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Relación entre el régimen internacional ambiental de protección de humedales y el régimen de cambio climático.
AEQUITAS
Universidad Santiago de Cali, Colombia
ISSN-e: 2744-8568
Periodicidad: Anual
núm. 1, 2016
Introducción
Este capítulo se deriva de la ponencia “Análisis del régimen internacional ambiental sobre protección de humedales y cambio climático”, presentada por la autora durante el II Congreso de la Red Colombiana de Derecho Internacional [REDCOLDI].
Los ecosistemas de humedales son sistemas naturales que desarrollan importantes funciones ecológicas, sociales y culturales. Su protección jurídica, a nivel internacional, se consagra específicamente en el régimen conformado por la Convención Ramsar y las resoluciones de la Conferencia de las Partes [COP]. No obstante, debido a la interconexión de bienes ambientales, como los recursos hídricos, la biodiversidad y el sistema climático, es posible articular también otras normas de derecho internacional ambiental, que en esencia corresponden a regímenes internacionales específicos, pero que resultan complementarios a la protección de humedales, entre ellos, el régimen de cambio climático.
Los humedales son considerados parte vital de la infraestructura natural que se requiere para afrontar el cambio climático. En efecto, la degradación y pérdida de humedales agudiza el cambio climático y hace que las personas sean más vulnerables a su impacto: inundaciones, sequías y hambruna. Muchos tipos de humedales desempeñan un importante papel en el almacenamiento de carbono, por lo que son especialmente vulnerables al impacto del cambio climático y, al mismo tiempo, las perturbaciones humanas en esos sistemas de humedales pueden causar enormes emisiones de carbono. De igual forma, muchas respuestas normativas al cambio climático, encaminadas a aumentar el almacenamiento y las transferencias de agua, así como la generación de energía, pueden tener un impacto nocivo en los humedales, si se aplican de forma deficiente (Secretaría de la Convención de Ramsar, 2011).
Por lo anterior, en este capítulo se presenta: en primer lugar, el estudio teórico y conceptual del régimen internacional ambiental; luego se analiza el régimen internacional para la protección de humedales; y por último, se establece su relación con el régimen de cambio climático.
Metodología
La presente investigación, de tipo cualitativo, constituye un trabajo interdisciplinario en las ciencias sociales, ya que a la luz de la teoría de regímenes internacionales se realiza la interpretación de normas ambientales internacionales sobre protección de humedales y su relación con otras normas del sistema, como la Convención de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
En ese sentido, el método empleado es el hermenéutico, propio de las denominadas ciencias histórico-hermenéuticas, en las que el sentido de validez del conocimiento se adquiere, no a partir del control sistemático de hipótesis –como ocurre en las ciencias empírico analíticas-, sino por la interpretación de textos (Habermas, 1973, p.68). Así, en el desarrollo de esta investigación ha sido necesario interpretar fuentes documentales primarias, como las normas internacionales para la protección de los ecosistemas de humedales: la Convención Ramsar, la Declaración de Estocolmo, la Declaración de Río, el Convenio de Diversidad Biológica, la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, las Resoluciones de la Conferencia de las Partes de Ramsar; y fuentes documentales secundarias, como la doctrina sobre teorías de los regímenes internacionales.
La teoría del régimen internacional ambiental
Los regímenes internacionales son definidos como el conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisión donde convergen las expectativas de los actores en el sistema internacional (Krasner, 1983, citado por O’Neill, 2009). Por principios se entienden creencias de hecho, causas y rectitud; por normas, los estándares de comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones; por reglas, las prescripciones específicas para la acción; y por procedimientos de toma de decisión, las prácticas prevalentes para hacer e implementar la elección del colectivo (Krasner, 2006).
Los regímenes también pueden ser entendidos como las reglas de juego acordadas por los actores del sistema internacional (usualmente Estados-Nación), delimitando, para esos actores, la legitimidad o admisibilidad de su comportamiento en un contexto específico (Rittberger, 1995 citado por O’Neill, 2009). En otras palabras, los regímenes internacionales constituyen el entramado normativo y jurídico que orienta la conducta de los actores en el sistema internacional.
Otros autores como Porter y Welsh Brown (1996) han definido los regímenes como un sistema de normas y reglas que están especificadas en acuerdos multilaterales celebrados entre varios Estados para regular acciones nacionales sobre un tema específico o sobre un conjunto de asuntos interrelacionados. Muchos regímenes adquieren la forma de un acuerdo vinculante o de otro instrumento legal, por lo que usualmente son más efectivos.
. Desde una perspectiva institucionalista, las reglas y las prácticas contenidas en ellos reducen los costos de las transacciones asociadas con la cooperación internacional, pues crean un foro en el cual los Estados pueden llegar a consenso sobre temas de interés común, y acordar entre ellos unas reglas multilaterales. Sin embargo, no contienen mecanismos sancionatorios formales para quienes infringen las normas.
. Desde una perspectiva más constructivista, el proceso de creación del régimen y su consolidación a través del tiempo generan la construcción de roles de los Estados, quienes tienden a crear mayor cooperación en el sistema internacional.
. Desde una perspectiva realista, los foros se consideran un excelente espacio para el ejercicio del poder y para reafirmar o cambiar el balance de poder entre los jugadores clave. Un ejemplo de ello es la Convención de Diversidad Biológica y la disputa sobre si la biodiversidad es propiedad soberana de los Estados o si es patrimonio común de la humanidad.
En materia ambiental, Okereke (2008) sostiene que los regímenes tienen funciones distributivas que incluyen: garantizar el acceso a los recursos y bienes comunes globales; definir los derechos de propiedad en las disputas entre usuarios; determinar las reglas internacionales de comercio; tener responsabilidades compartidas; y confirmar los derechos y privilegios básicos en materia ambiental.
Ahora bien, en relación con el derecho internacional, Urrutia (2010, pp. 602-603) plantea que:
...) El derecho internacional ambiental moderno se desarrolla predominantemente a través del establecimiento y la evolución de regímenes internacionales altamente dinámicos conformados sobre la base de tratados ambientales multilaterales (“Multilateral Environmental Agreements”), en donde se regulan áreas y problemas ambientales específicos. Se trata de instrumentos de carácter más o menos general –a veces llamados acuerdos constitutivos o tratado marco–, a los cuales se irán agregando en forma progresiva subsecuentes instrumentos, tanto vinculantes, como no vinculantes, que los complementan y desarrollan: protocolos, anexos, decisiones de las partes, códigos de buena conducta, directrices y otros instrumentos de “soft law”. De esta forma se va construyendo un régimen jurídico multilateral que, a partir de ciertas obligaciones fundamentales recogidas en instrumentos de carácter obligatorio, tiene la capacidad de evolucionar dinámica y gradualmente en el tiempo, sobre la base de la evidencia científica acerca del problema ambiental que constituye su objeto y de acuerdo con las opciones políticas y técnicas del momento.
Así, la creación de regímenes internacionales se ha constituido en la manera más adecuada de asumir las cuestiones concernientes al medio ambiente en el marco de la cooperación entre Estados. Según O´Neill (2009) existen más de 140 y se destacan: el Régimen de cambio climático, el Régimen de diversidad biológica, el Protocolo de seguridad biológica de Cartagena. Todos ellos contienen los principios, normas y reglas que orientan el comportamiento de los actores: Estados, organizaciones internacionales, sociedad civil, empresas, etc.
En todo caso, los regímenes internacionales crean obligaciones jurídicamente vinculantes a los gobiernos que voluntariamente participaron en su construcción o se adhirieron a ellos, y tal como lo plantea Joyner (2004) los Estados heredan ciertas normas al aceptar el instrumento multilateral, las cuales deben reflejarse en los principios y normas de su legislación interna.
Ahora bien, los principios en el derecho internacional ambiental también se consideran parte del régimen, desempeñan un importante papel, pues: indican las características esenciales del derecho de protección al medio ambiente y sus instituciones; guían la interpretación de las normas legales; constituyen normas fundamentales; y fortalecen el derecho positivo (Kurukulasuriya & Robinson, 2006).
Los principios aparecen consagrados en diversas declaraciones, tratados, convenciones, convenios y protocolos que integran el derecho internacional ambiental, así como en tratados de carácter regional y normas nacionales, como las constituciones y la legislación interna de los Estados.
Así mismo, la doctrina ha identificado una distinción entre principios sustantivos y principios procedimentales del derecho internacional del medio ambiente. Los primeros, centrados en el resultado, incluyen: soberanía sobre los recursos naturales y la responsabilidad de no causar daños al medio ambiente de otros Estados; buena vecindad y obligación de cooperar; desarrollo sostenible; responsabilidad común pero diferenciada; y quien contamina paga (Barreira, Ocampo, & Recio 2007). Como prinicipios procedimentales se entienden, los de: prevención; precaución; y notificación previa, consulta y obligaciones de negociación (Barreira et al., 2007).
Se destacan igualmente los principios de: eticismo y solidaridad; enfoque sistémico; participación pública, interdisciplinariedad; protección, mejora, defensa y restauración de la biósfera; uso racional del medio; coordinación de actuaciones; ordenamiento ambiental; calidad de vida; cooperación internacional (Pigretti citado por Cafferata, 2004); precaución; prevención; conservación; restauración efectiva; corresponsabilidad y responsabilidad diferenciada; subsidiariedad; diversidad estratégica normativa; exigencia de la mejor tecnología disponible; primacía de la persuasión sobre la coacción; realidad; vecindad; igualdad; responsabilidad y reparación de daños ambientales; evaluación de impacto ambiental; participación ciudadana; internalización de acciones ambientales, entre otros (Biblioni citado por Cafferata, 2004).
Los principios básicos del derecho ambiental: prevención, reducción y control de la contaminación (Brotóns, 1997), se reflejan en múltiples instrumentos adoptados multilateralmente, entre ellos, la Convención de Ramsar.
Henao (2010) manifiesta que el derecho al ambiente sano es absolutamente indispensable para el goce efectivo de otros derechos como la vida misma e incorpora dos principios más: solidaridad y humildad.
De la solidaridad, se puede decir que es el fundamento de todos los derechos colectivos, entre ellos el ambiente. Se trata de una relación entre seres humanos que no se limita a las actuales generaciones, sino que comprende a las futuras, y que parte, sobre todo, de la noción de justicia. Por ello, el mantenimiento en condiciones óptimas del entorno, además de ser necesario para la generación actual, es indispensable para los descendientes (Henao, 2010). Comprendida en este sentido, la solidaridad, como principio, se expresa en otros como el principio del desarrollo sostenible, consagrado en el régimen a través de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Pacheco, 2014).
El segundo principio propuesto por Henao (2010), el de humildad, obliga a una reflexión acerca del ser humano quien, en todo caso, tiene que superar un antropocentrismo exacerbado y un individualismo irresponsable y radical (Pacheco, 2014). La vida humana es imposible si no se relaciona con su entorno. Los alimentos devienen de los ecosistemas, los afectan e influyen en ellos. Para los ecosistemas, las personas son relevantes en la medida en que los perturban, pero no son relevantes para subsistir. La humildad obliga a aceptar que los seres humanos son dependientes de la naturaleza y no al revés (Henao, 2010). Desde el principio de la humildad, se concibe que la relación con el entorno ambiental tiene la potencialidad de destruir a la especie humana. Asimismo, el debate en torno a los derechos de otros seres vivos – diferentes de los humanos- y sus descendientes se deriva precisamente del principio de la humildad.
Finalmente, la estrecha relación entre el derecho internacional ambiental y el derecho internacional de los derechos humanos, por el reconocimiento del derecho al medio ambiente sano como un derecho humano, supone complementariedad1, sin implicar ninguna contradicción o prevalencia para la comprensión de la protección jurídica del medio ambiente (AIDA, 2008). En ese sentido, a la luz de la teoría de los regímenes internacionales, en materia ambiental éstos se comportan, no sólo las normas directamente relacionadas con la protección del medio ambiente, sino también las relativas a los derechos humanos.
La importancia de las normas del régimen se explica en razón a que los Estados, en virtud de los compromisos adquiridos en el sistema internacional a través de los tratados, deben adoptar en sus legislaciones internas los principios y valores emanados del régimen.
El régimen internacional de protección de humedales
En principio, el régimen internacional para la protección de humedales se construye a partir de las normas, instituciones, principios y procedimientos consagrados en la Convención de Ramsar (1971) y las resoluciones de las Conferencias de las Partes [COP]. No obstante, desde una perspectiva sistémica, también hacen parte del Régimen los demás instrumentos normativos afines, como son: las Declaraciones de Estocolmo (1972) y de Río (1992), el Convenio de Diversidad Biológica (1992), la Convención de CITES (19732) y, por supuesto, la Convención sobre Cambio Climático (1992).
La Convención Ramsar, que en principio tiene por objeto proteger los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas, es la expresión del consenso de los Estados sobre el reconocimiento de:
. la interdependencia del hombre y su medio ambiente;
. las funciones ecológicas de los humedales como hábitat de fauna y flora, especialmente aves acuáticas;
. la importancia cultural, científica, recreativa y económica de los ecosistemas de humedales;
. la existencia de recursos ambientales transnacionales, como son las aves acuáticas; y
. la necesidad de armonizar las políticas de prevención nacionales en consonancia con lo dispuesto en el orden internacional para la conservación de los humedales y de su flora y fauna.
En efecto, dicho reconocimiento motiva, no solo el diseño del instrumento jurídico propiamente dicho, sino también la conducta de los actores, en los niveles interno e internacional, especialmente de los Estados (Pacheco, 2014).
Por otra parte, hasta ese momento histórico la mayoría de los tratados celebrados por los Estados en materia ambiental estaba enfocada en la protección del medio ambiente por cuestiones fronterizas bilaterales o, en algunos casos, regionales (Pastrana & Pacheco, 2010). Por ello, políticamente Ramsar representa el primer tratado de alcance multilateral celebrado a inicios de la década de los 70, que inclusive, puede considerarse, sirve de fundamento axiológico a la posterior Declaración de Estocolmo de 1972, catalogada como el primer instrumento de derecho internacional ambiental, y a la Declaración de Río de 1992, así:
En el caso de Ramsar, se destaca el principio de “Uso racional”, creado con la Convención, contenido en los preceptos normativos de sus artículos 2, 3 y 6, posteriormente desarrollado en las resoluciones emitidas por las Conferencias de las Partes. Este principio está definido como el mantenimiento de las características ecológicas de los humedales, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible, como se expresa en la Declaración de Changwon (Ramsar, 2008).
Este principio de “Uso racional” se articula con el de “Desarrollo Sostenible/Sustentable”, contenido en la posterior Declaración de Medio Ambiente y Desarrollo. En efecto, a fin de alcanzar el desarrollo sostenible/sustentable, la protección del medio ambiente debe constituir parte integral del proceso de desarrollo (Principio 4), y el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades –de desarrollo y ambientales– de las generaciones presentes y futuras (Principio 3).
Con relación a los procedimientos de toma de decisiones, la Convención, en su artículo 7 señala expresamente que “las Partes Contratantes representadas en una Conferencia tendrá un voto, y las recomendaciones, resoluciones y decisiones se adoptarán por mayoría simple de las Partes Contratantes presentes y votantes.” No obstante, en la gestión del recurso hídrico, los mismos Estados han insistido en que para la conservación y el uso racional de los humedales se implementen sistemas de gobernanza multinivel, en los niveles locales, regionales y nacionales, con los distintos actores, así como la cooperación internacional, de tal manera que contribuyan efectivamente al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo (Ramsar, 2008). Sobre este último punto, la cooperación internacional se entiende también con actores de la academia, puesto que se requieren organismos internacionales competentes que preparen informes y estadísticas sobre asuntos de naturaleza esencialmente internacional que tengan relación con los humedales (Art. 6).
Régimen de cambio climático y su relación con la protección de humedales
El cambio climático constituye, para muchos, el desafío más importante del sistema de Naciones Unidas y uno de los mayores problemas ambientales contemporáneos. El fenómeno exhibe varias de las complejidades que informa transversalmente el derecho internacional ambiental moderno: la gobernanza mundial del medio ambiente; la equidad intrageneracional e intergeneracional; la existencia o aplicación del principio precautorio; y, en particular, las dificultades que existen para alcanzar acuerdos multilaterales y eficaces sobre los bienes comunes a toda la humanidad o global commons (Urrutia, 2010).
En efecto, como respuesta a este desafío, la comunidad internacional ha dado lugar a la creación del régimen internacional del cambio climático, conformado por dos instrumentos obligatorios: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kioto.
De acuerdo con Urrutia (2010), a los anteriores instrumentos se agregan las múltiples decisiones de las Partes, que si bien en principio no son obligatorias, su estatus jurídico es bastante discutido y en la práctica deberá calificarse según la decisión de que se trate, y sin perjuicio de que, muchas veces, en la práctica operan de facto como tales. De ahí que el régimen internacional de cambio climático sea considerado uno de los más amplios y de mayor complejidad en los sistemas de gobernanza en materia ambiental, y uno de los más importantes políticamente en las instituciones internacionales ambientales (Oberthür & Gehring 2006).
Desde la perspectiva del régimen internacional, las normas y principios contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático [UNCC], relacionados específicamente con los cuerpos hídricos continentales y costeros, se suman al régimen internacional de protección de humedales.
En efecto, los humedales son parte vital de la infraestructura natural que se requiere para afrontar el cambio climático. Muchos tipos de humedales desempeñan un importante papel en el secuestro y almacenamiento de carbono, por lo que son especialmente vulnerables a los impactos del cambio climático; al mismo tiempo, las perturbaciones humanas en esos sistemas de humedales pueden causar enormes emisiones de carbono. Ciertamente la degradación y pérdida de humedales agudiza el cambio climático y hace que las personas sean más vulnerables a sus impactos, como las inundaciones, las sequías y la hambruna (Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010).
Desde el punto de vista normativo se evidencia una falta de incorporación de los humedales en las estrategias, procesos y mecanismos internacionales y nacionales de respuesta al cambio climático. Ello implica, además, una desarticulación entre los organismos afines, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica [CDB], el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente [PNUMA], el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO], el Banco Mundial [BM], la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático [CMNUCC] y el Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC].
Ante esta situación, la Resolución X.24.45 de Ramsar (2008) conmina a los Estados Parte para que a nivel nacional se promueva la colaboración entre los coordinadores de los acuerdos sobre medio ambiente para apoyar la aplicación de dicha resolución, en aras de aplicar, en forma eficiente, las respuestas normativas al cambio climático encaminadas a aumentar el almacenamiento y las transferencias de agua, y la generación de energía (Ramsar, 2008, Resolución X.24.50).
Conclusiones
El régimen internacional integra el conjunto de normas, instituciones, prácticas y organismos que orientan la conducta de los actores estatales y no estatales en el sistema internacional. Ellos son esenciales para el funcionamiento de las estructuras de gobernanza y la cooperación entre los actores. En materia ambiental, los regímenes internacionales abordan problemas asociados con bienes ambientales comunes, compartidos por los Estados, como el sistema climático, la atmósfera, la biodiversidad, el sistema hidrológico, entre otros.
La protección de los ecosistemas de humedales, a nivel internacional, está contenida en las normas de la Convención Ramsar (1971) y las resoluciones de las Conferencias de las Partes, a través de las cuales se ha venido actualizando los lineamientos para la aplicación efectiva de la Convención, de acuerdo con las nuevas realidades ambientales y sociales. Este conjunto de normas integra el régimen internacional de protección de humedales, al cual se suman las normas de derecho internacional ambiental afines, contenidas en las Declaraciones de Estocolmo sobre medio ambiente humano (1972) y la Declaración de Río (1992).
La lucha contra el cambio climático representa un desafío global para los Estados, pues trasciende la capacidad individual de acción de cada uno de ellos y exige su cooperación a nivel internacional. En ese contexto, se ha conformado el régimen internacional de cambio climático, considerado uno de los más sólidos y de mayor importancia a nivel internacional.
En la actualidad, los humedales son considerados ecosistemas estratégicos que representan el hábitat, no solo de aves acuáticas, sino también de múltiples especies de flora y fauna. Ello implica que de la existencia de estos ecosistemas depende la biodiversidad que albergan, por lo cual la protección de los humedales está ligada a la protección de la biodiversidad. Por otra parte, dadas sus características y propiedades técnicas, los humedales representan un elemento esencial en la lucha contra el cambio climático, sin embargo, no ha habido en el plano internacional un instrumento jurídico vinculante que contenga la visión integral de la protección de humedales, la lucha contra el cambio climático y la conservación de la biodiversidad, por lo cual se requiere que, desde el punto de vista jurídico e institucional, se generen instrumentos integrales y sinergias entre las organizaciones internacionales y nacionales para la aplicación efectiva de las normas del régimen.
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Notas
