Ensayo

De la planificación insurgente a la praxis del circuito inferior: ¿una articulación posible?

From insurgent planning to the lower circuit praxis: a possible articulation?

Regitz Montenegro, Marina

Marina Regitz Montenegro

montenegromarina@hotmail.com

Universidade de São Paulo Argentina

Estudios Socioterritoriales

Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Argentina

ISSN-e: 1853-4392

Periodicidad: Semestral

núm. 26, e038, 2019

revistaest@fch.unicen.edu.ar

Recepción: 18 abril 2019

Aprobación: 25 octubre 2019

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/32/3286332863013/

DOI: https://doi.org/10.37838/unicen/est.26-038

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Resumen: En el período actual, las grandes ciudades brasileñas se integran cada vez más a los espacios de la globalizaciónpor medio de la ampliación de la división territorial del trabajo y de la multiplicación de actividades modernas. Esas ciudades, sin embargo, también albergan múltiples formas de trabajo de la economía popular, es decir, un circuito inferior de la economía urbana anclado en diversas estrategias de organización del territorio. Se conforma allí una praxis en la conducción de las existencias independientes de normas y, muchas veces, ignorada por la planificación. Proponemos, así, una reflexión sobre las posibles articulaciones entre las dinámicas del circuito inferior y la comprensión de la planificación insurgente como praxis, a partir de la mirada sobre acciones diarias que nos apuntan la urgencia de la construcción de una planificación socialmente necesaria.

Palabras clave: Circuito inferior, Planificación insurgente, Praxis, Pobreza.

Abstract: In the current period, the big Brazilian cities are increasingly integrated with the spaces of globalization, through the expansion of the territorial division of labor and the multiplication of modern activities. These cities, however, also harbor multiple forms of work of the popular economy, that is, a lower circuit of the urban economy, anchored in various strategies of organization of the territory developed by itself. This is a praxis in the conduction of existences independent of norms and often ignored by planning. We propose, in this direction, a reflection on the possible articulations between the dynamics of the lower circuit and the understanding of insurgent planning as a praxis, from a look at daily actions that point us to the urgency of building a socially necessary planning (Ribeiro, 2002).

Keywords: Lower circuit, Insurgent planning, Praxis, Poverty.

La fragmentación urbana y la ciudad no reconocida

En el período de la globalización, el territorio brasileño se transforma cada vez más en una arena de producciones modernas. Se observa, al mismo tiempo, que gran parte de la población pobre urbana y metropolitana del país sigue encontrando, igualmente, ocupación y renta a través de actividades de una economía realizada con escasos recursos técnicos y financieros. En las grandes ciudades, la coexistencia de diferentes divisiones del trabajo asume mayor densidad, estableciendo relaciones diferenciadas con el medio construido, es decir, con la infraestructura construida para la producción y el consumo social (Harvey, 1982). Las divisiones del trabajo coexistentes pueden ser comprendidas como circuitos de la economía urbana que se distinguen en función de los diversos grados de tecnología, capital y organización asumidos por las actividades (Santos, 1975). Cuando estos son altos, se trata del circuito superior, incluyendo su porción marginal; cuando son bajos, se trata del circuito inferior. Las relaciones de subordinación, competencia y complementariedad entre los circuitos explicitan la hegemonía del circuito superior, cuya escala es global, sobre el inferior, limitado a la escala del lugar. Y aunque todas las formas de trabajo se encuentren integradas, el poder de uso del territorio varía según la importancia del agente.

Las más distintas formas de organización –como pequeñas empresas, prestadores de servicios, comercios pequeños, negocios domésticos y de familia, vendedores ambulantes, etc– conforman toda una economía popular ¹ que se encuentra en expansión y dispersa por los tejidos urbanos y metropolitanos (Silveira, 2010; Montenegro, 2014). De ahí el imperativo de la comprensión de su presencia en el territorio como uno de los elementos indispensables para la aprehensión de la realidad urbana, así como del análisis de estrategias cotidianas de cambios (Telles e Hirata, 2007) que garantizan la supervivencia de gran parte de la población pobre independientemente de la planificación y de su alcance por políticas públicas.

En Brasil, el proceso de urbanización de la sociedad y del territorio ha avanzado rápidamente: la población urbana pasó del 55,9% de su total de habitantes en 1970 al 84% en 2010, cuando ya se contaban quince ciudades con más de 1 millón de habitantes en el país. En los últimos 20 años, la población metropolitana presentó un aumento absoluto de aproximadamente 7,9 millones de habitantes, lo que representó el 37,8% del crecimiento de la población brasileña. Las grandes ciudades polarizan la riqueza y la parcela política de la producción, ya que apenas 15 metrópolis son responsables por la producción del 50,3% del PIB brasileño (IBGE, 2010). Los nuevos requisitos organizacionales y los materiales demandados por las dinámicas de la globalización se reúnen en las metrópolis, que se afirman como los espacios privilegiados donde estos son producidos (Sassen, 2006).

A pesar de la importancia de las políticas sociales federales contra la pobreza desarrolladas en los años 2000, el aumento reciente de la pobreza se concentra justamente en las mayores ciudades del país, implicando, por lo tanto, no solo la fragmentación del territorio, sino la adaptación y segmentación de la economía urbana (Santos, 1994). La pobreza y la indigencia se han vuelto, en efecto, cada vez más un fenómeno urbano y metropolitano en Brasil (Rocha, 2006; 2009). Mientras que la participación de los indigentes y de los pobres rurales en el total de estos segmentos se está reduciendo, la participación urbana y metropolitana ha crecido significativamente en el país en los últimos años ² , ampliando, así, las desigualdades territoriales en la concentración de la pobreza. Uno de los indicadores de la actual intensidad de la pobreza en las metrópolis brasileñas, donde el costo de vida es más elevado y la producción de necesidades más exacerbada, reside en la proporción de hogares con ingreso promedio mensual hasta medio salario mínimo per cápita, el cual registró un fuerte aumento de los últimos 15 años. En la Región Metropolitana de São Paulo, por ejemplo, esa proporción pasó de 6% de sus domicilios en 1999 al 18,5% del total de hogares en 2013 (IBGE, 2013).

Cabe destacar que, a pesar de los avances sociales alcanzados a lo largo de los años 2000, el país volvió a registrar un fuerte aumento de la población en situación de pobreza en el conjunto de su territorio en la década de 2010. El país reunía a más de 54,8 millones de personas en situación de pobreza en 2017, dos millones más que el año anterior. La proporción de la población pobre pasó así al 26,5%, según criterios de línea de pobreza del Banco Mundial, que considera pobres a aquellos con ingresos diarios por debajo de US$ 5,5, o sea, R$ 406 mensuales, y miserables a aquellos que viven con menos de US$ 1,90 por día (R$ 140 por mes). Se verificó, así, un aumento de la extrema pobreza, es decir, de la miseria, en el período reciente: entre 2016 y 2018, cerca de 1,7 millones de brasileños se sumaron a ese contingente, alcanzando el 7,4% de la población y totalizando casi 17 millones de personas en esa situación (IBGE, 2018).

En las metrópolis, los dinamismos de la economía de la pobreza brasileña se vuelven, así, crecientemente complejos, ya que la conformación de un escenario paradójico en el que la expansión reciente del consumo y de las finanzas entre las capas de baja renta se combina con la concentración de la pobreza. A pesar de la ampliación de las inversiones y el crecimiento económico registrado en la última década, las condiciones de vida en las ciudades empeoraron. El acceso a la tierra y a la vivienda sigue siendo extremadamente desigual, ya que los salarios y las rentas familiares tienden a no acompañar la elevación de sus precios (Rolnik y Klink, 2011). En el inicio de los años 2000, según Maricato (2006), el 33% de la población brasileña se concentraba en apenas 11 metrópolis, donde cerca del 80% de los domicilios se ubicaban en viviendas precarias o favelas.

Inserida en las totalidades del mundo y de la formación socio espacial, la ciudad comprende una totalidad cuya explicación no se alcanza, sin embargo, en sus límites (Silveira, 2011). De ahí la importancia de considerar las interrelaciones entre las escalas de la ciudad, de la región, del Estado territorial y de la globalización, ya que las cuestiones urbanas deben afrontarse también en los planos nacional, supracional y global, es decir, en las escalas donde la geografía del neoliberalismo es efectivamente definida (Brenner, 2010). La creciente inserción de Brasil en las dinámicas de la globalización, intensificada en los años 1990 en un contexto de avance de la ideología neoliberal, implicó la adopción de un conjunto de políticas de ajuste estructural. En ese momento se conjugaron los procesos de liberalización normativa, económica y financiera, desnacionalización y privatizaciones y la aplicación de un programa de estabilidad macroeconómica en el país, resultando en la retracción del Estado en la garantía de derechos básicos y en la mercantilización de bienes y servicios públicos. Esta concepción del Estado fue progresivamente incorporada al campo de la planificación urbana, con el aumento de la presión sobre gobiernos locales por la adecuación al contexto de competitividad global (Frey, 2007) y del protagonismo de las decisiones privadas en la vida urbana (De Mattos, 2006).

La década de 1990 representó, al mismo tiempo, un período de significativos avances institucionales en el campo de la política urbana en Brasil, derivados de la intensa movilización de sectores progresistas y de la incorporación a la Constitución Federal en 1988 de pautas de la agenda de la Reforma Urbana, como el reconocimiento de la función social de la ciudad y de la propiedad, el reconocimiento del derecho a la posesión en asentamientos informales y a la participación en procesos decisorios (Rolnik, 2009; Amore, 2013). En ese período, surgieron múltiples experiencias de administraciones municipales conformadas por cuadros políticos progresistas y amparados en un marco institucional orientado a la construcción de políticas urbanas más democráticas. Por consiguiente, se multiplicaron las experiencias de presupuesto participativo, planos directores participativos y consejos gestores, entre otros, en el país (Frey, 2007).

Frente a las contingencias del proceso de globalización y a la hegemonía del neoliberalismo, se observó, en contrapartida, un progresivo debilitamiento de la planificación como ideología e instrumento de intervención estatal (Souza, 2002). En un contexto de mayor competencia entre regiones y ciudades por inversiones, cabría a los gobiernos locales, entre otros, adoptar medidas para atraer capitales y la instalación de empresas, suministrar equipos, reducir cargas fiscales y conceder subsidios (Fernandes, 2001). Se fortificó, por consiguiente, la concepción neoclásica de la planificación como instrumento al servicio de la generación de un ambiente atractivo a la inversión privada y pautado por las fuerzas del mercado (Piquet y Ribeiro, 2008). La planificación se aproximó, de esta forma, de la gestión, comprendida como gobernabilidad basada en la eficacia y la racionalidad del progreso científico orientado al territorio (Davidovich, 1991). En un escenario en el cual el Estado pasó a renunciar a su papel regulatorio (Souza, 2002), los métodos de gestión de la iniciativa privada se incorporaron a la planificación, fortaleciendo la vertiente de la planificación estratégica (Piquet y Ribeiro, 2008).

La experiencia urbana reciente en Brasil revela de este modo la complejidad del paralelismo entre dos modelos de gestión en sus grandes ciudades (Randolph, 2007). Por un lado, la planificación estratégica pautada por resultados y estrategias, con la multiplicación de Alianzas públicas privadas y, por otro lado, una vertiente ‘democrática popular’ o ‘participativa’ (Frey, 2007), a ejemplo de experiencias desarrolladas en ciudades como Porto Alegre, Belo Horizonte y Recife, entre otras.

A pesar de la diversidad de modelos y concepciones que inspiraron las políticas recientes de planificación en las grandes ciudades brasileñas, gran parte de su población y de su tejido urbano siguen, sin embargo, ignoradas por las mismas. No solo las modernizaciones recientes, sino también las políticas de planificación tienden a limitarse a determinadas parcelas del medio construido, demarcando los espacios de la modernidad en una verdadera metonimia urbana. La gran ciudad es conformada, no obstante, tanto por áreas equipadas y productivas desde el punto de vista de la racionalidad hegemónica, como por áreas donde esos contenidos son escasos: enormes periferias, nacidas de políticas implementadas durante el período de urbanización más intensa (Rolnik, 2009) y de la lógica especulativa, y demás parcelas desvalorizadas del medio construido en constante proceso de devaluación relativa. Por lo tanto, se tiene un territorio fragmentado, compuesto sobre todo por una llamada ‘ciudad ilegal’ (Maricato, 2000), sistemáticamente no reconocida por la planificación.

Frente a este escenario, nos encontraríamos hoy, según Maricato (2011) en un momento de impasse de la política urbana en el país, visto el agotamiento de las experiencias democrático-participativas, la desmovilización de las capas populares ante la expansión del consumo, la desarticulación de movimientos sociales urbanos y el agravamiento de la cuestión agraria. Seguimos reproduciendo, de esta forma, ciudades más pobres y desiguales.

Frente al agravamiento de la crisis urbana, se revigoriza, no obstante, el papel a ser ejercido por la planificación en la construcción de la buena ciudad y de la buena región privilegiando el interés colectivo (Fainstein y Campbell, 2012), aunque en un cuadro de crecientes limitaciones coyunturales y estructurales. Se renueva, en esta dirección, la necesidad de repensar la complejidad de las relaciones entre la teoría y la práctica de la planificación (Law-Yone, 2007), las posibilidades resultantes y, sobre todo, su potencial transformador de las realidades espaciales.

La renovación teórica de la planificación: del modernismo al reformismo

En cuanto proyección para el futuro, la planificación se vuelve al interés colectivo por medio de intervenciones en el espacio (Souza, 2002). Su naturaleza contradictoria fundante reside, pues, en la complejidad de relaciones entre la teoría y la propia práctica de la planificación. Dado que si, por un lado, la planificación se pauta por su ambición universalista, se enfrenta, por otro lado, con las limitaciones político-económicas que definen cada situación geográfica. Se suma, además, el distanciamiento de la teoría de la planificación de la concreción de su práctica (Law-Yone, 2007), el cual corresponde al alejamiento de la propia realidad material y social a ser transformada.

A pesar del desajuste característico entre las matrices fundadoras y la implementación efectiva de las políticas de planificación en la formación social brasileña (Maricato, 2000), se verifica, siempre, una retroalimentación entre práctica y teoría, inherente a la planificación (Fainstein y Campbell, 2012). En esa dirección, cabe rescatar brevemente las matrices teóricas recientes de la planificación, surgidas tras el predominio de la planificación modernista en los años 1970 y 1980. En ese período, la planificación venía sufriendo críticas tanto del campo progresivo de la izquierda y de representantes de la derecha. Porque si, por un lado, la planificación hegemónica de entonces era vista por los primeros como un instrumento técnico-burocrático y disciplinario al servicio de intereses privados; por otro lado, era criticado por los últimos por configurar una política intervencionista estatal ineficaz en la garantía del funcionamiento del mercado. En el seno del debate en el campo de la teoría de la planificación emergida después de ese período, se verifica el surgimiento de diferentes corrientes que influenciarán, a su vez, la elaboración y la implementación de políticas en las más diversas ciudades en las décadas posteriores. Entre estas, se destacan, las siguientes corrientes: el modelo comunicativo/colaborativo; el nuevo urbanismo y la vertiente concebida como “justcity” (Fainstein, 2000).

Surgido inicialmente en Inglaterra, el modelo comunicativo/colaborativo nace como reacción a la concepción tecno burocrática e instrumental de la planificación modernista. Al incorporar la teoría de la racionalidad comunicativa de Habermas (1984), la corriente valora las prácticas de interacción y los diálogos involucrados en la planificación. Se privilegia, así, el proceso comunicativo, el discurso y el carácter simbólico (Healey, 1997; 2003). La función del planificador pasa a ser, sobre todo, aquella del mediador con escucha y sensibilidad para garantizar el derecho a la participación y la voz a todos los sectores de la sociedad, es decir, a representantes de diferentes intereses. En esta perspectiva, la articulación entre stakeholders ³ apunta, en última instancia, al alcance del consenso por medio de la construcción de una supuesta gobernanza participativa garantizada por la implicación de los diferentes actores.

La corriente comunicativa alcanzó gran difusión teórica e influenció diversas prácticas de planificación y gestión territorial más allá de Inglaterra. Las experiencias de presupuesto participativo en ciudades brasileñas en la década de 1990, por ejemplo, se inspiraron fuertemente en esa matriz. El modelo comunicativo/colaborativo sufrió, sin embargo, importantes críticas. Entre estas críticas, se destacan, sobre todo, desconsiderar el contexto macro de los procesos de planificación, o sea, las fuerzas económicas, políticas y sociales más amplias en juego (Harvey, 1997); ignorar las diferentes relaciones de poder político-económico y de dominación de agentes involucrados en los conflictos, produciendo de tal modo una ilusión participativa (Villaça, 2005); no encontrarse fundamentada en una teoría social; limitarse al análisis del discurso y no visar la transformación de las estructuras, enfocando apenas el proceso y no sus resultados y, por fin, por el largo tiempo de los procesos comunicativos y participativos, los cuales llevarían a la dispersión y al desencantamiento (Frey, 2007).

En cuanto exponente del modelo comunicativo/colaborativo, Healey (2003) reconoce las críticas dirigidas a la corriente y reacciona a ellas, reafirmando su importancia y su potencia. En la visión de la autora, la mediación de intereses es un proceso interactivo y la articulación de cuestiones colectivas se da en ambientes moldeados, pero no determinados por las estructuras, o sea, hay una negativa al determinismo económico. En esa dirección, afirma que el modelo en cuestión no desconsidera las relaciones de poder, dado que las propias interacciones estarían sujetas a relaciones de poder. Aún, según Healey, la corriente comunicativa se fundamenta en la teoría de la estructuración de Giddens (2003) al asumir que la acción y la creatividad humanas derivan justamente de la interacción entre las acciones humanas (agency) y la estructura. Por último, la autora resalta la importancia del proceso, y no solo de sus resultados, para la construcción de una gobernanza en el lugar (Healey, 1997; 2003).

El nuevo urbanismo se destaca también entre las matrices teóricas surgidas tras el predominio del planeamiento modernista. Como corriente de la planificación orientada al design y al diseño urbano, privilegia, sobre todo, intervenciones físicas en el medio construido. Inspirada en la concepción de mixed uses, enfoca la variedad de tipos de construcción y la posibilidad de la diversidad de usos en un mismo edificio a partir de la interacción entre diferentes elementos. Su unidad privilegiada de intervención reside en la escala de la vecindad o de la comunidad, teniendo como objetivo, en última instancia, la producción de configuraciones físico-espaciales planificadas, a ejemplo de las ciudades planificadas. El nuevo urbanismo influyó en la creación de ciudades, barrios y condominios en Florida, a ejemplo de las experiencias en Seaside, pautado por el principio de la satisfacción de las necesidades cercanas, el nuevo urbanismo influenció la creación de ciudades, barrios y condominios en Florida. Los condominios cerrados integrando espacios residenciales, comerciales y corporativos en los entornos de las metrópolis brasileñas van a encontrar también en el design urbano su concepción inspiradora.

Así como el modelo comunicativo, el nuevo urbanismo es objeto de una serie de críticas, sobre todo en el sentido de que la búsqueda por el modelado de un nuevo orden espacial garantizaría por sí solo el alcance de una nueva moral. Dado el privilegio a las formas físicas en detrimento del proceso social, el nuevo urbanismo implicaría cierto determinismo espacial, tal como el modernismo. En esa dirección, Harvey (1997) expresa su temor de que el nuevo urbanismo incurra en los mismos errores del modernismo, o sea, en la presunción de que las transformaciones en el ambiente físico solucionarían las desigualdades sociales. El énfasis en el ‘comunitarismo’ y en el ‘parroquialismo’, la desconsideración de los poderes en conflicto en la ciudad y la ausencia del análisis de la macro estructura política-económica y de contextos más amplios involucrados en la planificación, se destacan entre las demás críticas dirigidas a la corriente en cuestión. A pesar de la insuficiencia del efecto de escala de las intervenciones inspiradas en el nuevo urbanismo, así como de la dificultad de su generalización, se resalta su influencia sobre movimientos sociales pautados por el discurso de la valorización del desarrollo local.

Por último, la corriente reconocida como The Just city comporta dos vertientes internas: una compuesta por los llamados “demócratas radicales” y otra por integrantes más orientados a la “economía política” de la teoría de la planificación (Fainstein y Campbell, 2012, p.12). Reuniendo teóricos más radicales de la planificación comunicativa colaborativa, los demócratas radicales se diferencian de esa corriente por su visión más conflictiva de la sociedad. Destacan la importancia de la participación, pero no dejan de reconocer la diferencia de poder de los actores involucrados en arenas de planificación y sus posibilidades desiguales de participación, sobre todo en lo que se refiere al ejercicio del poder, imposibilitando, al fin y al cabo, un proceso de transformación social.

Ya los representantes de la corriente de la ‘economía política’ de la teoría de la planificación –como Fainstein y Campbell (2012), Harvey (1980; 1992), Merrifield y Swyngeoun (1996)– apuntan al alcance de la justicia social y de la construcción de territorios menos desiguales a través del carácter distributivo de las políticas públicas. Estos autores consideran superar el ‘neo marxismo’ al privilegiar la distribución de recursos más allá de la categoría de las clases sociales. Habría, de esa forma, un rechazo al determinismo económico, ya que grupos de género, raza y orientación sexual diversos serían igualmente privilegiados en la distribución de los beneficios sociales. La garantía de protagonismo a los movimientos sociales urbanos en la movilización y conducción de los procesos de planificación constituye un objetivo central de la corriente en cuestión que propone finalmente la construcción de un nuevo modelo de planificación para alcanzar una ciudad justa. En esa dirección, la provisión del bienestar se daría a partir de la participación efectiva de grupos excluidos del poder, en un constante cuestionamiento sobre los agentes dominantes y los beneficiados por las políticas de planificación.

Este breve rescate de las matrices teóricas recientes de la planificación, surgidas tras el predominio de la matriz modernista de los años 1970 y 1980 nos permite evaluar los avances y dificultades derivadas del debate en cuestión. A pesar de sus divergencias, las tres corrientes conformaron, ciertamente, una reacción a la tecnocracia y al positivismo vigentes, o aún, una reacción a la propia incredulidad en la planificación. Representaron así un rescate del optimismo con relación al papel de la planificación en responder a los desafíos de la posmodernidad, aunque todas preservan una mirada social reformista.

A pesar de los avances teóricos y de la influencia alcanzada por esas corrientes en la elaboración de políticas de planificación de alcance diversos, la profundización del proceso de globalización y de la competitividad entre los lugares por inversiones, sumado al fortalecimiento del conservadurismo político, sigue limitando las posibilidades de desarrollo de una planificación más inclusiva y la construcción de ciudades y regiones más justas (Fainstein y Campbell, 2012). El modelo de emprendimiento urbano y de la gestión de las ciudades en función de intereses corporativos sigue, así, predominante, fortaleciendo, al mismo tiempo, la retórica de un supuesto poder local y la ocultación de los conflictos en el lugar, que tiende a ser visto como un bloque monolítico (Arantes, 2000).

En el marco del conflicto entre la ambición de la teoría de la planificación y las contingencias inherentes a su práctica, se renueva, por lo tanto, la dualidad histórica de prioridades entre lo público y lo privado. Surgida en el contexto del nacimiento de la forma moderna del capitalismo y de la emergencia de los Estados-nación, la planificación sigue en el enfrentamiento entre concepciones divergentes que la ven como un mecanismo institucionalizado para el bien público o que la ven como un instrumento para garantizar las condiciones para el desarrollo de las relaciones capitalistas de producción. Representantes de las nuevas corrientes teóricas de la planificación difieren, también, en cuanto a su función. Mientras que Harvey (1985) considera que cabría a la planificación confrontar directamente el mercado privado; Fainstein y Campbell (2012) afirman que los sectores públicos y privados no representan intereses excluyentes para la planificación. Friedden y Sagalyn (1994), a su vez, consideran que cabría justamente a la planificación auxiliar el funcionamiento del mercado. La divergencia de visiones abarca, en esa dirección, la visión sobre el propio papel de la planificación en la búsqueda de una sociedad más justa y sus limitaciones. Fainstein y Campbel (2012) se cuestionan, en esa dirección, sobre cómo la planificación debe privilegiar el interés colectivo ante las limitaciones de la economía política capitalista y del sistema democrático, ya Harvey (1989) considera que una mayor justicia social y espacial sería inalcanzable bajo el capitalismo.

Planificación insurgente: de la práctica a la praxis de la planificación

Nacidas del debate sobre las limitaciones de la planificación, las corrientes insurgente y subversiva surgen como líneas fuertemente contrarias al reformismo que caracteriza a las matrices teóricas de la planificación surgidas más recientemente (Holston, 2007; Miraftab, 2009; Roy, 2009; Law-Yone, 2007). Aunque comparten los objetivos de la corriente de la ciudad justa (Just City), cuestionan justamente las posibilidades de construcción de una ciudad justa ante las contingencias de la economía capitalista global (Randolph, 2007). Proponen, en esa dirección, la construcción de nuevos caminos para una planificación radical, subversiva e inspirada en las insurgencias cotidianas.

Law-Yone (2007), uno de los exponentes de la planificación subyacente, considera que la teoría de la planificación es producida por el discurso hegemónico y postula, por consiguiente, la necesidad de construir un contra-discurso, es decir, la elaboración de una teoría de la planificación referente no solo a lo que existe, sino a lo que puede existir. La reinvención de la planificación implicaría así, según el autor, un nuevo modo de mirar las cosas –en el sentido de la descolonización del pensamiento teórico– y un nuevo modo de hacer las cosas –una reinvención de las propias prácticas de la planificación.

En esta línea, Miraftab (2009) afirma que la planificación en boga consistiría en una ciencia aplicada de control social en un marco disciplinario. En su visión, el carácter hegemónico de la planificación se revela, entre otros, en las prácticas de good governance predicadas por las agencias internacionales. Dado que, aunque difundan un discurso de valorización de la participación ciudadana y la implementación de planes de desarrollo local, comprenden, en realidad, prácticas hegemónicas que apuntan al mantenimiento de relaciones de dominación y el ejercicio de un poder de Estado de naturaleza elitista. De ahí, según la autora, el imperativo de una contra hegemonía que desestabilice el estado normal de las cosas y la dominación de la gobernanza neoliberal.

La construcción de un proyecto contra hegemónico se pautaría, en esa dirección, en un cambio de la visión de la planificación como práctica a su praxis. Para Law-Yone (2007), la práctica planificadora es un sinónimo de planificación estatutaria, la cual comprende, a su vez, un mecanismo burocrático de zonificación y regulación del uso del suelo volcado al control y a la coerción social, configurando una tecno burocracia al servicio de un proyecto hegemónico. Amparado en una pretendida neutralidad científica en pro del interés público, la práctica del planeamiento buscaría ocultar su carácter hegemónico de racionalidad técnico-instrumental al servicio de determinados intereses, el cual se hace explícito, sin embargo, en diversas políticas, a ejemplo de los proyectos de revitalización y recalificación implantados en áreas centrales de ciudades brasileñas.

La planificación como praxis, a su vez, coincide con una planificación autónoma, fundamentada en los intentos cotidianos de las colectividades de desarrollar y gestionar sus propias vidas (Law-Yone, 2007). Las acciones colectivas y espontáneas, que muchas veces representan reacciones a la planificación estatutaria, configuran, de este modo, el propio insumo de la planificación como praxis. En las grandes ciudades, donde se reúne gran parte de la población pobre, una serie de prácticas con vistas a la emancipación ocurre cotidianamente en periferias, a ejemplo de ocupaciones y experiencias de autogestión conducidas por comunidades marginadas (Sandercock, 1998; Friedmann, 1988; Miraftab, 2005). La dimensión de la pobreza urbana en las ciudades de los países menos desarrollados se traduce en esta ‘urbanización insurgente’ (Holston, 2007), donde la vida y la organización del territorio se realizan en gran medida a través de una planificación espontánea, no conducida por el Estado. Las estimaciones que apuntan que el 85% de los residentes ocupan propiedades ilegalmente en ciudades de los países subdesarrollados (Davis, 2006), o que el 80% de los domicilios en las metrópolis brasileñas se ubican en viviendas precarias o favelas (Maricato, 2006), revelan la dimensión de esta praxis con miras a la supervivencia surgida de la ausencia de políticas públicas de planificación habitacional.

La planificación insurgente reconoce el potencial transformador de esas acciones inventadas y recreadas por poblaciones marginadas por el capitalismo global. Engloba así las dinámicas cotidianas de ‘planificación radical’ que reaccionan a la llamada ‘gobernanza inclusiva’ neoliberal. Comprende una forma de reacción a la desradicalización de las luchas de movimientos sociales y al discurso de la gobernanza impuesto por ONGs y agencias de cooperación (Miraftab, 2009). De acuerdo con Friedmann (2002), cabría a la planificación insurgente justamente comprender las fuerzas estructurales y multi escalares que marginan y oprimen a las personas para que los derechos políticos y materiales de los oprimidos sean alcanzados.

Al desafiar las formas de injusticia de la gobernanza neoliberal, la planificación radical no limita sus prácticas a los espacios sancionados de participación –ONGs y grupos comunitarios– o a cuadros institucionales y estructuras formales. Conforme coloca Miraftab (2009), la planificación insurgente debe crear nuevos mecanismos de enfrentamiento y reinventar constantemente espacios de actuación. El movimiento contra las remociones ocurrido en Ciudad del Cabo con motivo de la Copa del Mundo de 2010 ⁴ , estudiado por la autora, y el Movimiento de los Trabajadores Sin Techo (MTST) en Brasil se destacan, en esa dirección, como ejemplos de movimientos territoriales populares que combinan formas de acción institucionales –a través de negociaciones con el Estado y la participación en consejos gubernamentales– y formas de acción insurgentes, tales como ocupaciones y resistencia a las remociones.

La praxis del circuito inferior y las insurgencias

El grado de carencia que caracteriza el cotidiano de gran parte de la población en las ciudades brasileñas implica la reproducción diaria de prácticas de las colectividades para gestionar sus propias vidas. Esas prácticas constituyen, a su vez, el propio insumo de experiencias ya en curso para la construcción de la planificación insurgente (Holston, 2007). Englobando las más diversas estrategias cotidianas de supervivencia por parte de la población pobre, el circuito inferior abarca esas prácticas y sus actores; ya que este circuito no se define solo por las actividades realizadas con contenidos escasos en capital, tecnología y organización, sino por la población relacionada con esas actividades por el trabajo y el consumo (Santos, 1975). Como hemos visto, aunque las metrópolis brasileñas reúnen crecientemente modernizaciones técnicas y organizaciones que distinguen un circuito superior de la globalización, congregan igualmente las más diversas formas de trabajo y estrategias cotidianas que componen el circuito inferior en el período actual.

En un territorio fragmentado y desigualmente equipado, la valorización diferencial del medio construido revela cómo la condición oligopolista de la ciudad es un proceso que no se completa (Silveira, 2010), ya que hay intersticios –en la división del trabajo y en el tejido urbano– que no interesan al circuito superior y, a veces, ni siquiera al Estado. Y es justamente en esta filigrana del medio construido y de la división social del trabajo que se dan las prácticas cotidianas por parte de la población pobre para gestionar sus propias vidas.

La masa metropolitana reside en su gran mayoría en las periferias –áreas menos valorizadas donde predominan infraestructuras precarias y equipamientos de servicios deficientes– que evidencian la ausencia de una planificación universalista en pro del interés público. En las periferias, se encuentran reunidos contenidos que garantizan la reproducción del circuito inferior. La concentración de la población de bajos ingresos, la elevada densidad demográfica, la presencia de un medio construido desvalorizado e intensamente ocupado, la densidad comunicacional, la solidaridad orgánica (Santos, 1996), la proximidad del mercado y el aprovechamiento de las residencias para la realización de las más diversas actividades económicas se destacan entre los elementos que conforman la dinámica de esos espacios (Montenegro, 2014).

Las acciones espontáneas de la vida cotidiana, comprendidas aquí como la propia praxis, se desdoblan en los más diversos intentos de lidiar con las carencias que marcan el día a día de la pobreza. Estas acciones componen un mosaico de experiencias que revelan cómo las personas están viviendo cotidianamente en las metrópolis. En cuanto a la reacción a la planificación estatutaria (Law-Yone, 2007) o a la propia ausencia de la planificación, se desarrollan estrategias de supervivencia incluyendo no solo diferentes tipos de trabajo, sino también experiencias de autogestión territorial, soluciones habitacionales como organización de ocupaciones, autoconstrucción, grupos de personas y vivienda compartida, servicios de transporte alternativos como motoboys, mototaxis, microbuses y choferes, y la conformación de colectivos culturales, entre otros.

En su relación dialéctica con la normatización hegemónica, el circuito inferior no solo se adapta a las normas, sino que las evita. Un savoir-faire independiente de las normas se revela, así, en múltiples espectros, renovándose constantemente en la conducción de la vida social y territorial. El imperativo de la supervivencia combinado a la creatividad aparece como expresión del “viejo conocido cambio popular (...) que gana ahora otras mediaciones” (Telles e Hirata, 2007, p. 178). Este ‘cambio’ popular cotidiano se traduce, muchas veces, en resistencia política y en la organización de movimientos sociales que enfrentan la capacidad de resolución de la crisis urbana por parte de una planificación estatutaria y formal. La vida se desarrolla, así, en una mezcla de desregulación, ambigüedad, e ‘informalidad’, dada la ingobernabilidad generada por la propia planificación (Roy, 2009).

Surgidos de necesidades existenciales, los más diversos tipos de trabajos realizados por la población de bajos ingresos se multiplican en las ciudades brasileñas. Sin obedecer a parámetros y normas generales, de los que, en realidad, difícilmente toman conocimiento (Silveira, 2007), toda una miríada de pequeñas actividades garantiza ingresos y ocupación a millones de personas. La diversidad de actividades realizadas y su constante transformación revelan cómo la creatividad es una característica inherente al circuito inferior. La metamorfosis del trabajo de los pobres en las grandes ciudades puede ser comprendida como la expresión de la “flexibilidad tropical” de que nos habla Santos (1996, p. 220), ya que hay una variedad infinita de oficios, una multiplicidad de combinaciones en movimiento permanente, dotadas de gran capacidad de adaptación, y mantenidas en su propio medio geográfico.

En el período actual, la flexibilidad tropical asume distintas manifestaciones a través de acciones inventadas y recreadas por poblaciones empobrecidas. La incorporación de ciertas técnicas modernas entre los agentes del circuito inferior se destaca hoy como un fenómeno emblemático de este proceso. La reevaluación e inclusión de la tecnoesfera al mundo del trabajo popular nos revela cómo “las técnicas contemporáneas son más fáciles de inventar, imitar o reproducir que los modos de hacer que las precedieron” (Santos, 2000, p. 165). Y aunque muchas redes técnicas no alcanzan las periferias, diferentes estrategias tienden a garantizar el acceso a ciertos servicios, tales como el desbloqueo de teléfonos celulares, la invención de técnicas para recargar cartuchos, el uso compartido de terminales para pago con tarjeta de crédito y débito (Montenegro, 2014), la práctica del “gatonet” ⁵ e incluso la propia piratería (Tozi, 2012).

La combinación de actividades y tareas no relacionadas entre sí en un mismo punto del circuito inferior se destaca como otra expresión de la flexibilidad tropical en las ciudades brasileñas. Combinaciones inusitadas presentes, por ejemplo, en pequeños salones de peluquería donde se ofrecen los servicios de conversión de cintas VHS a DVD, fabricación de sellos y apuestas en el juego do bicho se capitalizan por los barrios populares. Además de la creatividad popular, tales combinaciones nos revelan la importancia del compartir los costos referentes al medio construido para garantizar el acceso al mercado consumidor. En las periferias, se destaca la multiplicidad de tareas realizadas en las propias viviendas, involucrando, en ciertos casos, la adaptación y el aprovechamiento de garajes y patios. La realización de una enorme gama de actividades en esos domicilios evidencia la imposibilidad de estos trabajadores de asumir los costes adicionales de un punto comercial.

Según Zaluar, entre las familias pobres que viven en las periferias de las grandes ciudades brasileñas:

son innumerables los arreglos internos a la unidad doméstica para mantener el patrón de vida que separa la miseria de la pobreza y aleja el espectro del hambre, socializando el esfuerzo de generar ingresos entre los diversos miembros de la familia. (2000, p. 93)

Las diferentes estrategias de supervivencia se combinan efectivamente entre las familias pobres en las metrópolis: multiplicidad de ocupaciones de un mismo agente, instalación de almacencitos y realización de pequeños servicios en la propia vivienda, fabricación de productos caseros, diversificación de las tareas en el pequeño negocio familiar (Montenegro, 2014).

Por otro lado, el avance de la financiación de la pobreza impregna progresivamente el presupuesto de los pobres en el período actual, haciéndolo aún más complejo. Además del aumento del consumo, la expansión de la oferta del crédito a las clases populares en los últimos años implicó el fuerte avance del crédito, el endeudamiento y la morosidad en el país, profundizando la pobreza de gran parte de la población (Montenegro y Contel, 2017). La ampliación de la capacidad de generación de ganancias y la creciente rentabilidad de las finanzas y de los servicios avanzados, revelados por la propia financiación de la riqueza, contrastan con la escasez de capital que define el cotidiano de la mayoría. Toda una “economía de los centavos” (Montenegro, 2014, p. 194) sigue siendo determinante para el presupuesto de miles de personas, revelándonos cuánto puede y debe ‘rendir’ el dinero entre la población de bajos ingresos.

El cuadro de pobreza que caracteriza a la mayoría del tejido urbano de las grandes ciudades brasileñas y el cotidiano de gran parte de su población tiende a reproducirse frente a la ausencia de una planificación que vise efectivamente su transformación y la construcción de sociedades y territorios más justos.

En el territorio brasileño, el diseño de gran parte de las políticas públicas sigue reproduciendo, hoy, las prácticas de intervenciones puntuales que garantizan un equipo selectivo del territorio y que refuerzan la conformación de metrópolis corporativas (Santos, 1994). Se fortifica así la opción por la fluidez del territorio y por la inversión en una materialidad que atienda a las demandas de las mayores empresas, cuyo interés en inmovilizar activos en forma de capital fijo disminuye progresivamente. Dado al aumento de la movilidad del capital y al avance del proceso de financiación de la riqueza, se vuelve cada vez más conveniente, para el circuito superior, que el capital corporativo al suelo pertenezca al Estado (Harvey, 2011). De ahí, aumenta hoy la presión para que el Estado provea un equipo que mantenga la valorización y la rentabilidad del gran capital en el medio urbano. Los grandes proyectos de revitalización y recalificación urbana ilustran, en esa dirección, mecanismos de ese proceso de oligopolización del territorio (Silveira, 2010), conducido en gran medida por el propio Estado.

En cambio, aunque ciertas redes de infraestructuras básicas y el acceso a los servicios urbanos se han expandido a algunas áreas periféricas de las grandes ciudades brasileñas a lo largo de la última década, se mantiene la tendencia del Estado de garantizar el equipamiento del territorio en ubicaciones que coinciden con la ampliación de la topología de las mayores empresas. Se observa, además, que la ampliación relativa del acceso a determinados servicios básicos, como energía eléctrica y abastecimiento de agua, no ‘desperiferiza’ la periferia que sigue, en su mayoría, extremadamente precaria y desasistida ⁶ . En São Paulo, por ejemplo, el aumento de la cobertura y de la atención pública a ciertas áreas no implicó una reducción de las tasas de periferización y de favelización y tampoco la homogeneización de las condiciones de vida (Bichir, 2007). También ha provocado una diferenciación entre las zonas tradicionalmente denominadas periferias. En el marco de un cotidiano marcado por carencias de múltiples órdenes, es necesario considerar que las necesidades y los bienes esenciales también se renuevan constantemente según los lugares y los períodos y que esa renovación alcanza igualmente la parte pobre de la población.

La combinación de procesos de esa naturaleza ha resultado en una ciudad que se consolida cada vez más como medio para la oligopolización de la economía y como la propia manifestación de una economía oligopolizada (Silveira, 2010). En las filigranas de esas ciudades, pulsan, no obstante, las más diversas estrategias cotidianas de supervivencia por parte de la población pobre. La riqueza de esa praxis desarrollada cotidianamente por las colectividades para gestionar sus existencias en un territorio en movimiento constante representa, en esa dirección, el propio insumo para la construcción de la planificación insurgente. Como propone Boaventura de Sousa Santos (2007), nos toca avanzar tanto en una sociología de las ausencias –que evita el desperdicio de experiencias ya disponibles y valora el savoir-faire popular en la conducción de la propia vida–, como en una sociología de las emergencias, atentando a las experiencias latentes que aún están por venir.

La planificación insurgente despunta, en ese debate, como una teoría revolucionaria que busca alimentarse de la riqueza y de la heterogeneidad de la praxis, valorando prácticas imaginativas y transgresoras en las más diversas situaciones geográficas. En su desafío al meta-discurso, propone la construcción de un contra-discurso que pueda descolonizar la propia teoría de la planificación.

En un período marcado por la consolidación de las finanzas como su variable determinante, por el avance de la oligopolización de la economía y por la conformación de una esfera normativa basada en los preceptos del mercado, el gran desafío sigue siendo el enfrentamiento de la pobreza estructural. Una mayor provisión de recursos podría ser, así, orientada a las necesidades geográficas de los agentes y actividades del circuito inferior. La distribución más justa de los recursos implicaría, entre otros, la construcción de infraestructuras apropiadas a las actividades del circuito inferior, la oferta de créditos públicos a intereses más bajos, la exclusividad del mercado en ciertas áreas, la concesión de servicios esenciales y mayor participación en la escala de compras y servicios demandados por el poder público (Silveira, 2010). Ribeiro (2005), a su vez, propone que en lugar de avanzar hacia la consolidación de un mercado pautado en la omnipresencia del capital financiero, en la multiplicación de las necesidades y en el predominio de la estética sobre la ética; podríamos caminar en la construcción de un mercado que sea “socialmente necesario” cuyo actor central sea el propio circuito inferior, pero que incluya también las diversas formas de trabajo. En este sentido, “la metrópoli podría ser entendida como la arena de los actores con existencias concretas, donde no sólo se asegura el consumo, sino también, y sobre todo, si crean las condiciones de la producción” (Silveira, 2009, p. 74).

Reflexiones finales

A partir de la mirada sobre acciones cotidianas en periferias de ciudades brasileñas, buscamos discurrir sobre articulaciones posibles entre las dinámicas del circuito inferior y la comprensión de la planificación insurgente como praxis. La profundización de esa relación nos demanda, en ese sentido, la ampliación de la comprensión del contenido geográfico del cotidiano de la mayoría (Santos, 1996), o aún, la realización de una geografía volcada a la búsqueda del entendimiento de cómo el hombre realiza su existencia (Dardel, 1952). El esfuerzo de aproximación entre la comprensión de las dinámicas del circuito inferior y la corriente de la planificación insurgente nos exige, además, nuevas teorizaciones para pensar la pobreza y el territorio en movimiento. Como afirma Silveira:

Todas estas facciones contradictorias de la urbanización contemporánea demandan de la geografía y de las demás disciplinas territoriales una permanente teorización para renovar el significado de los conceptos y aprehender los procesos, para alcanzar la crítica de lo real y vislumbrar rumbos nuevos. (2015, p. 258)

Por último, cabe destacar que, frente al agravamiento de la crisis política, económica y social en curso en el territorio brasileño, el enfrentamiento de las cuestiones urbanas se vuelve aún más urgente. El retorno del desempleo, el aumento de la pobreza, la depreciación del salario mínimo, la reducción de la oferta de crédito, la retracción del consumo y el crecimiento del endeudamiento repercuten seguramente sobre las dinámicas urbanas, sobre todo en el cotidiano de la población de bajos ingresos, amenazando logros alcanzados a lo largo de la primera década de los años 2000.

La recuperación de la pauta de la elaboración de políticas públicas territoriales que prioricen la construcción de ciudades más justas (Fainstein, 2000) se impone, así, como un imperativo más que urgente. En esta dirección, las políticas de planificación y de gestión del territorio pueden desempeñar un papel central en la búsqueda del equilibrio de las relaciones de la totalidad de los agentes con la ciudad, o aún, con el propio territorio. En cuanto proyección para el futuro, la planificación debe servir primordialmente a la “construcción de un futuro más justo socialmente y menos desigual territorialmente” (Piquet y Ribeiro, 2008, p. 58). De ahí la importancia de una reflexión que apunta, en última instancia, a la planificación socialmente necesaria (Ribeiro, 2002), ya que lo que está en juego en la planificación es el propio sentido de la vida colectiva en las ciudades (Souza, 2002). En este ejercicio, entender el mundo como un conjunto de posibilidades reales, factibles bajo ciertas condiciones, como propone Santos (1996), permite ver ciertas potencialidades ya contenidas en la realidad (Morin, 2008). Una planificación socialmente necesaria que se insurja contra el orden oligopolista y excluyente que rige la contemporaneidad, surge como camino posible en esa construcción.

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Notas

¹ Según Coraggio (2015), la economía popular comprende la economía de los trabajadores cuya base de apoyo reside en la creación de bases materiales para reproducir condiciones dignas de vida, incluida, entre otras, la economía de los sectores pobres. Sus actividades incluyen microempresas poco capitalizadas, así como formas de organización basadas en la solidaridad familiar o comunitaria.

² En 1992, los estratos rurales, urbanos y metropolitanos representaban respectivamente el 24%, el 44% y el 31% de la pobreza en el país. En 2009, estas participaciones eran, respectivamente, el 15%, el 48% y el 36% (Rocha, 2009).

³ Personas o grupos que participan y tienen intereses propios en la elaboración e implementación de proyectos.

⁴ En 2010, una serie de obras y proyectos relacionados con la realización de la Copa del Mundo en Ciudad del Cabo resultó en la organización de un fuerte movimiento contra remociones en las vías centrales de la ciudad. Los habitantes afectados habían sido incluidos en un supuesto proceso de gobernanza participativa, pero se encontraban progresivamente excluidos de beneficios públicos y materiales. Las acciones del movimiento popular formado por el derecho a la vivienda y servicios básicos combinaron, entonces, recursos legales con estrategias informales, tales como la organización de servicios colectivos, ocupaciones y resistencia a las remociones. La confrontación al poder público y el desafío al status quo nos revelan cómo las experiencias de planificación insurgente pueden darse por la apropiación de espacios para los cuales sus actores son invitados (invited spaces) y por medio de la creación de otros espacios (invented spaces) (Miraftab, 2009).

⁵ En Brasil, gatonet se refiere a la recepción no autorizada de la señal de TV por subscripción. Entre las modalidades más comunes de gatonet, están la instalación de cables y decodificadores extras que usan la conexión de un usuario pagante y que logran acceder a los canales pagados de las empresas de TV por satélite.

⁶ De acuerdo con Telles e Hirata (2007), la periferia de São Paulo, en general, sigue caracterizándose, sobre todo, por la precariedad: “Todo muy improvisado y todo muy precario, viviendas erguidas aquí y allá como llegan los habitantes, esparciendo en el trazado de calles llenas de huecos, sin pavimentación y que se transforman en verdaderos lamazales en los días de lluvia. Pero las redes de agua y luz, finalmente, llegaron a esos confines de la ciudad. La expansión de las redes urbanas ha ocurrido en las últimas décadas. Pero, al mismo tiempo y al mismo ritmo, se multiplicaron las conexiones clandestinas. Junto con el ‘progreso urbano’, el reinado de las chapuzas también se extendió por todos lados” (2007, p. 178).