Introducción

El debate y la implementación de la Ley Nacional 26.331 de bosques nativos, sancionada en el año 2007, se ha constituido en un caso de gran interés para entender la emergencia de la cuestión ambiental como un asunto social y político en Argentina (Gutiérrez, 2018; Merlinsky, 2013; Svampa y Viale, 2014). El proyecto tuvo su origen en la deforestación sin precedentes que tuvo lugar en el norte del país como resultado del avance de la frontera del agronegocio desde fines de siglo XX. El principal instrumento de regulación previsto en la norma nacional es el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN), mediante el cual, cada provincia debía clasificar sus bosques en tres categorías de conservación, de acuerdo a diez criterios de sustentabilidad ambiental y a través de procesos participativos¹.

La provincia de Salta se convirtió en un caso emblemático, tanto por el incremento de los desmontes desde inicios del siglo XXI, en general, como por la acelerada evolución de las tasas de deforestación en los años en los que se discutió y sancionó la Ley Nacional 26.331, en particular. Fue la primera jurisdicción en dar inicio a su proceso de OTBN, que quedó plasmado en la Ley Provincial 7.543 sancionada en diciembre de 2008. No obstante esto, la pérdida de la superficie boscosa no se detuvo: si desde el año 1998 al 2024 se desmontaron más de 1.500.000 de hectáreas en Salta, de ese total, casi la mitad fueron deforestadas en vigencia de la Ley 26.331 (Argentina.gob.ar, s.f.,a). Mientras tanto, las estimaciones agrícolas para la provincia muestran que la superficie cultivada total aumentó desde el medio millón de hectáreas a mediados de la década de 1990 (cuando fue aprobada la soja resistente al glifosato) hasta superar el millón de hectáreas en la actualidad, en gran medida a expensas de los bosques nativos (Argentina.gob.ar, s.f.,b).

A poco tiempo de sancionada la norma provincial y tras conocerse la zonificación del territorio salteño de acuerdo a las tres categorías de conservación de bosques, en las entrevistas realizadas entre los años 2009 y 2011 en el marco de mi investigación doctoral (Schmidt, 2017) ya surgían interrogantes que apuntaban a saber cuál sería el futuro de aquel mapa. Desde organizaciones ambientalistas como Greenpeace, nos advertían que los sectores concentrados del agro intentarían “flexibilizar el amarillo” y “darle una vuelta productiva”, mientras que integrantes de los equipos técnicos de los organismos ambientales del ámbito nacional y provincial se hacían eco de la dificultad de “conjugar tal complejidad de información en un mapa con tres colores”, el cual tenía un “carácter orientativo” y por tanto abría la posibilidad para que algún día los “actores con derecho a veto” lo transformaran a verde.

Por su parte, representantes de las principales organizaciones agroganaderas y forestales cargaban las tintas contra el mapa —calificándolo como un “mamarracho” y un “freno al desarrollo”— y contra el proceso en general, bajo la acusación de que había primado la “politización del ambiente” frente a la necesidad de una “ley no ideologizada”. Nos preguntábamos entonces sobre los posibles re(des)ordenamientos territoriales que podrían tener lugar en el marco de nuevas correlaciones de fuerza en la escala provincial, entendiendo que ese OTBN no quedaría cristalizado sobre una superficie cartográfica homogénea, ahistórica y libre de conflictos.

A fines del año 2024, más de quince años después de la primera sanción de la Ley Provincial 7.543/2008 y con diez años de retraso según lo previsto en la ley nacional, Salta aprobó la actualización de su mapa de OTBN². El proceso volvió a poner de relieve las posiciones en tensión entre los distintos actores que disputan por la zonificación de las áreas de conservación y producción, en una provincia signada por la conflictividad territorial en espacios de vida indígenas y campesinos (Barbetta et al., 2017; Castelnouvo Biraben, 2019; Flores Klarik, 2019; Mioni et al., 2013; Naharro et al., 2015; Rubio y Córdoba, 2024; Salas Barboza et al., 2021; Sanz y Rodríguez Fajardo, 2021; Vallejos et al., 2020), la crisis hídrica y la falta de acceso al agua en cantidad y calidad suficientes (Belmonte et al., 2021; Salas Barboza, 2024; Salas Barboza et al., 2023) y la emergencia sociosanitaria (Buliubasich, 2013; Leavy, 2022; Suárez, 2024).

Diversas investigaciones se han detenido en los primeros pasos de la implementación de los OTBN provinciales (Aguiar et al., 2018; Blum et al., 2022; Langbehn y Schmidt, 2024; Vallejos et al., 2021), pero aún son incipientes los trabajos que se sitúan en la reactivación de los debates asociados a los procesos de actualización previstos por la Ley 26.331. El objetivo del artículo es aportar a este campo de estudios y comprender la diversidad de actores, intereses y argumentos involucrados en los sucesivos intentos de revisión del OTBN en Salta, en el período 2008-2024³. Si los territorios (y su representación cartográfica en tres colores) son productos conflictivos, contradictorios y contingentes, donde no todos los actores parten de similares condiciones de acceso a recursos (simbólicos o materiales) para imponer sus proyectos (Haesbaert, 2004; Porto Gonçalves, 2001; Raffestin, 1993), la modificación de un ordenamiento territorial conlleva la (potencial) redefinición de las relaciones de poder que lo sustentaban. Así, toda política de zonificación y delimitación territorial para la protección ambiental de bienes naturales (en este caso, bosques nativos) trae consigo un proceso concomitante en el que los distintos actores interesados despliegan justificaciones respecto de esos territorios y sus potencialidades, tanto productivas como ecológicas.

Para atender a esta tensión de territorialidades (Porto Gonçalves, 2001) en ocasión de la revisión del OTBN salteño, la propuesta metodológica se centró en un trabajo simultáneo con distintas estrategias de construcción y análisis de información. El artículo retoma series de estimaciones agrícolas del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, estadísticas del Sistema Nacional de Monitoreo de Bosques Nativos y del Servicio Nacional de Manejo del Fuego. Respecto de las fuentes hemerográficas, se consultaron los principales periódicos de difusión provincial, junto con medios de comunicación alternativos y publicaciones en redes sociales. También se revisaron normativas, versiones taquigráficas de debates parlamentarios y jurisprudencia disponibles en repositorios digitales; partes de prensa e informes alojados en las páginas web oficiales de organismos públicos, junto con documentación y denuncias elaborados por asociaciones y organizaciones ambientales, sociales y/o del sector productivo. El material fue analizado a la luz de los registros de campo, entrevistas en profundidad y conversaciones informales llevadas adelante de manera virtual y/o presencial con diversos actores involucrados, en distintos momentos del período analizado⁴.

En el próximo apartado nos detenemos en el ciclo que inicia con la sanción del OTBN y cierra una década más tarde (promediando el segundo vencimiento de la revisión), en el cual primaron las recategorizaciones y la continuidad de la deforestación. El siguiente acápite se abre desde el año 2020 en adelante, etapa atravesada por la pandemia por COVID-19, la emergencia sociosanitaria por desnutrición y los incendios forestales, y donde se reactivó (no sin conflictos) la convocatoria a la actualización del OTBN. Para finalizar, presentamos una recapitulación y atendemos a la continuidad y profundización de la emergencia territorial, hídrica y sanitaria en Salta.

La continuidad del “festival de desmontes” por otros medios

«La producción sigue ganando, y los bosques y su gente perdiendo» (2008-2014)

A poco más de diez días de sancionada la Ley Nacional 26.331/2007, en Salta tuvo lugar el cambio de gestión provincial, que pasó a estar a cargo del gobernador Juan Manuel Urtubey. En su discurso inicial ante la Legislatura, invitaba a terminar con “el festival irresponsable de autorizaciones de desmontes sin el más mínimo apego a las normas vigentes” en el que estaba sumida la provincia debido a la anterior gestión (Leake y De Ecónomo, 2008).

Fue así como a lo largo del año 2008 se desplegó el proceso participativo para el OTBN, que derivó en la sanción de la Ley Provincial 7.543 y su posterior reglamentación en 2009 a través del Decreto Provincial 2.785, donde quedaron definidas las zonas de conservación de acuerdo a las categorías previstas. Sobre las más de ocho millones de hectáreas incluidas en el análisis, 1.294.778 fueron zonificadas en categoría roja (16 %), 5.393.018 en amarillo (65 %) y 1.592.366 en verde (19 %) (Figura 1). De modo complementario, el Decreto Provincial 2.789/2009 estableció, con carácter precautorio, la imposibilidad de ejecutar los desmontes autorizados en las tierras incluidas en la categoría II que se encontrasen sometidas a reclamo formal de comunidades indígenas. Dicha prohibición se encontraba supeditada a los resultados del relevamiento técnico-jurídico-catastral previsto en la Ley Nacional 26.160/2006 de emergencia de la propiedad comunitaria indígena, cuando se decidiría, con participación de las comunidades afectadas, la delimitación definitiva y categorización final del área.

Si bien la política de OTBN en Salta quedó plasmada en la Ley 7.543, en cuyos conflictos y controversias no ahondaremos, ya que han sido ampliamente abordados en trabajos anteriores (Huaranca et al., 2019; Langbehn, 2013; Salas Barboza et al., 2019; Schmidt, 2017; Seghezzo et al., 2011, 2017), el contenido de la norma habilitaba que una nueva revisión (en un contexto de renovadas correlaciones de fuerzas políticas y económicas) pudiese modificar las superficies asignadas a cada una de las categorías de conservación. En efecto, a poco tiempo de su sanción se activaron una serie de mecanismos institucionales por medio de los cuales la provincia dio lugar a la flexibilización de las categorías de conservación previstas en el mapa, cuando no a su reversión.

Ya en mayo de 2009, el Decreto Provincial 3.676 creó el Consejo Asesor del OTBN, integrado por representantes del Poder Ejecutivo y de las entidades vinculadas a los distintos sectores de la producción forestal y agrícola ganadera⁵. Al año siguiente, un nuevo Decreto Provincial (2.211/2010) aprobó el procedimiento para el análisis de proyectos a escala predial elaborado por el Consejo Asesor. Destinado a la definición más precisa de la forma de realización de las actividades permitidas al interior de cada categoría del OTBN (o al ajuste de ciertos errores cometidos en la zonificación a gran escala), dejó abierta la posibilidad de que una finca ubicada en una zona roja o amarilla pueda ser recategorizada como verde. De este modo lo expresaba el representante de una de las principales empresas del agronegocio salteño:

Sería muy bueno para nuestras regiones del norte de Salta que iniciáramos un nuevo año pensando en encontrar caminos para retomar el desarrollo de la agricultura, la ganadería y la explotación forestal. Tenemos tierras fértiles y aptitud productiva, necesitamos trabajo y agregado de valor: es imprescindible sacar al departamento San Martín del pálido amarillo en el que se encuentra y teñirlo de un fuerte verde productivo. Lograr este cambio de colores es una tarea que no admite más pérdida de tiempo y en la que deberíamos trabajar todos. (Del pálido amarillo al verde […], 2010)

Figura 1
OTBN según categorías de conservación (Ley Provincial 7.543/2008)
Fuente: Decreto Provincial 2.789/2009

Los emprendimientos privados formularon rápidamente sus presentaciones para solicitar la revisión del mapa inicial. Ahora bien, los requerimientos podían promoverse de oficio por la autoridad de aplicación, o a solicitud de las partes interesadas y sin atravesar la instancia de audiencia pública ni requerir de un proceso consultivo y participativo. De este modo, se atentaba contra lo establecido en la normativa nacional acerca de que los OTBN provinciales debían incluir participación de las poblaciones afectadas, mientras que el procedimiento definido para modificarlo prescinde del llamado a consulta. Como resultado, tierras originalmente categorizadas como zona roja o amarilla fueron modificadas a verde, fundamentándose en la ausencia de reclamos y en la aptitud agrícola de los suelos (Red Agroforestal Chaco Argentina [REDAF], 2012).

En 2011, el organismo ambiental provincial emitió la Resolución 966 con el procedimiento para la presentación y evaluación de planes de manejo sostenible de bosque nativo, modalidad silvopastoril y bajo monte a escala predial. Apenas iniciado el año 2012, Greenpeace enviaba una carta al gobernador donde manifestaba su preocupación, alegando que los desmontes selectivos o desbajerados para ganadería intensiva resultan en un desmonte o paso previo al mismo que, sumado a la implantación de pasturas exóticas, va en desmedro del mantenimiento y regeneración de la cobertura boscosa (Greenpeace, 2012).

Mientras que en agosto de 2012 se denunciaba la “ilusión cartográfica” que suponía la implementación del OTBN en Salta, que navegaba entre la incertidumbre y la ambigüedad donde “la producción sigue ganando, y los bosques y su gente perdiendo” (Leake, 2012, p. 16), al mes siguiente, una carta del Defensor del Pueblo de la Nación informaba al gobernador Urtubey respecto de los múltiples reclamos por parte de comunidades indígenas y criollas:

Sobre actividades de desmonte en las zonas en las que habitan, acciones de privados contra esas comunidades, el insuficiente accionar del Ministerio de Ambiente y producción sustentable del Gobierno de Salta para frenarlas, como así también fuertes restricciones que encuentran para acceder a la justicia en defensa de sus derechos. (Defensoría del Pueblo de la Nación Argentina [DPN], 2012)

Se adjuntaba al escrito un informe de situación elaborado por una comisión del organismo a zonas indígenas y campesinas, donde se observaron deslindes y desmontes en zonas amarillas, instalación de alambrados y desarrollo de emprendimientos particulares y/o empresariales en sus territorios sin aprobación, entre otras situaciones. También se denunciaba que los procesos de autorización de cambios de uso del suelo no contaban con verificación de reclamo de pueblos originarios, apuntando hacia la dilación en los relevamientos territoriales dispuestos en la Ley Nacional 26.160: “se autoriza sin saber si las comunidades están reclamando esos espacios” y “los mapas del INAI no son considerados como documento de ninguna validez” (DPN, 2012)⁶.

En 2014 vencía por primera vez el plazo para la actualización del OTBN. El Ministerio de Ambiente y Producción Sustentable de Salta convocó a una Mesa de Trabajo con la participación de entidades académicas, ambientales y productivas, con el fin de recoger las opiniones de los diversos sectores involucrados. Según el documento presentado por una amplia gama de organizaciones no gubernamentales (ONG), fundaciones y organizaciones (Fundación Ambiente y Recursos Naturales [FARN], 2014), a esa fecha se habían recategorizado más de 150.000 hectáreas de bosques nativos inicialmente zonificados en las categorías I y II. Finalmente, y en el marco de estas denuncias, el mecanismo que permitía las recategorizaciones fue derogado por medio del Decreto Provincial 3.749/2014, a través del cual también fue creado el Consejo Asesor de Revisión del OTBN, compuesto por “todas aquellas organizaciones y/o asociaciones vinculadas al ambiente que manifiesten formalmente su voluntad de integrarlo” (art. 5).

“Armonizar el desarrollo productivo con la preservación” (2015-2019)

El segundo período bajo análisis coincide con el tercer mandato de Urtubey como gobernador. En el año 2015 cobró estado público un documento técnico elaborado por el organismo ambiental de la provincia, que tenía el objetivo de sintetizar el proceso de actualización y fortalecimiento del OTBN realizado a lo largo de los cinco primeros años de aplicación (2010-2014), y definir las próximas líneas de acción para “armonizar el desarrollo productivo con la preservación efectiva de los bosques nativos de la provincia” (Ministerio de Ambiente y Producción Sustentable de Salta [MAyPS], 2015, p. 2).

La propuesta actualizaba las superficies correspondientes a cada categoría de conservación, atendiendo a los cambios en el uso del suelo ocurridos desde la reglamentación del OTBN. Por un lado, se contabilizaban los 32 proyectos con resoluciones aprobatorias para cambio de categoría de conservación a nivel predial (un total de 144.984 hectáreas donde más de 80.000 fueron rezonificadas a verde), en el período comprendido desde julio de 2009 hasta el momento de la redacción del informe, en junio de 2015, dándoles legitimidad al ser incorporadas al nuevo mapa de OTBN propuesto (Figura 2)⁷.

Figura 2
Propuesta de actualización del OTBN 2014
Fuente: MAyPS (2015, p. 14)

Por otro lado, a las áreas ya transformadas mapeadas en el OTBN publicado con el Decreto Provincial 2.785/2009 (1.950.426 hectáreas), se sumaron los desmontes ejecutados en el periodo 2008-2014 (465.406 hectáreas, con un promedio de 66.486,4 hectáreas deforestadas por año), junto con áreas correspondientes a plantaciones forestales y áreas urbanas. Cabe destacar que, del total deforestado, 257.828 hectáreas revelaron ser catastros que no contaban con la habilitación correspondiente y, por lo tanto, haber sido realizados de manera ilegal (salvo en el año 2014, las áreas transformadas sin permiso superaron siempre a las legales) (MAyPS, 2015). De allí que la propuesta de revisión fue objeto de fuertes críticas y cuestionamientos de actores de la escala provincial, pero también de la nacional, en virtud de la situación violatoria de las normas ambientales vigentes⁸. En particular, se destaca el informe de la Auditoría General de la Nación presentado en mayo de 2017, donde se apuntaba que:

Como consecuencia de la ilegalidad de dichas autorizaciones, el proceso de actualización del OTBN en la Provincia de Salta debería anular los permisos de desmontes aún no ejecutados para que esas tierras recuperen el valor de conservación anterior. Y recomponer las áreas afectadas por los desmontes ya realizados. No hubo validación participativa por parte del Consejo Asesor de revisión del OTBN de la Provincia de Salta y la revisión del OTBN ha sido delegada por parte del estado provincial a la Fundación Proyungas. (AGN, 2017, p. 89)

El organismo auditor puntualizó, además, las falencias en la modalidad de funcionamiento de las audiencias públicas: proyectos de desmonte no sometidos a consulta pública, trámites en matrículas contiguas de distinto dueño que evaden audiencias, bajo acceso a la información de las audiencias publicadas en zonas rurales, lenguaje técnico, ambiguo y sin traducción a lenguas originarias, tiempos limitados y lejanía para tomar vista y obtener copia del expediente, localización de las audiencias en lugares distantes de los predios afectados a la solicitud, entre tantos otros señalamientos que limitan la participación social.

De manera complementaria, en agosto de ese año se hizo pública una carta desde las principales ONG, fundaciones e instituciones que han llevado adelante la causa de los bosques y de los conflictos por la tierra —Greenpeace, TEPEYAC, Fundación para el Desarrollo en Justicia y Paz, Universidad Nacional de Salta (UNSa), Foro Salteño por la Tierra, Acompañamiento de la Iglesia Anglicana del Norte Argentino, entre otras— dirigida al ministro, en la que manifestaban su preocupación respecto de la revisión del OTBN, pidiendo una audiencia urgente y señalando que desde el ministerio se estaba dando por finalizada la actualización sin haber cumplimentado con el proceso de consulta y participación. Se acusaba, asimismo, que de modo concomitante a estos procesos se dio creación al Comité Asesor Provincial de Manejo de Bosques con Ganadería Integrada (MBGI), hecho que “desvió el diálogo sobre el futuro de las áreas amarillas del OTBN hacia un nuevo grupo que ya no incluye las voces de nuestras organizaciones y muchas otras que también deberían ser consultadas” y que el proceso ha sido “limitado en términos de organizaciones representadas, fragmentado en el tiempo y de poco valor en términos del aporte efectivo de los participantes” (Greenpeace et al., 2017).

Los intereses de los sectores del agronegocio local cobraron renovada fortaleza en el nuevo contexto político abierto con la llegada de Mauricio Macri al gobierno nacional en 2015. Como muestra, un fragmento de una nota de opinión en el diario El Tribuno titulada “Basta de Chaco pintado de amarillo” en la cual se afirmaba:

Decidimos ponernos de pie con vigor y total voluntad, solicitando al Gobierno nacional que derogue de manera total la zona amarilla, lamparón vergonzoso que frena todo conato de inversión, y se declare al Chaco argentino, comenzando por Salta, como zona potencialmente favorable en el segmento ganadero. (Basta de Chaco pintado de […], 2016)

Las discusiones en torno a las recategorizaciones volvieron a recrudecerse cuando, por medio de la Resolución Nacional 56-E del año 2018, el organismo ambiental nacional a cargo del ministro Bergman, apuntó a su incompatibilidad con las disposiciones de la Ley Nacional 26.331 por “modificar regresivamente y de manera relevante” el OTBN (art. 1). La disposición instaba a la autoridad provincial a suspender los efectos de tales autorizaciones y a restaurar los ambientes desmontados. En respuesta, la Resolución Provincial 19/2018 del organismo ambiental provincial ordenó suspender la ejecución de las autorizaciones, decisión que no fue bienvenida por quienes se habían visto beneficiados con las recategorizaciones, alegando sus derechos adquiridos y denunciando la intromisión de la nación en asuntos locales.

Este conflicto cobró relevancia en el marco de la convocatoria a una nueva reunión del Consejo Asesor del OTBN en el mes de mayo, frente a la cual las principales asociaciones del sector rural salteño presentaron una carta conjunta explicando las razones de la no concurrencia. En una entrevista realizada al presidente de la asociación PROGRANO, este alegó desacuerdo con el accionar provincial y, frente a las acusaciones de organizaciones ambientalistas, aseveraba:

No se tiene en cuenta la situación real de esos bosques que ya están degradados y que por estar pintados de amarillo son improductivos y llevan a sus habitantes a la marginalidad, a la pobreza y al atraso. Muchos para escapar de ese destino emigran. Se puede producir cuidando el medio ambiente. Pero de nada sirve esos bosques pintados de amarillo que hoy están llenos de vacas criollas y animales salvajes que degradan un monte abandonado para que los habitantes se empobrezcan cada vez más teniendo la posibilidad de producir. (Desmontes: Prograno reclama seguridad jurídica […], 2018)

Por su parte, en su mensaje de bienvenida a la mencionada reunión, el gobernador Urtubey afirmaba que desde la provincia querían dar una “fuerte señal” vinculada a la posibilidad de tener una Salta productiva y sustentable:

Nuestro desafío es ver de qué manera resolvemos no solo distintas miradas y distintas posiciones sino fundamentalmente cómo hacemos para que estas distintas situaciones no generen un daño a nuestra posibilidad de sostener nuestros recursos de la manera que los debemos sostener y segundo, que no impidan nuestro desarrollo productivo en una provincia que tiene mucho para crecer (…) Nosotros debemos, en el ejercicio 2018 tener esta actualización, debemos lograr, más allá de los debates, de las discusiones, que tienen que ser amplias, abiertas, participativas, tenemos que arribar a resultados a efectos de ser eficientes en lo que tenemos que hacer. (Urtubey, 2018)

A pesar de este llamado, el segundo vencimiento para la revisión del OTBN tuvo lugar de manera casi coincidente con el fin de los tres ciclos sucesivos de gestión del gobierno de Urtubey, iniciados a fines de 2007 con la promesa de poner fin al festival de desmontes.

Re-ordenamiento territorial en contexto de crisis sanitaria (2020-actual)

“Una puja hectárea por hectárea”

El año 2020 encontró al mundo y al país en situación de crisis sanitaria como consecuencia de la pandemia por COVID-19. De modo simultáneo a las medidas de cuidado y aislamiento y de la restricción de actividades dispuestas en las escalas nacional y provincial —donde los desmontes no parecieron limitarse, ya que entre 2020-2022, los datos de pérdida de bosques superaron las 80.000 hectáreas—, en Salta tuvo lugar la declaración de la emergencia sociosanitaria en los principales departamentos con superficie boscosa, como consecuencia del aumento en los casos de muerte y desnutrición infantil en comunidades indígenas (Ley Provincial 8.185/2020). También, ese año, supuso en Argentina el inicio de un ciclo de incendios forestales de gran magnitud (Wertheimer y Fernández Bouzo, 2023), en los que las provincias de la región chaqueña no fueron ajenas: en el periodo 2020-2022, más de 200.000 hectáreas fueron afectadas por incendios en Salta (Argentina.gob.ar, s.f.,c).

En este contexto, la actualización del OTBN cobró un nuevo impulso en Salta, donde la gobernación en este período fue asumida por Gustavo Sáenz (2019-2023 y 2023-actual). Ciertos acuerdos políticos y metodológicos dieron inicio a un nuevo proceso de revisión que, no sin conflictos, se fue canalizado institucionalmente a través de mesas técnicas, talleres y reuniones. En junio de 2021, el Ministerio de Producción y Desarrollo Sustentable cursó invitaciones a participar de la primera reunión virtual del Consejo Asesor de Revisión del OTBN, en el marco del proceso de actualización llevado a cabo a través de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Greenpeace respondió alegando que no participarían en una reunión virtual para la revisión del OTBN, al mismo tiempo que se propiciaba la deforestación (entre diciembre 2020 y enero 2021 el gobierno de Salta convocó a audiencias públicas para habilitar desmontes en siete fincas por un total de 28.311 hectáreas):

Resulta preocupante que la provincia avance con la actualización del OTBN a pesar de las restricciones a la circulación y a actividades por la pandemia de COVID-19 y la falta de conectividad a Internet de sectores claves para la discusión sobre lo que se realizará en sus territorios, como indígenas y campesinos. (Colombo, 2021)

Mientras referentes del ámbito universitario y académico también señalaban sus dudas respecto de la convocatoria gubernamental (Seghezzo, 2021), una segunda reunión fue postergada tras la presentación por parte de comunidades originarias y campesinas junto con organizaciones ambientales y sociales de una carta al secretario de ambiente provincial, solicitando su suspensión:

Hasta tanto seamos formalmente informados de manera detallada e incluidos en el proceso de participación, análisis y decisión, tanto en el Consejo Asesor, como en cualquier otra instancia que requiera el nuevo OTBN, para un proceso transparente y consensuado que garantice el respeto de los derechos humanos, la diversidad cultural, el desarrollo integral y sostenible, y el futuro de las próximas generaciones. (Bosques Nativos. Denuncian falta de […], 2021)

Allí, se requería información sobre la reunión realizada, sus participantes, temario y conclusiones arribadas, la metodología de trabajo prevista, advirtiendo respecto de las metodologías virtuales que “violan los derechos de inclusión de las comunidades originarias y campesinas, por cuestiones tecnológicas y de interculturalidad” (Postergaron la segunda reunión por […], 2021). En abril de 2022 tuvo lugar un nuevo taller en la ciudad de Salta, donde funcionarios y técnicos del organismo ambiental presentaron la propuesta de revisión del OTBN, junto con los plazos y mecanismos previstos para arribar a una nueva zonificación a través de un proceso participativo, inclusivo y vinculante, y que salvaguardara los criterios definidos en la Ley Nacional 26.331, como el respeto por el principio de no regresividad (Asociación Miguel Ragone, 2022).

La propuesta surgió a instancias de la Mesa Técnica de expertos, quienes impulsaron la incorporación de herramientas metodológicas desarrolladas en investigaciones previas para la puesta en marcha del proceso participativo y la consideración de distintas visiones en torno al OTBN⁹. En concreto, se utilizó la metodología Q, una técnica para el análisis de las percepciones sociales que busca identificar y comprender la diversidad de perspectivas que existen sobre un tema específico (Seghezzo, 2022). A partir de un proceso de selección y adaptación de una serie de frases relevantes, los participantes fueron invitados a organizarlas en una grilla de respuestas según su grado de acuerdo o desacuerdo, y del procesamiento y análisis surgieron cuatro grupos relativamente homogéneos con perspectivas sociales diferentes¹⁰.

A lo largo del proceso se desarrollaron talleres zonales de carácter informativo y participativo, con presencia de representantes de organizaciones de pueblos originarios, pequeños productores, ONG y organismos estatales locales. En cada uno de estos espacios, se discutió al interior de los cuatro grupos de opinión, con el fin de llevar adelante una ponderación de las capas base sistematizadas, organizadas y elaboradas por la Mesa Técnica en coordinación con las autoridades ambientales provinciales. En paralelo, en una plataforma online se generó una herramienta donde podía visualizarse el área bajo revisión, las zonas de conservación, las áreas en producción agropecuaria, las áreas urbanas y los cuerpos de agua, a partir de la cual era posible asignar una calificación de importancia a las tres categorías de conservación (de 1 a 100) y seleccionar el nivel de riesgo hidrológico considerado admisible para evitar erosión de suelos, degradación de cuencas e inundaciones¹¹.

En octubre de 2023 se llevó a cabo la última reunión del Consejo Asesor de OTBN en la sede del gobierno provincial en la capital salteña. A partir de la conformación de diferentes mesas de trabajo donde los representantes de las distintas organizaciones participantes debían consensuar mapas de zonificación a partir de las herramientas metodológicas y digitales mencionadas, al finalizar la jornada quedaron conformados cuatro mapas, uno por cada grupo de trabajo. El ministro de producción y desarrollo sustentable aludió al sector académico y universitario como la “nave insignia” del proceso, destacando su “absoluta transparencia y amplitud participativa” a partir del cual:

Han de surgir los famosos colores en el mapa, que pretendemos tengan muchos más consensos que disensos, porque el camino ha sido entre todos y porque lo que tomamos como referencia es la ciencia, no las opiniones, ni el “boca de jarro”, ni los fanatismos de un lado o del otro, es la ciencia cuyos criterios son innegables. Han participado todos los representantes de las comunidades de hermanos originarios, en un compromiso y en un entendimiento exacto al que describo: de que necesitan poder producir para mejorar su calidad de vida. Y hoy que hemos avanzado muchísimo también en la regularización dominial, que muchas comunidades nuestras tienen ya propiedades comunitarias originarias, son los más interesados en poder producir sustentablemente. (Más de 130 organizaciones analizaron […], 2023)

Como puede entreverse, la propuesta de revisión reposó en una fuerte confianza en la técnica y en el conocimiento experto como vías para la resolución de los históricos conflictos por los bosques nativos en Salta y como modo de dar mayor legitimidad al proceso. La información surgida fue analizada a partir del método de evaluación multicriterio, con el fin de obtener diferentes escenarios de OTBN para la obtención de un escenario único que promediara todas las propuestas.

El mapa que sintetizó las posiciones de los distintos grupos y la superficie destinada a cada categoría fue presentado hacia fin de año. En el informe final del equipo técnico (SAyDS, 2023) se estableció un total de 1.278.221 hectáreas zonificadas en la categoría roja (16,9 %), 5.539.750 hectáreas en amarillo (73,5 %) y 721.568 hectáreas (9,6 %) en verde, una superficie menor a la que fuera asignada en el OTBN de 2009. Ahora bien, en el nuevo mapa, las áreas verdes no tienen una ubicación geográfica definida, sino que pueden ser distribuidas en una categoría transitoria denominada Área de Producción y Conservación . En concreto, la categoría II se divide entre un amarillo estricto (3.247.625 hectáreas) y un amarillo potencial (2.292.125 hectáreas), que se puede transformar a verde, siempre y cuando no aumente la superficie efectivamente otorgada a esa categoría, para cumplir con el principio de no regresividad (no estaría asociado a una ubicación determinada, sino a un máximo de superficie que no puede sobrepasarse) (Figura 3).

Figura 3
OTBN según categorías de conservación
Fuente: Anexo Ley Provincial 8.483/2024, folio 131

Tras la aparente neutralidad y consenso que predominó entre una multiplicidad de valoraciones ambientales y territoriales —que, tal como nos enseñara Martínez Alier (2015), se han revelado inconmensurables entre sí—, se trató, en palabras de integrantes del equipo técnico provincial, de “una puja hectárea por hectárea” (comunicación personal, 18 de octubre 2024). Tal como nos lo graficaran en esa conversación informal, representantes del gobierno y de sectores productivos concentrados pugnaron hasta último momento por aumentar una superficie verde que “no podíamos sostener técnicamente, ni tampoco socialmente” (comunicación personal, 18 de octubre 2024).

“¿Cómo ordenamos a los malos?”

Más allá de las fortalezas del proceso narrado, se alzaron voces que expresaron preocupación respecto de los horizontes temporales para la actualización, que entraban en contradicción con la participación en regiones alejadas de la capital provincial por parte de poblaciones que tienen otras temporalidades y formas de participación, y donde también se pone en juego el problema de la traducción (tanto lingüística como técnica). Desde Greenpeace, por su parte, se hicieron críticas a la zonificación flexible, por abrir nuevamente la posibilidad a recategorizaciones y por considerar excesiva la superficie asignada a la categoría verde (Greenpeace cuestionó la propuesta […], 2024).

También, desde las entidades agropecuarias se mostraron en situación de alerta respecto del mapa, sabiendo que no podrían superarse las superficies ya asignadas a la categoría verde. De este modo lo expresaban, en redes sociales, desde la Sociedad Rural salteña tras participar de la última reunión:

Además de las presentaciones con una mayoría de mirada ambientalista que participaron en las mesas, nos enfrentamos al principio de no regresión, en donde no se puede avanzar sobre los colores rojo y amarillo. Desde nuestro sector quedamos atentos a los resultados que el Equipo Técnico presentará con una última instancia de aportes que se podrán realizar antes de ser presentado el mapa final a la Legislatura para su votación. Estamos trabajando para que el sector esté representado, esperando que el mapa final que resulte de los análisis técnicos y visión política sea una herramienta para el desarrollo económico y productivo de la provincia. (Sociedad Rural Salteña [SRS], 2023)

Si bien el nuevo mapa reduce la superficie destinada a cambios en el uso del suelo con relación a la cartografía hasta entonces vigente, lo cierto es que desde el año 2008 la provincia de Salta ya perdió más de 700.000 hectáreas de bosques, tanto de manera legal como de modo ilegal (esto es, sin los permisos, o en categorías amarilla y roja). Incluso, en el transcurso de los encuentros se hicieron públicas convocatorias a audiencias para solicitudes de desmonte, lo cual revitalizó los debates respecto de si era posible continuar emitiendo autorizaciones de cambios en el uso del suelo mientras se discutía el nuevo mapa del OTBN (Urbano, 2023).

Finalmente, tras meses de dilaciones y en un clima de crecientes críticas, hacia fines de 2024 el ejecutivo provincial presentó el proyecto en la legislatura, bajo la premisa de ser reparador de los errores históricos cometidos. El texto consiguió un rápido tratamiento y en menos de diez días fue debatido en las cámaras de Diputados y Senadores, obteniendo su aprobación definitiva el 19 de diciembre de 2024 a través de la Ley Provincial 8.483.

En las alocuciones de los legisladores pudieron escucharse voces a favor y en contra de la aprobación de la norma¹². Entre las primeras, se criticó a la Ley Provincial 7.543 por su espíritu restrictivo y su impacto negativo, al haber circunscripto la categoría verde a departamentos del sur y relegar a la postergación al norte provincial. En contraposición, se ponderó la decisión política de tomar a la conservación y a la producción como políticas de Estado, alegando que “es la hora de la producción” (más que políticas ambientales, se estaba definiendo “el futuro productivo de la provincia”). En línea con las instancias previas, se valoró el análisis “netamente científico” (no “arbitrario”) del proceso, desplegado de “la manera más técnica, objetiva, estudiada y responsable posible” y donde “la política no se metió”.

A diferencia del mapa aprobado en 2009, que había condenado “a muchísimos salteños a la pobreza y a la falta de desarrollo, particularmente en ese querido Chaco salteño”, con este nuevo mapa se trataba de ordenar “de manera más distributiva y equitativa la posibilidad de producción en tierras tan prósperas como la nuestra”, aspirando al beneficio de tierras productivas antes no tenidas en cuenta. En esos territorios ahora disponibles, ya no es la agricultura a gran escala —soja, poroto, maíz, de acuerdo a los principales cultivos— donde se posan los principales intereses, sino en la actividad ganadera (“el Chaco puede ser productivo sin duda y se debe transformar en una verdadera fábrica de terneros”) y en los mercados de carbono (“brindará seguridad jurídica a todos los productores y empresas que inviertan en Salta para la generación del tan demandado y requerido bono de carbono”). Ya en apartados anteriores hemos señalado las críticas a las formas que ha asumido la ganadería en su versión MBGI (principal modalidad productiva que busca impulsarse en áreas categorizadas en amarillo), mientras que diversos estudios han alertado sobre las perspectivas de economización, mercantilización y/o financiarización de la naturaleza que se ponen en juego en el marco de las políticas de conservación de los bosques nativos asociadas a los bonos verdes (Boffa, 2023; Casalderrey Zapata et al., 2024).

Por su parte, entre las miradas críticas que se manifestaron en el recinto se mencionaron los tiempos acotados para el tratamiento legislativo, junto con las dudas respecto de la capacidad de control a escala predial de la aplicación de la norma. Cabe destacar la referencia a que la ley de OTBN está hecha “para ordenar a los que son malos”, que —irónicamente— fue pronunciada por quien fuera vicegobernador en el período con mayores tasas de deforestación en Salta:

Cuando se hablaba de poner en marcha el desarrollo productivo de estas 750.000 hectáreas [las desmontadas desde el año 2000 hasta la sanción del OTBN] se hablaba de la mejor calidad de vida que iban a tener los pobladores de esas regiones, les quiero decir que la experiencia nos ha mostrado que el campo le aporta al país muchísimas divisas, pero la calidad de vida de los trabajadores de ahí no ha mejorado.

Otras disertaciones giraron en torno a la cuestión de la diversificación productiva y del acceso a alimentos, poniendo en tensión la idea de desarrollo asociada al agronegocio y la efectiva distribución de sus beneficios:

¿qué vamos a hacer con el tema de los alimentos de las familias que van a ser desplazadas en este nuevo reordenamiento? (…) ¿soja vamos a producir?, ¿vamos a producir carne?, ¿vamos a producir verdura?, ¿vamos a asegurar que los pequeños productores puedan acceder a créditos para poder producir más para mejorar su ingreso, o simplemente va a ser autorizar para que aquellos inversores vengan a llevarnos por delante el monte?

Antes, durante y tras el tratamiento legislativo, no dejaron de hacerse presentes las declaraciones por parte de organizaciones de la sociedad civil —alertando sobre inconsistencias legales, técnicas y procedimentales “que podrían desencadenar un retroceso significativo en la protección ambiental” (ACEN et al., 2024, p. 1)—, junto con posicionamientos encontrados entre distintas facultades de la universidad (Desmontes en Salta. La Facultad […], 2024; Definen una postura de la UNSa […], 2024). Además de señalar la falta de participación efectiva, intercultural y bilingüe, buena parte de las críticas recayó sobre la introducción de la categoría transitoria (en amarillo oscuro con un punto verde en la cartografía aprobada). En particular, esto abre un espacio de incertidumbre respecto de cómo y a través de qué mecanismos se definirá la ubicación de las zonas verdes susceptibles de ser desmontadas, toda vez que la autoridad de aplicación cuenta con 120 días desde la promulgación de la norma para definir estos procedimientos.

Lo anterior cobra mayor criticidad en el caso de los territorios indígenas y campesinos, que en su gran mayoría no cuentan con la titularidad de las tierras que habitan, y tampoco con recursos para afrontar posibles litigios y procesos judiciales en defensa de sus espacios de vida. Quienes vienen acompañando a estas familias y comunidades en casos de desalojos y deforestación se mantienen en alerta en función de experiencias pasadas: “le deja 700 mil hectáreas para decidir a una Secretaría que, cuando hubo pedidos de desmonte y las comunidades se opusieron porque les afectaba directamente, los desalojaba, nunca dijo que no, a ninguna propuesta de desmonte” (comunicación personal, 23 de diciembre, 2024).

Cabe señalar que hacia fines de enero de 2025 tuvo lugar la tercera marcha de comunidades indígenas hacia la capital salteña en contra de los desalojos y los desmontes, impulsada por organizaciones de distintos pueblos originarios que habitan los departamentos de Oran, Rivadavia y San Martín (Tercera caminata de comunidades indígenas […], 2025). Por otra parte, es importante destacar lo ocurrido en la vecina provincia de Chaco, donde la también disputada revisión del OTBN fue llevada a instancias judiciales por organizaciones ambientales y sociales para solicitar su inconstitucionalidad. En efecto, en febrero de 2025 la organización Greenpeace presentó un escrito ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación para denunciar la ilegalidad y flexibilización de las recientes actualizaciones de los OTBN de Salta y Chaco, en el marco de una acción de amparo iniciada en 2019 en representación de los últimos yaguaretés que habitan el Gran Chaco, para que se detenga el avance de la deforestación, causa en la que el máximo tribunal se declaró competente en noviembre de 2023 (Greenpeace denunció ante la Corte […], 2025).

A la luz de los acontecimientos posteriores a la promulgación de la ley, queda nuevamente abierta la pregunta por la intensificación del conflicto en el espacio público, lo cual, tal como ocurrió con la Ley Provincial 7.543, podría derivar en su judicialización y en el involucramiento de nuevos actores, escalas de acción y argumentos.

Reflexiones finales

Como deja entrever el recorrido planteado, la discusión por el ordenamiento de los bosques desde la elaboración del primer mapa, no ha dejado de ser una disputa territorial por parte de actores en desiguales condiciones y con heterogéneos intereses en torno a los modos de uso, gestión, apropiación y valoración de la naturaleza. Transcurridos los primeros años de la implementación del OTBN, los debates pasaron a estar liderados por los actores empresariales y su puja por dejar atrás el “amarillo patito, amarillo social” (comunicación personal, 17 de agosto, 2010) —tal como lo describieran burlonamente nuestros entrevistados— para volver a teñir al territorio salteño de un “fuerte verde productivo”(Del pálido amarillo al verde […], 2010). Si bien en la última etapa analizada se atravesaron numerosas instancias con el fin de arribar a la confección de un nuevo mapa consensuado con el aporte de saberes expertos, los caminos que tomará su implementación son abiertos, dado que la misma trasciende a la dimensión meramente científica y será definida en el terreno social y político, donde las desigualdades estructurales de largo aliento se expresan. Ordenar un territorio invocando criterios técnicos y objetivos no resuelve las relaciones de poder involucradas y su carácter eminentemente político. Por el contrario, el OTBN salteño nos permite rastrear las contradicciones, historicidad y dinamismo en la producción de territorios, al tiempo que nos enseña cuáles son aquellos territorios y territorialidades que se legitiman y cuáles los que se invisibilizan y subalternizan.

En este sentido, cabe recordar que los desmontes tuvieron continuidad a lo largo de todo el período considerado, frente a lo cual es esperable que la superficie boscosa se vea reducida más allá de lo estipulado en el nuevo mapa. Si bien las tasas disminuyeron con respecto a los años previos al OTBN, gran proporción de las áreas desmontadas con posterioridad a la zonificación del año 2009 se registran en zonas de bosques nativos pertenecientes a las categorías roja y amarilla; es decir, desmontes efectuados de manera ilegal y en contra de las regulaciones previstas en el OTBN (los desmontes en zonas prohibidas para todo el periodo bajo análisis se acercan al 40 % del total deforestado). Esta deforestación incluye desmontes ilegales, pero también abarca los casos amparados en procedimientos administrativos que permitieron la recategorizaciones, junto con la pérdida de cobertura boscosa como resultado de incendios forestales.

Con todo, la continuidad de las actividades de desmonte y tala ilegal, y la violación o cumplimiento de la zonificación establecida en los OTBN están, en gran medida, sujetas a la capacidad de control y monitoreo efectiva de la autoridad de aplicación ambiental. En Salta, las tareas de fiscalización de las infracciones al OTBN se encuentran con que los operativos de paralización de desmontes y extracción ilegal de madera no son permanentes ni suficientes y que la relación entre equipamiento, personal, recursos y superficie no arroja un saldo positivo.

Todo lo anterior cobra mayor urgencia al momento de escribir estas últimas líneas, cuando en la agenda nacional predominan el desmantelamiento, el desfinanciamiento y la desjerarquización de los organismos competentes en materia ambiental. Entre tantas otras, la disolución del Fondo Fiduciario de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, la aprobación del Régimen de Incentivos para Grandes Inversiones —que auspicia la llegada de emprendimientos forestales y/o agroindustriales de gran envergadura—, junto con la reciente derogación de la Ley Nacional 26.160/2006, son decisiones que auguran un panorama incierto para el futuro de la Ley Nacional 26.331/2007 y de su implementación en las escalas provinciales.

A contrapelo de las promesas de actores políticos y económicos que auguran el progreso y el desarrollo de regiones y poblaciones largamente postergadas en un contexto de crisis climática, social y económica, los indicadores de pobreza y necesidades básicas insatisfechas en los principales departamentos agroganaderos siguen siendo alarmantes. La conflictividad en territorios indígenas y campesinos no ha hecho más que profundizarse, mientras que las consecuencias ambientales, territoriales y sanitarias no parecen moderarse. Tras el avance de las topadoras, arriban a los territorios nuevos focos de conflicto y degradación para los territorios y los cuerpos. Es el caso de los efectos en la salud humana y no humana como resultado de la exposición directa e indirecta a los pesticidas utilizados por el agronegocio (Schmidt, 2021).

También, es el caso de la problemática hídrica cada vez más crítica en la región chaqueña, que cobra dramática forma a través de las cada vez más recurrentes y prolongadas inundaciones y sequías, en gran medida amplificadas por la falta de cobertura boscosa (Castilla y Schmidt, 2021). Esto, revela las derivaciones de un modelo de desarrollo provincial que no resuelve, sino que profundiza la situación de pobreza estructural de la gran mayoría de su población, privada del acceso a los bienes comunes en cantidad y calidad suficientes.

Referencias

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Notas