1. Introducción

Nuestra administración pública no cuenta con una ley de procedimientos administrativos, eso produce una dispersión de normas que regulan cada institución y su sistema disciplinario para los empleados públicos, no existiendo uniformidad para el régimen disciplinario. Es por eso cada empleado debe estar atento a la norma que regule su actuar y esperar que dicha norma sea benevolente y regule todos los principios que le den garantía a su proceso. Pero es el caso que en nuestro sistema la mayoría de normas jurídicas que regulan un orden disciplinario no regulan dichos principios y garantías, especialmente el principio de culpabilidad. Eso deja a los empleados públicos en un estado de inseguridad jurídica, dado que en sede administrativa no podrá alegar dichos principios, a menos que la autoridad que juzgue sea versada y respete las garantías constitucionales, de lo contrario tendrá que esperar a llegar al área judicial para realizar un mejor reclamo basado en Derecho.

Una de las principales garantías es el principio de culpabilidad, del cual se predica ser uno de los pilares de toda la actividad sancionadora del Estado, como la penal y la administrativa, incluyendo la civil. Es así que dicho principio no puede verse ignorado en ninguna de estas actividades. Para el caso en específico, el principio de culpabilidad está reconocido en el artículo 12 de nuestra Carta Magna, y establece que ?toda persona a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa?. ^[2]

Dicho reconocimiento se predicó de modo exclusivo para el área penal, sin embargo, la Sala de lo Constitucional, mediante la Sentencia de Inconstitucionalidad de Ref. 3-92 (Ac) 6-92 del 17-12-1992, ha marcado las fronteras entre la era de la responsabilidad objetiva y subjetiva en el ámbito administrativo sancionador. ^[3] Es así como se cambia el paradigma de la permisibilidad de la responsabilidad objetiva en el Derecho Administrativo Sancionador. Dentro de los argumentos del Tribunal Constitucional, para llegar a esa conclusión, consta en primer término el reconocimiento de la unidad ontológica entre la ilicitud penal y tributaria entiéndase la tributaria como una especie de ilegalidad administrativa.

Lo que conllevó a que se interpretara el Art. 12 de la Cn. en el sentido siguiente:

?. el vocablo ?delito? consignado en el Artículo 12 inciso primero de la Constitución debe entenderse no en sentido estricto, sino como indicativo de un ilícito o injusto típico, esto es, conducta humana que en virtud de mandato legal se haced reprochable a efecto de su sanción; incluyéndose en este concepto a las infracciones administrativas, y específicamente las tributarias. Esta equiparación ?que no puede hacerse más que por el rasero de la teoría general del delito? implica que los principios del Derecho Administrativo sancionatorio son los que se sistematizan en el Derecho Penal de aplicación judicial, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto.

Por lo que concluye diciendo: ?Podemos asegurar entonces, sin ambages, que en materia administrativa sancionatoria es aplicable el principio nulla poena sine culpa; lo que excluye cualquier forma de responsabilidad objetiva?. ^[4]

Es importante mencionar que con dicha jurisprudencia también se reconoce la unidad del Ius puniendi del Estado, lo que implica que Derecho Penal y Administrativo Sancionador es solo una manifestación del poder represivo estatal. Lo que trae consigo la teoría de los ?matices?, mediante la cual se pregona que la aplicación de los principios penales al ámbito administrativo sancionador. Este es el punto medular del presente artículo, que busca desentrañar en qué medida es el principio de culpabilidad garantía para los empleados públicos en el derecho disciplinario. Esto porque se ha dicho que el principio de culpabilidad se aplica en el Derecho Administrativo Sancionador como una consecuencia de la teoría de los ?matices?, lo que traería como consecuencia una disminución en la exigencia de la aplicación de los principios penales. Parafraseando a Antequera, que nos dice que ??hoy en día se acepta que los principios generales del derecho sancionador son los mismos que rigen en el derecho penal, si bien es cierto que admitiendo ciertos matices, por ser ambos tipos de sanciones manifestaciones del poder punitivo del Estado?Los citados principios se aplican con la máxima rigidez en el ámbito puramente penal, atenuándose en el derecho administrativo sancionador en general hasta llegar a su debilitamiento máximo, o incluso su desaparición?. ^[5] Sin embargo, existe otra posición que nos dice que el principio de culpabilidad se aplica como una exigencia de Estado Constitucional de Derecho. Es por ello que nos debemos aclarar dicha situación para poder exponer en qué medida el principio de culpabilidad es una garantía en el derecho disciplinario que se les aplica a los empleados públicos. Especialmente con la agravante de que no existe una ley de procedimientos administrativos, ni mucho menos una ley disciplinaria del sector público. Lo que no solo puede llevar a la aplicación de las garantías penales, en el mejor de los casos, sino también a su disminución, y por otro lado, a ser ignorados.

2. El principio de culpabilidad como exigencia del Estado Constitucional de Derecho o consecuencia de la sujeción a los principios penales (teoría de los matices)

La aplicación del principio de culpabilidad ha sido asimilada como una consecuencia de la aplicación de los principios penales a materia administrativa, lo que equivaldría a decir que la culpabilidad se aplica en el Derecho Administrativo Sancionador, porque se exige en materia penal, en fin de cuentas, un mero traslado. Ante esta postura, la doctrina no se ha hecho esperar, pregonando que tal conclusión es equivoca. Así la moderna teoría enlaza el concepto de sanción sobre una base constitucional, con el principio de culpabilidad. Para ser más concreto, Cano Campos explica: ?El concepto moderno (constitucional) de sanción está indisolublemente unido al principio de culpabilidad, pues de dicho concepto no solo deriva la exigencia de que la Administración castigue respetando el principio de legalidad sino también el de culpabilidad?. ^[6] Esto por ser la sanción un concepto del Estado de Derecho. Siendo consecuente con esta teoría, manifiesta Huergo Lora que ?el principio de culpabilidad es, en un Estado de Derecho, una consecuencia necesaria del concepto de sanción y por tanto debe aplicarse aunque no se acepte la importancia general de los principios del Derecho Penal? ^{[7]- [8]}

Esta postura ha sido acogida por la jurisprudencia constitucional, desde la Sentencia de Inconstitucionalidad de Ref. 3-92 (Ac) 6-92 del 17-12-1992. Por ello, es necesario examinar los argumentos de dicha resolución para demostrar tal aseveración.

Dentro de los argumentos de la resolución, el primero es el hallazgo de la unidad ontológica entre delito e infracción tributaria ¾entendida como un ilícito administrativo¾, manifestando que ya tenía sus décadas en Europa, y especialmente en España, por medio de labor jurisprudencial, ^[9] por lo que la Sala concluye que ?se insiste en el ineludible requisito de tener presente, en la creación de las normas relativas a las infracciones y sanciones tributarias, así como en su aplicación, los principios decantados en la creación de la teoría general del delito; de entre los cuales destacamos los siguientes: (a) principio de tipicidad, (b) principio de legalidad formal, (c) prohibición de la retroactividad, (ch) interdicción de la analogía, (d) regla del ?re bis in ídem?, (e) principio de proporcionalidad; y especialmente, en atención al caso que nos ocupa, (f) principio de culpabilidad o voluntariedad?.

De lo anterior, una conclusión apresurada sería entender que el principio de culpabilidad es, en definitiva, una consecuencia de la aplicación de los principios penales al Derecho Administrativo Sancionador. Sin embargo, el papel de este argumento no es el de fundamentar la exigencia de la culpabilidad en el ámbito sancionador. Más allá de eso, su papel consiste, en primer lugar, en trasladar el esquema estructural del delito hacia la infracción administrativa, y en segundo, dotar de contenido a esos principios ?dada la inexistencia de una dogmática administrativa que les dé una apropiada significación? como base fundamental, para luego aplicar los matices necesarios.

Posteriormente, la Sala, luego de analizar varios puntos doctrinarios, y la situación en el derecho comparado ^[10] ?especialmente en Alemania, Italia y España donde se exige el elemento subjetivo de dolo o culpa para responsabilidad administrativa?, lo que lleva la siguiente conclusión:

Al contrastar los conceptos doctrinarios y las elaboraciones legislativas extranjeras con nuestro sistema constitucional y, específicamente para el caso subjúdice, en la determinación del ámbito de la presunción de inocencia contenida en el Artículo 12 de la Carta Magna, debe tenerse en cuenta que éste incorpora un sistema de valores -Estado de Derecho, supremacía constitucional, preeminencia de los derechos fundamentales,?cuya observancia requiere una interpretación teleológica de la Norma Fundamental.

Este es el argumento clave, que sirve para fundamentar el principio de culpabilidad como exigencia del concepto constitucional de sanción, en términos más precisos deviene de la Constitución misma, esto es así, dado que la Sala manifiesta que en el artículo 12 reposa el principio de «Estado de Derecho», lo que sin lugar a dudas significa que una sanción ?sea penal o administrativa? solo puede imponerse previo la comprobación de su culpabilidad, es decir, a título de dolo o culpa, esto respetando su calidad de persona, y, su dignidad, por ello, solo puede sancionarse cuando se ha obrado voluntariamente en oposición a la norma, cuando ha podido determinar su conducta.

Si alguna duda quedara de lo anterior, bastará observar los restantes argumentos de la Sala para corroborar dicha tesis. Véase cómo se recurre al expediente histórico del artículo 12 de la Cn., dado que su inspiración deviene del artículo 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Como consecuencia, la presunción de inocencia y la culpabilidad se convierten en condiciones inherentes a la dignidad de la persona humana; y al establecerlo en la Cn., se convierte en un principio de exigencia constitucional en todas las ramas del Derecho. Siguiendo esa línea de pensamiento, la Sala examina los diversos instrumentos de derecho humanos relativos a El Salvador, ^[11] así como también la opinión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ^[12] y del Convenio Europeo de Derechos Humanos ^[13] por lo que llega a la conclusión, la necesaria actualización de la norma fundamental, lo que significó, al menos, tres cambios fundamentales; el primero, el vocablo delito, en sentido estricto, paso a significar ?? indicativo de un ilícito o injusto típico, esto es, conducta humana que en virtud de mandato legal se haced reprochable a efecto de su sanción; incluyéndose en este concepto a las infracciones administrativas?. Como consecuencia de ello, tanto la presunción de inocencia como el principio de culpabilidad ^[14] pasan al ámbito de aplicación del Derecho Administrativo Sancionador.

A este punto, los argumentos vertidos son suficientes y válidos para asegurar que el principio de culpabilidad es una exigencia directa de la Constitución, y no la consecuencia de la aplicación de los principios penales al ámbito sancionatorio administrativo. La importancia de la toma de posición en este punto es radical para determinar el ámbito de aplicación del principio de culpabilidad. Si decimos que se aplica por la sujeción a los principios penales, resultaría que la aplicación de la culpabilidad se delimitaría al ámbito sancionatorio. Por otro lado, si elegimos el fundamento constitucional, es decir, la exigencia de la Constitución por establecer un Estado constitucional de derecho que se basa en el respeto de la dignidad humana, y por ello solo debe sancionarse sobre la base de la culpabilidad, se amplía el ámbito de aplicación de la culpabilidad, a medidas incluso no sancionadoras, pero que pueden inferir en la esfera jurídica de las personas.

Es así que el fundamento de la culpabilidad, como exigencia de la Constitución, ha sido confirmado y reforzado por la Sentencia de Inconstitucionalidad 65-2007 del 20-01-2009, donde se amplía el ámbito de aplicación de la culpabilidad.

La anterior expresión debe interpretarse extensivamente en el sentido de que, si bien habla de ?delito?, no debe entenderse circunscrita al Derecho Procesal Penal, sino que es un auténtico principio general del debido proceso y, por ende, de aplicación a procesos de todas las materias. Inclusive, su respeto también es obligatorio en procedimientos administrativos u otro tipo de trámites, con los matices correspondientes. En virtud de ello, el principio de culpabilidad no solo constituye un límite al ius puniendi ¾como se afirmó en la Inc. 52-2003 por las características del caso¾, sino que en general al poder jurídico del Estado.

Con esta confirmación expresa de la Sala, no cabe duda acerca del fundamento de la culpabilidad, y mucho menos de su ámbito de aplicación, que funciona como un límite al poder jurídico del Estado. Tal postura viene de la mano con la teoría moderna, que busca aplicar la culpabilidad incluso a medida no sancionadoras, en el ámbito sancionador. ^[15]

3. Implicaciones prácticas del principio de culpabilidad en el Derecho disciplinario

Ahora que hemos establecido el fundamento del principio de culpabilidad, y que podemos afirmar que no existe razón alguna para disminuir esta garantía en los procesos disciplinarios de los empleados públicos, debemos explicar de manera práctica cuál es la forma en que se debe aplicar dicho principio.

En la práctica de los procedimientos disciplinarios, debe seguirse el criterio de la Sala de lo Constitucional, específicamente la Sentencia de Inconstitucionalidad ref. 52-2003 del -01-2004, en la que, estableció el contenido del principio de culpabilidad en materia penal, y que ahora ha trasladado sin mayores problemas al ámbito administrativo sancionador, en la Sentencia de Inconstitucionalidad 652007 del 20-01-2009, lo que sin duda demuestra los ínfimos límites que existen entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador.

La sentencia citada establece como contenido, o elementos del principio de culpabilidad, las siguientes cuatro exigencias o subprincipios que lo configuran:

3.1. La personalidad de las sanciones: que no se conciba como responsable a un sujeto por hechos ajenos

Bajo la perspectiva del principio de culpabilidad, solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas que resulten responsables de cometerlas. ^[16] Este es el denominado principio de personalidad de las sanciones, o de responsabilidad por el hecho propio. Lo que en definitiva quiere decir, parafraseando a Cuerda Riezu, que esta declaración de responsabilidad por los hechos propios significa que debe existir una relación de correspondencia entre la infracción administrativa y su autor, y su respectiva sanción administrativa. ^[17]De esta manera, solo a quien realice una acción puede predicársele una infracción, y solo a quien se le impute una infracción puede adjudicársele una sanción, cualquier otra forma que quebrante dicho esquema atenta contra el principio de responsabilidad por el hecho propio, y por ende contra el de culpabilidad. En conclusión, por eso no se permite la responsabilidad sin hechos. Así las derivaciones de situaciones conexas, como la prohibición trasladar la responsabilidad a terceros por hechos de otro, como la responsabilidad solidaria, la imposibilidad de heredar la responsabilidad.

3.2. La responsabilidad por el hecho: que solo se responsabilice por hechos o conductas plenamente verificables, no por formas de ser, personalidades, apariencias, etc.

El principio de responsabilidad por el hecho significa, entre otras cosas, que el hecho se convierte en el límite del castigo estatal, de manera que, mientras no exista una acción que exteriorice una conducta que busque la producción de una infracción administrativa, no podrá el Estado castigar. [18] En análogo sentido, el Derecho Penal establece un derecho penal de acto, de manera que en el Derecho Sancionador se ha seguido con esa suerte, tal como expresa Sánchez García: ?Este principio inspira también la apreciación de la existencia de la infracción administrativa?. [19]

3.3. La exigencia de dolo o culpa: que el hecho del que se derivan consecuencias sea doloso, es decir, que haya sido querido por su autor o se haya debido a su imprudencia

Esta es una de las principales garantías, ya que suprime la responsabilidad objetiva y tiene por objetivo poner de relieve el elemento subjetivo del dolo y de la culpa, de manera que nadie sea reprimido por el mero resultado. Esto tiene dos facetas; la primera, cuando se crea la norma jurídica. Es un mandato hacia el legislador para adoptar los tipos infraccionarios de manera dolosa o culposa; y la segunda, como un mandato hacia el aplicador de la ley, quien debe solo castigar si se observa el elemento subjetivo.

En elemento de la culpa no se requiere una voluntad manifiesta y directa de infringir la norma, es decir, la desaprobación jurídica no recae sobre el fin de la acción, sino sobre la forma de su realización o la elección de los medios para realizarla. La norma sanciona la culpa o imprudencia para motivar que no se produzcan una lesión del deber de cuidado y para que se actué con la diligencia debida. ^[20]

Por otro lado, el dolo sí requiere voluntad. Por ello, seguiremos a la Sala de lo Penal, que ha optado por la siguiente conceptualización, estableciendo que ?el dolo, por una parte, supone que debe existir en el sujeto activo del delito tanto el conocimiento como la voluntad de querer provocar la conducta negativa?. ^[21] De esta manera, el concepto de dolo tiene una significación finalista. ^[22] Por lo que su entendimiento en el Derecho Administrativo Sancionador debe ser idéntico. Distinto es que su aplicación discrepe en ambos ámbitos, siendo mínima su intervención en el área administrativa, lo cual tampoco le resta importancia.

La noción general del dolo es: conciencia y voluntad de la realización del injusto típico. ^[23] Estos dos son los elementos exigidos por el dolo, es decir, para poder ser establecido, salvo que pueda alegarse alguna causa de atipicidad, como el error de tipo.

En ese sentido, solo pueden sancionarse conductas una vez sean a título de dolo o culpa, sin embargo, no debe caerse en el error de aplicar todas las conductas como si todas fueran a título de negligencia o culpa, sino debe de verse la regulación de la norma, y en caso de no existir una normatividad conforme debe castigarse solo a título de dolo, lo que quiere decir que no existe la preeminencia de la culpa sobre el dolo como se predica en la doctrina española, ya que no contamos con ninguna norma que así lo califique.

Es de advertir que una reciente resolución de inconstitucionalidad ha dado el primer paso en aclarar dicha situación, y que pueda corregir el filo argumentativo

Es de advertir que una reciente resolución de inconstitucionalidad ha dado el primer paso en aclarar dicha situación, y que pueda corregir el filo argumentativo con el que se ha estado resolviendo en la Sala de lo Contencioso Administrativo.

La aplicación constitucional de las sanciones administrativas únicamente es viable cuando el acto típico ha sido ejecutado con dolo o culpa; afirmación que debe delimitarse, en la medida que solo es posible sancionar un comportamiento culposo, cuando éste aparezca expresamente descrito (tipificado) en la ley (art. 15 Cn.), ya que la regla general implica que la sanciones administrativas serán impuestas cuando la acción u omisión del infractor haya sido realizada con dolo. ^[24]

Este pronunciamiento puede ser la piedra angular que encamine la correcta aplicación del principio de culpabilidad. Por un lado, limita y dirige a los juzgadores administrativos o judiciales a no seguir aplicando dolo o culpa como meros títulos de imputación. Por otro, puede que sea la semilla que genere nuevas legislaciones administrativas más precisas, en cuanto desarrollar tipos dolosos y culposos, respectivamente.

3.4 La imputabilidad: que el hecho doloso o culposo sea atribuible a su autor, como producto de una motivación racional normal

Este es el último de los elementos que configuran el principio de culpabilidad. Asimismo, constituye el elemento final que se ha de examinar en la infracción administrativa, y que generalmente suele llamársele también culpabilidad. Por lo tanto, es una categoría de la infracción administrativa, y que para su no confusión con el principio de culpabilidad se prefiere la denominación de imputabilidad o capacidad de culpabilidad. En tanto su finalidad va dirigida a determinar la capacidad de comprensión de antijuricidad de los ilícitos por parte de autor. Su significación puede ser muy variada conforme a la evolución de los sistemas penales, sin embargo, un concepto bastante acorde con la actual figura de la imputabilidad puede ser el siguiente: ?Como el juicio de reproche que se dirige en contra del sujeto activo de un delito, en virtud de haber ocasionado la lesión o puesta en peligro de un bien jurídico, no obstante, que tenía otras posibilidades de actuación menos lesivas o dañinas del bien jurídico?. ^[25] Repele, por tanto, al Derecho Punitivo, la existencia de fórmulas de responsabilidad objetiva, desvinculadas de un reproche personal, formulable al autor de una acción típicamente antijurídica. ^{[26]- [27]}

Conclusión

Una vez identificamos el fundamento del principio de culpabilidad, podemos concluir que dicha garantía debe aplicarse sin ambages al ámbito administrativo sancionador, y que, por supuesto, eso incluye el derecho disciplinario. Esto por ser una exigencia directa de la Constitución; y su irradiación debe llegar a todas las ramas del Derecho, y por ello, no es posible, aunque se aplique la teoría de los matices, una disminución en su aplicación, mucho debe ignorarse. Es por ello que, aunque no se tenga una ley de procedimientos administrativos, o una ley que regule el derecho disciplinario de manera general, no admisible violar la garantía del principio de culpabilidad de los empleados públicos en los procesos disciplinarios. Eso sin perjuicio de que la ley sectorial específica regule o no el principio de culpabilidad. Independientemente de su regulación en la norma, debe de respetarse y aplicarse de manera directa al caso concreto.

Referencias

Antequera Vinagre, J. M. (2006). Derecho sanitario, manuales de dirección médica y gestión clínica. Madrid: Ediciones Díaz de Santos.

Cámara de la 3º Sección de occidente, Ahuachapán. (12 de julio de 2006) Sentencia, Ref. 72-06.

Cano Campos, T. (2009). La culpabilidad y los sujetos responsables en las infracciones de tráfico. Revista de Documentación Administrativa. 284-285.

Choclan Montalvo, J. A. (2001). El delito culposo. San Salvador: Corte Suprema de Justicia.

Choclan Montalvo, J. A. (2008). Criterios de atribución de responsabilidad en el seno de la persona jurídica en el artículo 31 bis del texto proyectado, en El anteproyecto de modificación del Código Penal. Bilbao: Universidad de Deusto.

Cuerda Riezu, A.R. (2009). El principio constitucional de responsabilidad personal por el hecho propio: manifestaciones cualitativas. Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales. Recuperado de https://www.boe.es/publicaciones/anuarios_derecho/abrir_pdf.php?id=ANU-P-2009-10015700209_ANUARIO_DE_DERECHO_PENAL_Y_CIENCIAS%20_PENALES_El_principio_constitucional_de_responsabilidad_personal_por_el_hecho_propio:_manifestaciones_%20cualitativas

Delgado Sancho, C. D. (2010). Principios de derecho tributario sancionador. Madrid: El Derecho Grupo Editorial.

Edwards, Carlos Enrique. (1995). Régimen penal y procesal penal aduanero: comentario de los artículos 860 a 1180 de la ley 22.415 con las modificaciones introducidas por leyes 23.353, 24.415 y decreto 1684/93, delitos e infracciones aduaneras procedimientos, recursos, jurisprudencia, exposición de motivos. Buenos Aires: Astrea.

García de Enterría, E., & Ramón Fernández, T. (2006). Curso de derecho administrativo. (V. 2). Madrid: Civitas.

Gómez Tomillo, M., & Sanz Rubiales, I. (2013). Derecho Administrativo Sancionador parte general, teoría general y práctica del Derecho Penal Administrativo. Madrid: Thomson Reuders Aranzand.

Huergo Lora, A. (2007). La sanciones administrativas. Madrid: Lustel.

Kunsemuller Loebenfelderp, C. (2001). Culpabilidad y pena. Santiago de Chile: Jurídica de Chile.

Nieto, A. (2012). Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Tecnos.

Palma del Teso, A. (1996). El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Tecnos, 1996.

Plascencia Villanueva, R. (2004). Teoría del delito. México, D.F.: Unam.

Sánchez García, T. (1994). Derecho Penal Administrativo. Cuadernos de Derecho Judicial. CGPJ.

SCA. (15 de marzo de 2013) Sentencia definitiva ref. 94-2008.

SCA. (17 de diciembre de 1992) Sentencia de inconstitucionalidad de Ref. 3-92 (Ac) 6-92 SCA. (20 de enero de 2009) Sentencia de inconstitucionalidad 65-2007.

SCA. (20 de enero de 2009) Sentencia de inconstitucionalidad 65-2007

SCA. (30 de marzo de 2016) Sentencia de Inconstitucionalidad de ref. 110-2015

SCA. (30 de mayo de 1997) Sentencia definitiva referencia 28-H-95.

SCA. (Enero 2004) Sentencia de Inconstitucionalidad ref. 52-2003

Notas

Enlace alternativo

http://hdl.handle.net/11298/453 (uri)

https://biblioteca.utec.edu.sv/entorno/index.php/entorno/article/view/533/528 (pdf)