Artículos científicos

Análisis de las políticas públicas para la agricultura familiar. Estudio de casos: La Plata y Oberá, 2008-2015

Analysis of public policies for family farm. Case studies: La Plata and Oberá, 2008-2015

Fernández, Lisandro Federico

Lisandro Federico Fernández

lfernandez@fahce.unlp.edu.ar

Universidad Nacional de La Plata Argentina

Estudios Socioterritoriales

Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Argentina

ISSN-e: 1853-4392

Periodicidad: Semestral

núm. 26, e036, 2019

revistaest@fch.unicen.edu.ar

Recepción: 22 mayo 2019

Aprobación: 23 septiembre 2019

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/32/3286332863011/

DOI: https://doi.org/10.37838/unicen/est.26-036

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Resumen: El lugar que ocupó la agricultura familiar en la construcción de la agenda pública durante los primeros años del siglo XXI en Argentina, ha dado pie a múltiples reflexiones sobre suspotencialidades y obstáculos, especialmente tratándose de un sector tan heterogéneo, y por contraste con el retroceso acontecido luego de 2015. Por ende, con el objetivo de brindar información y análisis sobre la temáticaa través de dos casos disímiles (La Plata y Oberá), se examinaron las diferencias y similitudes entre ambos, durante el período 2008-2015. En particular, se estudiaron las principales herramientas de intervención centradas en las variables productiva y comercial, buscando resaltar sus particularidades para ser retomadas comparativamente a posteriori. Producto del análisis se pudieron visualizar los alcances y limitaciones de las políticas dirigidas al sector, reconociendo elementos en común que sirven para el impulso y profundización de un tema pendiente y necesario.

Palabras clave: Políticas públicas, Agricultura familiar, Producción, Comercialización.

Abstract: The place that family farm occupied in the construction of the public agenda during the first years of the 21st century in Argentina, has given rise to multiple reflections on its potentialities and obstacles, especially in the case of such a heterogeneous sector, and in contrast to the decline It happened after 2015. Thus, in order to provide information and analysis on the subject through two dissimilar cases (La Plata and Oberá), the differences and similarities between the two were examined during the period 2008-2015. In particular, the main intervention tools focused on the productive and commercial variables were studied, seeking to highlight their particularities to be retaken comparatively afterwards. As a result of the analysis, the scope and limitations of the policies aimed at the sector could be visualized, recognizing common elements that serve to boost and deepen a pending and necessary issue.

Keywords: Public policies, Family farm, Production, Commerce.

Introducción

A inicios del siglo XXI, la agricultura familiar (AF) experimentó un creciente proceso de jerarquización institucional en Argentina. Si bien se ha discutido acerca de sus alcances, en general los análisis coinciden en señalar que el mismo no fue antagónico al modelo agropecuario basado en la exportación de commodities (Craviotti, 2014). En cambio, sí constituyeron un intento por sostener la convivencia de dos modelos agrarios que coexisten conflictivamente (Gisclard, Allaire y Cittadini, 2015), especialmente durante el período que va entre la crisis del campo (año 2008), al fin de la administración gubernamental kirchnerista (año 2015).

En este contexto, se destaca que durante ese período existió una tensión entre los diferentes organismos dedicados a la AF acerca de su estrategia de intervención (Lattuada, Nogueira y Urcola, 2015): por un lado se concibió a la AF como sujeta de derechos en sentido amplio, y por otro, como sujeta de programas decarácter socioeconómico. El presente trabajo se centra en el segundo aspecto, en lo que se coincide con Juarez et al. (2015) acerca de que se impulsaron herramientas de carácter focalizado en diversas áreas como el acceso a la tecnología, el financiamiento, o el apoyo a la producción y la comercialización. En este sentido, las evaluaciones destacan como positivos los resultados en relación a los aspectos productivos, pero otros, como la mejora de las condiciones de comercialización, no han sido tan favorables (Caracciolo, 2016).

Este proceso transcurrió en el marco de una gran complejidad territorial que requiere ser considerada y analizada, acorde con la heterogeneidad de la AF en el país. De aquí el interés por cotejar dos casos representativos de tal diversidad. Precisamente, las provincias de Buenos Aires y Misiones ¹ evidencian, a priori, modelos territoriales y económico-productivos significativamente diferentes. En concreto, dentro de estas provincias el artículo se centra en La Plata y Oberá, respectivamente.

En este marco, el objetivo del trabajo es analizar las estrategias de intervención de las políticas públicas para la agricultura familiar en los casos mencionados, identificar sus objetivos y herramientas de atención en los territorios, y examinar sus fortalezas y dificultades. Para ello, las preguntas de investigación que guían el trabajo son ¿De qué forma se llevan a cabo las políticas diseñadas para la agricultura familiar en diferentes contextos territoriales, durante el período 2008-2015? ¿Cuáles son sus objetivos y acciones? ¿Cuáles son sus similitudes y diferencias?

El artículo se organiza de la siguiente forma. Luego de esta breve introducción, se brinda una breve nota metodológica, y posteriormente una aproximación conceptual sobre los términos de políticas públicas y agricultura familiar. A continuación, se analizan las políticas para la AF, primero en el caso de La Plata y luego en Oberá. Para ello, en cada caso se realiza una breve caracterización del modelo agrario predominante y a posteriori, se indagan y estudian las estrategias de intervención de las políticas. Luego, se desarrolla un apartado donde se cotejan los casos, identificando similitudes y diferencias según las variables analizadas. El trabajo culmina con las reflexiones finales, en las cuales se sintetizan los principales aportes en función de ponderar los alcances y limitaciones de las herramientas de intervención de las políticas públicas para la AF, a partir de los casos de estudio. Se espera brindar aportes sobre la temática con el fin de contribuir a recrear y fortalecer el vínculo entre el Estado y un sector estratégico del agro argentino, especialmente en el contexto actual (2016-2019) en donde se revirtió el proceso de fortalecimiento institucional de la agricultura familiar ² .

Breve nota metodológica

La investigación se realizó mediante una estrategia metodológica cualitativa basada en el estudio del caso colectivo. Este se caracteriza por el estudio de múltiples casos, donde se analiza cada uno en su especificidad y en forma holística, y posteriormente se desarrolla la comparación entre los mismos (Stake, 1994, citado en Marradi, Archenti y Piovani, 2012). Para su estudio, se utilizó información primaria y secundaria. En referencia a la primera, se realizaron entrevistas semi-estructuras a técnicos/as y funcionarios/as de instituciones dedicadas a la AF. Si bien las entrevistas fueron realizadas entre los años 2015 y 2018, la indagación remitió al período de interés. Para recolectar información secundaria se recurrió a bases de datos, informes públicos y bibliografía especializada. A los fines del presente trabajo, la unidad de análisis está constituida por los programas y acciones implementadas desde el sector público, con lo cual el estudio desde la perspectiva de los productores quedará para futuras investigaciones que complementen la presente. Asimismo, las variables se circunscriben a las esferas productiva y comercial. Si bien no son las únicas vinculadas a las políticas públicas, son las que, por su desarrollo en ambos territorios, permitieron la comparabilidad entre los territorios.

La elección de los casos se fundamenta en variables como la representatividad que posee la AF en ambos territorios; en el hecho de que la misma se encuentra inserta en forma subordinada dentro de los modelos agrícolas dominantes (el hortícola en La Plata y el yerbatero en Oberá); y en que se han desarrollado políticas para el sector en paralelo con el proceso de jerarquización institucional antes aludido. En efecto, según información procesada en Obschatko et al. (2007) ³ , en La Plata el 47% de las Explotaciones Agropecuarias (EAPs) del partido pertenecían al sector de Pequeños Productores (asociados con la AF) ⁴ . En el caso de Oberá, el 90% del total del departamento pertenecía al mismo sector ⁵ . Concomitantemente, en ambos territorios, la AF está inserta en estructuras económico-sociales en donde se ve afectada con un conjunto de desigualdades, lo cual establece puntos de contacto, y posibilita el cotejo de dos estructuras agrarias divergentes.

A modo de marco conceptual

El análisis de los casos de La Plata y Oberá requiere previamente considerar los conceptos de políticas públicas y de agricultura familiar, ya que conforman el núcleo teórico del estudio. En ese sentido, para la presente investigación se sostiene la definición sobre políticas públicas de Oszlak y O´Donnell, (1995, pp. 112-113), las cuales son entendidas como: “un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, el interés, o movilización de otros actores en la sociedad civil”. De este modo, las cuestiones que se incorporan a la agenda de problemas, son cuestiones socialmente problematizadas en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clases, organizaciones, grupos o individuos estratégicamente situados, creen que puede y debe hacerse algo al respecto. De ello se deriva que los problemas de políticas no existen por sí mismos, sino que son construcciones sociales que admiten una multiplicidad de definiciones a partir de las cuales se encuadran las elecciones políticas posteriores. Por ello, la construcción de una política pública no es un proceso lineal, sino que está compuesta de contrapuntos y disputa de intereses, lo que se traduce finalmente en la toma de posición del Estado sobre la cuestión.

Más concretamente, durante los primeros años del siglo XXI, a partir de la propuesta del MERCOSUR y de factores locales (como la crisis del campo de 2008), la agricultura familiar fue ganando protagonismo en la agenda pública de Argentina (Fernández, 2018), por lo que se coincide con Manzanal, Arzeno, Villarreal, González, y Ponce (2014) en que la misma se tornó una cuestión o tema socialmente problematizado. Uno de los casos (por cierto, no el único) que ejemplifica estos cambios es el programa Cambio Rural que fue re-lanzado en 2014. A partir de allí, incorporó formalmente a la agricultura familiar como sujeto prioritario del programa resignificando su rol dentro de la política pública (Taraborrelli, 2017), aumentó su presupuesto y su cobertura (Fernández, 2018). No obstante, con el cambio de administración a fines de 2015, dicho programa también se vio afectado por el recorte presupuestario y de personal.

En este marco, la AF es una categoría surgida de procesos de mediación entre diferentes sectores. Por ello se construyeron significados diversos y amplios, ya que comúnmente se la utiliza para englobar a un conjunto de actores heterogéneos que han recibido diferentes identificaciones a lo largo de la historia: campesinos, minifundistas, pequeños productores, chacareros, entre otros. Para la presente investigación, su delimitación se realiza a partir del tipo de organización social del trabajo en la explotación, que refiere a la centralidad del trabajo y del gerenciamiento familiar de la unidad de producción y la unidad doméstica, integradas físicamente, donde la agricultura es un recurso significativo en la estrategia de vida de la familia (Soverna, Tsakoumagkos y Paz, 2008).

La Plata: presentación del caso

El partido de La Plata cuenta con uno de los territorios hortícolas más importantes de la provincia de Buenos Aires, específicamente situado entre las localidades de El Pato, El Peligro, Arana, Abasto, Lisandro Olmos y Echeverry (Figura 1) conformando el Cinturón Hortícola Platense (CHP). Según García y Merchán (2018), el CHP abastece a alrededor de 14 millones de personas del conurbano bonaerense, y de ciudades como Rosario, Córdoba y Mar del Plata, entre otras. Por este motivo, la descripción y análisis del caso de La Plata se centra en la AF dedicada a la horticultura.

Figura 1
Partido de La Plata y sus localidades

Fuente: http://www.estadistica.laplata.gov.ar/IMAGENES/mapa-delegaciones.gif

El modelo productivo del CHP se basa principalmente en la expansión del invernáculo, que se consolidó entre 1990 y 2010, en combinación con un paquete tecnológico que repercutió sobre los rendimientos, la calidad de la producción, la demanda de insumos, y la periodicidad de los cultivos, en interacción con el rol del horticultor boliviano (García, 2015). En la actualidad, Miranda (2017, citado en García y Merchán, 2018) estimaba unas 4.600 hectáreas con invernáculos en La Plata.

Dentro de este contexto, los pequeños productores familiares fueron ganando protagonismo, aunque atravesados por problemáticas que los sitúan en condiciones desventajosas. En primer lugar, la mayoría de ellos arriendan la tierra en la cual viven y producen, lo que implica la obligación de afrontar el pago de una elevada renta periódicamente. Según estimaciones de García (2013), entre 2/3 y 3/4 de los establecimientos de los productores accedían a la tierra vía arrendamiento.

Asimismo el manejo de los cultivos bajo invernáculo, genera la necesidad de contar con asesoramiento ante la aparición de plagas, enfermedades, problemas de fertilidad o degradación del suelo. De este modo, las producciones familiares son cada vez más dependientes de los conocimientos específicos y los saberes técnicos, que se tornaron un insumo más (García y Kebat, 2008), pero son de costoso o nulo acceso. Concomitantemente, la producción bajo invernáculo impone requerimientos de inversión en capital fijo y circulante más elevados en relación al sistema a campo. Pero las AF no cuentan con el acceso al financiamiento suficiente al momento del cultivo, debido a la constricción que impone ser arrendatarios, y la falta de garantías formales, lo que limita sus posibilidades de continuidad o crecimiento productivo.

Por último, la AF de la zona también está afectada por problemas usuales de la comercialización del circuito hortícola (Caracciolo, 2016). La producción hortícola es de corta vida útil, lo que impone la necesidad al horticultor/vendedor de colocar el producto en períodos de tiempo determinado. En el territorio platense, la principal vía de comercialización es a través del canal indirecto del Mercado Concentrador, y en particular, por medio del sub-canal que representa la venta a ‘culata de camión’, es decir, el sistema se caracteriza por la fuerte incidencia de la intermediación, donde los productores se ven perjudicados debido a que las hortalizas son baratas para el vendedor pero caras para el comprador, resultando en un esquema tipo ‘reloj de arena’, en donde la intermediación se apropia de gran parte del excedente (García, 2011). Según Duré (2013, citado en Barros et al., 2015, p. 162), en la zona del CHP, la diferencia de precios “entre el producto pagado en la unidad productiva y la que llega al consumidor puede variar entre un 100% y un 400%”, debido a la existencia de más de un intermediario entre ambas instancias ⁶ .

Políticas públicas en La Plata: ‘apagar el incendio’

El accionar de las políticas públicas para la agricultura familiar (AF) en La Plata, se da por medio de diferentes instituciones que intervinieron en diversos aspectos de la realidad del sector. En un estudio previo, Hang et al. (2015) señalan que las mismas llevaron adelante una estrategia de acompañamiento, y al mismo tiempo, evidenciaron una superposición y desarticulación entre las herramientas implementadas, que han sido concebidas desde diferentes enfoques. No obstante, aquí el eje se sitúa específicamente en la intervención por parte del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la labor de parte de técnicos y extensionistas de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Las dos instituciones del sector público, tienen amplia trayectoria y cobertura en la región. A continuación, se analizan las variables relativas a cuestiones productivas y comerciales.

Producción

En el aspecto productivo, las políticas públicas estuvieron abocadas centralmente al asesoramiento y la trasmisión de conocimiento técnico, ante los problemas derivados del avance del modelo productivo del invernáculo. En este sentido, la iniciativa de mayor alcance en la región fue el programa Cambio Rural (CR) del INTA, que por medio de los promotores asesores brinda asesoramiento y capacitaciones a los grupos de la AF. Dicha atención se diferencia de la que realiza el sector privado, en cuanto al estímulo que realiza esta última respecto a los agroquímicos.

En contrapartida, la asistencia técnica de los promotores asesores de CR aporta un apoyo general al sistema productivo de los AF, influida por su formación profesional, y por el vínculo que se genera entre el promotor asesor y el grupo de productores, diferente a la que los productores obtienen de las agronomías privadas. En ese marco, se apuntó a mitigar o contrarrestar los efectos del paquete tecnológico que implica la expansión del invernáculo. El asesoramiento incluye el recorrido de las quintas, reuniones grupales una vez por mes, la discusión entre todos de los problemas productivos más importantes, pero no se aboca a solucionar las dificultades más particulares de cada uno de los productores que integran el grupo de CR. Por eso, el asesoramiento representaba una intervención de tipo general, aunque no exhaustiva ante los problemas derivados de la utilización del paquete tecnológico. Así lo expresa otra informante del programa:

(los AF) tienen un tema muy fuerte, muy importante, que es el manejo de agroquímicos con relación a la sanidad de los cultivos. Tienen plagas y enfermedades que se repiten y que el fuerte manejo, el manejo es con la aplicación de agroquímicos. Ahora, nunca tuvieron acompañamiento técnico, las primeras visitas que recibían eran las nuestras y ellos siempre se manejaron yendo a las agroquímicas a decirles “bueno, mirá me parece que tengo tal cosa en la planta”. (…) con lo cual nos manejábamos en la planificación era acompañar primero el diagnóstico haciendo una recorrida en la quinta, viendo el estado de los cultivos, a ver qué era lo que tenía, poder diagnosticarlo y poder empezar a encuadrar y manejar de mejor manera el tema de los agroquímicos, porque es un paquete que utilizan y en el bombardeo matan todo lo que encuentran, entonces han tenido problemas de salud (…) el promotor no tiene por qué estar capacitado en todo porque es como un médico generalista. (Entrevista a promotor asesor 2 de Cambio Rural en La Plata, 2016)

Ante las múltiples problemáticas tecno-productivas que se les presentan a los agricultores familiares, los promotores asesores brindan una ayuda desde su saber técnico que se ha vuelto un insumo más del modelo productivo (García y Kebat, 2008). Una informante del programa lo describe del siguiente modo, en comparación con la asistencia técnica que puede hacer un ingeniero privado:

... La asistencia técnica que hacemos dentro del programa (CR) también tiene que ver con un seguimiento de las quintas en lo productivo, aparece un bicho, qué le pongo, esas cosas, básicamente control de plagas, enfermedades, asesoramiento en cuanto a fechas de plantación, variedades a plantar, híbridos, todas cuestiones así, pero es más general. Los técnicos de CR trabajamos con un grupo, entre 8-12 productores, la metodología que plantea el programa es la recorrida una vez por mes de cada quinta, o cada campo, establecimiento y una reunión mensual de todo el grupo. Lo que yo hago es, en ese mes que uno recorre todas las quintas va relevando alguna problemática en particular, que por lo general siempre pasa, según la fecha del año, problemas con Trip, que es una plaga, que es muy típica del pimiento, del tomate, entonces bueno, nos sentamos, vemos si traemos un especialista o nosotros mismos hacemos una charla explicando las formas de control, de prevención... esas reuniones se hacen sí o sí en una quinta en forma rotativa y si está la plaga ahí presente vamos la vemos, cómo identificarla, cuándo hace daño, cómo hace daño. Eso es el asesoramiento técnico, y eso es lo que te contaba demandaban los productores acá de la zona (La Plata), los agricultores familiares y la forma que el estado vio de darle respuesta fue a través de los grupos de CR. (Promotor asesor 3 de Cambio Rural en La Plata, 2016)

La asistencia técnica entonces interviene en pos de mitigar los efectos negativos del modelo del invernáculo pero tratando de mantener los niveles de productividad necesarios para que los agricultores familiares conserven su inserción en el circuito económico. De aquí se desprende que la intervención pública actúa como suplemento o acompañamiento para remediar la cuestión técnica-productiva vinculada a la escasez de conocimiento generada por el modelo del invernáculo que perjudica a los agricultores familiares. No obstante, cabe el interrogante de hasta qué punto esta estrategia de intervención refuerza el rol productivo de los AF dentro de un esquema tecnológico dominante, perdiendo cada vez más grados de autonomía. De este modo lo expresa una técnica de la Agencia de Extensión Rural (AER) del INTA La Plata en relación al trabajo de asesoramiento técnico de CR en el territorio:

De los puntos negativos creo que no se terminan de lograr cuestiones que tienen que ver con el cambio tecnológico, con el cambio del modelo, con la propiedad de la tierra, creo que CR no termina como metiéndose a fondo con esto o pudiendo traccionar algo con esto. Creo que igual los productores vinculados al programa van a buscar la asistencia técnica a las agronomías, siguen con eso, el apagar el incendio cotidiano, lo siguen apagando con la asistencia del sector privado y eso es una cuestión que nosotros (por el INTA) estamos tratando de ver por dónde fortalecemos las capacidades técnicas de los técnicos. Creo que el último tiempo los técnicos apoyaron o acompañaron mucho lo organizativo, la búsqueda de financiamiento, la gestión, la lucha por la tierra, pero lo técnico cotidiano, lo chiquito, preciso no tanto. Si bien hay una problematización respecto al uso de químicos, el modelo sigue siendo el mismo. (Técnica AER La Plata, 2016)

En este sentido, en lo ateniente al aspecto productivo, existió otra propuesta impulsada por algunos sectores de la AER del INTA (que continúa en la actualidad), que consistía en la promoción de la transición agroecológica. La misma buscaba que los productores cambien gradualmente la forma dominante de producir y comercializar en la que basan su productividad e ingresos. La transición agroecológica consiste en ir abandonando progresivamente el paquete tecnológico vinculado al modelo del invernáculo por otro menos dependiente del paquete tecnológico de insumos externos, lo que les permite reducir los costos.

Las acciones desarrolladas consistieron en utilizar semillas de tomates o morrones (los dos cultivos primordiales de la zona) que no sean híbridos y obtener cultivos con menor cantidad de insumos, y al mismo tiempo, lograr una mejor calidad. Para ello, el trabajo de la asistencia técnica se abocó a generar capacitaciones con los productores, transmitiendo de forma paulatina las técnicas, las virtudes y los desafíos de la transición agroecológica ⁷ .

Por un lado trabajamos todo lo que es buenas prácticas, pero no con un concepto FAO de las buenas prácticas sino con un concepto de digamos, es necesario empezar a poner en práctica otras cosas, cómo hacemos para bajar el incendio (…) Hoy no podemos pasar a rediseñar los sistemas, pero sí podemos disminuir los químicos, usar químicos que sean menos nocivos, aplicar de otra manera. Hay espacios donde se trabaja todo eso y hay espacios directamente de agroecología... tenemos un espacio que armamos con el IPAF que ahora lo denominamos Escuela Periurbana de Agroecología, que ahí participan referentes de distintos grupos son más o menos 8-9 encuentros en el año y la propuesta de la escuela es que, además de participar de los encuentros los grupos, o las familias o las organizaciones que puedan y quieran pongan a disposición una pequeña superficie de su quinta para poner en práctica cosas que se van viendo en el curso y que esa parcela que se puede ir generando, capaz que en 20 surcos, no importa, esa parcelita va a ser la prueba de que es posible producir de otra manera sin arriesgar todo el sistema productivo que hoy de alguna manera estoy obligado y condicionado a sostener porque si no, no puedo pagar el alquiler, no puedo vivir. (Técnica AER La Plata, 2016)

En este sentido, entre los desafíos de las acciones de política de transición agroecológica se vincularon con la incertidumbre respecto a la confrontación con las presiones que atraviesa la AF respecto a la renta de la tierra, los niveles de productividad y condicionamientos de comercialización. La obligación del pago de alquileres, obliga a la venta a ‘culata de camión’ con un cierto volumen de cada cultivo, para lo cual es necesario mantener elevada la productividad, que alcanzan con el modelo del invernáculo. De modo tal, que el formato productivo está estrechamente vinculado a las formas de ventas del producto, en una relación de reciprocidad. Por ende, a continuación se identifica y analiza la intervención de las políticas públicas sobre esta dimensión.

Comercialización

En un contexto comercial caracterizado por la problemática de las cadenas de intermediación en la horticultura, las políticas públicas se abocan a promover la inserción de los agricultores familiares en los ‘circuitos cortos directos’. Estos se definen como el canal en donde se vende directamente al consumidor final, este puede incluir: ferias, ventas a domicilio, armado de bolsones, etc. El objetivo es que los productores puedan apropiarse de mayor proporción del valor de la venta de los alimentos. Esto implica generar espacios alternativos a las canales ‘tradicionales’ de venta. En este sentido, el INTA y la UNLP tuvieron un rol protagónico en el apoyo a estas iniciativas en La Plata. Así lo señala una informante de Cambio Rural (INTA):

La alternativa a esto es la comercialización directa, achicar ese grado de intermediación. Hay bastantes propuestas, acá hay una feria que se llama Manos de la Tierra, donde participan productores. La UNLP tiene un órgano que se llama el Consejo Social donde se reúnen distintos actores, organizaciones sociales, entre las acciones que hacen tienen un paseo de compra que es de la economía social, que es una feria que se hace todos los viernes en (la puerta del) Rectorado (de la UNLP). Ahí los productores venden todo lo que llevan, les va muy bien, también los productores… hacen bolsones de verduras, y venden y entregan verduras de estación. (Promotor asesor 3 de Cambio Rural, 2016)

La experiencia más significativa en circuitos directos es la Feria Manos de la Tierra, que se desarrolla desde el año 2008, todos los miércoles por la mañana en la entrada de la Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales (FCAyF) de la UNLP, y desde 2011 en la Facultad de Ingeniería. La Feria surgió a partir de un proyecto de financiamiento a agricultores familiares denominado “Banco Social” de la UNLP, los cuales reconocían que tenían en la comercialización uno de sus principales problemáticas (Barros et al., 2015). También existen otras ferias de la agricultura familiar (FAF) en el casco urbano de la ciudad de La Plata, como la ubicada en la Facultad de Ingeniería (1 y 47); la que se encuentra en calle 12 y 72; la de la Facultad de Ciencias Veterinarias o la ubicada en la puerta del Rectorado de la UNLP, entre otras. Según informantes entrevistados del IPAF, en 2015 existen aproximadamente 100 productores/feriantes en el territorio platense con presencia semanal. Las acciones desarrolladas hacia las ferias se vincularon específicamente con el apoyo en cuestiones socio-organizativas:

El tema de la comercialización era un tema que andaba dando vuelta, la idea era empezar a trabajar con el tema de la comercialización directa, circuito corto. Esa fue una primera experiencia que hicimos acá en la facultad (FCAyF), dimos mucha manija y presentamos un proyecto en la facultad para hacerlo y los productores empezaron a venir y empezamos a ver que había bastante demanda, en un momento muy apoyado el proyecto por el grupo técnico, entonces teníamos una camioneta de la facultad, una del IPAF del INTA, íbamos a buscar a los productores, los traíamos, le armamos el puente, toda la logística, un quilombo tremendo, pero bueno, fue una apuesta bastante importante… (Promotor asesor 1 de Cambio Rural, 2016)

Según el estudio de Fingermann y Prividera (2018) en dicha feria participaban ocho grupos de productores, teniendo hasta tres puestos asignados, rotando en algunos casos para que puedan ir distintos productores. En la mayoría de los casos, los productores que participan de la feria son arrendatarios y trabajan en pequeñas superficies, entre 1,5 y 3 hectáreas (Cremaschi, Bravo y Scatturice, 2013). Adicionalmente también participan en otros canales (‘culata de camión’, mercado regional de La Plata y otros mercados concentradores), ya que la feria no les provee el nivel de ingresos que necesitan

El asesoramiento del INTA y de los extensionistas de la UNLP para la feria Manos de la Tierra, consiste en brindar ayuda para la logística, el traslado de los productos, la organización interna de la feria (dónde se coloca cada puesto, cuánto se cobra por cada producto, etc.), mecanismos de cálculos de costos y beneficios, presentación de los cultivos, publicidad de la feria hacia toda la ciudadanía, entre otras cuestiones. En particular, los productores feriantes obtienen mayores niveles de ingresos por producto. Esta feria se institucionalizó y los consumidores valoran la mejor calidad y frescura de los alimentos que compran así como también los menores precios (Caracciolo, 2013).

Para los productores, las ferias de comercialización directa representan una fuente de ingresos mayor respecto al canal predominante: por ejemplo, para la acelga y la lechuga, la diferencia de precios en favor del canal directo respecto a la venta en quinta es de 44 y 15% respectivamente. Del otro lado, los consumidores abonan un precio menor por producto (Fingermann y Prividera, 2018). Adicionalmente, las ferias constituyen una fuente segura de ingresos para los productores, ya que venden todo lo que llevan a la misma. No obstante, el volumen comercializado es insuficiente para asegurarse ingresos necesarios (Cremaschi et al., 2013).

Por ende, si bien los canales cortos han crecido en número y organización con el acompañamiento de las instituciones públicas que actúan en el territorio, aún no resuelven el “cuello de botella” que continúa representando la comercialización para los productores a través de intermediarios, principalmente vía “culata de camión”. De este modo lo resume un informante del INTA:

…el INTA que ha trabajado en la economía social, que ha habido en varios aspectos, la feria en la puerta de agronomía, la del rectorado, van 10 productores a vender, ¿cuántos kilos venden por día? Son todas experiencias “pilotos”, y bueno. En volumen lo que se ha hecho durante estos últimos años, es la venta bolsón. Bolsones de verdura surtida de 10, 12 kilos con laburo militante, vamos a (calle) 60 y vendemos 200 bolsones a la mañana a 60 mangos y sacamos los intermediarios, entonces el productor tiene un valor mayor. Sigue siendo el 0001%, una competencia piloto y punto. (Agente de Proyecto de Cambio Rural en La Plata, 2015)

Así, los canales directos cortos conforman una iniciativa alternativa y/o complementaria a los canales dominantes, pero no sustituta hasta el momento.

Como síntesis parcial del abordaje de las políticas públicas para la AF en cada una de estas dimensiones en La Plata, se puede afirmar que apuntan al fortalecimiento de las capacidades individuales o grupales de los agricultores familiares en la producción de valor, por medio de acciones que buscan mejorar su situación económico-productiva, aunque de carácter parcial o segmentado. Esto se observa a través de la implementación de una estrategia de intervención centrada en la asistencia técnica que apunta principalmente al tratamiento de enfermedades y/o plagas que gestiona un programa (Cambio Rural), el cual acompaña el modelo productivo (del invernáculo) compensando las problemáticas productivas de este. También en el apoyo a los circuitos cortos de comercialización, antes que en la intervención sobre las cadenas de intermediación. El acompañamiento de las políticas públicas señalado por Hang et al. (2015), se traduce en “apagar el incendio” como expresaron técnicos de campo, en relación a que las herramientas de intervención mitigan o alivian las problemáticas del modelo productivo dominante en la horticultura platense.

Oberá: presentación del caso

El departamento de Oberá se encuentra en la zona centro de la provincia de Misiones (Mapa 1) y está compuesto por nueve municipios: Campo Ramón, Campo Viera, Colonia Alberdi, General Alvear, Guaraní, Los Helechos, Oberá, Panambí y San Martín. La rama productiva predominante en Oberá es la yerbatera, cuyos orígenes están ligados al proceso de colonización de fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Fruto de las políticas de asentamiento se concedieron tierras en pequeña escala a los colonos para producir yerba mate, originando una estructura agraria caracterizada por el predominio de las pequeñas explotaciones (Rau, 2009).

Así, los actores que actualmente componen la agricultura familiar, se vincularon a cultivos que posibilitaron cierto nivel de capitalización cuando los precios fueron rentables. Sin embargo, durante la década de 1990, la expansión capitalista del agro-provincial provocó la crisis del sector por la caída de los precios de la yerba (Schiavoni, Perucca, Schorer y Otero Correa, 2006).

En dicha actividad, la mayoría son pequeños productores situados en un estrato de entre 0,1 y 10 hectáreas, representando el 78% del total provincial, pero ocupan el 52% de la superficie ⁸ . La mayor parte de los pequeños productores primarios tienen plantaciones de baja densidad, bajo nivel tecnológico, y en la cual la cosecha es manual (Mecon, 2011). Asimismo, el rendimiento promedio de los estratos más chicos es entre un 25% y un 15% menor al promedio ponderado de todos los productores (Coninagro, 2014). Como resultado, las explotaciones de bajos rendimientos obtienen un margen bruto aproximadamente cinco veces menor en comparación a las de alto rendimiento (Ministerio de Hacienda, 2018). Estas asimetrías se ven retroalimentadas por las desigualdades comerciales. Datos recientes del Ministerio de Hacienda (2018) muestran que entre 2013 y 2015, el sector primario se apropia entre un 9% y un 11% del precio al consumidor de la yerba, mientras que los secaderos (sector industrial) se apropiaron entre un 32% y un 48% del mismo.

Mapa 1
Provincia de Misiones, localización del departamento de Oberá (rodeado por el círculo bordó)

Fuente: https://www.gifex.com/detail/2009-09-17-5541/Mapa_de_Misiones_Argentina.html

Políticas públicas en Oberá: reconversión e inserción

A partir de los primeros años del siglo XXI, el proceso de jerarquización institucional de la AF también tuvo lugar en Misiones. Los elementos de esta dinámica están marcados por la sanción de un conjunto de normativas que la tienen como protagonista ⁹ , y la revalorización de la delegación de la (por entonces) Secretaría de la Agricultura Familiar (SAF) de la Nación: en 2015 contaba con 140 técnicos en toda la provincia de Misiones. El eje de la SAF en la provincia era “Planificar el territorio”, lo cual comprende varias líneas de trabajo con la AF: (i) lograr el autoabastecimiento; (ii) trabajar la problemática comercial; (iii) generar mercados alternativos a los grandes comercios (como ferias francas); y (iv) promover el aumento de la escala de producción ¹⁰ . Otra institución que opera en la provincia y Oberá, es el Ministerio del Agro y la Producción con el Programa Sostenimiento del Empleo y Seguridad Alimentaria (PSESA), y asesoramiento técnico general. También está el INTA que desarrolla en el territorio obereño sus programas diseñados a nivel nacional. A continuación se analizarán las herramientas implementadas por estas tres instancias, a través de las dimensiones productiva y comercial.

Producción

La dimensión productiva de las políticas públicas se vincula principalmente al tipo de producción dominante en la zona: la yerbatera. En los últimos años el foco hacia los agricultores familiares yerbateros tuvo como principal objetivo la reconversión productiva de los yerbales en pos del aumento de la productividad, diagnosticado como uno de sus principales problemas.

En efecto, en la producción yerbatera los pequeños y medianos productores, están afectados por la pérdida de productividad de sus plantas (Rodríguez, 2016). Esto es, muchos AF cuentan con yerbales de menor rinde debido a la antigüedad de los mismos. En dicho contexto, en el año 2010 el Instituto Nacional de la Yerba Mate (INYM) lanzó un programa para la reconversión productiva de los agricultores familiares yerbateros, denominado Programa “3x1”, que se implementa por medio del asesoramiento de los promotores asesores de Cambio Rural (INTA).

El objetivo del “3x1” es que los agricultores familiares que cuentan con menos de 10 hectáreas, puedan ir dejando libres tres hectáreas de viejos yerbales (de menor productividad) a través del asesoramiento técnico, como condición para que el INYM les financie nuevos plantines de yerbales para plantar una hectárea a cambio. Con esta reconversión, el resultado esperado es aumentar sensiblemente la productividad total de las explotaciones. De este modo lo relata un promotor asesor de Cambio Rural de Oberá:

En este momento los pequeños agricultores vienen siendo totalmente degradados, los yerbales de muy baja producción, están en alrededor de 1.500 a 3.000 kilos por hectárea, por año. Entonces, lo que nosotros tratamos de hacer es conseguirles plantines de muy buena genética, por una selección de plantas madre; hacer cultivos de curvas de nivel, para contener la erosión, cubiertas verdes, todo lo que es la técnica. Cuando entra en plena producción, al quinto año, esa hectárea tiene que estar produciendo como mínimo 10.000 kilos de yerba mate (por año). ¿Qué significa eso? Que yo tengo que tener la misma producción en una hectárea que en las otras tres que están totalmente degradadas. No tiene que erradicar esas otras tres hectáreas, tiene que hacer otro cultivo ahí. ¿Qué otro cultivo puede hacer ahí? Frutales, podes hacer ganadería, o producción de carnes de corderos… Todo eso estamos tratando de llevarles a los pequeños agricultores. (Promotor asesor 4 de Cambio Rural, 2015)

La metodología de trabajo consistió en la formación de grupos de diez productores cada uno, a los cuales el INYM proveyó de 2.200 plantines de yerba mate por hectárea, y les otorgaron fertilizantes químicos, semillas de avena para cubiertas verdes y semillas de poroto sable que sirve para la aplicación de nitrógeno. La propuesta de la asistencia técnica para el aumento de la productividad incluye hacer la plantación en curva de nivel, un método de cultivo que se utilizaba en generaciones pasadas para que no se inunden los yerbales, e incluye el asesoramiento para la fertilización:

…el aporte de tecnología no solamente referida a una herramienta, sino en el conocimiento que le pueda aportar al productor. Desde el INTA, por ejemplo, en el caso de la fertilización de yerba mate, se llevaron adelante estudios y ensayos de investigación, donde se evaluaron en función de los rendimientos, los yerbales, se promueve la aplicación de la tecnología en cuanto a lo que es fertilización. Una fertilización implica todos unos pasos previos que, si queremos tecnología que tenga resultados, empezás por un análisis de suelo, por trabajar con cubiertas verdes, mejorar el manejo de plantas y suelo. En función de eso, el yerbal rinde tanto, bueno, vamos a hacer una fertilización de reposición. (Responsable de la AER del INTA de Oberá, 2018)

De este modo, el programa “3x1” se abocó al recambio productivo mediante la provisión de insumos como plantines y asesoramiento técnico, para su mejor aprovechamiento. No obstante, los informantes del INTA reconocieron que no fue posible establecer estimaciones totalmente concluyentes respecto a los resultados del programa. Si bien por un lado, se reconoció que los productores participantes realizaron el recambio de viejos yerbales por nuevos y trabajaron con el asesoramiento técnico de Cambio Rural, en general, hasta el momento de la realización del trabajo de campo, no se había producido el recambio en las dos hectáreas que deberían quedar libres para otro tipo de cultivos o producción. Uno de los posibles motivos, es que a los agricultores familiares no les resulta sencillo readaptarse a nuevas producciones y además, no pueden dejar de contar con los ingresos de la producción de la hoja verde, aunque provengan de yerbales viejos. Al respecto, uno de los referentes de las organizaciones de productores cuestionaba el programa debido a que impone condiciones que no favorecen a los agricultores familiares:

¿Por qué, nosotros los pequeños productores, tenemos que achicarnos? ¿Por qué no les piden a los grandes que se achiquen? (Entrevista a productor yerbatero de Oberá, integrante del MAM, 2018).

Más allá de los resultados obtenidos, interesa resaltar aquí que el objetivo de la intervención pública se centró en el otorgamiento de capacidades para el fortalecimiento de la productividad de los pequeños yerbateros, sin atender las bases de las asimetrías productivas.

Luego de la cosecha de la hoja verde, la producción pasa al proceso de industrialización a través de diversas etapas: zapecado, secado, canchado, estacionamiento y molienda, para luego ser fraccionada y envasada para su comercialización. Dentro de esta etapa de la cadena yerbatera, la intervención pública promovida en Oberá, tuvo por objetivo generar características de procesamiento diferenciales de la yerba a partir del recupero del método de secansa tipo barbacuá. Este tipo de secaderos representan solamente el 20% de las ventas a la molinería en la provincia de Misiones. El método consiste en un secado de tiempos largos, doce horas como mínimo, se deja enfriar la yerba y recién al otro día se inicia el proceso de molienda. Este tipo de secansa genera una calidad diferencial, y que por ejemplo, no produce problemas de salud.

Tenemos un grupo PROFEDER, te repito la idea es abordar la problemática de la unidad productiva pero donde el objetivo fundamental es darle agregado de valor a la materia prima. A ver, son productores yerbateros los que integran la mayoría de los grupos, en donde un cierto número de estos productores, la materia prima lo procesa en un sistema secante que antiguamente había acá en Misiones, que era el sistema de secante tipo barbacuá. Eso le da la característica de un producto diferenciado. Hacer un producto diferenciado, con valor diferenciado y agregarle valor a esa materia prima elaborada tradicionalmente, pero en el proceso de elaboración se le da una diferenciación en cuanto al procesamiento de esa materia prima y eso lo hace un producto diferencial con un valor diferencial con agregado de valor. (Responsable de la AER del INTA Oberá, 2015)

Un conjunto de técnicos agrónomos que trabajan en conjunto para el INTA y el Ministerio del Agro y la Producción de Misiones, intervino para generar las condiciones con intendentes de la región cercana a Oberá y con los productores jóvenes que tenían cierto nivel de rechazo, y así recuperar dicho sistema. El objetivo fue implementar el método de secado tipo barbacuá para el sostenimiento del empleo y el arraigo rural. Un informante promotor de esta intervención estimaba que cada secadero tipo barbacuá generaba entre 30 y 50 empleos directos e indirectos.

La función de los técnicos fue iniciar las conversaciones con algunos intendentes de municipios del departamento de Oberá, comenzando por Los Helechos, Panambí y Guaraní, para que les provean de insumos a los productores y alguna rebaja impositiva. Luego tuvieron que hacer un trabajo de concientización de los productores y aportar el conocimiento técnico específico sobre cómo manejar el suelo y la cosecha, con la idea de que rinda más y mejore la materia prima debido a que los productores están colindantes a los secaderos, por lo cual no se genera desgaste o pérdidas en el traslado. Y dentro de los secaderos, se trabajó la eficiencia en el uso de la energía y la combustión, mediante la generación de grillas, medición de temperaturas, entre otras cuestiones.

Por otra parte, además de la reconversión productiva, otro lineamiento de trabajo en Oberá consistió en el fortalecimiento de los agricultores familiares dedicados a producciones que exceden lo yerbatero, mediante la provisión de insumos. En concreto el PSESA entrega variedades locales de semillas de maíz, poroto y arroz. El territorio de Oberá es receptor de semillas, que ha participado del programa desde sus inicios en 2008 y continuaba hasta el año 2015, trabajando los objetivos definidos de soberanía alimentaria y sostenimiento del auto-empleo rural. Allí se recibían aproximadamente 750 kilos de maíz y 250 kilos de poroto, y todo se distribuye en bolsas de 10/15 kilos por productor, por lo que la responsable del programa en Oberá estima que se llega a poco menos de 100 productores. En cuanto al autoempleo, el maíz requiere unos 30 jornales/ha para las tareas que van desde la preparación del suelo a la cosecha, y 8,5 jornales/ha para las de post-cosecha (deschalado, secado, desgranado) (CaLiSA, 2014).

Por otra parte, merece destacarse que el PSESA tiene otro objetivo implícito derivado de los anteriores: el arraigo rural. Así lo describe la responsable del mismo:

…les presento (al MTEySS) este programa (PSESA) y les estoy diciendo que en más de 200 mil jornales estoy arraigando (agricultores familiares) dentro del sector productivo (…) si vos no le das esto, (los que son productores que no pueden estar comprando a 200 pesos el kilo de híbrido de maíz, o la semilla de poroto negro), va a llegar un momento en que la gente va a vender su chacra, mal vendida, y se va a venir a los conurbanos de los pueblos. Esta fue la idea que yo presenté al Ministerio de Trabajo (de la Nación). (Responsable del PSESA en la provincia de Misiones, 2015)

Asimismo, el maíz como cultivo multipropósito, está orientado al autoconsumo en forma directa e indirectamente a través de la cría de animales de granja y vacunos; y eventualmente también a la comercialización de excedentes. Según cálculos de Rodríguez Otaño, González Carballo y Castuariense (2010), los receptores de semillas dedican el 60% de los granos para el autoconsumo y el 40% de excedente de grano de maíz para el mercado. Esta diversidad del uso de las semillas también se replica en Oberá, en donde los productores destinatarios tienen una producción diversificada: yerba, té, maíz, ganadería, pollos y huerta:

El destino principal del maíz es para la alimentación del ganado, ya sea lechero, o para la cría de pollos, de gallinas ponedoras, de cerdos, y bueno, todos esos productores tienen, dos tres cinco hembras. Consumen ellos, venden a sus vecinos, se arma una cadena. Y utilizan el maíz y el poroto, además para consumo propio, consumo humano… (Responsable del PSESA en Oberá, 2015)

El análisis de la información permite señalar que las políticas públicas abordaron los aspectos productivos de los agricultores familiares través de múltiples estrategias: búsqueda de mayor productividad, procesos de industrialización diferencial y provisión de insumos. A continuación, el análisis será complementado con los aspectos comerciales.

Comercialización

En materia comercial, las intervenciones de las políticas públicas para la agricultura familiar se vinculan con la experiencia de las ferias de comercialización, y con la actividad yerbatera.

En el primer caso, desde los comienzos de las ferias de comercialización en 1995, las políticas públicas, las ONGs, y el trabajo del MAM (Movimiento Agrario Misionero), tuvieron un rol protagónico. En ese entonces, los técnicos del Programa Social Agropecuario (PSA) y del PROHUERTA, tuvieron gran protagonismo mediante la asistencia técnica y el acompañamiento a los productores de Oberá para instaurar la primera feria de comercialización del país (Colman, 2009). En la actualidad, el trabajo de los técnicos de las diferentes instituciones se vincula al sostenimiento de los productores que están en las ferias de Oberá.

En el período analizado se identificó que la atención a las ferias proviene centralmente de la SAF (delegación Oberá), la cual realizó un convenio con la Asociación de Feriantes de Oberá para la asistencia técnica de los productores que la soliciten. El trabajo de la SAF con la feria de Oberá consistía en el apoyo socio-organizativo, aconsejando sobre cómo publicitar los productos, disponer del espacio físico y cómo llevar adelante las reuniones de la asociación que nuclea a los feriantes. Asimismo entre los años 2012 y 2016, un técnico de la SAF realizaba el trabajo contable gratuito a los feriantes, centrado en el cálculo de costos, precios y ganancias. Por otro lado, tanto técnicos del INTA como de la SAF, realizaron asesoramiento técnico a productores feriantes a demanda o solicitud de los mismos, no como parte de un programa específico. En este caso, como la mayoría de los feriantes se dedican principalmente a la horticultura, el asesoramiento técnico estuvo vinculado al tratamiento de las enfermedades y el mejoramiento de la productividad para tener producción constante a lo largo del año para llevar a la feria. Simultáneamente, se trabajó en el mejoramiento de la trazabilidad de los productos cárnicos, garantizando la inocuidad de la producción de cerdos y de aves, lo cual implica conocer en detalle la metodología de las condiciones de salubridad de producción en el origen, el traslado y el destino.

El trabajo con las ferias ahora (2015) es asesoramiento técnico en función de que la demanden, con las ferias francas estamos trabajando la trazabilidad, para ver cómo podemos garantizar inocuidad, en la producción de cerdos y aves, ¿por qué? Porque a través del tiempo se fue facilitando el trabajo en ese sentido y se asesoraba el productor que quería asesoramiento, entonces se empezó a generar un problema con el departamento de bromatología (de la Municipalidad de Oberá), que estaban solicitando, quién garantizaba la trazabilidad en la producción de carnes, (…) la trazabilidad es ¿de dónde sale? ¿Quién, cómo, dónde? ¿Y hasta dónde llega? Porque al estar en una zona fronteriza, con otros productores (que nosotros no hacemos el asesoramiento) surgieron enfermedades, entonces para que garantice que es un producto sano. (Técnico de la SAF en Oberá, 2015)

Por otra parte, la intervención en el eje de la comercialización está puesta en encontrar espacios intersticiales de inclusión en la cadena de valor yerbatera. La etapa de comercialización yerbatera se encuentra fuertemente concentrada: en el mercado nacional existen más de 200 marcas de yerba mate elaboradas por unos 140 molinos, pero solo diez marcas concentran el 80% del mercado: Taraguí (Las Marías), Rosamonte (Hreñuk), Amanda (La Cachuera), Cruz de Malta y Nobleza Gaucha (Molinos Río de la Plata), La Tranquera (Llorente), Playadito (Cooperativa Liebig), Piporé (Cooperativa Santo Pipó), Aguantadora (Cooperativa Montecarlo) y Andresito (Cooperativa Andresito) (Rodriguez, 2016).

Las iniciativas en la zona de Oberá, entonces, consistieron en fortalecer y promocionar el accionar de las cooperativas yerbateras. La propuesta busca promover el asociativismo para mejorar la correlación de fuerzas de los agricultores familiares en el eslabón de comercialización, ya que allí se percibe una oferta atomizada de productores con escaso poder de negociación y escasa influencia en la formación de precios. La relación fundamental entre los pequeños productores y las cooperativas yerbateras es de intercambio, siendo la institución la que comercializa el producto final. La circulación conlleva a la formación del mercado como institución económica. No obstante, las cooperativas yerbateras comercializan solo el 25% del volumen total, dentro del cual también existen altos grados de concentración ya que el 15% está controlada por cuatro instituciones: Cooperativa Agrícola de la Colonia Liebig (Corrientes), Piporé, Montecarlo y Andresito (Misiones) (Rodríguez, 2016).

En concreto, la estrategia de intervención de la SAF en Oberá se abocó a tres cooperativas insertas en Oberá y sus alrededores: Río Paraná de Oberá, “El colono” de Campo Ramón y Cooperativa Limitada tealera de Campo Viera. Estas tres cooperativas forman parte de un conjunto de once cooperativas en total, con las cuales la SAF trabaja para formar un consorcio yerbatero y una marca colectiva de yerba. El trabajo de la SAF comenzó en 2011, en primer lugar apoyando a las cooperativas en cuestiones legales: se ayudó a que cada una pudiera regularizar los requisitos formales para la conformación de cooperativas, su producción y comercialización. Posteriormente, el trabajo se centró en la articulación entre las cooperativas para que coordinen las actividades de acopio, secado y empaquetado de la yerba.

Los socios que son locales acá, de la cooperativa Río Paraná, traen a la cooperativa de Campo Ramón, que tiene un secadero que inauguraron hace dos años, donde hacen la elaboración de la yerba, ellos también tienen depósitos. La cooperativa Campo Ramón tiene secadero, tiene depósito, pero no tiene empaquetadora ¿Quién tiene molino de empaquetadora? Tiene la (cooperativa) Río Paraná. Entonces hacen un cruzamiento, “yo te seco la yerba y vos me la empaquetas”. La cooperativa limitada de Campo Viera, no tiene secadero, no tiene empaquetadora, lo único que tiene es depósito (…) llevan a empaquetar a Aristóbulo del Valle, a una cooperativa que está dentro del consorcio (…) se entiende que solas no van a salir del pantano, por eso se está hablando de una marca colectiva. (Técnico de la SAF en Oberá, 2018)

Al mismo tiempo, otra de las aristas del fortalecimiento de la comercialización se basa en la promoción y difusión de las marcas de las cooperativas yerbatera, tanto en Misiones como en el resto del país, llevando a los productores o los técnicos mismos de la SAF a participar de eventos, fiestas o encuentros de productores.

Primero, nosotros, lo que veíamos era promocionar la marca, hacerle conocer la marca ¿con qué le empezamos a hacer conocida la marca? Participando, llevando las organizaciones, llevando la cooperativa, y si no se puede, a veces por el tema de logística, nosotros mismos acompañados por un socio del consorcio, por lo menos uno, llevar a diferentes ferias, eventos del país y de la provincia, diferentes eventos en que está participando la secretaría, ahí promocionar la yerba para que se haga un poquito conocida, porque todo empieza ahí. Tomando como experiencia como empezó la (cooperativa) Río Paraná. Empezó así, con convenio con la universidad, en los pequeños eventos que había por Argentina, por la provincia, promocionando, vendiendo y así empezó la marca. (Técnico de la SAF en Oberá, abril 2018)

En la cadena yerbatera las cooperativas, en tanto forma de organización que permite a los pequeños productores agruparse para compensar sus desventajas individuales de capacidad económica y de gestión industrial-comercial, mantiene su participación del 20% en el acopio de la hoja verde en los últimos años. Sin embargo, si se tienen en cuenta las últimas cuatro décadas, el sector cooperativo registra una caída de su participación como proveedor de materia prima en un 40% respecto a los valores actuales (Rodríguez, 2016).

Dado este contexto, se aprecia que la estrategia de intervención pública para la comercialización de los agricultores familiares yerbateros de Oberá apunta al fortalecimiento de la inclusión de los mismos en la cadena de valor, pero sin trastocar las relaciones de fuerza dentro de la misma. Esto queda de manifiesto en la palabra de un referente:

En definitiva con estas once cooperativas, es algo ínfimo dentro de la cadena (yerbatera) lo que se elabora, (el mercado) sigue estando concentrado, con esto no le hacemos mella. Pero para la agricultura familiar, sí es interesante. ¿Por qué? Porque ahí hay una perspectiva de que los jóvenes puedan apropiarse, de lo que es de ellos, hay una perspectiva de futuro, de decir, bueno nosotros nos esforzamos ahora, para el futuro, para mi hijo, para que el joven se siga quedando en la chacra. (Técnico de la SAF en Oberá, 2018)

Como síntesis parcial del caso de Oberá, se puede señalar que la estrategia de las políticas públicas se abocó a la intervención en pos del fortalecimiento de los agricultores familiares dentro de la cadena yerbatera, tanto en los aspectos productivos como comerciales. En el caso de otras producciones, también se buscó generar mayores capacidades mediante la provisión de insumos, ya sean material de trabajo o asesoramiento técnico. Si bien constituyeron beneficios para los agricultores, las iniciativas públicas aquí desarrolladas no apuntaron a la intervención integral sobre las asimetrías estructurales que afectan a los productores.

Similitudes y diferencias entre los casos

Una vez que se ha caracterizado y analizado ambos casos, resulta preciso examinarlos comparativamente con el fin de reflexionar sobre sus similitudes y coincidencias, a la luz de las variables productivas y comerciales. En el Cuadro 1, se observan sintética y esquemáticamente cada una de ellas.

Cuadro 1

Síntesis comparativa de las políticas en La Plata y Oberá

Fuente: elaboración propia

Producción

En relación a la atención de cuestiones productivas por parte de las políticas públicas, los casos de La Plata y Oberá se caracterizan por una modalidad de intervención que promovió el abordaje de problemáticas preponderantes, apuntando al fortalecimiento del rol productivo de los agricultores familiares, tanto en el sector hortícola como yerbatero. Esto se evidencia en las acciones desarrolladas y las estrategias de intervención llevadas a cabo.

Por un lado, se les brindó asesoramiento técnico (por medio de Cambio Rural principalmente) tanto para la resolución de problemas en los cultivos, que permitan mantener los niveles de productividad bajo el modelo del invernáculo, como para la reconversión productiva en pos de la mayor productividad de los yerbales en Oberá. No obstante, también se identificaron algunas acciones que promovieron formas de producción alternativas a las dominantes, como el caso de algunos técnicos del INTA en La Plata que promueven la agroecología o, la secanza tipo barbacuá de la hoja verde en el caso misionero.

Las similitudes entre los casos permiten inferir que las intervenciones de políticas públicas en esta materia, acompañaron la inserción de los agricultores familiares dentro de las dos ramas productivas mediante el fortalecimiento de sus capacidades, aunque sin apuntar a las cuestiones estructurantes de su inserción subordinada como el acceso a la tierra y mayores recursos económicos.

Las diferencias encontradas entre los casos estudiados, provienen de las diferentes ramas preponderantes en cada uno, ya que en Oberá desde el INYM se financiaron plantines para el cultivo de nuevos yerbales y a su vez, desde el PSESA de Misiones tuvo lugar la entrega de semillas nativas para la alimentación de animales para la venta o el autoconsumo, en producciones que van más allá de la yerba mate, mientras que en La Plata no se identificaron este tipo de iniciativas.

Comercialización

Las similitudes del abordaje de las políticas públicas en materia comercial, se encuentran en la promoción de la inserción de los agricultores en espacios de venta alternativos a los canales hegemónicos, aunque no sustitutos. Las diferencias entre los casos pasan por los canales.

En efecto, tanto en La Plata como en Oberá se promovieron la apertura y el sostenimiento de las ferias de la AF mediante el asesoramiento comercial, organizacional, logístico y contable. Este canal es pensado como una forma de evitar la intermediación, fortaleciendo así la mayor apropiación de valor por parte de los productores y generando mayor grado de visibilidad del origen de los alimentos para los consumidores. De este modo, las políticas públicas intervinieron en favor del sostenimiento de los AF en espacios intersticiales del circuito económico-comercial, estrategia que coexiste con la continuidad de la cuestión crucial que significa la intermediación, por lo cual la comercialización sigue siendo un cuello de botella para los productores.

La diferencia identificada en materia comercial, es que en Oberá se promovió y apoyó la organización de cooperativas yerbateras (apuntando a concretar un consorcio) como un medio para contrarrestar la atomización de la oferta primaria, y ganar espacios de venta.

Reflexiones finales

La identificación y análisis de las políticas públicas para la agricultura familiar en dos contextos territoriales diversos, cobra relevancia en dos sentidos. Por un lado, por su aporte a la discusión analítica sobre la construcción de agenda pública: los objetivos, las herramientas y los alcances de intervención, en diferentes modelos productivos. Por otro lado, visibilizar la temática en el actual contexto (2016-2019) de desintegración y desfinanciamiento de las áreas estatales dedicadas al sector, busca revitalizar el rol del sector en la política pública, brindando aportes para superar lo previamente construido.

En este sentido, el análisis de los casos de La Plata y Oberá, permitió conocer el modo en que se traducen los objetivos y el diseño de las políticas en dos territorios donde predominan modelos agrarios en los cuales la agricultura familiar se ve afectada por diversas problemáticas. A través del estudio de las variables productiva y comercial, se observó que tanto en la horticultura como en la rama yerbatera, las políticas públicas apuntan a fortalecer el rol productivo de los pequeños productores mediante acciones que sostengan o aumenten su productividad, antes que revertir las dificultades estructurales. Mientras que en lo referente a la comercialización, las acciones van en la dirección de insertar y sustentar a la agricultura familiar en espacios alternativos, ocupando espacios intersticiales dentro de los mercados predominantes.

De este modo, los casos de La Plata y Oberá aportan evidencia en torno a que la construcción de una agenda de políticas en la que se fortaleció y jerarquizó al sector, conllevó la implementación de herramientas enfocadas en brindar asistencia y atención de sus destinatarios por sobre las problemáticas estructurales que los afectan, coexistiendo con modelos agrarios (según cada caso) que tienden a situar a la agricultura familiar en condiciones de desigualdad.

No obstante, más allá de los alcances de las políticas presentados a lo largo del trabajo, se entiende que es preciso retornar la construcción de una agenda y una institucionalidad que jerarquice nuevamente a la agricultura familiar como actor social, económico y político, reconociendo los avances de los años previos, pero al mismo tiempo, buscar la superación de sus limitaciones para consolidar un modelo agrario con equidad.

Agradecimientos

Este trabajo se realizó en el marco de los proyectos UBACYT 2016-2019 y PICT 2015 0653, ambos dirigidos por la Dra. Manzanal y el proyecto PICT Joven en Temas Estratégicos 2014-1918 dirigido por el Dr. Villarreal, en cuyo marco se recibió financiamiento para la realización de viajes a campo.

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Notas

¹ Las provincias de Buenos Aires y Misiones son las que poseen la mayor cantidad de agricultores familiares del país según el estudio de Obschatko, Foti y Román (2007): 27.168 y 24.249 EAPs de Pequeños Productores respectivamente. Si bien el estudio de 2007 utiliza el término “pequeño productor” en lugar EAPs Familiares como sí lo hace el trabajo posterior de Obschatko (2009), el mismo no presentaba esos datos a nivel departamento/partido. Adicionalmente, el universo considerado dentro de las EAPs de Pequeño Productor en 2007, está incluido en las EAPs Familiares de su trabajo de 2009.

² Ver Nogueira, Urcola y Lattuada (2017).

³ El estudio se basa en el Censo Nacional Agropecuario (CNA) de 2002. Si bien data de muchos años atrás, es la última información al respecto. Al momento de redactar el presente artículo se está procesando la información del CNA (2018), pero no se cuenta con la información desagregada.

⁴ Dicha proporción representaba un porcentaje levemente inferior al total de la provincia de Buenos Aires (53,2%), pero es igual a la mediana provincial (47%). Si bien no se cuenta con datos censales más actualizados, investigaciones académicas recientes como los de García y Kebat (2008), Hang et al. (2013), Cieza, Ferraris, Seibane, Larrañaga y Mendicino (2015) y García (2015), señalan que la AF es el actor social predominante en la estructura agraria de La Plata durante los primeros años del siglo XXI.

⁵ Que representan a su vez el 12,1% del total provincial de las EAPs de Pequeños Productores.

⁶ Según información periodística reciente, el precio que afrontan los consumidores puede representar hasta diez veces más de la que recibe el productor. Ver https://www.eldia.com/nota/2019-3-17-3-34-19-empezar-de-cero-el-duro-desafio-de-los-productores-que-perdieron-todo-la-ciudad (consulta 02 de mayo 2019).

⁷ Para mayor información sobre los procesos de transición agroecológica en el CHP, ver Flores y Sarandón (2015).

⁸ Cálculo en base a Rau (2009), Mecon (2011) e IPEC (2014).

⁹ Entre las mismas se encuentran el Registro Único de Productores de la Provincia (Ley VIII N° 50) del año 2004 y la ley de Empadronamiento Georreferenciado de Productores Agropecuarios (Ley VIII N° 53) del año 2006. También se deben considerar, las leyes III N° 10, XVII N° 71 y VIII N° 69, mediante la creación de registros de ferias francas en el primer caso, de salas de elaboración de alimentos artesanales en el segundo y de agricultores familiares en el tercero.

¹⁰ En base al testimonio de delegado provincial de la SAF en entrevista de octubre de 2015.