Artículos

Políticas de juventud en la provincia de San Luis, Argentina. Análisis del Programa «Empezar»: entre derechos y desigualdades

Youth Policies in the Province of San Luis, Argentina. Analysis of the «Empezar» Program: between Rights and Inequalities

Becher, Yussef

Yussef Becher

yussefbe@gmail.com

Universidad Nacional de San Luis Argentina

Revista Argentina de Estudios de Juventud

Universidad Nacional de La Plata, Argentina

ISSN-e: 1852-4907

Periodicidad: Frecuencia continua

núm. 17, e079, 2023

direccion.publicaciones@perio.unlp.edu.ar

Recepción: 19 Junio 2023

Aprobación: 29 Noviembre 2023

Publicación: 22 Diciembre 2023

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/371/37144973714497006/

DOI: https://doi.org/10.24215/18524907e079

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Resumen: A partir del análisis del programa de empleo «Empezar», que se implementa en la provincia de San Luis, Argentina, en este texto se plantea una aproximación a las políticas de juventud desde categorías que bucean en las asimetrías generacionales. En el estudio se identificaron dispositivos instaurados por el «Empezar» que supondrían reproducir desigualdades, ya que si bien el programa reconoce la precarización del empleo juvenil como una problemática social, carece de una mirada de «largo aliento»: no se fijan instancias de seguimiento, sus modalidades refuerzan la focalización, no contiene ninguna estrategia de cuidados y no transversaliza la perspectiva generacional.

Palabras clave: juventudes, políticas públicas, desigualdades, empleo.

Abstract: Based on the analysis of the employment program «Empezar», wich is implemented in the province of San Luis, Argentina, this text presents an approach to youth policies from categories that delve into generational asymmetries. The study identified devices established by «Empezar» were identified that would reproduce inequalities, since although the program recognizes the precariousness of youth employment as a social problem, it lacks a «long-term» perspective: no monitoring instances are established, its modalities reinforce targeting, does not contain any care strategy, and it does not mainstream the generational perspective.

Keywords: youth, public policies, inequalities, employment.

Introducción

En la Argentina, los estudios sobre juventudes y desigualdades (Mayer, Domínguez & Lerchundi, 2020; Vommaro, 2022; Núñez, 2022) –y, en general, también estos últimos (Kessler, 2016, 2022)–, tienden a aseverar que desde comienzos del nuevo siglo se ha producido una significativa ampliación de derechos y de reconocimiento de las diversidades a través de las políticas públicas. Desde esta perspectiva, la relación entre desigualdades y políticas se presenta como dicotómica, esto es, en tanto polos opuestos de una misma relación. Pero ¿qué sucede si las políticas que reconocen derechos también reproducen la desigualdad?

A partir de este interrogante, en el presente artículo se plantea una aproximación a las políticas de juventud a través del prisma de categorías que bucean en las asimetrías generacionales. Como se ha realizado en trabajos previos (Castro, Becher & Pérez, 2022; Becher, 2021), se sigue un enfoque microsocial de las desigualdades y se entiende, en línea con lo señalado por François Dubet (2020), que si bien

[…] desde el punto de vista económico, las de mayor incidencia son las grandes desigualdades, desde el punto de vista sociológico y político, las pequeñas desigualdades tienen el mayor «peso»: determinan las experiencias sociales, las iras y las indignaciones; fortalecen o destruyen los mecanismos de solidaridad (p. 110).

Específicamente, se analiza en este caso el programa de empleo «Empezar», que se implementa en la provincia de San Luis, Argentina, desde 2021, y que constituye la única política orientada a las juventudes en este territorio. ¹

El «Empezar» es un Programa de Transferencias Condicionadas (PTC), creado mediante la Ley Provincial VIII-1051-2021 y dirigido a jóvenes de 16 a 24 años, que busca fomentar la capacitación laboral a través de la inserción en comercios o en empresas privadas para motivar el establecimiento de un vínculo formal con los/as receptores/as. A cambio del cumplimiento de la condicionalidad –en este caso, la capacitación laboral– los/as jóvenes reciben una suma de dinero que, al momento de realización de este estudio, oscilaba entre los $30 000 y los $36 000 según la modalidad. ²

A partir de la premisa que guía la indagación, en este primer análisis se aborda el sentido de esta acción estatal en relación con las desigualdades generacionales. Para esto, en los apartados iniciales se presenta el enfoque teórico, se describen los aspectos metodológicos de este primer acercamiento y se ofrece información sobre empleo juvenil a nivel nacional, lo que contribuye a contextualizar la problemática en estudio. Luego, se desarrolla el análisis de los datos mediante el cual se identificaron los dispositivos instaurados por el «Empezar» que supondrían reproducir desigualdades entre las juventudes. Por último, se plasman en las conclusiones las reflexiones que sintetizan el recorrido realizado.

El enfoque

Los primeros desarrollos en torno a la desigualdad como categoría teórica estuvieron influenciados por la economía; de allí que en tales análisis predominaran variables propias de dicha disciplina. Sin embargo, con el tiempo –en particular, alrededor de la década del setenta, con la difusión de los estudios culturales– se incorporaron miradas que le aportaron al concepto mayor complejidad y permitieron superar el sesgo que caracterizó sus orígenes. La noción de juventud, en tanto, también transitó cambios en sus modos de abordaje científico. Las contribuciones pioneras de la Escuela de Birmingham enfatizaron los aspectos culturales y simbólicos que derivan de la construcción en torno a la condición juvenil y generacional. ³

En la Argentina, las investigaciones situadas ⁴ permitieron entender la diversidad de significados y de experiencias que supone el pasaje –nunca lineal– de una etapa vital a otra. Si a ello se añade la dimensión territorial, es posible advertir que la juventud, como también las desigualdades, presenta rasgos disímiles según la influencia sociodemográfica y cultural de cada espacio social; condición que, en un país federal como la Argentina, se intensifica. De hecho, la pandemia por la covid-19 resultó un ejemplo paradigmático de las desigualdades relacionadas con el lugar de residencia de las personas, al poner en evidencia el efecto nocivo de asimetrías sociales de tiempos anteriores, así como la emergencia de otras nuevas.

Desde las indagaciones que relacionan desigualdades con juventudes, el acento se coloca en la particularidad que introduce la procedencia generacional. Si bien el énfasis en el prisma analítico que aporta la generación incluye el inicio de dicha área de estudios en nuestro país, desde hace algunas décadas este enfoque fue adquiriendo centralidad. La inclusión de tal matiz en el análisis de la desigualdad conduce a reconocer para las generaciones actuales la incidencia de asimetrías estructurales y coyunturales que marcan su experiencia vital presente y futura. En otras palabras, «[…] no todos los niños, niñas y jóvenes tienen el mismo punto de partida, y esos posicionamientos iniciales están condicionados por eventos previos, de los que fortuitamente fueron –o no– testigos» (Mayer, Domínguez & Lerchundi, 2020, p. 10). A partir de ello, «[…] la desigualdad de posiciones o la acumulación de posiciones desfavorables tiende a llevar a mayor desigualdad y, a la inversa, la acumulación de posiciones favorables permite la acumulación de bienes y servicios deseados y/o necesarios» (Cerezo, Mayer & Vommaro, 2020, p. 24). ⁵

No obstante, además de la dimensión generacional, es preciso reconocer que toda desigualdad se construye en estrecha vinculación con otra. Desde esta premisa, cobra especial importancia la interseccionalidad, enfoque que recibió una fuerte impronta de la teoría feminista. Kimberle Crenshaw (1991), quien fue señera en proponer tal perspectiva, define la interseccionalidad como el fenómeno por el cual cada individuo sufre opresión u ostenta privilegio con base en su pertenencia a múltiples categorías sociales. En rigor, la juventud (o generación) se entrecruza con desigualdades que provienen del sexo-género, la orientación sexual, el estrato socioeconómico, el tipo étnico-racial, las territoriales, entre otras.

Toda desigualdad es, además, consecuencia de un modelo de producción. En este sentido, Dubet (2020) sugiere que como resultado de sus mutaciones, el capitalismo ha cambiado el régimen de las desigualdades, que «se viven como una experiencia singular, una prueba individual, una puesta en entredicho del valor propio, una expresión de desprecio y una humillación» (p. 9). Tal situación se vincularía con el agotamiento del régimen de clases sociales que produce un deslizamiento gradual de la desigualdad de las posiciones sociales a los individuos, que se sienten más responsables de las desigualdades que los afectan en la medida en que se perciben como libres e iguales en derechos y sienten el deber de afirmarlo. En palabras del autor, las desigualdes «están como disociadas de los marcos sociales y políticos que las explicaban, procuraban razones para luchar juntos, y brindaban consuelo y perspectivas» (p. 14).

Metodología

El acercamiento al programa «Empezar» se realizó desde una perspectiva metodológica cualitativa, pues la intención fue interpretar el sentido de la acción estatal a la luz de categorías teóricas como juventudes y desigualdades. Para esto, se acudió a fuentes primarias y secundarias. En relación con las primeras, se sostuvo una entrevista con el, por entonces, Secretario de Juventudes de la provincia de San Luis, Emiliano Blanco, quien abordó diversas cuestiones referidas a las políticas que se implementan desde dicho organismo. ⁶ Las fuentes secundarias, en tanto, estuvieron integradas por toda la documentación oficial que regula el programa «Empezar»: la ley VIII-1051-2021, el decreto 5307-2021 (que reglamenta la ley), la resolución 09-2022 SJ y el decreto 6967-2022 SJ. ⁷

En esta primera aproximación, las técnicas de recolección de datos fueron la entrevista y el análisis documental. Respecto a la muestra, se tuvo en cuenta la importancia de comenzar por un diálogo con el funcionario público a cargo de la Secretaría de Juventudes y de incluir todas las normativas relativas al programa. Dado que el Secretario residía en la capital de la provincia, la entrevista se realizó través de la plataforma de videollamadas Zoom y tuvo una duración de casi dos horas. Durante el encuentro, el funcionario proporcionó datos acerca de dicho programa así como sobre otras políticas que se ejecutan desde la Secretaría, lo que permitió una comprensión más global del encuadre de la acción estatal analizada.

Para el examen de los datos, se apeló al análisis temático. Para esto, luego de realizar una minuciosa lectura del material, se identificaron los ejes centrales ligados a la teoría, los cuales fueron jerarquizados y organizados en función de los que resultaran más relevantes para dar cuenta del objetivo de la investigación.

El trabajo de las juventudes: desigualdades estructurales y crisis

Según datos oficiales, durante la pospandemia se observa en la Argentina un sostenido incremento de la tasa de ocupación, que en la actualidad asciende a 48 % (INDEC, 2023). Al respecto, vale aclarar que nuestro país no solo debió afrontar las consecuencias económicas adversas de la emergencia sanitaria, sino también del gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) que aplicó, en forma sistemática, políticas de corte neoliberal.

Si se considera al rango etario de juventud (14 a 29 años), la tasa de actividad arroja 54 % para los varones y 44 % para las mujeres. En consecuencia, podría constituir un hecho inédito que las juventudes tengan una tasa de ocupación más elevada que las personas adultas. Para desentrañar tal cuestión, deviene central interrogarse por las condiciones que adquiere el empleo. En primer lugar, el indicador califica como persona ocupada a toda aquella que desempeña una actividad en la economía remunerada, por lo menos, durante una hora a la semana. En segundo lugar, si bien hace factible la comparación con otros países, no distingue entre trabajo de alta o de baja intensidad. En tercer lugar, el cálculo de la tasa abarca a trabajadores/as informales. Por último, no se tiene en cuenta el trabajo no remunerado que, por lo general, está dado por tareas domésticas y de cuidados que realizan las mujeres en el ámbito familiar, lo que invisibiliza el principal aporte que recibe el Producto Bruto Interno (PBI) argentino, que llega al 16 % (DEIyG, 2020a).

Por consiguiente, si bien en la pospandemia la tasa de ocupación general y respecto de las juventudes aumentó, ello no significa trabajo en condiciones laborales dignas y de igualdad de género. Tal situación se aprecia a través de los indicadores de empleo no registrado, que, a su vez, proporcionan una visión de mayor alcance respecto de las desigualdades juveniles. En efecto, desde 2008-2009, tras la crisis mundial de aquel período, el decrecimiento constante que mostraba el índice de trabajo no formal para las juventudes se estancó. Si bien pasó de 73 % en 2003 a 53 % en 2009, desde 2017 ascendió a casi 60 %, lo que indica que más de la mitad de la población joven trabaja en la informalidad (OIT, 2018). Esto supone que no poseen los derechos que derivan de una relación de empleo registrada: salarios que respeten los mínimos legales, seguro médico, licencias, seguro por accidentes laborales, entre otros. Además, la vulnerabilidad ínsita en el vínculo asimétrico con el empleador se agrava debido a que no cuentan con la posibilidad de acudir a medidas judiciales ni detentan garantías jurídicas ante violaciones de derechos. Finalmente, se identifica que el trabajo informal, aunque incluye mejoras, desde hace más de dos décadas supera a la mitad del total de jóvenes asalariados/as, circunstancia que, como se desprende de los informes elaborados por diversos organismos internacionales, se extendió gravemente durante la pandemia (CEPAL, 2022; OIT, 2020; OXFAM, 2022; PNUD, 2022).

Junto con lo anterior, se debe tener en cuenta el trabajo reproductivo, de cuidados y doméstico, en tanto posibilita la intersección con las desigualdades de género. Según la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo 2021 (INDEC, 2022), las mujeres participan en un 92 % del total del trabajo no remunerado. Si se atiende el caso del trabajo doméstico no remunerado, la representación femenina es del 90 %; mientras que en los cuidados a miembros del hogar, alcanza el 31 % frente al 20 % en el caso de los varones. Respecto al porcentaje que corresponde a las mujeres, es posible desagregar por edad: de 14 a 29 años, 30 %; de 30 a 64 años, 39 %; de 65 años y más, 10 % (INDEC, 2022).

En función de tales datos, se pueden efectuar algunas observaciones. En primer lugar, el trabajo de cuidados y doméstico no remunerado acompaña las trayectorias vitales de las mujeres en sus diferentes transiciones, en tanto que no se registra dicho tipo de trabajo entre varones adultos mayores. En segundo lugar, las desigualdades sexuales más significativas se ubican en la edad cronológica identificada con el pasaje entre juventud y adultez. En tercer lugar, el período de mayor posibilidad de progreso profesional encuentra a las mujeres dedicando a las tareas de cuidado el tiempo equivalente a una jornada laboral en el mercado remunerado (casi seis horas y media). En cuarto lugar, como demuestra la encuesta antes citada, el tiempo que las mujeres destinan a los cuidados y al trabajo doméstico se incrementa cuando tienen menores niveles educativos y los demandantes de cuidados son más jóvenes (infancias y adolescencias). Por último, y como indica OXFAM (2022), la pandemia trajo aparejado un aumento en el tiempo que las mujeres asignan al cuidado, mientras que en el caso de los varones se redujo. Así, la mayor presencia de las mujeres en el hogar acrecentó las cargas de cuidados, al tiempo que acentuó la distribución sexual injusta de tales tareas.

«Empezar» a trabajar entre derechos y desigualdades

Tras sugerir que es posible que las políticas reproduzcan desigualdades sociales –incluso, aunque impliquen el reconocimiento de derechos–, vale preguntarse acerca de las regulaciones o las disposiciones específicas que cumplen aquella finalidad en cada programa social. En el caso de la política «Empezar» se identificaron las siguientes: focalización, condicionalidad, modalidades y ámbitos de ejecuión.

Focalización

Las políticas sociales pueden diferenciarse en focalizadas y en universales. Sobre estas últimas, se señala que aseguran mínimos comunes irrenunciables de derechos que, a la vez, promueven mejores garantías de igualdad y de no discriminación (Abramovich & Pautassi, 2009). De hecho, la crisis provocada por la pandemia «reavivó» el debate sobre la renta básica universal. ⁸

Los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) –según la matriz conceptual que los sustenta– constituyen estrategias focalizadas que se dirigen, principalmente, a familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica con la intención de superar la transmisión intergeneracional de la pobreza (Cecchini & Madariaga, 2011). Este tipo de programas comenzó a proliferar en nuestra región durante la década del noventa, convirtiéndose –por la influencia de organismos de asistencia crediticia (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo)– en una de las principales herramientas de política social. En consecuencia, se pasó de dos países de la región que en 1995 implementaban PTC (México y Brasil, con Progresa y Bolsa Escola, respectivamente) a casi 18 países en 2011 (Stampini & Tornarolli, 2012).

En tanto programas focalizados, los PTC conllevan exclusiones específicas, tanto respecto a la población en general como a aquella a la que se dirigen. Sin embargo, desde inicios del nuevo siglo, el cambio en algunas de las lógicas que guían su diseño permitió que estos programas adquirieran un carácter más inclusivo. En tal sentido, Ana del Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo (2020) señalan la modificación en la concepción de las políticas basada exclusivamente en el trabajo, que implicaba reconocer al desempleo como única alternativa legítima de acceso a los programas. La moratoria previsional (2004), la jubilación anticipada (2005) y la ampliación del sistema de asignaciones familiares a trabajadores/ informales (2009), posibilitó incorporar una noción más amplia de las desigualdades, que transcendió a las estrictamente laborales. En esta línea, la Asignación Universal por Hijo (AUH) ⁹ fue una de las políticas que más aportó al viraje en la orientación de las políticas sociales y, en particular, de los PTC (Arcidiácono & Gamallo, 2020).

El programa «Empezar» está destinado a jóvenes de 16 a 24 años, con domicilio en la provincia de San Luis, que reúnan los siguientes requisitos:

No registrar empleo continuo en los últimos TRES (3) meses al momento de la inscripción al Programa;

No percibir ninguna ayuda económica de otros programas nacionales, provinciales o municipales, a excepción de personas con discapacidad. Pueden ser incluidos como beneficiarios los que perciban la Asignación Universal por Hijo o la que pudiere reemplazarla en el futuro, y/o cualquier otra asignación con similares características a establecerse por la Reglamentación de la presente Ley;

No haber cumplimentado los DOCE (12) meses como beneficiario en ediciones anteriores del Programa;

No ser cónyuge, ni pariente hasta el segundo grado por consanguinidad del capacitador;

No ser cónyuge, conviviente en aparente matrimonio e hijo de autoridades electas, ni funcionarios de la Provincia;

En el caso de que el postulante sea menor de edad o incapaz, deberá contar con el consentimiento de su representante legal (Ley VIII-1051-2021, art. 4).

Más allá de algunas imprecisiones en los ítems que establece la normativa, resulta interesante detenerse en el punto referido al principal objetivo del programa: capacitar y entrenar a las juventudes para que desarrollen conocimientos y habilidades que promuevan la transición al empleo formal (Ley VIII-1051-2021, art. 2). Ello supone reconocer que a través del «Empezar» se espera disminuir la precarización que atraviesa las trayectorias laborales de las juventudes. No obstante, desde una perspectiva generacional, es preciso adoptar una mirada de «largo aliento» pues, como aseveran Carles Feixa y Gemma Sendra Planas (2021), los/as jóvenes se enfrentan en la actualidad a tres grandes problemas: 1) crisis económica (pasado): alude al impacto del colapso financiero internacional iniciado en 2008 en forma de paro, precariedad laboral, temporalidad y merma de derechos laborales; a lo que se suma que cuando la sociedad se empezaba a recuperar de la crisis el coronavirus planteó la amenaza de una nueva recesión que intensificó los problemas estructurales del mercado laboral juvenil; 2) crisis sanitaria (presente): remite a la dimensión global –pandemia– e integral –sindemia– del coronavirus, y las desigualdades norte-sur, de clase, género y edad que ha visibilizado; 3) crisis climática (futuro): se relaciona con la crisis sanitaria y pone de manifiesto una brecha generacional, pues no abordarla decididamente en el presente hipoteca el futuro de las nuevas generaciones.

En rigor, la situación de las juventudes requiere de una perspectiva de más largo alcance y de carácter multidimensional respecto a las desigualdades, pues atender a una sola de tales dimensiones supone marginar o dejar fuera otras. En ese sentido, los criterios de focalización explicitados permiten afirmar que la política de juventud «Empezar» abona a una mirada acotada sobre las desigualdades del mundo juvenil, pues incluir el enfoque generacional –como se indicó al inicio– conduciría a tener en cuenta el «punto de partida» de los/as jóvenes desde una perspectiva que abarque su diversidad y heterogeneidad (Mayer, Domínguez & Lerchundi, 2020). Por consiguiente, excluir a los/as jóvenes por haber tenido un empleo tres meses antes a la inscripción en el programa, por ser receptores/as de otros programas nacionales o por haber participado de una edición anterior del «Empezar», evidencia una concepción limitada de las desigualdades que los atraviesan.

Condicionalidad

Como todo PTC, para que la transferencia de ingresos se haga efectiva, el «Empezar» fija una condicionalidad: los/as jóvenes deben recibir capacitación a través de un proceso de entrenamiento en comercios o en empresas privadas. Respecto de las exigencias para ser capacitador/a, la ley establece:

Estar inscripto regularmente en la Dirección Provincial de Ingresos Públicos (DPIP) y tener la habilitación comercial municipal correspondiente;

Ser comercio minorista o prestador de servicio con el límite de facturación anual, a establecerse por la Reglamentación de la presente Ley;

No sustituir trabajadores ya vinculados a la empresa con un contrato laboral –bajo cualquier modalidad– para incorporar beneficiarios del Programa Empezar (Ley VIII-1051-2021, art. 5).

Por un lado, es dable observar que no se determina ninguna exigencia –más allá de cuestiones administrativas– respecto de la formación laboral que brindarían los capacitadores a los/as destinatarios/as del programa. Como muestran diversos estudios cualitativos (Becher, 2021; Colombari, 2022), se suele ocupar a los/as jóvenes en posiciones laborales de mayor precarización y de menor exigencia profesional en cuanto a la tarea a desarrollar, circunstancia que se asociaría a la falta de experiencia real en el empleo y a los estereotipos que recaen sobre las juventudes, según los cuales estas serían más propensas a la irresponsabilidad o al incumplimiento en el trabajo.

Por otro lado, el Estado provincial –a través de la Secretaría de Juventudes– no efectúa ningún seguimiento sobre la inserción y el desarrollo de los/as jóvenes en los comercios o empresas privadas. De hecho, el Secretario describió el mecanismo de intervención estatal en esa etapa de la siguiente manera:

[…] si el capacitador nos trae una nota indicando que no quiere más a un chico o chica, nosotros les pedimos a estos últimos un descargo, que tiene 72 horas para hacerlo. Si el capacitador no lo quiere tener más y la chica o el chico dice que no quiere ir más, pero que le encantaría seguir bajo este programa, le damos un tiempo, que hoy está cerca de un mes, o mes y medio, para que busque otro lugar donde firmar un convenio. Si en el nuevo lugar tiene el mismo problema, se le da de baja (comunicación personal).

Lo señalado por el funcionario pone de manifiesto que ante este tipo de situaciones se prioriza la decisión del comercio o de la empresa sin una evaluación por parte de la Secretaría sobre el desempeño laboral del/la receptor/a y sobre las eventuales dificultades que hayan surgido.

En su investigación sobre un programa social implementado por una entidad financiera del ámbito privado, a través de su gerencia de responsabilidad empresaria, Liliana Mayer y Leticia Cerezo (2017) señalaron que, al igual que sucede en el «Empezar», y tal vez más aún, la presencia estatal era reducida. Sin embargo, las autoras advierten que las tutorías a cargo de organizaciones de la sociedad civil constituyeron una experiencia valiosa para el desempeño de los/as jóvenes y, en especial, para el propósito del programa, que era la inclusión universitaria.

En ese sentido, es importante considerar, desde una perspectiva generacional de las desigualdades, el vínculo de las juventudes con tutores/as o referentes. Como se ha mostrado, la fragilidad de sus itinerarios de empleo –en gran medida, signados por la precarización– requiere de la presencia de adultos/as o de pares que acompañen sus primeras experiencias laborales (Núñez, Vázquez & Vommaro, 2015). Si bien es posible constituir diferentes modos de relacionarse con tales referentes, el análisis de otros PTC implementados en la provincia de San Luis (Becher, 2021) evidencia que la proximidad entre tutores/as y receptores/as permite amenizar el contacto de las juventudes con la burocracia estatal, al tiempo que solidifica el entramado grupal entre receptores/as. A partir de ello, circunstancias que planteaban dificultades (personales o de otro tipo), y que afectaban el desarrollo de los/as receptores/as, se transmitían a los/as tutores/as, quienes lograban resolverlas debido a que conocían las instancias estatales pertinentes o lograban «concesiones» burocráticas que eran denegadas a los/as jóvenes (Becher, 2021). ¹⁰

Modalidades

De acuerdo con la ley, los/as capacitadores/as –que provienen del sector económico privado– pueden incorporar beneficiarios/as del programa a través de sus diferentes líneas:

Modalidad Entrenamiento: Desde TRES (3) y hasta DOCE (12) meses sin ningún costo para el capacitador. Esta modalidad no genera relación de dependencia entre el beneficiario y el capacitador ni entre éste y el Estado Provincial. La carga horaria será de hasta OCHO (8) horas diarias o VEINTE (20) horas semanales;

Modalidad Aprendiz: Desde TRES (3) y hasta DOCE (12) meses sin ningún costo para el capacitador. Esta modalidad no genera relación de dependencia entre el beneficiario y el capacitador ni entre éste y el Estado Provincial. La carga horaria será de hasta OCHO (8) horas diarias o VEINTE (20) horas semanales. Podrán acceder a esta modalidad, aquellos jóvenes que se encuentran participando del sistema educativo, o que asistan a diversos Cursos de Formación en Oficios que se dictan en Instituciones públicas o privadas, y efectúen una práctica formativa, en un ambiente de trabajo en empresas privadas afines a su formación. También se incluyen en esta modalidad los jóvenes profesionales que posean título terciario y/o universitario, o acrediten un avance del CINCUENTA POR CIENTO (50%) en este último;

Modalidad Primer Empleo: Se establece una relación laboral formal entre la persona humana o jurídica y el beneficiario. El empleador que incorpore en su planta de personal al beneficiario en cualquier momento del Programa, podrá descontar del sueldo neto del trabajador el beneficio que éste perciba del Programa Empezar por hasta DOCE (12) meses. La carga horaria y sueldo será la que corresponda según el régimen legal aplicable a la rama de actividad (Ley VIII-1051-2021, art. 7).

Vale aclarar que la modalidad entrenamiento permite el acceso a jóvenes que se encuentren por fuera del sistema educativo formal y sin trabajo en el ámbito productivo, los/as conocidos/as como «ni-ni». En tanto que quienes se hallan escolarizados/as deben presentar la respectiva constancia (art. 2, resolución 09-2022 SJ).

Según información oficial (ANSAL, 2022), la modalidad que posee mayor cantidad de receptores/as es la que corresponde a entrenamiento, seguida por aprendiz y, finalmente, por primer empleo. ¹¹ Esto se vincularía con lo que se advirtió respecto de la focalización, pues tal mirada unidimensional de las desigualdades permite pensar que el programa tendría mayor recepción –con una muy importante diferencia– entre jóvenes que no trabajan ni estudian («ni-ni»). Al mismo tiempo, los/as «ni-ni» suelen ser, en muchos casos, jóvenes mujeres que realizan trabajo de cuidados –no remunerado– al interior de sus hogares (OIT, 2018), y que constituyen, como señaló Blanco en la entrevista, una significativa fracción de las receptoras del «Empezar».

Para contar con un relevamiento de todos nuestros beneficiarios, desde la Secretaría elaboramos un cuestionario que incluía la pregunta sobre si tenían a cargo adultos, hijos, hijas […] y nos encontramos con que en varias localidades de la provincia todas las beneficiarias eran madres jóvenes.

En cuanto a las tres líneas del «Empezar», interesa resaltar que son los/as propios/as jóvenes quienes deben conseguir a su eventual capacitador/a y proponerlo/a a la administración del programa, sin que exista en tal instancia ninguna mediación del Estado provincial. Como se indicó al comienzo, retomando a Dubet (2020), se asiste a un cambio en el régimen de las desigualdades, pues mientras que antes se las experimentaba como colectivas –en tanto consecuencia de una estructura social injusta–, en la actualidad se las percibe como individuales. Ello conduce a que los/as ciudadanos/as –en este caso, jóvenes- comprendan la desigualdad a la que están sometidos/as como resultado de actitudes personales, lo que activa, por consiguiente, sentidos meritocráticos que establecen entre ellos/as competencias de oportunidades.

En rigor, se pierden de vista las diferencias en los «puntos de partida» y, en su lugar, adquiere protagonismo el aprovechamiento de una posibilidad –como el acceso a un programa–, desconociendo que no todos/as cuentan con los mismos recursos. De este modo, se entiende que el «Empezar», al no regular ningún tipo de estrategia tendiente a igualar a las juventudes en sus oportunidades de ingreso al mercado laboral, podría reproducir la lógica de las desigualdades. Desde los estudios de políticas de juventudes, se sugiere que ese tipo de programas se basan

[en una] matriz que permite la activación y la responsabilización de sujetos cuya posición y problemáticas resultan dispares e inconmensurables. La lógica de las oportunidades surge, así, del esfuerzo individual e individualizado del sujeto, del despliegue de sus capacidades, y de la eficacia del mantra yo sí puedo (Barcala y otros, 2018, p. 89).

Ámbito de ejecución

La autoridad de aplicación del programa «Empezar» es la Secretaría de Juventudes, que depende de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Dicha Secretaría se creó en 2016 y configuró un importante hito, pues no se registra ningún antecedente similar en la estructura administrativa del Poder Ejecutivo provincial. Si bien, desde entonces, se han planteado diferentes políticas dirigidas a los/as jóvenes, el «Empezar» es la primera alternativa en materia de empleo.

Como distinguen Diego Beretta, Natalia Galano y Fernando Laredo (2018), hay dos tipos de políticas de juventud según los ámbitos donde se implementan, además de que también refieren a concepciones, valoraciones y representaciones acerca de lo que implica ser joven:

Integracionistas por y para los/as jóvenes: para estas políticas, la juventud sería una etapa de «formación y preparación» para la vida adulta, por lo que se planifican dispositivos para su integración social, pensando en la renovación generacional de la sociedad. Debido a esto, se emplazan en organizaciones estatales de los sectores tradicionales de políticas sociales heredadas de las estructuras del Estado de bienestar –educación, empleo, salud, vivienda–. No se trata, pues, de políticas exclusivas de juventud, sino que a sus acciones se les agrega el adjetivo juvenil.

Afirmativas con y desde los/as jóvenes: para estas políticas, la juventud constituye una etapa plena de la vida, por lo que comprenden la idea de cierta autonomía en términos de decisiones, comportamientos, movilidad y, centralmente, repertorios y formas de participación. Lo que se pretende es que las juventudes puedan disfrutar de este ciclo vital en las mejores condiciones posibles a partir del enriquecimiento del propio itinerario biográfico. De allí que se erigen desde organismos específicos que intentan posicionarse como actores protagónicos en el desafío de transversalizar el tema juventud en el complejo entramado de las políticas públicas en general.

Prima facie, el ámbito de ejecución del «Empezar» podría orientar tal programa en el sentido de la segunda clasificación, pues se trata de un órgano específico de juventud que interviene en un área típica de la política social: el empleo. No obstante, es factible que una misma política o programa de juventud presente características de uno y otro modelo (Beretta, Galano & Laredo, 2018).

En tanto, desde la perspectiva de las desigualdades generacionales en intersección con género, es posible destacar que el programa «Empezar» no incluye ninguna estrategia relativa al trabajo de cuidados que, eventualmente, podrían llevar a cabo las jóvenes destinatarias al interior de sus hogares, ¹² en línea con lo indicado por el Secretario de Juventudes respecto del significativo número de madres jóvenes que son receptoras del programa.

[…] tanto la categoría de género como la de juventud son productos sociales que se enmarcan en arduos procesos de construcción cultural, histórica, política e institucional. Podría afirmarse que las personas se convierten en jóvenes de la misma manera en que se convierten en mujeres y en varones, mediante complejos dispositivos de socialización mediados por las pautas normativas de lo que cada sociedad dicta y opera en clave de género y de juventud, en momentos determinados (Batthyány, Ferrari & Scavino, 2015, p. 149).

En la Argentina, como se desprende de los datos de la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo 2021 (INDEC, 2022), el tramo etario en el que se concentra la mayor carga de cuidados corresponde el período vital de 14 a 29 años (30 %), identificado con la transición entre juventud y adultez. Sumado a ello, la desproporción sexual más amplia en el trabajo de cuidados se ubica en ese mismo tramo, rondando el 16 %. Asimismo, el tiempo dedicado a esta tarea aumenta cuando las mujeres tienen menores niveles educativos y las demandantes de cuidados son las infancias o las adolescencias. Por otra parte, información proporcionada por OXFAM (2022) demuestra que durante la pandemia el trabajo de cuidados se incrementó para las mujeres, siendo de casi ocho horas diarias, mientras que para los varones se redujo a tres. ¹³

En definitiva, que el «Empezar» no incorpore instancias que acompañen en las tareas de cuidado a las jóvenes receptoras –quienes reúnen las características del sector poblacional en el que se concentra dicho tipo de trabajo (por edad y por bajos niveles educativos)–, podría afectar el propósito del programa frente a las posibles dificultades de las jóvenes para cumplir con las exigencias de los/as capacitadores/as (comercios o empresas privadas). En efecto, que en este aspecto el control de la condicionalidad tampoco conlleve intervención estatal colocaría a las jóvenes cuidadoras en una posición de mayor vulnerabilidad, pues el empleo privado suele tener menos consideración con tales situaciones y, de hecho, es el que detenta brechas de género más pronunciadas (DEIyG, 2020b).

Reflexiones finales

Como se planteó al inicio de este trabajo, las políticas sociales, y entre ellas las de juventudes, pueden contener dispositivos que reproduzcan la desigualdad. Según el enfoque teórico adoptado, el análisis de la acción estatal sobre empleo «Empezar», dirigida a las juventudes en la provincia de San Luis, permite identificar cuatro disposiciones o regulaciones que favorecerían tales asimetrías: la focalización, la condicionalidad, las modalidades y el ámbito de ejecución.

En primer lugar, la focalización. Si bien el «Empezar» parte de reconocer la precarización del empleo juvenil como una problemática social, carece de una mirada de «largo aliento» sobre las desigualdades generacionales, que conduciría a advertir la complejidad del trabajo para las juventudes así como sus continuas trayectorias en la informalidad.

En segundo lugar, la condicionalidad. Como se ha indicado, el programa no contiene ninguna exigencia o disposición acerca de la formación laboral que se le brindaría a los/as destinatarios/as, ni fija instancias de seguimiento por parte de la Secretaría de Juventudes sobre la inserción y el desarrollo de los/as jóvenes en los comercios o empresas privadas. Por el contrario, se prioriza la decisión de tales actores del sector económico de excluir al/la receptor/a del programa sin una evaluación por parte de la Secretaría sobre su desempeño y las eventuales dificultades. Tales regulaciones demuestran la ausencia de una perspectiva generacional, que –a partir de admitir la fragilidad de las juventudes en su vínculo con el empleo– contemple la inclusión de tutores/as o referentes adultos/as o pares que acompañen el proceso de inserción laboral.

En tercer lugar, las modalidades. Por sus características, estas refuerzan aquello que se señaló respecto de la focalización, pues la mirada unidimensional de las desigualdades generacionales implicaría que buena parte de los/as receptores/as sean jóvenes «ni-ni». Asimismo, la disposición acerca de que cada joven debe buscar el convenio con los comercios o las empresas para acceder al programa supone individualizar las desigualdades. De este modo, los/as responsabiliza de su propia desigualdad, lo que, a su vez, suele promover sentidos meritocráticos acerca del ingreso y la permanencia en los programas, los cuales «[…] son capaces de reforzar formas de clasificación de los sujetos diferenciados según sean dignos de ayuda y los moralmente inferiores o indignos de apoyo, segregables, potencialmente peligrosos» (Barcala y otros, 2018, p. 89).

En cuarto lugar, el «Empezar» no contiene ninguna estrategia de cuidados, pese a que una importante cantidad de sus receptoras son madres jóvenes. Ello conlleva a desconocer este tipo de trabajo en tanto principal responsabilidad que –por motivos de desigualdades de género– asumen las mujeres al interior de sus hogares, en especial, quienes se hallan en el intersticio juventud-adultez y que dificultaría para ellas el cumplimiento de los objetivos del programa. En efecto, como afirma Laura Pautassi (2020), en los últimos años se han producido en la Argentina significativos avances en el cumplimiento del derecho al cuidado, en particular, en relación con el marco institucional. ¹⁴ Sin embargo, y aunque ello supone una estructura que encuadra diferentes acciones estatales, cuando se las examina es posible advertir –tal como sucede con el «Empezar»– la falta de condiciones adecuadas para garantizar tal derecho.

Por último, y en relación con lo que se ha venido señalando, si se retoman los enfoques de políticas de juventud que diferencian Beretta, Galano y Laredo (2018), se podría sugerir que si bien el «Empezar» se ejecuta desde un organismo específico de juventud no transversaliza la perspectiva generacional, proponiéndose como una acción individual orientada a las juventudes que reproduce las desigualdades sociales.

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Resolución 09 (2022). Secretaría de Juventudes - Programa Empezar. San Luis, 7 de octubre de 2022.

Notas

1 Con la finalidad de adoptar una concepción amplia de trabajo y empleo, se entenderá por tal a toda actividad humana que implique un esfuerzo físico o mental para generar bienes y servicios, ya sea remunerado o no. Por lo tanto, se comprende en esta categoría el trabajo reproductivo no remunerado (doméstico y de cuidados) (Aguirre, Batthyány, Genta & Perrota, 2014).

2 Según datos de la Agencia Nacional San Luis (ANSL), en octubre de 2022, el número total de receptores/as ascendía a 2 358 jóvenes, de los/as cuales 53 % eran mujeres y 47 % varones.

3 Se destacan los estudios realizados por John Clarke, Stuart Hall, Tony Jefferson y Brian Roberts ([1976] 2000), quienes señalan: «La “juventud” como categoría surgió en la Gran Bretaña de posguerra como una de las manifestaciones más visibles del cambio social del período. La juventud fue el foco de atención de informes oficiales, legislaciones e intervenciones públicas, fue divulgada como “problema social” por parte de los guardianes de la moral y jugó un papel importante como piedra de toque en la elaboración de conocimientos, interpretaciones y explicaciones sobre el período» (p. 9).

4 En nuestro país, el campo de investigaciones en juventudes se consolidó en la década del noventa a partir del aporte de autores/as como Cecilia Braslavsky (1986), Homero Saltalamacchia y Gerardo López Sánchez (1989), Ana Wortman (1991) y Mario Margulis (1994), entre otros. Al respecto, afirma Pablo Vommaro (2015): «Pensamos entonces, junto con otros autores, que la juventud es una noción dinámica, sociohistórica y culturalmente construida, que es siempre situada y relacional» (p. 17). Por ello, se justifica el uso del plural «juventudes».

5 Emilio Tenti Fanfani (2021) agrega: «Esta desigual distribución de recursos, resultado objetivo de estrategias de generaciones pasadas, es estructural. A la desigualdad de recursos le corresponde una desigualdad de estrategias, de “valores”, de “deseos y aspiraciones” y proyectos, la “disposición al esfuerzo y el trabajo escolar”, las “vocaciones”, etc. Las estructuras, entendidas como recursos a disposición de los actores, no determinan del todo las acciones de los actores, pero ofrecen márgenes diversos de libertad» (p. 127).

6 Acceso a la entrevista https://drive.google.com/file/d/1Lie0gkELYpzHAfnq-X0aaZYtx7TSV2g6/view?usp=sharing

7 El texto de las mencionadas normativas se encuentra disponible en el Anexo documental (https://doi.org/10.24215/18524907e079) que acompaña el presente artículo. Se ofrecen de este modo debido a que, al momento de publicación de este trabajo, el sitio de la Secretaria de Juventudes, en el que se encontraban accesibles, fue dado de baja tras el cambio de gobierno.

8 Arcidiácono y Gamallo (2020) señalan que durante la emergencia sanitaria la polémica en políticas sociales giró, por un lado, en torno al universalismo / incondicionalidad, que comprende a la renta básica universal; por el otro, acerca de la focalización / condicionalidad a través de la lógica «trabajista». No obstante, «aun en el marco de la pandemia, la versión ortodoxa (“trabajista”) no fue abrazada con amplitud por parte de los actores sociales ni por la dirigencia política […]» (p. 469).

9 La AUH (Decreto 1602/09) consiste en una transferencia de ingresos que se otorga a uno de los padres, tutor/a, curador/a o pariente –por consanguinidad hasta el 3º grado– de un menor de 18 años, que estuviese desocupado o se desempeñe en la economía informal, siempre que no supere el salario mínimo. La suma de dinero la recibe quien está a cargo del niño/a o joven a cambio del cumplimiento de controles de salud y de la asistencia a instituciones educativas.

10 En dicha tesis se incluyeron como casos de estudio un PTC provincial en materia de capacitación laboral, el Plan de Inclusión Social Trabajo por San Luis (Ley 5.373/03); y otro de tipo educativo nacional, aunque ejecutado en el territorio de San Luis, el Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos, PROGRESAR.

11 Al momento de la última actualización, el programa contaba con 2 226 jóvenes en la categoría entrenamiento, con 108 en la categoría aprendiz y con 24 en la correspondiente a primer empleo (ANSAL, 2022).

12 Se define al trabajo de cuidados como toda aquella actividad que se realiza para ayudar o para asistir a una persona dependiente en el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana. Debido a esto, se trata de un trabajo con costes económicos y psicológicos, pues implica un vínculo afectivo, emotivo, sentimental (Batthyány, 2015). En tanto derecho humano, el cuidado comprende el derecho a cuidar, a ser cuidado y al autocuidado, como también las condiciones económicas y sociales favorables para llevarlo a cabo. A partir de considerarlo un derecho, su titularidad recae sobre todos/as los/as ciudadanos/as sin diferencias por edad, sexo, género, etnia-raza, y se halla en una relación de interdependencia con los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (Pautassi, 2007).

13 Como afirman Ferrari Pagola y Scavino (2018), las jóvenes realizan mayoritariamente cuidado infantil, que es más intenso cuando los/as niños/as tienen entre 0 y 3 años, tanto por los mayores grados de dependencia como por la aún escasa presencia de políticas públicas de cuidado infantil.

14 La autora explica que tales avances institucionales se vinculan con la creación, en 2019, del Ministerio de Mujeres, Género y Diversidades. Junto con ello, se instauró la Dirección Nacional de Cuidados y la Mesa Interministerial de Políticas de Cuidado. (https://www.argentina.gob.ar/generos/cuidados/mesa-interministerial-de-politicas-de-cuidado)