Adriana María Guillen Arango]. Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-644-12.htm

Corte Constitucional. (8 de febrero de 2017). Sentencia C-077-17. [M.P. Luis Ernesto Vargas Silva]. Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-077-17.htm

Cramer, C. & Wood, E. (2017). Land Rights, Restitution, Politics, and War in Colombia. Journal of Agrarian Change, 17(4), 733-738. https://doi.org/10.1111/joac.12239

De Angelis, M. (2000). Marx’s Theory of Primitive Accumulation: A Suggested Reinterpretation. Londres: University of East London.

Decreto 1135 de 2009 (31 de marzo), Por el cual se modifica el Decreto 2629 de 2007, en relación con el uso de alcoholes carburantes en el país y con las medidas aplicables a los vehículos automotores que utilicen gasolinas para su funcionamiento. Diario Oficial n.° 47.308. Recuperado de https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=35810

Decreto 4892 de 2011 (23 de diciembre), Por el cual se dictan disposiciones aplicables al uso de alcoholes carburantes y biocombustibles para vehículos automotores. Diario Oficial n.° 48.294. Recuperado de https://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/decreto_4892_2011.htm

Decreto 902 de 2017 (29 de mayo), por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras. Diario Oficial n.° 50.248. Recuperado de https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=69310&dt=S

Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2008). ¿En qué invierte el Estado colombiano? Los grandes proyectos de inversión del Estado Comunitario en 2008. Recuperado de https://spi.dnp.gov.co/App_Themes/SeguimientoProyectos/ResumenEjecutivo/0024003569999.pdf

Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2014). Consejo Nacional de Política Económica y Social. República de Colombia (CONPES) Documento 3797. Recuperado de https://ceo.uniandes.edu.co/images/Documentos/Conpes%20Altillanura%202014.pdf

Dwyer, M. (2007). Turning Land into Capital: A Review of Recent Research on Land Concessions for Investment in Lao PDR (Vols. 1-2). Laos: CIDSE-Laos.

Escobar, A. (2012). Encountering Development: The Making and Unmaking of the Third World. Nueva Jersey: Princeton University Press.

Fonseca, F., Rey, D. & Aguilar, D. (Eds.). (2018). Áreas de referencia para planificar ZIDRES. Bogotá: Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA).

Forero, J., Barberi, F., Ramírez, C., Suárez, D., & Gómez, R. (2013). La eficiencia de los grandes, medianos y pequeños productores agrícolas colombianos in Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia. Bogotá: CODHES – Reino de los países bajos – GIZ – Pontificia Universidad Javeriana – CRECE – OXFAM.

Forero, J., Yunda, C., De Vargas, M., Rodríguez, C. & León, A. (2015). La viabilidad de la agricultura familiar en la altillanura colombiana. Análisis de su eficiencia económica - productiva y su dinámica ecosistémica en comunidades de Puerto López. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana – Unillanos – CRECE – OXFAM.

Franco, A. & De los Ríos, I. (2011). Reforma agraria en Colombia: evolución histórica del concepto. Hacia un enfoque integral actual. Cuadernos de Desarrollo Rural, 8(67), 93-119.

Franco, J. (2012). La carrera mundial para hacer más “transparente” el acaparamiento de tierras. En Centro de Investigación para la Paz (Ed.), Acaparamiento de tierras, el nuevo expolio (pp. 18-26). Madrid: FUHEM. Recuperado de https://www.fuhem.es/media/cdv/file/biblioteca/Dossier/Dossier_Acaparamiento_de_tierras.pdf

Gilbert, J. (2017). Land grabbing, investments & indigenous peoples’ rights to land and natural resources: Legal analysis and case studies from Tanzania, Kenya, India, Myanmar, Colombia, Chile and Russia. Copenhangen: International Work Group for Indigenous Affairs.

Glassman, J. (2006). Primitive Accumulation, Accumulation by Dispossession, Accumulation by “Extra-economic” Means. Progress in Human Geography, 30(5), 608-625. https://doi.org/10.1177/0309132506070172

Gómez, S. (Ed.). (2014). The Land Market in Latin America and the Caribbean. Santiago de Chile: Food and Agriculture Organization (FAO).

Grupo Semillas. (2016). Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), en contra del campo colombiano. Bogotá: Swissaid, Interamerican Foundation – HEKSEPER.

Harvey, D. (2003). The New Imperialism. Oxford: Oxford University Press.

Harvey, D. (2006). The Limits to Capital. Londres: Verso.

Harvey, D. (2010). A Companion to Marx's Capital. Londres: Verso.

Holden, W., Nadeau, K. & Jacobson, D. (2011). Exemplifying Accumulation by Dispossession: Mining and Indigenous Peoples in the Philippines. Geografiska Annaler: Series B, Human Geography, 93(1), 141-161. https://doi.org/10.1111/j.1468-0467.2011.00366.x

Holt-Giménez, E. (2007). Biofuels: Myths of the Agro-fuels Transition. Food First Backgrounder, 13(2). Recuperado de https://foodfirst.org/wp-content/uploads/2013/12/BK13_2-Biofuels2007_English.pdf

Inocêncio, M. (2010). As tramas do poder na territorialização do capital no Cerrado: o Prodecer (Tesis de doctorado). Universidade Federal de Goiás, Brasil. Recuperado de https://repositorio.bc.ufg.br/tede/handle/tde/2736

Kröger, M. (2012). The Expansion of Industrial Tree Plantations and Dispossession in Brazil. Development and Change, 43(4), 947-973. https://doi.org/10.1111/j.1467-7660.2012.01787.x

Laungaramsri, P. (2012). Commodifying Sovereignty: Special Economic Zone and the Neoliberalization of the Lao Frontier. The Journal of Lao Studies, 3(1), 29-56.

Levien, M. (2011a). Special Economic Zones and Accumulation by Dispossession in India. Journal of Agrarian Change, 11(4), 454-483. https://doi.org/10.1111/j.1471-0366.2011.00329.x

Levien, M. (2011b). The Land Question: Special Economic Zones and the Political Economy of Disposession in India. Ponencia presentada en la Conferencia internacional sobre acaparamiento global de tierras, La Haya, Países Bajos.

Levien, M. (2012). The Land Question: Special Economic Zones and the Political Economy of Dispossession in India. The Journal of Peasant Studies, 39(3/4), 933-969. https://doi.org/10.1080/03066150.2012.656268

Levien, M. (2013). The Politics of Dispossession: Theorizing India’s “Land Wars”. Politics & Society, 41(3), 351-394. https://doi.org/10.1177/0032329213493751

Ley 160 de 1994 (3 de agosto), por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial n.° 41.479. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0160_1994.html

Ley 693 de 2001 (19 de septiembre), por la cual se dictan normas sobre el uso de alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial n.° 44.564. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0693_2001.html

Ley 939 de 2004 (31 de diciembre), por medio de la cual se subsanan los vicios de procedimiento en que incurrió en el trámite de la Ley 818 de 2003 y se estimula la producción y comercialización de biocombustibles de origen vegetal o animal para uso en Motores diesel y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial n.° 45.778. Recuperado de https://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/ley_0939_2004.htm

Ley 1133 de 2007 (9 de abril), por medio de la cual se crea e implementa el programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS. Diario Oficial n.° 46.595. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1133_2007.html

Ley 1450 de 2011 (16 de junio), por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Diario Oficial n.° 48.102. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1450_2011.html

Ley 1776 de 2016 (3 de agosto), por el cual se adiciona una Parte al Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural relacionada con las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres). Diario Oficial n.° 49.954. Recuperado de https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=67918

Marín-Burgos, V. & Clancy, J. (2017). Understanding the Expansion of Energy Crops beyond the Global Biofuel Boom: Evidence from Oil Palm Expansion in Colombia. Energy, Sustainability and Society, 7(21). https://doi.org/10.1186/s13705-017-0123-2

Marx, K. (1867). Capital. A Critique of Political Economy. Londres.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). (2014). Abecé de las Zidres. Recuperado de https://www.minagricultura.gov.co/noticias/Paginas/Abec%C3%A9-de-las-Zidres.aspx

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). (2016a). Área sembrada y área cosechada del cultivo de palma de aceite 2007-2016. Colombia. Recuperado de http://www.agronet.gov.co/Documents/PALMA%20DE%20ACEITE2016.pdf

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). (2016b). Área sembrada y área cosechada del cultivo de caña azucarera 2007-2016. Colombia. Recuperado de http://www.agronet.gov.co/Documents/CA%C3%91A%20AZUCARERA2016.pdf

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). (2016c). Área sembrada y área cosechada del cultivo de soya 2007-2016. Colombia. Recuperado de https://www.agronet.gov.co/Documents/SOYA2016.pdf

Narkhede, P. & Joshi, S. (2008). Special Economic zones: Issues & Implications. International Journal of Management Science, 3(1), 88-100.

Northern Laos Industrial Economic Development and Cooperation Planning Preparation Group (NLEDCPPG). (2008). Planning for Industrial Economic Development and Cooperation in Northern Part of Lao People's Democratic Republic. Laos: NLEDCPPG.

Oliveira, A. (2010). A questão da aquisição de terras por estrangeiros no Brasil: um retorno aos dossiês. Agrária, 12(1), 3-113. https://doi.org/10.11606/issn.1808-1150.v0i12p3-113

Oxfam. (2013). Divide and Purchase. How Land Ownership is being concentrated in Colombia. Recuperado de https://www-cdn.oxfam.org/s3fs-public/file_attachments/rr-divide-and-purchase-land-concentration-colombia-270913-en_0.pdf

Pedlowski, M. A. (2013). When the State Becomes the Land Grabber: Violence and Dispossession in the Name of “Development” in Brazil. Journal of Latin American Geography, 12(3), 91-11. https://doi.org/10.1353/lag.2013.0045

Piñeros, R. (2016). La territorialización del agronegocio de la Palma de Aceite y la Caña de Azúcar en la altillanura colombiana. Aportes para el estudio de sus efectos a las condiciones de trabajo de los asalariados rurales. https://doi.org/10.13140/RG.2.1.2214.2321

Puyana, A. & Costantino, A. (2015). Chinese Land Grabbing in Argentina and Colombia. Latin American Perspectives, 42(6), 105-119. https://doi.org/10.1177/0094582X15594394

Ratter J., Ribeiro J. & Bridgewater, S. (1997). The Brazilian Cerrado Vegetation and Threats to its Biodiversity. Annals of Botany, 80(3), 223-230. https://doi.org/10.1006/anbo.1997.0469

Rivas, L., Hoyos, P., Amézquita, É. & Molina, D. (2004). Manejo y uso de suelos de la Altillanura colombiana: análisis económico de una estrategia para su conservación y mejoramiento: construcción de la capa arable. Cali: Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). Recuperado de https://hdl.handle.net/10568/72233

Rueda, M. (15 de junio de 2013). “¿Cuál campo necesitamos?”. El Tiempo. Recuperado de https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12872967

Salinas, Y. (2012). El caso de Colombia. En F. Soto, & S. Gómez, (Eds), Dinámicas del mercado de la tierra en América Latina y el Caribe (pp. 179-208). Santiago de Chile: Food and Agriculture Organization (FAO). Recuperado de http://www.fao.org/3/i2547s/i2547s.pdf

Sassen, S. (2010). A Savage Sorting of Winners and Losers: Contemporary Versions of Primitive Accumulation. Globalizations, 7(1), 23-50. https://doi.org/10.1080/14747731003593091

Steur, L. & Das, R. (2009). What’s Left? Land Expropriation, Socialist “Modernizers”, and Peasant Resistance in Asia. Journal of Global and Historical Anthropology, 54, 67-72. https://doi.org/doi:10.3167/fcl.2009.540105

Ulas, O. (2014). Primitive Accumulation, New Enclosures, and Global Land Grabs: A Theoretical Intervention. Rural Sociology, 79(1), 104-131. https://doi.org/10.1111/ruso.12025

Ulas, O. (2018). Between Equal Rights: Primitive Accumulation and Capital’s Violence. Political Theory, 46(6), 885-914. https://doi.org/10.1177/0090591717748420

Vélez-Torres, I., Varela, D., Cobo-Medina, V. & Hurtado, D. (2019). Beyond Property: Rural Politics and Land‐use Change in the Colombian Sugarcane Landscape. Journal of Agrarian Change, 19(4), 690-710. https://doi.org/10.1111/joac.12332

White, B. (2012). Transacciones de tierras, desposesión y el futuro de la agricultura. En Centro de Investigación para la Paz (Ed.), Acaparamiento de tierras, el nuevo expolio (pp. 6-17). Madrid: FUHEM. Recuperado de https://www.fuhem.es/media/cdv/file/biblioteca/Dossier/Dossier_Acaparamiento_de_tierras.pdf

Notas

Información adicional

Cómo citar: Torres-Mora, A. G. (2020). Acaparamiento de tierras y acumulación por desposesión en Colombia. El caso de las Zonas de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES). FORUM. Revista Departamento Ciencia Política, 17, 7-42. https://doi.org/10.15446/frdcp.n17.79676