Introducción

Las investigaciones sobre el siglo XIX en Argentina han problematizado las territorialidades estatales y los esfuerzos oficiales por asegurar el dominio del espacio. Estos estudios se han volcado a la exploración sobre cómo los estados poscoloniales crearon instrumentos de delimitación, conocimiento y control del espacio que sustentaron procesos conflictivos de afirmación de su poder. En ese fenómeno habrían sido centrales diferentes agentes dedicados a la confección de mensuras, la realización de expediciones de conocimiento y la imposición de símbolos que delimitaban el espacio (CACOPARDO Y DA ORDEN, 2008; GARAVAGLIA Y GAUTREAU, 2011; YULN, 2014; ZUSMAN Y MINVIELLE, S/f). A nivel de los estados subnacionales, las divisiones departamentales, los registros civiles y las campañas de conocimiento supusieron también intentos por ejercer un control efectivo y regular sobre el espacio.

Ese complejo proceso de configuración territorial no constituyó un fenómeno cristalizado en el siglo XIX, sino reactualizado en el tiempo producto de los desafíos impuestos por la renovación de las agendas públicas, las innovaciones académicas y tecnológicas, así como los cambiantes proyectos políticos, económicos y sociales de las elites políticas durante el siglo XX. Esto se plasmó en nuevas configuraciones territoriales acicateadas por la expansión capitalista, las transformaciones poblacionales, la creciente urbanización, así como la emergencia de una sociedad de masas.

En ese contexto, en Argentina las diferencias espaciales comenzaron a construirse como problemas públicos e impulsaron una emergente regionalización en ocasión de las discusiones sobre el reparto territorial de la representación política, el esquema tributario, las políticas económicas y la inversión del gasto estatal (QUINTEROS, 2002). Para los años treinta, el tópico territorial adquirió mayor centralidad, sustentando la organización de proyectos estatales destinados a modernizar el campo a instancia de nuevos imperativos como la creación de mercados y la necesidad de impulsar el bienestar de la población (BALLENT Y GORELIK, 2001). Pero fue recién en la posguerra que el ascenso de los discursos sobre planificación propició la inclusión de las disparidades regionales en la agenda estatal, con la generación de planes de reforma económica (ROFMAN, 1979; QUINTEROS, 1995).

En el marco de ese conjunto de problemas históricos, en este artículo me interesa profundizar en el proceso de construcción hacia adentro de las organizaciones estatales, ahondando en las temporalidades y modalidades en que se proyectó la gestión territorial a lo largo de la primera mitad del siglo XX. Para ello, mi objetivo principal es analizar el proceso de emergencia y consolidación de regionalizaciones al interior de una organización estatal subnacional, ahondando en los momentos en que emergieron, las modalidades en que se efectuaron y los proyectos territoriales con las que estuvieron vinculadas. Más precisamente, mi intención es identificar la sucesión de imágenes regionales que las elites políticas utilizaron para percibir y valorar el espacio y sus diferencias a instancias de la construcción del estado intervencionista.

La relevancia de estos objetivos se desprende de la constatación de que las imágenes regionales constituyen instrumentos de conocimiento, reconocimiento y valoración que modelaron la agenda estatal, así como el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Resulta central entonces indagar más detenidamente en las categorías que las elites políticas^[1] han utilizado para captar y organizar la dimensión territorial del estado, así como restituir su historicidad y su condición de invención circunstancial, objeto de disputas e intereses diversos.^[2]

En el planteamiento del problema nos alimentamos de una rica línea de indagación que ahonda en la producción simbólica de las regiones al destacar el carácter construido y contingente de las categorías que las elites políticas han utilizado para identificar, delimitar y localizar el espacio (QUINTEROS, 2002; BENEDETTI, 2009, 2022; SALIZZI, 2012; BENEDETTI y SALIZZI, 2016; SEGURA, 2015). Las regionalizaciones constituyen procesos «de diferenciación y/o recorte del espacio en parcelas cohesivas o articuladas» (HAESBAERT, 2010: 2), que suponen diversas operaciones como la «identificación, localización, delimitación de una o más áreas, su denominación técnica –región, zona, área, territorio– y toponímica, su cartografiado, descripción, análisis e intervención.» (BENEDETTI, 2014: 9). En consecuencia, constituyen constructos simbólicos emergentes de prácticas sociales situadas, que una vez instituidas se vuelven instituyentes del mundo social (HÄKLI, 1997; BOURDIEU, 2006).

Para rastrear las cambiantes imágenes regionales en este artículo focalizo la atención en el caso de la provincia de Córdoba. Esta jurisdicción, con una organización territorial extensa y una marcada diversidad geográfica, produjo tempranamente saberes geográficos y una discusión política sobre los rasgos y las diferencias existentes en el espacio. Su examen detenido nos proporciona entonces un locus adecuado para visibilizar las pujas existentes alrededor de las categorías espaciales gestadas en este período.

Para abordar las formas de regionalización de la elite política como un mecanismo de percepción, valoración y acción hemos optado por utilizar un hecho político cuya performance y registro se caracteriza por su uniformidad y repetición regular en el tiempo, los mensajes a la legislatura de los gobernadores cordobeses.^[3] Estos discursos políticos no fueron solo informes de la actuación anual de los gobernantes, sino que año a año los mandatarios se dieron a la tarea de edificar un discurso estilizado y favorable de su gestión para leer frente al poder legislativo y luego difundir por medios escritos y radiales entre una audiencia más amplia. Si bien en todos los mensajes había puntos ineludibles, como el estado financiero y la situación de las diferentes ramas de la administración, salvados esos imperativos, quienes estaban a cargo del poder ejecutivo elegían contenido, orden, extensión y detalle de la información de su mensaje. En esos discursos, temas, problemas, soluciones y logros eran tratados en forma asimétrica al ritmo del calendario electoral, el humor de la ciudadanía y el desempeño de la administración pública. Las memorias, a su vez, cumplían una función irónica. Lejos de contener estrictamente lo realizado se concentraban también en lo que se deseaba realizar, lo que implicaba que se orientaban tanto al pasado como al futuro. Esto implicaba que los mensajes a la legislatura son un producto complejo, un híbrido en el que confluyen distintos géneros como la memoria, el programa político y la arenga partidaria. Los mensajes a la legislatura constituyen, en definitiva, testimonios extremadamente selectivos e intencionados que nos proporcionan valiosos accesos a la agenda pública y a las intervenciones estatales deseables en distintos contextos históricos. En esos discursos públicos, el uso de determinadas categorías para designar al espacio, las adjetivaciones y las proposiciones gestadas a su alrededor son huellas de proyectos políticos más amplios.^[4] Ahora bien, en este artículo al adoptar como vía analítica el estudio de los mensajes políticos que el gobernador realizaba a las cámaras reconocemos que esa decisión modela el alcance de nuestras interpretaciones. La manera en que el tópico territorial fue abordado en ese evento político da cuenta de aquello que podía y debía ser dicho en el discurso gubernamental, lo que estaba consensuado públicamente y revestía suficiente legitimidad como para ser presentado ante la audiencia legislativa.

Las imágenes espaciales cordobesas

A partir del análisis de los mensajes a la legislatura podemos constatar que existieron diferentes formas de imaginación geográfica que operaron simultáneamente en los intentos por ejercer la dominación del territorio cordobés. Una primera forma hegemónica de organización del espacio se desarrolló alrededor de la capital provincial. Durante la primera mitad del siglo XX, pervivió un par categorial que estructuró la percepción de los funcionarios y su manera de organización de la cosa pública, «capital» y «campaña» y, en menor medida, «capital» e «interior provincial». Estas denominaciones son reveladoras de la manera en que el espacio era concebido por la dirigencia política. Félix T. Garzón (1910-1913), en 1911 aseveraba que «La campaña, con la seguridad de las personas y de los bienes de sus habitantes, ha sido preocupación especial de mi gobierno». El término «campaña» también servía para organizar la distribución espacial de los servicios como el «registro civil en la campaña» o las «escuelas de la campaña» (GARZÓN, 1911: 13).

El término «campaña» era una etiqueta útil para denominar todo el espacio ajeno a la principal ciudad y sede del poder político, esto operó un proceso activo de reducción de la heterogeneidad existente entre quienes vivían en los distintos departamentos cordobeses. Esa categoría «campaña» era capaz de englobar en sí contextos muy dispares, espacios rurales y urbanos, de antigua y reciente colonización, montañosos y de llanura, feraces y áridos. Leída desde la dinámica vida capitalina, la «campaña» era entendida como espacio rural, actividades económicas primarias y, en ocasiones, era asociada con la precariedad y el atraso. Buena parte de las políticas públicas cordobesas se estructuraban en torno a ese par categorial. La justicia, educación, salud, seguridad y registro civil estaban organizadas de modo de servir a la «capital» y la «campaña».

Ese par categorial denotaba el peso político, económico, social y simbólico de la ciudad capital y de sus elites en el gobierno de la provincia. Pero la adopción del punto de vista capitalino para pensar el espacio provincial era hegemónica en los mensajes políticos, siendo utilizado no solo en el par capital/campaña, sino también en otras variantes como la de los puntos cardinales. Estos últimos nuevamente implicaban construir el espacio a partir de la localización de la ciudad de Córdoba, la que distaba de ser su centro geográfico. Un esquema espacial similar organizó los discursos nacionales. En los mensajes presidenciales de las primeras décadas predomina la dicotomía capital/interior nacional, aunque ocasionalmente también se insertan distinciones entre «zonas» Norte, Sur y centro (ALVEAR, 1927; JUSTO, 1936).

Además de esa primera distinción entre «capital» y «campaña», las elites políticas utilizaron otras categorías para identificar las diferencias en el espacio provincial. En los discursos legislativos se usaron categorías como las distinciones orográficas, entre «llanura» y «montaña», entre «zonas ricas» y «zonas pobres» y aquellas ligadas a la finalidad productiva -cerealera, ganadera, turística, etc.-. En una encuesta realizada por el Consejo de Educación se dividió a la provincia en cuatro zonas «por razones geográficas y económicas»: «Capital», la zona «que llamamos rica», la «de mediana economía» y la «pobre» (FERNÁNDEZ, 1939: 106). Durante el peronismo, el Ministerio de Asuntos Gremiales cordobés dividía a la provincia por orientación productiva: «Primera zona Agrícola-Ganadera», «Segunda zona, que tiene por característica principal la riqueza forestal», «Tercera zona, la misma cuenta en su mayor parte como característica principal la industria hotelera y la riqueza minera» (ANTINUCCI, 1952: 120).

Al interior de las oficinas estatales si bien existieron múltiples modalidades de identificación y organización del espacio de acuerdo con las posiciones, intenciones y saberes disponibles, predominaron aquellas delimitaciones destinadas a concebirlo alrededor de niveles de ingresos y/o orientación productiva. Luego de la dicotomía capital/campaña, tal como veremos más adelante, a partir de las entreguerras la categorización más importante fue la que diferenció al espacio cordobés a partir del par Noroeste/pobre y Sureste/rico.

Los primeros años: conociendo el territorio

«La redacción del mapa de la provincia está adelantada, pero faltan aún datos y determinaciones indispensables. Esa obra es también necesaria; solo tenemos uno de veinte y ocho años atrás y faltan en él los trazados de pueblos y líneas férreas y obras públicas construidas con posterioridad a esa fecha». (GARZÓN, 1911: 42-43)

Junto al proceso de formación del estado provincial, las primeras décadas del siglo XX fueron también las de ocupación estatal y privada de la tierra, su poblamiento y puesta en producción.^[5] Si seguimos los primeros mensajes de la década del diez resulta evidente que para la elite cordobesa el espacio todavía carecía de contornos precisos y contenidos claros. Según GARZÓN (1911) «Se ha estudiado y se sigue estudiando, para su ocupación fructífera, el territorio de la Provincia, pero es ésta, una obra que, por su amplitud, aún no ha podido adelantarse mucho». (GARZÓN, 1913: 68).

Para alcanzar un control efectivo, las agencias provinciales primero debían desplegar voluntad política e instrumentos técnicos orientados a su conocimiento. El gobernador Ramón Cárcano (1913-1916) admitía justamente esa situación y al dialogar con los agentes estatales, asumía el escaso conocimiento, «accidental y desordenado», que el Poder Ejecutivo todavía tenía sobre la provincia.^[6] De los mensajes analizados se desprende la existencia de una dirigencia política en proceso de dimensionar las transformaciones que se estaban operando, en especial, en las zonas de reciente colonización, modificadas aceleradamente a instancias del capital y el trabajo.

No es sorprendente que, a inicios del siglo XX, las elites políticas orientaran el accionar de las agencias estatales hacia tareas relacionadas con el conocimiento y la evaluación del espacio económico y social. Se dotaron de instrumentos para «mirar», como las estadísticas, los viajes y las campañas técnicas de los expertos, los informes de las jefaturas políticas, las demandas de los actores corporativos -asociaciones agrarias y sindicales- y de las poblaciones locales (TOGNETTI, 2005; CECCHETTO, 2014, entre otros). En los mensajes también se mencionan algunos hitos institucionales en el conocimiento, determinación y evaluación de la jurisdicción como el catastro, la fijación de los puntos geográficos, el mapa de la provincia de Córdoba, la resolución de los conflictos de límites con el resto de las provincias (Santa Fe y Santiago del Estero).^[7] Este fenómeno a nivel subnacional se enlaza con procesos más generales de recomposición de las formas de ejercicio del poder estatal y su dominio territorial.

Junto a la ambición por conocer y controlar el espacio, se sumó el de ponerlo en producción. Para ello se crearon agencias como el Departamento General de Agricultura y Ganadería en 1910. Uno de los principales objetivos de esta oficina fue la de adquirir los elementos técnicos necesarios para conocer las aptitudes naturales de la provincia y las posibilidades de instrumentar mecanismos que aseguraran el destino productivo de los espacios rurales. Sus primeras menciones en los mensajes describen los viajes de estudio que realizaron sus empleados con la finalidad de estudiar las posibilidades agrícolas de distintos destinos provinciales. Esas inserciones visibilizan los esfuerzos de las elites políticas y los técnicos por adquirir los instrumentos con los que aprehender, regular y explotar el territorio cordobés, sus recursos y pobladores.

En el discurso del gobernador Félix Garzón no se explicita aún esa frontera interna Noroeste y Sureste de la que hablamos en el apartado anterior. En su discurso, Garzón utiliza el binomio «llanuras y montañas» (GARZÓN, 1911: 26). Esta diferenciación dependía de los rasgos físicos de esos espacios, ajenos a lo que los hombres supuestamente podían hacer con ellos. Los términos «llanura» y «montaña» para regionalizar el espacio respondían al predominio de la morfología como criterio de identificación y delimitación geográfica. No obstante, sobre esa noción se comenzaron a superponer diferencias introducidas por las distintas necesidades de sus pobladores y sus actividades. Garzón explicaba que la llanura de la zona Sur solicitaba seguridad y caminos, ayuda en la promoción de las actividades de cultivo como el adelanto de semillas y las facilidades de crédito; la llanura de la zona Norte, en cambio, necesitaba riego, agua para beber, para los animales y los cultivos.

Pocos años después, Ramón Cárcano reutilizó esa dicotomía «llanura/montaña» en sus discursos legislativos, pero introdujo una diferenciación más clara dentro de esa «llanura» al reiterar ese apelativo, pero haciendo una referencia más concreta a la «llanura del cereal», aquella identificada con la zona Sureste. Esto implicaba superponer sobre las categorías físicas otras económicas, un proceso que estaba llevando a cabo la geografía académica (SALIZZI, 2012: 14). Esa diferenciación entre las llanuras cordobesas fue el producto de los cambios introducidos a partir del cambio de siglo en el uso del suelo. El área de reciente colonización atravesó una «revolución agrícola» con la expansión de la producción cerealera y en especial del trigo (MOREYRA, 1992: 76). Esto deslindó a la «llanura del cereal» de la llanura chaqueña que se extendía alrededor del bloque serrano, menos favorecida por los suelos y el régimen de lluvias. Pero esa diferencia todavía era poco visible en los mensajes a las cámaras.

Si en los discursos políticos la distinción podía ser poco clara, no sucedía lo mismo en otros ámbitos de producción de saber político y geográfico. Juan Bialet Massé en su Informe sobre el Estado de las Clases Obreras Argentinas (BIALET MASSÉ, 2010 [1904]) daba noticias sobre las diferencias en la actividad productiva, el mercado de trabajo, las migraciones internas y las condiciones de vida que llevaban a la explotación maderera en el Norte cordobés y las migraciones de los criollos hacia los nuevos campos abiertos a la explotación cerealera. En la Geografía de la Provincia de Córdoba (1904; 1905) de Manuel E. Ríos y Luis Achával, un parteaguas en el pensamiento geográfico cordobés, los autores introdujeron una representación regional de la provincia que perduraría durante todo el siglo XX. Esta consistía en la identificación de dos grandes regiones de acuerdo con su rendimiento agrícola. Ríos y Achával no se limitaron a relevar las características y riquezas que a sus ojos contenía la provincia, sino que avanzaron proponiendo un programa de obras públicas destinado a asegurar que las agencias estatales lograran incentivar las actividades productivas (RABBONI, 2011).

Pero la influencia de esos saberes expertos fue más notoria en los discursos de los años veinte. Todavía en los mensajes de la década del diez, a la «rica llanura del cereal» se contraponía la «pobre montaña». La «montaña» era identificada como la zona serrana en donde habitaba «la población más pobre y aislada» (CÁRCANO, 1916a: 160, 211). Entre ambas se instituía una relación jerárquica a instancias de su desempeño económico.

En ese contexto, la dirigencia política conceptuaba la acción de las agencias provinciales como intervenciones tendientes a asegurar la promoción de la actividad económica, pero no estaba del todo claro qué orientación debía tener esa acción estatal sobre las asimetrías regionales. Para Cárcano era legítimo generar una política redistributiva que permitiera la puesta en valor de los espacios económicos más marginales. En los comentarios dedicados a la «montaña» proponía instrumentos de intervención destinados a favorecer la inserción productiva de una región con potencialidades para incorporarse al crecimiento económico a través de la acción promotora del estado. La construcción del Camino de Las Cumbres, destinado a unir a la ciudad de Córdoba con el valle de Traslasierra^[8], fue sintomático de los esfuerzos financieros que el gobierno estaba dispuesto a realizar para conectar la zona serrana con los mercados extraregionales. Para el dirigente, la concreción de ese camino permitiría estrechar vínculos, promover el turismo y el comercio (CÁRCANO, 1916a: 187):

«Las poblaciones de las sierras vivían hasta ahora como en la época del conquistador, encerradas en sus valles fértiles o aisladas en sus mesetas de pastoreo, produciendo únicamente para el propio consumo y comunicándose a penas a lomo de mula. Necesitaban de la acción decidida y constructiva del gobierno en materia de vialidad, para salir de su estado colonial, estimular la explotación de sus riquezas naturales, de las labores de la granja, de las estaciones climatéricas, de hoteles y residencias de verano. Era indispensable tomar posesión real de la belleza y encanto de nuestras montañas, por cómodos y atrayentes puentes y calzadas, que provoquen y desenvuelvan el turismo, que será la más grande e inmediata riqueza de la población de las sierras.» (CÁRCANO, 1916b: 165)

Para Cárcano, a diferencia de la «montaña», la «llanura del cereal» era beneficiada por leyes nacionales y al estar «repleta de ganados y cereales, tejida de ferrocarriles, plana y firme, donde el simple tránsito construye el camino. Donde hay riqueza acumulada, existe siempre la vía abierta para trasportarla, sin esperar la mano del gobierno» (CÁRCANO, 1916b, 167). El contraste entre la riqueza de esa llanura y la «pobre y tan hermosa» montaña lo había llevado a preocuparse preferentemente por esta última. Pero algunos de sus sucesores pregonaban una política diferente. Eufrasio Loza (1916-1917), primer gobernador radical, afirmaba que los caminos de Cárcano favorecían a viajeros y «hombres de buena posición económica», por lo que proponía privilegiar las necesidades de la «zona más rica» (LOZA, 1917: 86). Así el esfuerzo de la administración estatal debía promover la acción de quienes estaban asegurando el progreso provincial.^[9]

Subyacentes a la orientación que se quería dar a la acción estatal se inscribían pujas de poder entre distintos actores por las formas de asignación del gasto público. El ascenso de la Unión Cívica Radical en la segunda década del siglo había implicado la promoción de elencos políticos con una base territorial más amplia que las dirigencias conservadoras arraigadas en el espacio capitalino (FERRARI, 2008: 157). A su vez, aunque Cárcano no lo admitiera, al proyecto del Camino de Las Cumbres subyacían demandas comerciales provenientes de la ciudad de Córdoba. Esta vía permitiría a los comerciantes de la ciudad capital reducir en varias jornadas sus viajes al valle de Traslasierra y por ese medio concentrar conexiones mercantiles que estaban reorientándose hacia otras provincias o hacia el Sur, alrededor de otro polo urbano como Río Cuarto. Los departamentos al Norte y Oeste estaban estrechamente integrados a los circuitos mercantiles que comenzaban en la capital cordobesa y esas elites urbanas mantenían intereses comerciales y propietarios en esas zonas de antigua colonización (VALDEMARCA, 2003).^[10]

Durante la segunda década del siglo XX, es posible reconocer algunas constantes en la manera de pensar el espacio provincial y la acción de las agencias estatales. Como forma de organización espacial todavía existía un predominio del binomio llanura/montaña, aunque paulatinamente esos términos se escindirían para dar lugar a una diferenciación entre la «llanura del cereal» y la «llanura ganadera» cuando las variables económicas comenzaran a adquirir mayor centralidad en la gestión política de la elite. La pobreza y la riqueza de la montaña y la llanura se definían por la aptitud productiva de cada zona. Aunque había acuerdo respecto a la capacidad de los dispositivos estatales para promover las actividades productivas, no había consensos entre los gobernadores sobre cuál debía ser su orientación, si debía ir en provecho de las actividades exitosas, favoreciendo sus aptitudes naturales, o si debía incentivar las áreas menos integradas a los vectores económicos del momento.

Regionalización socioeconómica y promoción estatal

«Se ha persistido en la consecución de todas las obras hidráulicas de provisión de agua de consumo y de riego, al par que se desarrollaba el gran plan de forestación y antidunícola en sus respectivas zonas y los cultivos forrajeros y de secano, se fomentaban y experimentaban con toda insistencia, buscando la solución permanente y duradera que liberen las distintas regiones de la provincia de los males y características que obstan su progreso». (SABATTINI, 1992: 142, correspondiente al año 1940).

Las identidades Sureste/rico y Noroeste/pobre soldaron recién como lugares comunes en los discursos políticos de los años veinte. Para el gobernador demócrata Rafael Núñez (1919-1921) el Sur era la «fuente principal de la riqueza pública» (NUÑEZ, 1919: 28) y su correligionario, Julio A. Roca (h) (1922-1925), destacaba su «preocupación y empeño por la pronta reconstrucción de la red de caminos en la región más rica de la Provincia no será causa bastante para limitar mi acción en la red llamada de turismo y que tanto beneficia a los departamentos del norte y del oeste...» (ROCA, 1923: 57). Para Ramón Cárcano (1925-1928), las obras hidráulicas sobre los ríos para su almacenamiento y distribución «elevará la prosperidad de las regiones pobres a la altura de las más ricas de la provincia» (CÁRCANO, 1927: IX-X). Para la zona Sudeste eran importantes los caminos y la policía porque «los departamentos del sur y del este, requieren una mayor dotación, porque son muy grandes los intereses que hay que cuidar» (CÁRCANO, 1927: 31). Sobre esas mismas cuestiones volvía José Antonio Ceballos, gobernador radical (1928-1930), enfatizando la necesidad de asegurar la seguridad de «tan vastas y ricas zonas». (CEBALLOS, 1929: 64).

En muchos de los mensajes se discutía la suerte del Norte cordobés y las vías a adoptar para mejorar una ganadería rústica que difería de los resultados que los grandes estancieros alcanzaban en los departamentos ganaderos del Sur, participantes de un «extraordinario progreso» (CÁRCANO, 1926: 205). En los mensajes a la legislatura se enfatizó el problema fitosanitario de la «tristeza» para el ganado^[11] y la labor que la administración provincial debía realizar a través del mejoramiento de las razas y la creación de bañaderos garrapaticidas (ROCA, 1925: 74). También a mediados de los años veinte los gobernadores mencionaban repetidamente los estudios sobre aguas en los departamentos norteños. Tanto los gobernadores demócratas como radicales compartían la misma preocupación hídrica (CÁRCANO, 1927: IX-X; CEBALLOS, 1929: 121). Esto suponía la construcción de la categoría «Noroeste» a partir de sus deficientes condiciones productivas.^[12]

La temprana concepción de las diferencias en el desempeño económico del mundo rural cordobés como problema político son consustanciales a los intereses en pugna. Como hemos señalado, las elites capitalinas estaban comprometidas con el desenvolvimiento de los departamentos del Noroeste dados sus intereses comerciales y agrarios (MOREYRA, 1992: 316; VALDEMARCA, 2003). Esto permite también explicar otras operaciones que intentaron valorizar culturalmente ese espacio geográfico a través de la construcción de una «figura territorial», el «Norte cordobés», como región interior histórica/cultural con «un largo pasado, que eventualmente se traducía en linajes, cierta arquitectura colonial de estancias y pequeñas iglesias, pueblos o villas de cierta antigüedad y una población criolla que reconocía multitudes pobres y minorías selectas, aunque empobrecidas» (AGÜERO, 2015: 2).

La consolidación de esa diferenciación productiva entre Noroeste/pobre y Sureste/rico en la agenda política cordobesa abrevó en saberes políticos y geográficos madurados desde el período de entre siglos. Para entonces incluso existía un saber estadístico y económico que pensaba los problemas del país desde el par «rico/pobre» (PANTALEÓN, 2009). Esto alentó en la imaginación geográfica cordobesa el predominio de una regionalización que se organizaba a partir de pares categoriales jerárquicamente dispuestos de acuerdo con su inserción socioeconómica en el capitalismo agrario. A partir de esa regionalización desde arriba y desde el centro, un centro pampeano, se miraba al Norte y Oeste provincial como espacios económicos insuficientes y atrasados. Las causas de su atraso económico se atribuían tanto a sus «deficiencias naturales», ligadas al sistema hídrico^[13], como a la estructura tradicional de la región y a su falta de deseo de progreso (GARNERO, 2017).

Durante los años treinta, la discusión territorial a nivel nacional comenzó a adquirir centralidad en un contexto de declinación del modelo agroexportador que tuvo como correlato proyectos políticos dirigidos a «modernizar el interior del país», ideario que se nutrió de la identificación de dos argentinas, la moderna/porteña y la interior/atrasada (GORELIK, 1999). El gobierno cordobés en ese contexto profundizó la construcción de problemas públicos derivados de la falta de integración económica territorial. Al asumir su cargo el radical intransigente Amadeo Sabattini (1936-1940) afirmaba

«El fomento de nuestra incipiente industria fabril y la sistemática organización de la extracción de minerales, será función vigilante y permanente de la administración, ya que sus inmediatas consecuencias serán la revalorización y progreso de la zona norte y oeste y la integración de las actividades económicas de la Provincia sin que se insista en aquellas explotaciones que no pueden subsistir o ser debidamente orientadas por evidentes desventajas, evitando el inútil desgaste de energías y la realización de equívocas transacciones». (SABATTINI, 1992: 19, correspondiente al año 1936).

Los primeros síntomas de agotamiento del modelo agroexportador y la emergencia de la «cuestión agraria» impulsaron la adopción de cambios estatales tendientes a revertir lo que se consideraba el estancamiento de la producción agrícola y la depresión permanente de la zona Noroeste de la provincia. Algunas respuestas consistieron en el diseño de proyectos tendientes a transformar la estructura agraria cordobesa a través de la generación de cambios en la estructura impositiva, la creación de infraestructura de riego que lograra volver productivas vastas extensiones de tierra y la promoción de proyectos económicos como la explotación turística de la zona serrana de la provincia. Esto implicó atribuir a las agencias estatales un poder transformador de la estructura productiva con alcances más amplios que en el período anterior. El estado no solo favorecería el progreso, sino que estaba en condiciones de crearlo. Desde esta perspectiva se puede interpretar la discusión de alternativas de promoción económica como la explotación del petróleo o las posibilidades de expandir la producción algodonera chaqueña^[14]:

«Creemos haber encontrado un nuevo factor de riqueza que transformará económica y socialmente la zona Norte de la Provincia, donde los cultivos cerealistas que requieren mayor extensión de tierras desboscadas y mayor humedad, no pueden, ni podrán tan rápidamente, alcanzar el éxito de los cultivos algodoneros, que siendo intensivos, requieren menos superficie por habitante y mejor acondicionamiento a la distribución pluvial» (SABATTINI, 1992: 51, correspondiente al año 1937).

Sabattini hablaba de la «integración económica», «activación económica» (SABATTINI, 1992: 51, correspondiente al año 1937) y para 1942 el radical Santiago del Castillo (1940-1943) planeaba la «reactivación económica de la zona Norte y serrana». La elección del sustantivo es interesante al enlazarse con los términos técnicos estatales que se generalizaron en la posguerra. Esa «reactivación» podía ser factible mediante nuevos cultivos y una revalorización de la ganadería menor (DEL CASTILLO, 1942: 73).

El lema de la campaña de Sabattini para la gobernación en 1935, «agua para el norte, caminos para el sur y escuelas para toda la provincia», resulta revelador del peso de esa regionalización en la interpretación del espacio provincial y del rol de la organización estatal tendiente a apuntalar el progreso productivo. Así pues, una de las novedades de las entreguerras fue la consolidación de una regionalización construida alrededor de las diferencias productivas. Esto implicó una operación discursiva de construcción desde arriba de categorías espaciales que homogenizaron y delimitaron el territorio en regiones a partir de un eje ligado a una matriz económica. La región pampeana constituyó desde entonces el parámetro desde el cual fueron pensados los otros espacios, crónicamente fallidos en relación con un modelo de integración económica hegemónico (HAESBAERT, 2010).

Sin embargo, la novedad introducida por los años treinta fue que a esa operación de regionalización se incorporaron nuevos sentidos con la inclusión de una evaluación del impacto social producido por los desajustes económicos. Antes incluso que Alfredo Palacios instalara el problema de los escolares argentinos en el Norte argentino (PALACIOS, 1938), el gobernador demócrata Pedro J. Frías (1932-1936) destacaba los problemas que la pobreza generaba en la infancia y la necesidad de que el estado comenzara a diseñar y ejecutar políticas compensatorias porque

«La situación de los niños de las regiones de Norte y Oeste de la Provincia, crea, a mi juicio, el más serio problema (…) En las apartadas y pobres regiones de Córdoba el problema no es solo la falta de escuelas, sino la situación angustiosa de sus pobladores; niños mal alimentados, carentes de todo recurso, no ingresan a las aulas o desertan de ellas en número considerable» (FRÍAS, 1935: 77).

El radicalismo sabattinista insistió en esa problemática que enlazaba pobreza, alimentación e infancia al asegurar que, en contraposición al centro y Sur provincial, «Zonas extensas del noroeste» vivían afectadas por «un estado de pobreza impresionante». La desnutrición afectaba a los niños y hacía necesarias «soluciones de emergencia». (SABATTINI, 1992: 96, correspondiente al año 1939).

Hasta la crisis de 1929 el foco estuvo puesto en cómo las brechas provinciales generaban diferencias en la capacidad productiva de las distintas regiones y, como lógica consecuencia, en su capacidad contributiva. Sin embargo, a partir de los años treinta, la riqueza y la pobreza de las regiones comenzaron a instituirse en problemas públicos por su impacto en las poblaciones que allí vivían. En otras palabras, comenzó a problematizarse cómo las diferencias en la capacidad productiva se traducían en brechas en el consumo y en los niveles de vida de los habitantes. Esto supuso introducir una novedad en las justificaciones del accionar estatal, al pensar al ciudadano tanto como productor como consumidor.

Ese nuevo sentido otorgado a la regionalización Norte/Sur se institucionalizó en el diseño de algunas políticas sociales. Los servicios de salud cordobeses estructuraron tipologías de dispensarios según la diferenciación entre el «Norte y Oeste de la Provincia» y el «Sud y Este de la Provincia» para calcular los fondos destinados a su instalación.^[15] La distribución de los servicios alimentarios también tomó como criterio esa regionalización.^[16]

Hasta los años treinta el heterogéneo desempeño productivo de la población cordobesa a lo largo del territorio había sido la «cuestión pública» que había hegemonizado la percepción, valoración y tratamiento de las diferencias espaciales. A partir de ese momento, sin embargo, la elite política en sus discursos sobreimprimió sobre ese problema económico uno de contenido social relativo al acceso al bienestar. En adelante, las diferencias espaciales comenzaron a ser percibidas como contrastes productivos y sociales, políticamente conflictivos que justificaban que el aparato estatal ejerciera un rol de promotor y compensador de las diferencias entre la población.

Desigualdades regionales y planificación estatal

«Una e indivisible será para nuestro gobierno esta nuestra querida provincia; una e indivisible será para nosotros su población urbana y rural; una e indivisible será para nuestra preocupación de gobernantes la necesidad de su progreso constante y de su imprescindible superación. Sabemos de antemano que trabajando con ese deseo de favorecer por igual a todos los elementos que integran nuestra comunidad estaremos cumpliendo con la patria que es cumplir con nuestra doctrina peronista». (LUCINI, 1952: 170).

Un recorrido por los mensajes expuestos por el gobierno cordobés durante los años cuarenta permite aprehender la consolidación de un lenguaje estatal modelado por los imperativos de la planificación, la aplicación de conocimientos técnicos y la modernización de sus intervenciones (BERROTARÁN, 2003; GONZÁLEZ BOLLO & PEREYRA, 2021; PANTALEÓN, 2009). Como consecuencia, en estos años el género del mensaje pareció ceder al del informe, aunque sin renunciar a su carga argumentativa. El discurso estatal además se destacó por la multiplicación de áreas de intervención y un fuerte optimismo en su capacidad de anticipar los escenarios problemáticos. Ese carácter voluntarista también se expresó en la confianza por transformar los contextos sociales y económicos más vulnerables.

Esas nuevas metas planificadoras y la voluntad política por promover transformaciones territoriales se expresaron en la creación de organismos específicos como la Oficina de Planificación. Si bien las iniciativas estatales primero parecieron volcarse al planeamiento urbano, área con mayor tradición técnica; entre sus aspiraciones también se plasmó «la planificación integral del territorio provincial» en cumplimiento de las prescripciones del Segundo Plan Quinquenal y el Plan Quinquenal Provincial (LUCINI, 1954). Esto incidió en la formulación de metas tendientes alcanzar un conocimiento más preciso de la población y de sus actividades económicas y políticas en provecho de una mejor distribución regional de servicios públicos, producción y personas.^[17]

Si bien durante el período se siguió utilizando el término «campaña» en el ámbito legislativo, ejecutivo y en los medios públicos, algunas agencias comenzaron un proceso de sustitución por el término también dicotómico de «interior provincial», de uso extendido en la actualidad.^[18] Aunque la mirada estatal siguió siendo fuertemente capitalinocéntrica, diferenciando al espacio entre la ciudad de Córdoba y el resto de la jurisdicción, el desplazamiento paulatino de esta categoría de origen colonial supuso eludir una manera de identificación asociada a una tierra extensa e indiferenciada, poco habitada y menos aún conocida y comprendida.

En los hechos, este momento se identificó por el ensayo de distintas acciones tendientes a visibilizar a los pobladores extracapitalinos de la provincia. Además de eludir el vocablo «campaña», los años cincuenta se destacarían por una alta movilidad de las autoridades y funcionarios por el interior de la provincia. Inauguraciones y visitas fueron una constante de las rutinas cotidianas de los dirigentes. La elite política cordobesa actualizó mediante esos viajes una modalidad peronista de ejercer la representación política que incluía cercanía, emoción y escucha atenta de todos los ciudadanos, sin importar quiénes fueran y en dónde vivieran.

Las agencias provinciales participaron de esta nueva performance al producir descripciones sobre el interior provincial más densas y variadas. Si nos detenemos en los mensajes a la legislatura, las reparticiones ahondaron en sus informes en las características del trabajo en los distintos contornos de la provincia, elaboraron diagnósticos y propusieron alternativas tendientes a mejorar las condiciones productivas y sociales de la población rural. Estos actos de conocimiento y reconocimiento supusieron novedades en el repertorio político respecto a las décadas previas e implicaron una nueva espacialidad en las modalidades de hacer política, un acto tendiente a integrar a los pobladores y simbolizar su ciudadanía política y estatal.

En la comprensión de esta nueva centralidad de la dimensión territorial en la política provincial es necesario tener en cuenta los desafíos espaciales que las organizaciones estatales subnacionales atravesaron en esta época. La expansión de las redes viales, la ampliación de las obras provinciales de agua potable, la creación de una empresa subnacional de energía eléctrica, así como la provincialización del sistema de salud público demandaron más y mejor conocimiento espacial, así como una configuración territorial más densa. En otras palabras, el estado provincial al consolidarse como prestador de servicios públicos necesitó renovados saberes e instrumentos de gestión espacial.

En los mensajes de los gobernadores es posible observar la permanencia y consolidación de la regionalización Sureste/rico - Noroeste/pobre en la percepción del espacio provincial.^[19]Era necesaria una acción más activa del estado porque «lo pide el acrecer del tránsito en nuestras rutas que atraviesan zonas ricas y con enorme producción». (SAN MARTÍN, 1951: 23). Las zonas ricas se contraponían a «aquellas zonas pobres de nuestra provincia y de escasa población» (SAN MARTÍN, 1951: 28); «esos departamentos serranos, hoy mal llamados pobres, serán los ricos departamentos mineros del futuro». (LUCINI, 1952: 176).^[20] Con esa categoría se siguieron identificando los departamentos que no se habían integrado al modelo agroexportador «las regiones norteñas, donde las condiciones precarias de vida y las endemias, se hacen sentir con más rigor» (SAN MARTÍN, 1949: 193); «el Norte Cordobés, siempre relegado al olvido por todos los gobiernos» (SAN MARTÍN, 1949: 11).

La categoría «región pobre», de todos modos, sufrió el embate de los discursos públicos que durante el peronismo buscaron eliminar un apelativo considerado destituyente (ORTIZ BERGIA, 2021, 2024). Esto dio lugar a la permanencia del recorte espacial, pero su adjetivación con algunos términos que intentaban identificarla con las zonas de menor producción e ingresos más bajos: «las zonas que, por factores diversos, permanecen en un nivel inferior al de las zonas más prósperas y mejor trabajadas» (LUCINI, 1955: 60), «zona económicamente débil» (LUCINI, 1955: 58).

En los mensajes políticos se produjeron también continuidades en la atribución a las organizaciones estatales de la responsabilidad de asegurar la reactivación económica de las «zonas más débiles» y políticas públicas en el «Norte cordobés» que proporcionaran nuevos medios de vida a sus pobladores. Como consecuencia, comenzó a prestarse atención a los productos regionales de dichos lugares y a la posibilidad de industrializarlos (ANTINUCCI, 1952: 110).

Ahora bien, los dirigentes peronistas introdujeron como novedad que la zona Norte, no solo era pobre y atrasada, sino que además constituía una víctima de los gobiernos oligárquicos que habían abandonado a su población a su propia suerte. Se sucedieron entonces discursos que enfatizaban que los gobiernos anteriores habían dejado «zonas hasta ahora huérfanas de toda colaboración estatal» (AUCHTER, 1947: 76) y relegadas «al olvido por todos los gobiernos» (SAN MARTÍN, 1950: 11).^[21]La tarea del estado para estas poblaciones pobres y marginadas del modelo económico agroexportador entonces, no era solo su integración, sino su reparación histórica. El Segundo Plan Quinquenal debía «llegar a todos los rincones y a todos los sectores del país», «acaso con tanta mayor intensidad cuanto más apartados y más pobres» (LUCINI, 1952: 177).

La evaluación de las desigualdades regionales como un problema de reparación denota un intento por invertir las jerarquías territoriales tradicionales en el espacio cordobés entre un centro/pampeano y una periferia/extrapampeana. Este proyecto debe interpretarse en el marco de las operaciones destinadas a colocar en crisis la legitimidad del orden social vigente propias del peronismo y la instauración de un tiempo nuevo de ruptura (BARROS, 2011; GENÉ, 2005; GONZÁLEZ BOLLO y PEREYRA, 2021). Sin embargo, la intervención del peronismo no implicó un quiebre de las jerarquías existentes, sino la promesa de asegurar la promoción de las zonas olvidadas.

Conclusiones

«...actualmente casi podríamos decir que nuestra Provincia está dividida en dos zonas completamente distintas: el Sur rico y el Norte pobre. (…) ojalá podamos decir mañana que toda la provincia, en sus cuatro rumbos, es rica, y el gobierno, tanto el Poder Ejecutivo como la Legislatura, trabajan y le dan la importancia que realmente tiene esa parte Norte para que ese calificativo de “pobre” desaparezca del consenso público». (Arturo ILLIA, Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Provincia de Córdoba, 1936).

Este artículo tuvo la finalidad de aprender la gestión territorial de un estado subnacional a lo largo de la primera mitad del siglo XX en la Argentina. Para ello, se ahondó en la sucesión y transformación de las imágenes regionales que las elites políticas utilizaron para percibir y valorar el espacio y sus diferencias a instancias de la construcción del estado intervencionista. Al respecto, es necesario reconocer que las imágenes regionales constituyeron instrumentos de conocimiento, reconocimiento y valoración que modelaron la agenda estatal, así como el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Ahora bien, como destacan las ciencias sociales, las imágenes regionales constituyen invenciones simbólicas resultado de disputas y proyectos políticos cambiantes cuya historicidad resulta necesario restituir.

Su revisión extensiva en este artículo me permitió conocer cómo todavía en las entreguerras las relaciones entre el estado y las poblaciones del interior de la provincia eran más bien irregulares, esporádicas y débiles. Las categorías daban cuenta de esas relaciones distantes, de ajenidad, con la que la dirigencia política se relacionaba con el territorio cordobés. Capital y Campaña formaban un binomio utilizado recurrentemente para pensar el espacio provincial. La «capital» de la provincia concentraba población, actividades económicas y culturales mientras el resto de la jurisdicción, que incluía dinámicas urbanas diversas y múltiples ruralidades, quedaban subsumidas bajo la categoría de «campaña», noción colonial que designaba el hinterland de los espacios urbanos, la zona del desierto, de las ausencias y las faltas. Un territorio extenso e indiferenciado, poco conocido.

Pero junto a esas imágenes espaciales existían otras como aquellas que organizaban la percepción de las diferencias en el interior provincial. Así a lo largo del período relevado se desplegaron de manera paulatina un conjunto de herramientas conceptuales destinadas a permitir una relación más intensa y productiva con pobladores y recursos, tendiendo a asegurar su integración primero económica, luego social y política. Entre estas últimas, las categorías más duraderas fueron aquellas elaboradas a partir de criterios socioeconómicos. Esto cristalizó un binomio en que el Norte/ganadero/atrasado/pobre se contrapuso al Sur/cerealero/progresista/rico. Un binomio en el que el polo positivo fue puesto en la zona Sureste, situando al Noroeste cordobés como una entidad problemática, primero por su desempeño económico y luego por su impacto en las condiciones de vida de la población.

Durante los gobiernos sucesivos esa diferencia fue susceptible de distintas valoraciones. Las asimetrías en el desempeño socioeconómico fueron entendidas primero como aquellas existentes entre una región exitosa y otra fallida, para luego ser sustituida por aquellas entre una región privilegiada y otra olvidada. A su vez, las propuestas de intervención fueron modificadas, de querer integrar regiones deprimidas económicamente hasta aliviar las consecuencias de la pobreza y reparar su olvido histórico. En esos términos, lentamente fue articulándose un discurso público que hizo de las organizaciones estatales, no solo promotoras del progreso económico, sino también responsables de reducir las diferencias espaciales en los resultados económicos primero y el bienestar después. Lentamente durante las entreguerras fue gestándose un programa político que articuló las brechas espaciales como un problema público, hasta fraguar una discusión que convirtió a las organizaciones estatales en actores centrales de su resolución.

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Notas

Información adicional

*: Este trabajo se desarrolló en el marco del PICT «Estado y sociedad en la producción de bienestar. Un estudio comparativo de la implementación de políticas sociales en un espacio provincial. Córdoba, 1930-1955», PICT 2483, 2020. Una versión previa de la investigación fue discutida en el «Workshop: Las formas de la desigualdad social en perspectiva histórica. América Latina en la primera mitad del siglo XX», organizado por IEH (CEH Segreti /CONICET).