INTRODUCCIÓN

Las políticas públicas se pueden definir como flujos de acción gubernamental para resolver problemas de relevancia social (Cuervo-Restrepo, 2007), en el caso Colombiano el punto de partida se inicia por parte del gobierno Nacional con la presentación de una agenda publica que en su mayoría de veces no son concertadas con Ia comunidad cuyas demandas sociales por los general son Ilevados al piano gubernamental a través del Plan de Desarrollo en el caso del orden central, los planes territoriales (departamental, distrital y municipal), dichos planes deben estar armonizados y transversalizar con el Plan nacional con el fin de tener acceso a recursos para la financiación de los proyectos y programas y asi garantizar los derechos básicos a Ia población y el goce efectivo de los mismos.

Según Sarmiento Anzola (2010) "de manera general, el objetivo central de las políticas públicas dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho esta asociado a la protección y garantía universal de las libertades fundamentales y los derechos humanos" (p. 38), Ia Constitución Política de 1991 al hacer referencia al Estado Social de Derecho en cuanto a los principios fundamentales en su articulo 1, dice que este esta fundado en el "respeto de Ia dignidad humana" (p.13). Para Hoester (2000) la Dignidad es, según Kant, el atributo "de un ser racional que no obedece a ninguna otra ley que la que el mismo se da" "Por lo tanto la autonomía es el fundamento de Ia dignidad de la naturaleza humana o de toda la naturaleza racional" (p. 92)

La expedición de los documentos Conpes 2804 de 1995, por medio del cual se aprobó el programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada y 2924 de 1997 mediante el cual se creo el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), dejan en evidencia y así lo reconoce el gobierno en 1995 que el desplazamiento se encuentra estrechamente ligado a la guerra desatada por los actores en conflicto, estos documentos fueron un aporte a los antecedentes para Ilevar a la agenda pública la crisis humanitaria que padecían los desplazados para Ia formulación de una política pública por parte del gobierno nacional.

En el marco de la política pública para la población desplazada por Ia violencia, esta se formaliza inicialmente con la Ley 387 de 1997, "Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; Ia atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por Ia violencia en la República de Colombia", en suma la Ley fue reglamentada por el Decreto 173 de 1998, entre otros "Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia(PNAIPD)". Por consiguiente este decreto buscaba establecer mecanismos de coordinación entre las instituciones y entre estas y las Entidades Territoriales para generar un relación de corresponsabilidad, de acuerdo a sus competencias con relación a Ia población desplazada.

De otro lado Ia Ley 387 definía la responsabilidad del Estado para afrontar el fenómeno del desplazamiento, cuyas características de política pública con enfoque de derechos apuntaban hacia Ia prevención y estabilización socioeconómica para Ia población desplazada en un proceso de atención diseñado en tres fases: i) Prevención y protección, ii) atención humanitaria de emergencia y iii),estabilización socioeconómica, disponer de mecanismos para gerenciar y ejecutar los recursos disponibles, como una manera de restablecer las vidas de los desplazados en condiciones dignas.

Así mismo el Decreto 951 de 2001 reglamento parcialmente la Ley 3 de 1991 y Ia Ley 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada,.» (Unidad para la atención y reparación integral a las victimas, s.f.), norma compilada por los artículos 2.1.1.1.2.1.1. al 2.1.1.1.2.1.20. del Decreto 1077 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio; en relación con el Subsidio es un aporte en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario el cual esta destinado a la vivienda rural o urbana que involucra ampliación de cobertura de alcantarillado y saneamiento básico, para acceder al programa debe estar registrado en el Registro único de la Población Desplazada (RUPD), creada mediante el Decreto 2569 de 2000 el cual buscaba focalizar Ia población, y así verificar quienes ostentan tal condición de desplazados.

La Ley 387 nunca tuvo el carácter de reparar a las víctimas, las fallas en la implementación y sus resultados, la ineficiencia del gobierno para afrontar la situación, la falta de seguimiento a la ejecución de las políticas públicas, Ia ausencia de participación de los desplazados en las decisiones que los afectan, la falta de Coordinación institucional en el diseño de programas y la omisión de las autoridades en sus respuestas a la atención de la población desplazada para proteger derechos fundamentales, hicieron que las victimas acudieran a sus reclamaciones a través de la vía judicial interponiendo Tutelas ante la vulneración generalizada de derechos debidamente constatada por los organismos de control, es el caso de la vulneración de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), entre ellos el derecho a la vivienda.

El cúmulo de tutelas presentadas y la crisis de la violación generalizada de los derechos humanos a la población desplazada Ilevó a la Corte Constitucional mediante Sentencia T- 025 de 2004 declara el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), por ser contrarias al ordenamiento jurídico e ir en contravía del Estado Social de Derecho, frente a los derechos de la población desplazada, reconociendo el estado de vulnerabilidad, violación al derecho de una vida digna en que se encuentran los desplazados, establecer las condiciones necesarias para el goce efectivo de derechos, así mismo solicitando al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), los programas diseriados y la atención en materia de vivienda para Ia población desplazada en lo referente a subsidios; " En los autos 218 y 266, la Corte pidió al gobierno orientar la política de Coordinación con los entes territoriales para asegurar el goce efectivo de Ia población desplazada, y solicitó a los organismos de control hacer seguimiento a dicha política. En los autos 233 de 2007 y 116 de 2008, la Corte reitera y conmina al Gobierno Nacional a presentar indicadores para medir la coordinación del nivel central y territorial en cuanto al goce efectivo de derechos en su avance o retroceso (véase: Unidad para la atención y reparación integral a las victimas, s.f, pag 13)

No obstante lo anterior, tal y come lo manifestó Ia Corte Constitucional mediante Auto 008 (2009), el ECI persistió en la situación de Ia política de vivienda para la población desplazada victima de Ia violencia, pese a algunos avances, y en particular, frente al derecho

a la vivienda digna, indica que "(...) Ia política de vivienda para la población desplazada, tal y como esta (...), no es idónea para lograr garantizarle a los desplazados el derecho a Ia vivienda digna (...)" (Defensoría del Pueblo, 2014, p.39). Lo anterior se corroboró con Ia medición de los indicadores de Goce Efectivo de Derechos IGED, donde a 31 de octubre de 2008 solo el 14% de Ia población gozaba de este derecho, esta batería de indicadores fue acogida mediante auto 116 de 2008.

Mediante auto 219 del 2011 la Corte Constitucional constata que aún persiste el Estado de Cosas Institucional a pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional en materia presupuestal y conmina a Ia Ministra de Vivienda Ciudad y Territorio a hacer una reformulación de la política de vivienda quien a pesar de las objeciones y falencias identificadas a lo largo del proceso de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004, el modelo de vivienda y subsidios asegura el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y cuales son los correctivos que adoptara con el fin de superar las falencias estructurales, de capacidad institucional, de escasez de suelo urbanizado (Sentencia 219 de la corte constitucional).

Para Alpargatero Ulloa (2011):

"El desplazamiento forzado y su política de atención integral a las victimas desde la perspectiva sistemica clásica lineal asumió el sistema como la suma de las partes. Aunque es un sistema social abierto y adaptativo, se comporta en la practica como un sistema cerrado y entrópico, El conjunto de fallas sistemicas develan que la política ha evolucionado linealmente, aumentando programas, proyectos y presupuestos pero estos no han sido suficientes para generar una política de restablecimiento. Este enfoque asume solo un tipo de sistema social, el humano, y dentro del cual, desde una visión jurídica, existen unos subsistemas de derechos y de fases de atención" (p.66).

Según Carrero Herrán (2008) a las anteriores consideraciones se le suma una nueva, que se constituye en uno de los temas de estas notas y que tiene que ver con la selección del tipo de vivienda para los desplazados. A pesar de tratarse de un antiguo problema, no existen en el país estudios consolidados de orden técnico o arquitectónico a las que se les adicionan nuevas áreas que permitan formular un equipamiento habitacional, ya que su

acomodación se hace en viviendas ya construidas, a las que se le adicionan nuevas áreas o expansiones, pero siempre bajo los parámetros urbanos, sin tener en cuenta los patrones culturales rurales que deberían ser parte esencial de la nueva solución.

La vivienda coma derecho humano se encuentra reconocido a nivel internacional, la declaración Universal de los Derechos Humanos en su articulo 25.1, hace un reconocimiento a la vivienda coma derecho, este debe ser catalogado como un derecho fundamental de Ia persona que ha venido evolucionando en el ordenamiento jurídico a través del Marco Constitucional, se encuentra asociado con un nivel de vida adecuado que en términos de dignidad transversaliza con otros derechos como la alimentación, el vestido, la asistencia medica y los servicios sociales del cual hacen parte los derechos económicos, sociales y culturales los cuales se encuentran asociados con la calidad de vida

Respecto al Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC),se reconoce el Derecho a la vivienda en su articulo 11.1 en el cual los Estados que hacen parte de el reconocen el derecho a una vivienda adecuada, para el caso del Estado Colombiano, el mismo fue ratificado mediante la Ley 74 de 1968, con respecto a que tanto en el pacto como en la declaración Universal se haga mención al termino adecuado y no a vivienda digna, ello es explicable en el sentido de que la dignidad hace referencia a la persona como tal y lo adecuado se refiere a las condiciones materiales, espaciales y sociales para el disfrute de la misma, que reforzarían el concepto dignidad para poder vivir en una forma adecuada.(Asamblea General de las Naciones Unidas, 1966).

La Observación General N° 4 en cuanto a la interpretación de vivienda adecuada con relación a protección a los desalojos forzosos, consignando en el numeral 8: a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, Ia vivienda de emergencia y los asentamientos informares, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar

inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en Ia actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.

De lo anterior se puede inferir que los Estados partes están en la obligación de proteger los desalojos forzosos que a menudo se presentan, contradiciendo la seguridad jurídica de Ia tenencia o como lo contempla Ia Observación General número N° 7 que también tienen relación con el Derecho a una vivienda adecuada.

Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura coma, par ejemplo, Ia construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran escala, Ia adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrícolas, Ia especulación desenfrenada de terrenos o Ia celebración de grandes acontecimientos deportivos tales como los Juegos Olímpicos ( Asamblea General de las naciones Unidas, 1996. Véase: Observación General 7.)

El representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el desplazamiento inferno, senor Francis M. Deng, presenta en el ano de 1998 los principios rectores de los desplazamientos internos. Es relevante para el tema que aquí se trata el tercero de la sección I, en donde:

1. (... ) Las autoridades nacionales tienen Ia obligación y Ia responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción.

2. Los desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades. No serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud (... ) (pp. 27-28)

Además, en Ia sección III,respecto a los Principios relativos a la protección durante el desplazamiento, el principio 18 establece que:

1. 1. Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado.
2. 2. Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes suministraran a los desplazados internos, como mínimo y sin discriminación, y se cerciorarán de que pueden recibir en condiciones de seguridad:

   a) alimentos indispensables y aqua potable;

   b) cobijo y alojamiento básicos;

   c) vestido adecuado; y

   d) Servicios médicos y de saneamiento indispensables. (p.37)

A nivel nacional dentro del ordenamiento jurídico colombiano, la Constitución Política en su articulo 51 dice:

"Todos los colombianos tienen derecho a la vivienda digna. El Estado fijara las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social" (Congreso de la República de Colombia, 1991, p. 28).

Así mismo se ha dicho anteriormente el derecho a la vivienda ha sido Ilevado por parte de los Estados al ordenamiento jurídico constitucional, con respecto a Colombia se siguió el ejemplo de la constitución española que en su articulo 47 consigno el derecho a Ia vivienda digna y adecuada; en el ordenamiento colombiano únicamente pace referencia a vivienda digna y no adecuada, en palabras de Sarmiento Anzola (2013):

"(...) a nivel jurisprudencial Ia dignidad humana contempla tres principios :

I) autonomía o posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características-vivir como quiera:

II) contar con deltas condiciones materiales concretas de existencia-vivir bien;

III) intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral- reconocimiento y vivir sin humillaciones" (p. 65)

En cuanto al alojamiento, la idea no es dar vivienda sino calidad de vivienda que influya en la calidad de vida de Ia población victima de Ia violencia como reconocimiento de derechos los cuales pueden estar siendo afectados por Ia globalización de la economía, el modelo económico neoliberal y los poderes hegemónicos que han impactado la inversión de los programas estatales en sus políticas públicas y son direccionadas por la inversión privada, en el entendido que a la vivienda no se le debe categorizar como una mercancía sino

como un derecho en favor de Ia población desplazada, no se debe olvidar que la fundamentación de los derechos humanos están soportados en la dignidad del ser humano.

Para Carrero Herrán (2008, p.117) sobre las condiciones materiales:

La Vivienda digna va mas allá. Es aquella que no solo ofrece las condiciones materiales mínimas para Ilevar una vida igualmente digna, entendida esta como el derecho a desarrollar un nivel de vida adecuado para Ia satisfacción de sus necesidades y a un mejoramiento continuo de sus condiciones; así mismo, posibilitara el fortalecimiento de valores como Ia equidad, la democracia (política económica), el equilibrio ecológico y la justicia de genero, entre otros. El habitat se constituye en el escenario que hace posible la vivienda digna y esta constituye el contexto de interpretación y provisión de un derecho que le asiste a las personas en razón de principios universales o en aplicación amplia de Ia Constitución y Ia Ley.

LA NUEVA POLÍTICA PUBLICA PARA LAS VICTIMAS

Ante Ia idea de mejorar las condiciones para el goce efectivo de los derechos de las victimas para superar las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran, asi mismo Ia formulación, implementación y seguimiento de la política pública de Ia población desplazada, se expide Ia Ley 1448 (2011),denominada "ley de victimas y restitución de tierras", en su articulo 3 dice: Se consideran víctimas para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual y colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 de Enero de 1.985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves o manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos ocurridas con ocasión del conflicto armado interno..., se hace referencia a la población desplazada víctimas del conflicto armado interno, en el sentido de que dicha ley establece un conjunto de medidas, judiciales , administrativas, económicas, en forma individual o colectiva.

La Corte Constitucional en sentencia T-188 (2007) se refiere a Ia condición de víctima en los siguientes terminos "victima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela Ia magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos" (p. 17). En otras palabras, Ia Corte Constitucional le da otra interpretación al termino victima en el sentido de que su situación no depende solamente en Ia certificación que se le expida para caracterizarlo sino basado en los hechos que le dan tal condición, actualmente se encuentran registradas 8.230.860 víctimas

Ya se ha observado que la noción de victima, desde Ia perspectiva jurídica, resulta sumamente restrictiva. Esto así, en virtud de que dicho concepto se inscribe, exclusivamente, sea en la afectación a un bien jurídicamente tutelado o que el comportamiento del victimado se encuentre tipificado por la ley. Así mismo,

"el estudio y Ia complejidad de la victima parece no tener relevancia en las definiciones de corte jurídico, con lo cual la distinción entre Ia víctima y Ia no-víctima se reduce tan solo a Ia tipificación de una conducta agresora signada en Ia ley penal" (Arias Marín, 2014, p.20)

para el presente caso no se trata de exponer o realizar un resumen acerca de Ia ley sino de determinar el avance en materia de reconocimiento de los derechos económicos sociales y culturales, en este caso, Ia vivienda

Esta determinación de la política o de las políticas respecto de las victimas, en relación a quienes son victimas y quienes pueden y/o deben ser considerados victimas, constituye, a todas luces, un obstáculo epistemológico para Ia producción de un concepto idóneo y funcional de victima.

"La consecuencia inmediata radica en que Ia noción de victima en su determinación política inicial no es un punto de arranque satisfactorio puesto que victima es un termino políticamente variable" (Arias, 2014, p.22).

La Ley 1448 crea el Sistema Nacional de Atención y reparación Integral a las victimas (SNARIV), el cual involucra a todos los sectores de la institucionalidad cuyo objetivo es el diseño de la política de atención y reparación integral de las victimas del cual hace parte de Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio :

"... tiene responsabilidades frente a la administración y tramite para el acceso a vivienda urbana para la población victima. Las políticas de vivienda incluyen Ia planeación y las estrategias de implementación para el acceso preferente al subsidio familiar de vivienda, así como la capacitación a las entidades territoriales para Ia formulación de planes de construcción de vivienda para las víctimas. El Ministerio contribuye a Ia formulación y estructuración de planes de habilitación de suelos para este fin" (Unidad para Ia atención y reparación integral a las víctimas, s.f., p. 64)

Con la expedición de Ia Ley 1537 (2012), por Ia cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, se surten algunos cambios. En su articulo 2 en cuanto a. Lineamientos para el desarrollo de la política de vivienda. Para el cumplimiento del objeto de la presente ley, las entidades públicas del orden nacional y territorial deberán:

g) Promover /a construcción de vivienda que propenda por la dignidad humane, que busque salvaguardar los derechos fundamentales de los miembros del grupo familiar y en particular de los mas vulnerables y que procure preservar los derechos de los niños, estimulando el diseño y ejecución de proyectos que preserven su intimidad, su privacidad y el libre y sano desarrollo de su personalidad" (Congreso de la República de Colombia, 1991, p. 64)

La presente ley cobra gran relevancia si se tiene en cuenta la armonización que debe existir entre la nación y las entidades territoriales con respecto a sus responsabilidades y funciones en tratándose de Ia asignación de recursos en especie para adelantar proyectos y programas de vivienda de interés social o interés prioritario con destino a Ia población desplazada.

El articulo 1° del Decreto 2726 de 2014 Por el cual se modifican y precisan las condiciones de selección y asignación de los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda urbana 100% en especie —SFVE-modifica el articulo 8° del Decreto 1921 de 2012, modificado por articulo 5° del Decreto 2164 de 2013 reglamentarios de Ia Ley 1537 de 2012, en lo que

respecta a grupos poblacionales con respecto a Ia población desplazada, los anteriores decretos fueron compilados por el articulo 2.1.1.1.2.1.2.3 del decreto 1077 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.», los presentes son los grupos poblacionales del desplazamiento caracterizados para acceder a un proyecto de vivienda, así, entre otros:

1. "II. Poblacion en condicion de desplazamiento

   Segundo orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado por Fonvivienda que se encuentre sin aplicar.

2. La corte Constitucional sigue amparando el derecho a la vivienda digna para la población desplazada victima de la violencia mas en tratándose de la protección de niños, niñas y adolescentes o en el caso de los desalojos a dicha población, es el caso de la Sentencia T -176 de 2013 de la persona desplazada con hijo menor con discapacidad, Ia Sentencia 239 de 2013 en el caso de los desalojos forzosos"

MINIMO VITAL

El mínimo vital hace referencia en cuanto el Estado debe asegurar a una persona su subsistencia, esto es satisfacer sus necesidades básicas del individuo, dicho concepto debe estar asociado a Ia dignidad humana.

La Corte Constitucional en Sentencia T 426 de 1992 se refiere a Ia subsistencia aunque la Constitución no consagra el derecho a la subsistencia, se deduce que este se refiere al derecho a la vida, la salud, el trabajo, Ia vivienda, Ia recreación, etc.(p.1)

CONCLUSIONES

Queda evidenciado que las normas son una parte relevante para formular el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de una política publica, estas deben estar acompañadas de la voluntad política del gobernante para materializar su ejecución no solo en Ia asignación de recursos presupuestales para la implementación y diseño de programas y proyectos por parte de los mismos sino en el seguimiento y evaluación permanente a dicha política para

que se haga efectiva y se convierta en una valor agregado para el goce efectivo de los derechos humanos, de la misma manera es imperante la armonización de los planes de desarrollo y los diferentes niveles de gobierno para concretar acciones en favor de la población desplazada, la participación de los involucrados en las decisiones que los afectan hace que se conviertan en gestores a Ia solución de una problemática y gestores de su propio desarrollo.

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