Introdução

Durante a década de 1990, as iniciativas de assistência técnica e extensão rural (ATER) para povos indígenas do Rio Grande do Sul (RS) se deram por ações pontuais, com intensificação a partir de 1999 mediante políticas públicas de iniciativa do governo estadual. Essas ações, promovidas especialmente a partir do Programa RS Rural, visavam à capacitação técnica, o fomento agrícola, a segurança e soberania alimentar e o resgate de sabe- res tradicionais de povos indígenas. A partir de então, o governo estadual manteve recursos específicos para a promoção de ser- viços de extensão rural, para o fomento de atividades produti- vas, entre outras demandas comunitárias dos povos indígenas Guarani e Kaingang. Desde 2004, o governo federal também pas- sou a destinar recursos aos serviços públicos de extensão rural para indígenas e, a partir de 2011, manteve recursos específicos para a realização de chamadas públicas de serviços de exten- são rural. Recentemente, destacaram-se as iniciativas do Plano Brasil Sem Miséria (PBSM) que, a partir de vários programas sociais, atenderam a população indígena do RS com serviço de ATER, realizando também fomento de atividades produtivas nos anos de 2014 e 2015.

O PBSM, criado pelo Decreto n° 7.492, de 02 de junho de 2011, teve a finalidade de superar a situação de extrema pobreza no território nacional, pela elevação da renda familiar per capita da população na condição de extrema pobreza, pela ampliação do acesso a serviços públicos, e por ações de inclusão produti-

va visando o aumento das oportunidades de ocupação e renda. Tendo em vista o Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2010, no qual foram verificados 25 % da população do campo em situação de extrema pobreza, com ren- da inferior a R$ 70,00 reais per capita por mês, diversas ações do PBSM focaram na população rural, incluindo a população in- dígena rural (Campello & Mello, 2014). Os serviços de ATER fize- ram parte das iniciativas do eixo de inclusão produtiva do PBSM, para ampliar a oportunidade de renda e o aprimoramento do processo produtivo das famílias rurais mais pobres, com acom- panhamento individualizado e continuado de extensionistas ru- rais, além da articulação da oferta de serviços públicos para as famílias atendidas (Mello et al., 2015).

Na experiência do PBSM no estado do RS, parte do serviço de ATER foi prestado por Chamada Pública pelo então Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que garantiu equipes ex- clusivas para o atendimento das famílias indígenas. As demais comunidades foram atendidas com recursos oriundos da Secre- taria de Desenvolvimento Rural, Pesca e Cooperativismo (SDR) do governo do RS e o atendimento foi realizado por extensionis- tas rurais já responsáveis pelo acompanhamento das comunida- des indígenas do estado. Em ambos os casos, o fomento para as atividades produtivas das famílias indígenas foi garantido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), no âmbito do PBSM. O lote 02 da Chamada Pública 001/2013 do MDA previa o atendimento de 1.500 famílias em quatro ter- ras indígenas do RS: Cacique Doble e Passo Grande do Forquilha, ambas no município de Cacique Doble; Ligeiro, no município de Charrua; e terra indígena Guarita, que abrange os municípios de Redentora, Tenente Portela e Erval Seco. Na ocasião, 24 profis- sionais foram contratados para a formação de duas equipes mul- tidisciplinares seguindo a proporção de um extensionista para cada 75 famílias, devendo cada equipe ter, no mínimo, um téc- nico indígena. O valor total da chamada para o lote 02 foi de R$ 4.443.209.22, para uso durante os 24 meses de trabalho (BRASIL, 2013). Tanto a execução da Chamada Pública do MDA quan- to as ações com recursos da SDR/RS foram promovidas pela Associação Riograndense de Empreendimentos de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER/RS-ASCAR), que desde a dé- cada de 1990 atua junto às comunidades indígenas do estado.

Se as primeiras ações de extensão rural e fomento produtivo junto aos povos indígenas visavam a modernização e ampliação da produtividade agrícola nas terras indígenas (Rauber, 2016), nos casos aqui abordados as ações de extensão rural foram planeja- das a partir do contexto de enfrentamento da miséria e da pobre- za, incluindo-se ações de assistência social, indo além, portanto, da convencional assistência técnica agropecuária. Essas ações se deram em um contexto mais amplo de mudanças, pois des- de o Programa Fome Zero, lançado em 2003 pelo Governo Lula, o foco das políticas de proteção social deixou de ter ênfase na segurança alimentar e nutricional para dar maior atenção ao en- frentamento à pobreza (Paes-Sousa & Vaitsman, 2014). Assim, o objetivo deste trabalho é justamente analisar as experiências de fomento produtivo e extensão rural indigenista promovidas re- centemente a partir do Plano Brasil Sem Miséria no Rio Grande do Sul, discutindo questões que envolvem a população indígena no contexto de enfrentamento à miséria e pobreza.

As análises a respeito das ações e programas do PBSM foram subsidiadas por um levantamento de campo que fez parte de uma pesquisa sobre os serviços públicos de extensão rural para povos indígenas no Rio Grande do Sul1, sendo realizadas nove entrevistas semiestruturadas entre fevereiro e maio de 2016. O primeiro levantamento foi realizado em fevereiro de 2016 na terra indígena (TI) Inhacorá, que é habitada por indígenas Kaingang, possui 2.843,38 ha e se localiza a 14 km da sede do município de São Valério do Sul – RS. O segundo levantamento foi realizado na reserva indígena (RI) Inhacapetum2, habitada por indígenas Guarani Mbyá, possui área de 236,33 ha e está lo- calizada a cerca de 28 km da sede do município de São Miguel das Missões, junto ao rio Inhacapetum (Figura 1). As duas áreas foram escolhidas por estarem entre as terras de posse mais an- tiga entre os dois povos no RS (Inhacorá foi demarcada em 1930 e Inhacapetum desapropriada em 2000), por terem populações expressivas e por ambas terem sido contempladas na última dé- cada por serviços públicos de extensão rural e pelo Plano Brasil Sem Miséria. As duas terras também são ocupadas exclusiva- mente por indígenas de cada um desses povos.

Na terra indígena de Inhacorá, foram realizadas seis entrevistas individuais (em língua portuguesa, pois os entrevistados eram bilíngues), sendo quatro com lideranças políticas e duas com integrantes de famílias indígenas atendidas pelo Programa de Fomento do PBSM. A visita foi agendada e, ao chegar na terra indígena, o tema da pesquisa foi reapresentado e discutido no- vamente com o cacique e o vice-cacique e o roteiro semiestru- turado das entrevistas foi avaliado e comentado. O agente de saúde da terra indígena, então, ficou responsável por combinar, orientar e acompanhar as visitas nos domicílios dos entrevis- tados. Uma das lideranças entrevistadas era o então cacique da terra indígena, e dois entrevistados foram caciques no período entre os anos 2000 até o período recente. Outra liderança en- trevistada foi responsável por acompanhar as ações de ATER do Plano Brasil Sem Miséria. Entre os contemplados pelo Programa de Fomento do PBSM, um deles é o Kujá (pronuncia-se “cuiã”) da terra indígena, liderança espiritual Kaingang, e outro Kaingang fornece alimentos para a escola da comunidade pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).

Na RI Inhacapetum, por sugestão do então cacique, foi realiza- da uma entrevista coletiva em reunião geral da comunidade que ocorreu um dia após a chegada na reserva. Estiveram presentes as lideranças que acompanharam a implementação das políticas de ATER na comunidade e famílias contempladas pelo Programa de Fomento do PBSM. Durante a entrevista, as perguntas foram traduzidas oralmente para a língua Guarani para facilitar a com- preensão. A tradução das questões e das respostas foi realiza- da por um estudante Guarani Mbyá da Universidade Federal de Santa Maria, que acompanhou a realização desta pesquisa.

Também foram entrevistados individualmente dois extensio- nistas da EMATER/RS-ASCAR (não indígenas) que atuaram nas duas últimas décadas junto aos povos indígenas do RS. O pri- meiro extensionista atua junto ao povo Guarani na região de Maquiné – RS e também atende agricultores não indígenas do município. O segundo extensionista entrevistado atua princi- palmente junto à população Kaingang da terra indígena Guarita (terra indígena com a maior área do RS), vinculado ao escritório da EMATER/RS-ASCAR do município de Tenente Portela – RS, além de ter sido membro de uma das equipes exclusivas que atu- aram pela Chamada Pública 001/2013 de ATER do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) para o Plano Brasil Sem Mi- séria. As duas entrevistas foram agendadas com antecedência e realizadas nos escritórios municipais da EMATER/RS-ASCAR de cada município (Figura 1).

Ainda foi realizada análise de documentos fornecidos pelo MDS e pelo então MDA entre os anos de 2016 e 2018, pertencentes ao Poder Executivo Federal.

Figura 1
Localização das comunidades indígenas e escritórios da EMATER/ RS-ASCAR visitados.

Caracterização do PBSM e seu público-alvo

As informações que nortearam o PBSM foram obtidas, especialmente, do Censo Demográfico do ano de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no qual foi verificado que 16,2 milhões de brasileiros se encontravam em situação de extrema pobreza. Também se observou que dos 896,9 mil in- dígenas, cerca de 60 % vivem no meio rural e, destes, 85,9 % vivem em terras indígenas e 14,1 % fora delas. Na Região Sul, onde foram registrados 78.773 indígenas, cerca de metade da população (50,1 %) residia em terras indígenas e a outra meta- de (49,9 %) não residia em terras indígenas (IBGE, 2012).

Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), o PBSM não estabeleceu metas específicas para públicos em particular, tendo como enfoque a população em condição de extrema pobreza. No entanto, os povos indígenas

foram considerados como populações de atendimento prioritário, uma vez que estas comunidades se encontram, em sua maioria, em situação de extrema pobreza se considerado o recorte de renda monetária. O plano teve como eixos de trabalho ações voltadas para a geração de renda, inclusão produtiva urbana e rural e melhoria do acesso a serviços públicos básicos. O foco na oferta de serviços públicos se deu pela compreensão de que um cidadão extremamente pobre em termos de renda apresenta escassez de oportunidades, além de acesso precário a serviços públicos básicos, ou seja, os pobres de renda também seriam po- bres em bens e serviços (BRASIL, 2014). Essa percepção é pro- duto de uma abordagem em que se consideram dimensões além da renda na definição, mensuração e enfrentamento da pobreza, uma abordagem “multidimensional”. Ao levar em consideração a existência de múltiplas dimensões da pobreza, alarga-se o enfo- que centrado na visão monetária e do consumo, observando, por exemplo, o acesso a serviços, como saneamento básico, saúde e educação (Stewart et al., 2010).

As Chamadas Públicas para a promoção de serviços de extensão rural foram realizadas pelo então MDA como parte das ações de inclusão produtiva rural e do Programa de Fomento às Ativida- des Produtivas Rurais do PBSM, sendo considerado um vetor das iniciativas de erradicação da pobreza rural extrema. No contexto dos povos indígenas, conforme a Chamada 001/2013 do MDA, a inclusão produtiva no Programa de Fomento seria necessária para prover necessidades básicas que lhes garantissem o direito à alimentação (BRASIL, 2013).

Algumas considerações devem ser feitas quanto à inclusão pro- dutiva, pois Niederle (2017) observa que diversos programas sociais além do PBSM, como Programa Nacional de Fortaleci- mento da Agricultura Familiar (PRONAF), Bolsa Família, Pro- grama Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRO- NATEC), Luz para Todos, Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), dentre outros, fazem referência generalizada à inclusão

produtiva, fazendo desta noção a expressão de um entendimen- to comum sobre a forma e o conteúdo da ação pública. Para o autor, a inclusão produtiva acabou se constituindo como “uma estratégia que geralmente sobressai como solução possível/ necessária para a pobreza rural levando as políticas públicas incorporaram as contradições que ela suscita” (Niederle, 2017,

p. 170). A noção acabou se tornando uma espécie de estratégia padrão a que se recorre para superar a miséria, assegurar renda, gerar empregos, fortalecer comunidades, sendo a via do trabalho a única opção legítima para inserção social:

No rural modernizado, para romper com os resquícios de formas “arcaicas” de trabalho e organização social, procura-se de todo modo impor às comunidades tradicionais e ori- ginárias a necessidade da inclusão produtiva, ou seja, sua participação na moderna divisão social do trabalho, como preceito de cidadania. Isto permite que todas as formas de controle do trabalho e, por conseguinte, de controle da produção-apropriação-distribuição sejam articuladas pelo moderno “sistema agroindustrial”. Assim, aos indígenas exige-se que cultivem o solo como ‘produtores rurais’, afi- nal, ocupam áreas que podem ser (e em alguns casos já são) destinadas à moderna agricultura de commodities. Dos faxi- nalenses, ribeirinhos, lavradores, quilombolas e assentados não se espera algo diferente. Com efeito, a crítica que per- dura à ‘aptidão produtiva’ destes grupos é a expressão de como a moderna sociedade rural não aceita outra resposta, ainda mais se isto incorrer na substituição de ‘vocaciona- dos’ agricultores produtivos (Niederle, 2017, p. 172).

Seguindo essa lógica, o Estado passa inclusive a estabelecer con- dicionalidades à cidadania e uma lista de “obrigatoriedades” é criada para permitir o acesso às políticas sociais, o que se dá, sobretudo, por meio de um esforço de inserção dos beneficiá- rios no mercado de trabalho, via capacitação técnica – “Para ele mesmo se legitimar, o Estado precisa rapidamente tornar ‘pro- dutivos’ aqueles agricultores que a sociedade julga e condena moralmente em face da sua ausência no moderno mundo do trabalho (sistema agroindustrial)” (Niederle, 2017, p. 172). Apesar da abordagem da “inclusão produtiva” no PBSM e na chamada pública do MDA para povos indígenas (na qual consta que inclu- são produtiva é “desejável e necessária”), na mesma chamada há orientação de que o trabalho extensionista não deve ter foco na produtividade:

[...] não se fixar necessariamente no quanto será produzi- do ou no valor de mercado dessa produção, mas no ‘o que’, ‘como’ e ‘quando’ será produzido, visando à satisfação das necessidades básicas das comunidades, observadas as especificidades de cada etnia (BRASIL, 2013, p. 21).

No âmbito do eixo de acesso a serviços públicos do PBSM foram realizadas Buscas Ativas para promoção de ações de assistência social para famílias em condições de extrema po- breza, visando principalmente a emissão de documentação e impulsionar o acesso a políticas públicas. A Busca Ativa é uma ação que faz parte da função de Vigilância Social prevista na Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e é realizada por meio de equipes de serviço volante para identificação no território de pessoas em situação de vulnerabilidade e risco social com violação de direitos para a viabilização do acesso a serviços socioassistenciais (Colin et al. 2014). As equipes re- alizam a Busca Ativa a partir de seu território com o objetivo de localizar, cadastrar e de identificar as demandas da popu- lação, principalmente daquelas pessoas que são mais difíceis de serem encontradas ou que vivem em regiões isoladas. As ações de Busca Ativa também podem se dar por meio de cam- panhas, palestras, atividades socioeducativas, visitas domici- liares e cruzamentos de bases cadastrais. No âmbito do PBSM, a Busca Ativa foi pensada como estratégia a ser desenvolvida em parceria com os estados e municípios, realizada por mu- tirões orientados, para o fornecimento de documentos como Carteira de Identidade, Cadastro de Pessoa Física e Carteira de Trabalho das pessoas incluídas no PBSM.

O Cadastro Único (CadÚnico) para Programas Sociais do Governo Federal, previsto no Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007, foi utilizado como instrumento básico para a identificação do público e planejamento das ações do PBSM. Quanto à abran- gência do Cadastro, em julho de 2014, cerca de 74 milhões de pessoas (36 % da população brasileira) estavam cadastradas, permitindo que as ações fossem planejadas e organizadas con- forme as especificidades dos diferentes públicos (Campello & Mello, 2014; BRASIL, 2014). Conforme MDS, os povos indígenas e quilombolas tiveram precedência em sua inclusão no CadÚni- co por terem conquistado há alguns anos o acesso prioritário ao Programa Bolsa Família. Assim, esses dois grupos possuem número expressivo de famílias cadastradas no CadÚnico, pois ocorre desde o biênio 2005/2006, enquanto os demais grupos começaram a ser identificados em 2011 (BRASIL, 2014). Em 2013, das famílias indígenas incluídas no CadÚnico, 58,7 % mo- ram no meio rural, proporção que se aproxima ao constatado no Censo Demográfico de 2010, no qual foi observado 63,8 % de indígenas residentes no meio rural.

Na ocasião em que famílias indígenas do RS foram contempla- das pelo Programa de Fomento produtivo do PBSM, considerou-

-se extrema pobreza renda familiar per capita mensal de até R$ 70,00 (setenta reais). Segundo Falcão e Costa (2014), o parâme- tro de extrema pobreza estabelecido para o PBSM é uma linha administrativa, com característica de linha absoluta3 com valor referenciado em uma cesta básica de alimentos. Para essa defi- nição, tomaram-se linhas absolutas adotadas nacionalmente, a exemplo da linha constante na Lei Orgânica de Assistência So- cial – LOAS (Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993), com valor de um quarto do salário-mínimo per capita ao mês, além do pa- tamar predominantemente utilizado para inclusão no CadÚni- co de Programas Sociais do Governo Federal, que é de até meio salário-mínimo mensal per capita.

As linhas do Programa Bolsa Família, que em junho de 2011 eram de R$ 140,00 mensais por pessoa para definir pobreza e de R$ 70,00 por pessoa para a extrema pobreza, também foram consi- deradas na definição do parâmetro de extrema pobreza do PBSM. As linhas regionalizadas foram calculadas com base no consumo calórico, que em 2011 era de, aproximadamente, R$ 70,00 por pessoa ao mês; e com base na linha do Banco Mundial, adotada pelas Nações Unidas como parâmetro de aferição do cumprimen- to dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, de US$ 1,25 per capita por dia pela Paridade do Poder de Compra (PPC), que no momento de concepção do PBSM se traduzia em cerca de R$ 67,00. Em abril de 2014, o valor para a renda per capita familiar foi reajustado para R$ 77,00, pelo Decreto nº 8.232, de 30 de abril de 2014, visando manter o poder de compra dos beneficiários. Trata-se, portanto, de um conjunto de opções realizado pelo Go- verno Federal para definição do público foco do PBSM.

Vale salientar que os parâmetros da política e do público-alvo do PBSM foram tomados no âmbito governamental, partindo de referências governamentais e critérios internacionais. Como consideram Stewart et al. (2010), importa quem estabelece os critérios de pobreza, pois as definições são essencialmente arbitrárias e a partir de princípios morais de determinadas sociedades. Chirif (2016) observa que frequentemente os Estados nacionais e organismos internacionais obrigam as famílias indígenas a “caberem” no discurso da pobreza, perdendo-se de vista que a situação de vulnerabilidade na qual se encontram é resultado direto de séculos de dominação, expropriação de territó- rios (causada muitas vezes pelas próprias políticas de “desen- volvimento”) e abuso e negligência por parte do Estado. O autor ainda observa que na perspectiva do consumo não interessa que uma sociedade possa satisfazer suas necessidades sem passar pelos mecanismos do mercado e nem importa sobre o quanto pode ser alta esta satisfação.

Segundo Kerstenetzky et al. (2011, p. 02), o critério tradicional para análise da pobreza usando a renda “reflete o entendimento de que estados de pobreza ou equivalem diretamente à renda insuficien- te para a aquisição de bens e serviços essenciais, ou são indireta- mente acessíveis via renda, na medida em que renda e bem-estar estariam fortemente correlacionado”. A contestação do critério de renda como fator de análise da pobreza vem do fato de que não le- varia em consideração o acesso a bens e serviços não disponíveis no mercado, a exemplo do acesso à segurança, saúde pública e pro- teção social, que dependem da presença de um conjunto de dispo- sições sociais, políticas, econômicas e jurídicas para garantir estas realizações. Neste contexto, a garantia de direitos civis, políticos e sociais também dependeria de disposições institucionais que pos- sam impactar na expectativa de vida e nas taxas de mortalidade. Assim, privações de realizações e liberdades espelhariam estados de pobreza de pessoas, grupos e lugares (Sen, 2010).

Para o MDS, a partir do critério de renda, a maioria das famílias dos grupos tradicionais e específicos4 se encontra na faixa de ex- trema pobreza (BRASIL, 2014). Na tabela 01 é possível observar os números absolutos e as proporções em relação às faixas de renda das famílias indígenas do RS inscritas no CadÚnico, em 2013 e 2015. Durante esse período, mesmo com o aumento de mais de 18 mil famílias inscritas no PBSM na faixa de renda de até R$ 70,00, verificou-se redução proporcional desse grupo em virtude do maior ingresso de famílias na faixa de renda de R$ 140,01 a R$ 339,00. A explicação para essa tendência pode estar associada à contribuição das ações do PBSM para ampliação da abrangência do CadÚnico, que levou à inclusão de famílias que não faziam parte do seu público-alvo, ou ainda ao incremento de renda de famílias que estavam nas outras faixas durante o período considerado.

Os números apresentados na Tabela 1 vão ao encontro dos da- dos apresentados pelo Censo de 2010 do IBGE, no qual foi obser- vado que, em nível nacional, 83 % das pessoas indígenas de 10 anos ou mais de idade recebiam até um salário mínimo, ou não possuíam rendimentos. Juntamente com os dados referentes à residência, essa relação confirma a proximidade correspondên- cia dos dados do CadÚnico com a realidade dos povos indígenas e a sua importância como ferramenta para a realização de políticas públicas que atendam estas comunidades. No entanto, o Instituto também faz ressalvas quanto ao critério de renda monetária no contexto dos povos indígenas:

Convém esclarecer que há importantes limitações na obtenção dessa informação no que se refere às terras indígenas. Isso porque nas TI [terras indígenas] existe o predomínio de atividades agrícolas, principalmente de subsistência, de modo que rendimentos monetários nem sempre se constituem na melhor forma de aferir a remuneração das atividades econômicas (IBGE, 2012, p. 103).

Um indicador também utilizado pelo MDA para selecionar o público a ser atendido pelas Chamadas Públicas para prestação dos serviços de ATER foi a taxa de mortalidade infantil, associada na Chamada à insegurança alimentar. Nas regiões escolhidas pelas chamadas públicas para o público indígena, essas taxas chega- vam a ser quatro a cinco vezes mais altas que as do restante da população brasileira. Esses dados demonstram que a queda da mortalidade infantil no conjunto da população nacional ainda não atingiu essas comunidades. Sen (2010) aponta que índices como expectativa de vida e mortalidade infantil contribuem na observação de privações que vão além da renda, como insuficiência na oferta de serviços de educação e, principalmente, saúde. Assim, no PBSM, o dimensionamento da pobreza e estabelecimento do público-alvo se deu por uma linha de pobreza administrativa com característica de linha absoluta com valor referenciado em uma cesta básica de alimentos, ocorrendo foca- lização com auxílio de outros indicadores sociais (mortalidade infantil). Estabelecido o público-alvo, recorreu-se a uma aborda- gem multidimensional para enfrentamento da miséria.

Quanto ao Programa Bolsa Família, das 103.980 famílias indíge- nas cadastradas no CadÚnico, em nível nacional, cerca de 82 % (85.324 famílias) eram atendidas por este programa, em março de 2013 (BRASIL, 2014). Na Tabela 2, observam-se os dados dis- ponibilizados pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania/MDS (BRASIL, 2016) da folha de pagamento de março de 2013 de famílias indígenas contempladas pelo Programa Bolsa Famí- lia nos municípios do RS onde foi realizado o levantamento para esta pesquisa. Tais dados contribuíram no dimensionamento do público que seria atendido pelo PBSM em cada município, tendo em vista que as diferentes ações do plano partiram de listas no- minais preliminares extraídas do CadÚnico. No contexto das fa- mílias atendidas para a Chamada de ATER do MDA, por exemplo, foram cadastradas 855 famílias na terra indígena Guarita, sendo que havia 867 famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família nos municípios de Tenente Portela e Redentora, onde a terra in- dígena está localizada. Na terra indígena Campo Molhado (não contemplado pela Chamada do MDA), situada no município de Maquiné, três famílias foram atendidas pelo Programa de Fo- mento do PBSM, sendo que havia quatro famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família em março de 2013.

O percentual de pessoas atendidas pelo Programa Bolsa Família também contribui com a noção do impacto do PBSM nas terras indígenas analisadas, pois a proporção de atendidos pelo pro- grama é superior a 60 % em todas elas, chegando a 79 % na terra indígena Inhacorá (Tabela 2). É importante observar que, não havendo distinção entre residentes fora ou nas terras indíge- nas (ou mesmo entre residências urbana e rural) nos dados do CadÚnico, consideramos aqui todos atendidos dos municípios como residentes nas terras ou reservas indígenas – esta questão, inclusive, revela uma carência do CadÚnico, que dificulta esse tipo de análise. A possível diferença entre o público potencial e o público atendido pelo PBSM (que nos casos citados, foram me- nores que o potencial) se deu por diversos fatores. Dentre eles, está o fato de que as famílias podiam aderir ou não aos progra- mas que compuseram o PBSM, que também possuíam condicio- nalidades que deveriam ser seguidas pelas famílias atendidas. Havia também, em alguns casos, receio pelas famílias de exclu- são do Programa do Bolsa Família após participar das ações do Plano, questão que, por exemplo, foi superada em Tenente Por- tela através do diálogo da equipe com as famílias que estavam em dúvida.

Quanto ao conjunto de atividades proposto pelas Chamadas Pú- blicas de ATER para indígenas do MDA, é possível verificar no Quadro 1 a previsão de 40 horas de atividades individuais (entre diagnósticos e acompanhamento dos projetos produtivos) e 72 horas de atividades coletivas (entre diagnóstico comunitário e atividades temáticas). Portanto, se participassem de todas as atividades, as pessoas atendidas estariam envolvidas em 112 horas de atividade ao longo dos dois anos de vigência da chamada.

O Programa de Fomento do MDS, que atendeu todas as comunidades deste estudo, forneceu para cada família indígena atendida o total de R$ 2.400,00, divididos em duas parcelas, sendo a primeira parcela de R$ 1.400,00 e a segunda de R$ 1.000,00. As famílias só receberam a segunda parcela ao cumprirem as etapas de desenvolvimento previstas nos projetos de suas uni- dades produtivas. Diferente do crédito, os recursos não foram reembolsáveis, possibilitando o seu uso na compra de insumos e equipamentos (sementes, adubos, ferramentas e matrizes de animais), ou na contratação de pequenos serviços necessários à implantação do projeto. A exemplo das demais ações do PBSM, o pagamento foi realizado pelo MDS diretamente aos beneficiários, pelo cartão do Bolsa Família ou pelo Cartão Cidadão.

Uma exigência feita nas chamadas públicas voltadas para a população indígena foi de que cada equipe deveria ser integrada por, no mínimo, um técnico indígena de nível médio, oriundo dos povos atendidos, ou por pelo menos um indígena destes povos, com ou sem escolaridade formal, detentor de conhecimentos tradicionais pertinentes às atividades a serem desenvolvidas. Nos casos em que não havia titulação formal, a comunidade pôde atestar o seu conhecimento tradicional por meio de de- claração por escrito. Todas as chamadas de inclusão produtiva também exigiram antropólogos nas equipes, além de intérprete para determinados povos. No caso da chamada 001/2013, não foi exigido intérprete para o lote que contemplou a EMATER/RS-ASCAR, apenas para os lotes dos povos Xavante e Guarani Kaio- wá, do Estado do Mato Grosso (lote 01).

Admitindo-se que direitos específicos e diferenças culturais estão em questão, na chamada 001/2013 também foram considerados os princípios: “autodeterminação (artigo 4° inciso III da Constitui- ção Federal de 1988, artigo 1° da Convenção 169 da OIT, ratificada pelo Decreto 143/2002 e artigo 3° da Declaração das Nações In- dígenas sobre os Direitos Indígenas), autonomia indígena (artigo 4° da Declaração das Nações Indígenas sobre os Direitos Indíge- nas) e etnodesenvolvimento” (BRASIL, 2013, p. 20). A noção de etnodesenvolvimento é compreendida aqui como “o processo que busca promover o que cada povo entende por qualidade de vida, considerando o diferencial sociocultural de cada povo, dialogando com suas formas de organização social da produção, seus conhe- cimentos e valores culturais” (BRASIL, 2013, p. 20). No Glossário da chamada ainda é definido como “Mudança no ritmo de aqui- sição de tecnologia e de transformações nos modos de produção que contempla, fundamentalmente, o conhecimento local, a segurança alimentar e territorial, o manejo ambiental de forma sustentável e a promoção da autonomia da etnia envolvida” (BRA- SIL, 2013, p. 40). Segundo a chamada, essa abordagem ainda teria como diferencias valorizar o protagonismo indígena, os conheci- mentos e tradições locais na busca de alternativas e soluções para a melhoria dos processos produtivos e da qualidade de vida, além de evitar ao máximo criar ou aprofundar a dependência tecnoló- gica e de insumos externos (BRASIL, 2013). Também foi conside- rado que “a equipe de ATER executará os serviços contratados na perspectiva de colaboradora das propostas locais, desenvolvendo junto às comunidades uma metodologia de trabalho que contemple o diálogo intercultural e intersocietário” (BRASIL, 2013, p. 20).

Antes de iniciar as atividades, os extensionistas da EMATER/ RS-ASCAR que compuseram a equipe da chamada de ATER 01/2013 do MDA passaram por formação a respeito de Programas Sociais de enfrentamento à pobreza. Posteriormente, iniciaram as atividades com gestores municipais no Comitê Gestor da Chamada, buscando sensibilizar o poder público local.

Resultados do PBSM para indígenas no RS

Na terra indígena (TI) Guarita, municípios de Tenente Portela e Redentora, a Chamada de assistência técnica e extensão rural do PBSM produziu um conjunto de resultados significativos no que se refere à mobilização. Como essa terra indígena é dividida em setores, foram criados comitês em cada setor para contribuir nas atividades, na mobilização e nas ações da chamada, totalizando 16 comitês, sendo cinco no município de Tenente Portela e 11 no município de Redentora. Foram realizadas 21 reuniões de janeiro a março de 2014, sendo cinco em Tenente Portela e 14 em Redentora. Considerando as 855 famílias cadastradas para a chamada, foram realizadas 855 mobilizações, 855 acompanha- mentos de projeto, 855 diagnósticos individuais e 855 projetos individuais, totalizando 3.420 visitas técnicas. O Diagnóstico Comunitário (com duração de oito horas) contou com cerca de

1.500 participantes, número superior aos atendidos pelo fomento (Ribeiro, 2015). Tais números indicam elevado envolvimento e mobilização social das comunidades a partir das ações desenvolvidas nessa terra indígena.

Através do mutirão de documentação foram emitidas 409 Car- teiras de Identidade, 376 Cadastros de Pessoa Física (CPF), 200 Carteiras de Trabalho, totalizando 985 documentos emitidos aos indígenas da TI Guarita. Além disso, foram emitidas 287 Declara- ções de Aptidão ao Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (DAP) em 2014 (Ribeiro, 2015). Verifica-se, portanto, que o PBSM potencializou o acesso a direitos e diversas políticas públicas, estando os serviços de extensão rural vinculados com ações que vão além da assistência para produção agropecuária, já que também possibilitaram a esses povos indígenas o acesso à documentação.

Entre os temas trabalhados nas atividades coletivas de formação da chamada 01/2013 do MDA na TI Guarita estiveram: “Orienta- ção para a qualificação da produção e acesso às Políticas Públi- cas”, com duração de 16 horas, contando com a presença 1.618 participantes em 32 reuniões realizadas de julho a agosto de 2014, sendo 10 no município de Tenente Portela e 22 em Redentora; “Segurança e Soberania Alimentar”, com duração de 8h, com a presença de 1.224 participantes em 16 oficinas realizadas em outubro de 2014, sendo cinco no município de Tenente Por- tela e 11 em Redentora (Ribeiro, 2015). Esses dados indicam a elevada participação das comunidades da TI Guarita nas atividades coletivas.

Ao analisar o processo comunicativo estabelecido por chamadas do PBSM, Pereira & Vargas (2014) consideraram haver combina- ção de práticas difusionistas e participativas. As autoras também mencionaram que, em todos os momentos, o PBSM promoveu a mobilização social por ações comunicativas, para sensibilizar tanto gestores quanto o público atendido sobre a importância do acesso ao fomento e ao desenvolvimento de produção agrícola, já que poderiam contar com os recursos disponibilizados e com os serviços de ATER. Deste modo, observa-se que o PBSM deu visibilidade e oportunidade de acesso a diferentes Programas Sociais para um público que, até então, não era prioritário.

Para a Chamada 01/2013 do MDA, na TI Guarita, onde foram cadastradas 855 famílias (259 famílias no município de Tenen- te Portela e 596 famílias de Redentora), o valor total estimado destinado às famílias para o Programa de Fomento foi de R$ 2.042.400,00 (Ribeiro, 2015), confirmando o relevante impacto na economia local. As figuras a seguir mostram exemplos de des- tinação dos recursos de fomento do PBSM. A Figura 2 apresenta uma sistematização elaborada pela equipe da EMATER/RS-AS- CAR que executou a chamada de ATER do PBSM na TI Guarita.

Figura 2
Atividades propostas nos projetos produtivos individuais realizados na terra indígena Guarita, situada nos municípios Tenente Portela e Redentora Importar tabla – RS, referente à chamada 2013/01 do Programa Brasil Sem Miséria.
Adaptado de Ribeiro (2015).

A partir da Figura 02 é possível observar o predomínio de investimento em pequenas construções, especialmente destinadas a pequenas criações (aves e suínos), bovinos, equipamentos, horta doméstica e investimento em lavouras. Destaca-se também a opção por atividades não agrícolas, a exemplo de panificados, lavanderia, cabeleireiro, manicure e corte e costura. Nos municípios São Miguel das Missões, São Valério do Sul e Maquiné não foi possível obter dados sistematizados da destinação dos recursos do fomento. Entretanto, relatos de indígenas e extensionistas e a própria observação in loco mostraram que parte importante dos recursos também foi destinada para a realização de peque- nas construções, principalmente para avicultura e suinocultura (galinheiros e chiqueiros), equipamentos e plantações para subsistência (mandioca e batata-doce). Em Maquiné, o recurso foi destinado principalmente para a construção de galinheiros, compra de criações e ração animal. A Figura 3 ilustra exemplos de pequenas construções com materiais adquiridos com recursos do Plano Brasil Sem Miséria na terra indígena Inhacorá, município de São Valério do Sul – RS.

A partir da Figura 02 é possível observar o predomínio de investimento em pequenas construções, especialmente destinadas a pequenas criações (aves e suínos), bovinos, equipamentos, horta doméstica e investimento em lavouras. Destaca-se também a opção por atividades não agrícolas, a exemplo de panificados, lavanderia, cabeleireiro, manicure e corte e costura. Nos municípios São Miguel das Missões, São Valério do Sul e Maquiné não foi possível obter dados sistematizados da destinação dos recursos do fomento. Entretanto, relatos de indígenas e extensionistas e a própria observação in loco mostraram que parte importante dos recursos também foi destinada para a realização de peque- nas construções, principalmente para avicultura e suinocultura (galinheiros e chiqueiros), equipamentos e plantações para subsistência (mandioca e batata-doce). Em Maquiné, o recurso foi destinado principalmente para a construção de galinheiros, compra de criações e ração animal. A Figura 3 ilustra exemplos de pequenas construções com materiais adquiridos com recursos do Plano Brasil Sem Miséria na terra indígena Inhacorá, município de São Valério do Sul – RS.

Figura 3
Galinheiro (A) e chiqueiro (B) construídos em terra indígena Inhacorá, município de São Valério do Sul – RS, utilizando recursos do fomento do Plano Brasil Sem Miséria.

Rauber (2016).

Quanto ao volume de recursos destinado ao PBSM, de 2011 a 2015, o valor total empenhado nas ações apontadas no Orça- mento Geral da União (OGU) como integrantes do Plano foi de R$ 143.889.306.996,00. O PBSM não teve vinculado recurso orçamentário específico para o atendimento de famílias indígenas, mas recursos globais para cada ação que compõe o Plano. No entanto, indígenas acessaram diversos programas no âmbito do PBSM, além do Programa de Fomento.

A Tabela 3 apresenta alguns programas contemplados pelo PBSM em diferentes áreas e Ministérios. Para apresentar o quadro de execução dos programas para povos indígenas, foi realizado o cruzamento dos dados entre as famílias indígenas inscritas no CadÚnico para Programas Sociais do Governo Federal e as listas nominais de beneficiários de programas que fazem parte do PBSM. As informações contidas nesse quadro foram produzi- das a partir dos dados do CadÚnico de dezembro de 2015.

Observando as Tabelas 3 e 4, é possível perceber a elevada quan- tidade de políticas públicas acessadas a partir do Plano Brasil Sem Miséria. No Rio Grande do Sul, 14 programas distintos fo- ram acessados após as iniciativas do PBSM. É provável que a ação com maior impacto nas terras indígenas do RS tenha sido a construção de moradias pelo Programa Minha Casa Minha Vida. Na TI Inhacorá, município de São Valério do Sul, conforme informação coletada em uma entrevista, foram construídas 97 casas e dezenas de novas casas já haviam sido encaminhadas para construção no início de 2016. Além de transformar a realidade das famílias atendidas, o programa produziu mudanças na paisagem, na dinâmica e na organização espacial do território da terra indígena, pois as casas foram construídas enfileiradas e próximas umas das outras, formando uma vila.

Das 2.338 famílias indígenas que receberam fomento produtivo no Rio Grande do Sul, 1.979 famílias indígenas receberam a segunda parcela, ou seja, 84,6 % das famílias atendidas (BRA- SIL, 2018). Logo, apenas cerca de 15,4 % das famílias atendi- das executaram os projetos produtivos individuais de maneira considerada insatisfatória pelos extensionistas rurais. Segundo a Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SE- SAN), os dados nacionais sobre a segunda parcela do programa de fomento ainda não estavam compilados em janeiro de 2018 (BRASIL, 2018).

As novas emissões de Declaração de Aptidão ao Programa Na- cional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (DAP) também apontam para a possibilidade de implantação de novas políticas públicas específicas associadas à DAP. Para Campello & Mello (2014), o CadÚnico foi fortalecido pelo PBSM, pois é a principal porta de entrada da população pobre para um conjunto de mais de 20 políticas que usa os seus registros como referência. Os impactos desses programas nas comunidades, principalmente do Minha Casa Minha Vida, merecem atenção em estudos futuros. Além disso, não foi obtido recorte de gênero das pessoas titulares dos benefícios do PBSM, mas, assim como ocorre no Programa Bolsa Família, a maioria das pessoas titulares dos benefícios é mulher. Neste sentido, se faz necessária a realização de análises sobre a contribuição das mulheres nos processos decisórios na destinação dos recursos de fomento e o impacto dessas políticas em suas vidas.

O Programa Bolsa Família também ganhou importância no PBSM, pois teve seu foco aprofundado nas famílias extremamente pobres, além de que apenas famílias atendidas do programa fizeram parte das ações do PBSM. O sistema de cadastro bancário e o cartão do Bolsa Família também foram utilizados por todos os programas do PBSM, aprimorando sua efetividade. Também foi verificado que houve aumento da abrangência do Programa Bolsa Família para indígenas do RS, após o período de vigência do PBSM, passando de 3.723 famílias em março de 20135 para 4.196 famílias em dezembro de 2015 (BRASIL, 2016). Esse aumento, equivalente a 11,3 %, contribuiu para a efetividade e alcance do programa. No contexto nacional, au- mento da abrangência do programa, que foi de 85.324 famílias em março de 2013 (BRASIL, 2014) para 110.470 famílias indígenas em dezembro de 2015 (BRASIL, 2016), representando incremento de 22,8 % no número de famílias atendidas. Vale destacar que a ampliação do acesso aos benefícios oriundos dos programas sociais pode levar a efeitos secundários, como mu- danças na cultura alimentar e no perfil de consumo, devendo ser considerados em estudos futuros.

A partir da experiência do PBSM, a noção de multidimensionalidade da pobreza demonstrou ser relevante para o trabalho com povos indígenas, não limitando a abordagem à geração de renda por atividades agrícolas, função historicamente desempenha- da pelas ações de extensão rural. O acesso à documentação, a serviços básicos como água potável, moradia e ao conjunto de todos os outros programas que compuseram o Plano contribuiu para combater privações em múltiplos âmbitos e potencializou a busca por novas alternativas de enfrentamento a privações vi- venciadas por povos indígenas. É neste contexto que Paes-Sousa & Vaitsman (2014) consideraram que a ideia da multidimensionalidade da pobreza no PBSM foi mais bem expressa que em políticas anteriores.

Reflexões sobre as experiências de extensão rural e fomento produtivo para povos indígenas a partir do PBSM

O recorte de “extrema pobreza” partiu essencialmente de referenciais de renda monetária, abarcando público de grande diversidade cultural e com diferentes condições e privações e, mesmo entre comunidades indígenas, houve experiências bas- tante distintas no âmbito de execução do PBSM. Nas duas comu- nidades em que se realizou esta pesquisa, indígenas Kaingang e Guarani Mbyá não tiveram a mesma avaliação do Programa de Fomento e do serviço de ATER prestado. No entendimento dos Guarani Mbyá da reserva indígena Inhacapetum, a política po- deria ser melhorada com o aumento de sua participação desde a concepção/formulação da política até a execução do serviço de extensão rural. Para melhoria da participação, considera-se essencial garantir espaços que propiciem o diálogo de maneira permanente, superando as consultas pontuais. Soares (2010) considera que deve ser analisada com atenção a questão do con- trole social pelos indígenas em relação à diversidade e complexi- dade de propostas que surgem, frequentemente se apropriando de racionalidades que nem sempre são inteligíveis na sua cul- tura, mesmo para as lideranças e representantes indígenas que circulam entre os espaços de contato interétnico. Vale conside- rar também que para o diálogo intercultural6 é essencial a predisposição entre as partes – no caso, maior predisposição dos governos em relação aos povos indígenas.

Tanto a comunidade Guarani Mbyá quanto os Kaingang da TI Inhacorá (que não participaram da Chamada de extensão rural do MDA) mencionaram a necessidade de haver um responsável pela comunidade para contribuir na execução das atividades de extensão rural. Tal reivindicação vai ao encontro da experiência considerada exitosa no âmbito da chamada de ATER do PBSM, na qual indígenas contratados para a equipe multidisciplinar que atuou na terra indígena Guarita teriam sido fundamentais para realização das atividades da chamada, estabelecendo-se como “pontes” com as comunidades da terra indígena. Os extensionis- tas indígenas tiveram inserção facilitada nas comunidades e seu conhecimento da realidade das comunidades teria contribuído no planejamento das ações e na prestação do serviço. A expe- riência levou ao extensionista do escritório local da EMATER/ RS-ASCAR a declarar que seu “sonho” é ter equipe composta em sua maioria por indígenas. É possível considerar que a mediação por extensionistas indígenas também teria sido facilitada pela questão linguística, pela identidade cultural comum com as pes- soas atendidas (que pode ter despertado legitimidade e confian- ça na comunidade) e pela facilidade de mediação dos códigos em questão para execução dos serviços.

No contexto das políticas indigenistas, uma das lideranças da TI Inhacorá, em São Valério do Sul, mencionou que o PBSM foi um “um pouco mais flexível nos critérios” em relação aos projetos individuais, mas não se constituiu de uma política específica e pensada desde a sua origem pelos povos indígenas e suas de- mandas. Assim, questões relacionadas à pluralidade cultural e às diferentes realidades encontradas nas comunidades indíge- nas refletiram na execução do Programa de Fomento. Já para o extensionista consultado da equipe de Tenente Portela, o cro- nograma da chamada, mesmo sendo diferente dos cronogramas das chamadas para outros públicos, se mostrou “um pouco en- gessado”. Houve dificuldade para a realização das atividades co- letivas por falta de estrutura em comunidades da terra indígena Guarita em que havia maior número de famílias atendidas. Al- gumas localidades, por exemplo, possuíam mais de 100 famílias atendidas e a mobilização no formato contratado exigia muito da equipe de extensionistas, pois, por vezes, não havia local ade- quado e equipamentos para garantir alimentação para todas as pessoas envolvidas nas atividades coletivas.

O “engessamento” atribuído às atividades da chamada de ATER do PBSM pode ser considerado uma característica própria do modelo de contratos da ATER pública federal estabelecido no ano de 2010 pela Lei nº 12.188. Com esse modelo, atividades predefinidas são contratadas com carga horária e formato pre- estabelecidos, garantindo-se determinada carga horária de tra- balho de campo realizada pelos extensionistas. No entanto, é preciso observar que carga horária de atividades não é critério suficiente para avaliação da qualidade do serviço, necessitando de maior atenção para avaliação desse modelo.

O questionário do instrumento de diagnóstico utilizado pelo MDS aplicado pelos extensionistas para a chamada de extensão rural teria sido o mesmo utilizado para a agricultura familiar, não levando em consideração algumas questões pertinentes às famílias indígenas. Conforme o extensionista da equipe de Tenente Por- tela, esse fato fez diversos questionamentos permanecerem em branco, porque não eram compatíveis com a realidade indígena, enquanto outras questões importantes a respeito das famílias não teriam sido contempladas. Carvalho (2011) já havia observado que a ausência de participação dos povos indígenas na concepção do Programa Bolsa Família trouxe efeitos quantitativos ao programa, pois não seria possível precisar em quais terras indígenas os atendidos pela transferência de renda residem em decorrência de uma falha no banco de dados, que não dispõe de informações a respeito da identificação das terras indígenas, das línguas, da de- mografia e do meio físico. As famílias indígenas ainda estariam restritas à identificação pela raça e cor, deixando de fora a riqueza sociocultural dos povos indígenas. Tanto a categoria “agricultura familiar”, na qual também frequentemente se inserem políticas de inclusão produtiva para indígenas, quanto o critério “extrema pobreza” (este, em certa medida, de pretensão universal) abarcam uma população de ampla pluralidade cultural e que não encontra correspondência apropriada em instrumentos de políticas públicas flexíveis ou que reflitam esta multiplicidade de demandas. Na ocorrência de experiências análogas ao PBSM é preciso, portanto, analisar com profundidade as questões pertinentes para a caracterização das populações alcançadas, no intuito de tornar os parâmetros de diagnóstico mais adequados.

Em princípio, a gestão e destinação dos recursos de fomento eram definidas de maneira autônoma pelas famílias atendidas. Em um segundo olhar, pode-se considerar que houve certa per- sistência de uma tutela na destinação dos recursos, pois a segun- da parcela apenas foi liberada após aprovação do andamento da primeira etapa dos projetos individuais. A expressão de uma tutela aqui não seria propriamente pela condição de indígenas, mas pela condição de pobres, uma questão sinalizada por Souza Lima (2014)7. É provável que, na concepção do Plano, foi considerado o risco da família atendida não investir os recursos de uma maneira considerada adequada pelos gestores, estando im- plícita a ideia de uma certa incapacidade de gestão dos recursos ou a consideração de uma carência de conhecimentos essenciais ao exercício da boa gestão – ao mesmo tempo em que os gestores da política pública se colocam em uma condição de superioridade, pois estes, sim, sabem verdadeiramente como cada família deve investir os recursos. Tendo em vista que se tratam de famílias consideradas em condições de miséria e de um valor de fomento baixo (R$ 2.400,00, divididos nos dois anos de execução do Plano), para além da questão do uso “correto” de um recurso público, isto também suscita o questionamento de Niederle (2017) às condicionalidades impostas pelo Estado para permitir o acesso às políticas sociais. O parcelamento também foi considerado um fator limitante para a própria execução dos projetos produtivos, pois frequentemente os atendidos enfrentaram problemas pelo fato de que o projeto era único, mas necessitou ser dividido em duas etapas, adquirindo-se também os materiais de maneira parcelada. Isto teria desestimulado muitas famílias atendidas pelas dificuldades geradas, conforme relato do extensionista que atendeu a chamada do MDA em Tenente Portela. Somou-se a esse fato o atraso no pagamento das parcelas aos atendidos, gerando o adiamento de diversas atividades que dependiam de determinado período para implantação, a exemplo de plantações agrícolas, o que causou mais transtornos e frustração quanto ao planejamento estabelecido dos projetos produtivos das famílias atendidas.

Durante o levantamento dos dados deste estudo, a comunidade da Reserva Indígena Inhacapetum colocou em questão o forma- to de fomento do PBSM. Se por um lado consideraram positiva a “autonomia” (esta foi a palavra utilizada, sinteticamente) para a gestão e destinação de recursos, por outro tiveram dificulda- des para executar o que propuseram nos projetos individuais do PBSM. Os motivos apontados foram o atraso no pagamento da primeira e segunda parcelas, a priorização de outros gastos pelas famílias, a exemplo de alimentação, e o não cumprimento do cronograma de atividades preestabelecido pelas próprias famílias no projeto produtivo. Também foram constatados problemas na circulação das informações a respeito do fomento do PBSM, pois durante a entrevista coletiva os atendidos possuíam dúvidas como, por exemplo, quanto à possibilidade de recebi- mento da segunda parcela, que estava atrasada e acabou sendo paga posteriormente ao trabalho de campo desta pesquisa.

Outro problema verificado na RI Inhacapetum foi a dificuldade de compra dos materiais previstos no projeto, seja pelo frete caro, não previsto inicialmente (a reserva se localiza a uma distância de 28 km da sede do município), seja por não encontra- rem os materiais necessários no município de São Miguel das Missões e necessitarem adquiri-los no município de Santo Ân- gelo, localizado a 57 km de São Miguel das Missões. Por essas questões, vivenciaram como um dilema o formato de fomento mais adequado: entrega dos insumos, equipamentos e materiais por parte do órgão extensionista, como ocorre de modo geral com o fomento produtivo a partir da Secretaria de Desenvolvi- mento Rural do Estado do Rio Grande do Sul, ou transferência de recursos para aquisição individual, formato utilizado pelo fomento do PBSM.

Em Tenente Portela, os extensionistas da equipe exclusiva para a chamada realizaram o levantamento de preços dos materiais mais comuns utilizados nos projetos produtivos, repassando para as famílias atendidas opções de locais possíveis para as compras. Podendo se dedicar exclusivamente ao público indíge- na, a equipe montada para a chamada do MDA pôde debater e refletir a solução para questões que surgiam ao longo da exe- cução da chamada, contando inclusive com extensionistas que pertenciam à comunidade. Além disso, com a equipe exclusiva para o trabalho, o acompanhamento do desenvolvimento dos projetos produtivos foi mais próximo que nas comunidades con- templadas pelo fomento produtivo, mas não contempladas pela chamada pública de ATER, possibilitando que diversos proble- mas fossem superados ao longo da execução. Assim, a existência de extensionistas exclusivos para o trabalho com as famílias in- dígenas demonstrou ter resultados satisfatórios no contexto de execução das atividades do PBSM.

O poder dado aos extensionistas no PBSM para avaliação dos projetos individuais, visando à concessão ou não da segunda parcela, também foi objeto de questionamento na reserva indígena Guarani Mbyá de São Miguel das Missões. Um dos atendi- dos pelo Programa de Fomento da comunidade relatou, em tom de reclamação, que o extensionista não considerou adequado o galinheiro construído para o projeto e indicou a necessidade de desmontá-lo e construí-lo novamente. Percebe-se, nesse caso, a possível ocorrência de uma avaliação etnocêntrica8, cabendo questionar se tal construção não supria as necessidades da família atendida ou mesmo se o investimento previsto no projeto não estava acima do necessário. A avaliação dos projetos poderia ser aprimorada a partir de um processo de avaliação compartilha- do com integrantes da comunidade e critérios estabelecidos em comum.

Um dos fatores mais relevantes da metodologia de extensão exi- gida pelas chamadas de extensão rural do PBSM foi a combinação de diagnóstico comunitário com diagnóstico familiar, permitin- do que famílias atendidas pudessem refletir sobre a promoção de atividades produtivas dentro de seu contexto comunitário já diagnosticado e, assim, tomassem a decisão de investimen- to dos recursos de fomento individualmente. Isto possibilitou, por exemplo, que determinadas famílias oferecessem serviços em suas comunidades, como panificação, lavanderia, cabeleirei- ro e manicure (como vimos na TI Guarita), ou planejassem sua produção agrícola para acessarem o Programa Nacional de Ali- mentação Escolar (PNAE), abastecendo a escola local (caso ob- servado na TI Inhacorá). Assim, demandas comunitárias foram conciliadas e supridas com as próprias aspirações das famílias atendidas.

Outro fator relevante quanto ao atendimento individual e focali- zado nas famílias de menor renda foi a oportunidade de famílias até então não atendidas por fomento produtivo acessarem este tipo de benefício. O fomento fornecido pela Secretaria de Desen- volvimento Rural do governo do RS contempla, frequentemente, demandas comunitárias manifestadas por lideranças políticas locais, o que não garante voz à totalidade das demandas e reflete as relações de poder internas das comunidades indígenas. Neste caso, ocorre a exclusão de determinadas famílias ao acesso a po- líticas públicas, pois dependerá da sua relação com as lideranças políticas. Por essas questões, o PBSM foi, se não a primeira, a ex- periência mais articulada de fomento produtivo e extensão rural junto às famílias atendidas, que até então não eram envolvidas ou não se envolviam com as políticas realizadas em comunida- des indígenas. Bernardi (2015) relatou situação semelhante no público da agricultura familiar atendido pelo PBSM, apontando também a necessidade de continuidade da política diante da de- manda identificada:

O Programa de Fomento mostrou-se capaz de alcançar àquelas famílias mais excluídas do meio rural do RS, apoian- do-as em seus projetos produtivos que tiveram reconhecido impacto na melhoria de sua segurança alimentar com ge- ração de renda possível em cada realidade. Adicionalmente incidiu positivamente sobre a autonomia das mulheres e, visivelmente constituiu espaços de sociabilidade, e de rela- ções destas famílias que deram passos no sentido de am- pliar cidadania. Não aquela necessária, mas aquela possível em face de séculos de exclusão. O Programa de Fomento associado a um conjunto de políticas públicas, por ele conec- tado, tem potência para conduzir as famílias à redução de significativas dimensões da pobreza com superação de in- dicadores de privações como ficou evidenciado. Ao se deli- nearem limites visíveis desta política pública para conduzir as famílias envolvidas à superação das condições geradoras da pobreza extrema, há que se considerarem seus feitos em apenas dois anos de execução e, seu potencial de qualifi- cação ante a demanda de continuidade e aprofundamento (Bernardi, 2015, p. 159).

Após a experiência do PBSM, o Governo Federal mantém, desde dezembro de 2016, o Acordo de Cooperação Técnica que prevê atendimento de cerca de 610 famílias indígenas no Rio Grande do Sul. O Acordo foi firmado entre a União, por intermédio da Se- cretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (que substituiu parte das funções do extinto Ministério do Desenvolvimento Agrário em 2016) e Ministério do Desen- volvimento Social, e o Estado do Rio Grande do Sul, por intermédio da SDR e a EMATER/RS-ASCAR.

Considerações finais

De modo geral, o PBSM representou a ampliação dos serviços de assistência técnica e extensão rural para os povos indígenas do Rio Grande do Sul. No PBSM, a extensão rural também teve acen- tuado seu papel na promoção de inclusão social, tendo o fomento às atividades produtivas e a extensão rural sido conjugados com a promoção de acesso a outros benefícios e programas sociais. Com o PBSM, a extensão rural foi além do papel convencional de contri- buir no incremento de atividades agropecuárias, pois as famílias atendidas também tiveram acesso à habitação, água potável e do- cumentação. Por essas razões, é possível considerar que o PBSM também representou a tentativa de concretizar uma abordagem multidimensional no enfrentamento à pobreza. Do conjunto de programas acessados, é provável que o Minha Casa Minha Vida tenha promovido maior impacto nos territórios indígenas, consi- derando o número de atendidos no RS e a mudança na paisagem identificada na terra indígena Inhacorá, município de São Valério do Sul. Novas possibilidades também foram lançadas pelo aces- so à documentação, que deixou de ser um elemento de privação para o acesso a serviços públicos e direitos essenciais. Além disso, foi identificada a ampliação do acesso ao Programa Bolsa Família, tanto no RS como no Brasil. Os possíveis efeitos secundários dessa ampliação também merecem ser analisados em estudos futuros. Assim, é relevante considerar os impactos produzidos pelo PBSM nos diversos âmbitos em que atuou para dar prosseguimento às análises de seus efeitos nas diferentes experiências produzidas.

Apesar do enfoque de renda ser um ponto de partida comumente empregado por governos para a definição do público-alvo de políticas públicas, é importante que a definição e mensuração da pobreza passem por discussão ampliada no que se refere aos povos indígenas do Brasil, principalmente em termos absolutos, visando à definição de necessidades básicas e carências a serem consideradas. Neste contexto, os instrumentos de diagnóstico a serem aplicados junto às famílias indígenas também merecem atenção para possíveis qualificações e melhoria da representação das condições de vida das famílias indígenas. Assim, consideramos pertinente ampliar o debate quanto ao enfrentamento das privações vivenciadas por povos indígenas buscando um escopo maior de possíveis estratégias a serem utilizadas.

Dentre as comunidades indígenas em que foram realizadas entrevistas, na comunidade Guarani Mbyá da RI Inhacapetum houve questionamento do modelo de fomento produtivo mais adequado a ser empregado – fomento produtivo diretamente às famílias, com gestão e compra individual (como no PBSM), ou fomento no qual é realizada entrega de materiais demandados pela comunidade através do órgão extensionista. A partir desse dilema, pode ser considerada a manutenção de uma forma de fomento individual que complemente ou se coloque como uma opção adicional ao fomento produtivo às comunidades já forne- cido pela Secretaria de Desenvolvimento Rural do RS (ou mesmo ser considerado como uma nova modalidade de fomento pela Secretaria). Ainda no que se refere ao fomento, o poder dado ao extensionista rural para avaliação dos projetos e concessão ou veto da segunda parcela do fomento do PBSM também foi questionado nessa comunidade indígena, sendo a abordagem adota- da compreendida como uma espécie de tutela dos recursos de fomento. Podem ser considerados avanços significativos quanto às metodologias de extensão rural concebidas no programa, caso do diagnóstico comunitário combinado com o diagnóstico realizado individualmente pelas famílias.

Em termos gerais, o PBSM oportunizou que as famílias atendi- das refletissem e estabelecessem suas próprias prioridades e anseios nos projetos produtivos e, como já mencionado, abriram-se possibilidade para o fomento de atividades não agrícolas nos projetos individuais. Também se considera relevante a realização de estudos com recorte de gênero para verificação dos impactos dessa política na vida das mulheres indígenas, tendo em vista que a maior parte das pessoas titulares do benefício foram mulheres.

As ações contratadas pela Chamada Pública de assistência técnica e extensão rural do então Ministério do Desenvolvimento Agrário demonstraram importantes resultados no que se refere à mobilização social nas comunidades atendidas, principalmente nos mutirões de documentação e demais atividades coletivas. Mesmo nas comunidades não contempladas pela chamada de ATER, foi consenso entre extensionistas e indígenas entrevista- dos que, de fato, a partir do Plano Brasil Sem Miséria houve am- pliação e intensificação do serviço de extensão rural prestado pela EMATER/RS-ASCAR nas terras indígenas.

As experiências a partir do PBSM aqui analisadas, consideradas de modo geral como positivas pelas famílias atendidas e extensionistas, geraram expectativa nas comunidades indígenas para sua continuidade e implementação de forma permanente. No entanto, até o momento permanecem incertezas quando à con- tinuidade do compromisso ao enfrentamento a fome, pobreza e miséria, sem expectativa de uma nova experiência análoga ao PBSM ou mesmo a implementação de um modelo de fomento permanente visando estruturação dos meios de subsistência. Assim, o PBSM permanece como uma experiência pontual de importantes resultados, mas sem a oportunidade de passar por aprimoramentos que certamente são possíveis e em muito con- tribuiriam para melhores resultados em termos de eficácia da política pública interessada em reduzir condições de privações de seres humanos (Sen, 2010).

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Notas