Introducción

Según la ONU, casi 1 de cada 3 mujeres ha sido víctima de violencia física y/o sexual por parte de su pareja, de violencia sexual fuera de la pareja, o de ambas, al menos una vez en su vida. Además, afirma que menos del 40% de las mujeres que sufren violencia buscan ayuda de algún tipo. La mayoría de ellas, sostiene, recurre a familiares y amigos, y muy pocas a instituciones formales, como la policía y los servicios sanitarios —menos del 10% de las que buscan ayuda recurrieron a la policía—.^[2]

Al respecto, el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe de la CEPAL, en su boletín 2023 sobre femicidios, informa que «al menos 4.050 mujeres fueron víctimas de femicidio o feminicidio en 26 países de América Latina y el Caribe».^[3] La tasa de femicidios suele tomarse como proxy para medir la difusión de la violencia contra las mujeres en un determinado espacio y tiempo, atento que expresa el paroxismo de la violencia de género.

De alguna manera, estas cifras expresan la gravedad y la persistencia del problema de la violencia contra las mujeres en la región. En el marco de las Naciones Unidas se afirma que «la violencia contra las mujeres es una de las violaciones de los derechos humanos más generalizadas en todo el mundo, arraigada en la desigualdad de género, la discriminación y las normas culturales y sociales perjudiciales» (ONU, 2015). Promover la reducción y eliminación de la violencia contra las mujeres implica al mismo tiempo promover la igualdad de género. En esta dirección, a los fines de contribuir a estos objetivos, introducir la perspectiva de género en el diseño e implementación de las políticas públicas resulta indispensable. En este sentido, las Comisarías de la Mujer (CM), se presentan como espacios policiales innovadores desde el Sur Global.

Las CM operan en varios países de América Latina, y sus características varían entre ellos y dentro de ellos. Sin embargo, es posible identificar dos rasgos comunes. En primer lugar, las CM están compuestas principalmente por mujeres policías. En algunos contextos, incluso están dirigidos exclusivamente por mujeres. A diferencia de las comisarías tradicionales, los policías varones son minoría en las CM. En segundo lugar, sus competencias se limitan fundamentalmente a los casos relacionados con violencia de género. Lo más frecuente es que atiendan casos de violencia familiar y doméstica o abusos sexuales. Las mujeres —y, según el modelo de CM, los niños o los hombres— se ponen en contacto con las CM como víctimas o sobrevivientes de la violencia de género. En otras palabras, las CM son unidades policiales especializadas diseñadas para prevenir, investigar y responder a la violencia contra las mujeres, en su mayoría «por y para las mujeres» (Hautzinger, 2016).

La policía, como organismo de control de primera línea, es un actor crucial en la prevención y respuesta a diferentes tipos de problemas, uno de los cuales es la violencia de género. Las actitudes y reacciones policiales frente a la violencia contra las mujeres «inciden radicalmente en el desarrollo de los acontecimientos e influyen significativamente en las reacciones y decisiones de los receptores de la violencia» (Suárez de Garay y Mendoza Bautista, 2021, pp. 93). En este sentido, allí donde opera, las CM muchas veces constituyen la primera etapa de la ruta crítica^[4]por la que atraviesan las mujeres para romper el ciclo de la violencia. Es innegable que cualquier política diseñada para combatir y erradicar la violencia de género debe considerar a la policía. De ahí la importancia de las CM.

La primera CM que recibió explícitamente a mujeres víctimas de violencia de género en América Latina abrió sus puertas en 1985 en la ciudad de São Paulo, Brasil. Al cabo de un par de años, se abrieron comisarías similares a lo largo y ancho de América Latina así como en otros países del Sur Global. Aunque en cada país se las conoce con términos diferentes,^[5] a lo largo de este capítulo se las denominará Comisarías de la Mujer para mayor facilidad. Jubb et al. (2008, p. 9) informaron que «actualmente existen más de 400 CM sólo en Brasil, mientras que en América Latina en general, más de trece países cuentan con algún servicio policial y/o judicial especializado».

De la literatura revisada, se tiene constancia de que las CM operan en Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay^[6]Sin embargo, la investigación ha sido desarrollada de forma desigual en estos países, e incluso dentro de cada uno de ellos. En este artículo, entonces, se presentan estudios realizados en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua, Perú y Uruguay. La literatura revisada puede ser caracterizada como enfocada en casos subnacionales,^[7] basada en trabajo de campo empírico cuantitativo y cualitativo, y cubriendo un rango temporal entre 1996 y 2023.

El artículo está organizado en dos secciones principales. La primera sección repasará la historia de las CM y sus vínculos con los movimientos feministas y de mujeres. En la segunda, se examinarán las CM una vez puestas en marcha, es decir, su funcionamiento, sus obstáculos y sus impactos en la prevención, investigación y eliminación de la violencia de género. Por último, el artículo concluye con una serie de reflexiones en torno a los retos de la investigación sobre las CM.

La creación de las Comisarías y el papel de los movimientos feministas y de mujeres en América Latina

Esta sección abordará brevemente los aspectos históricos del surgimiento de las CM en varios países latinoamericanos, centrándose en los vínculos con las organizaciones feministas y de mujeres en su etapa inicial.

Las investigaciones en América Latina identifican tres factores principales como catalizadores del establecimiento de las CM: por un lado, el proceso de redemocratización; por otro, un movimiento de mujeres activamente movilizado; finalmente, la consolidación de una agenda internacional y regional de derechos humanos, en general, y de las mujeres, en particular (Jubb y Pasinato, 2003; Jubb et al., 2010; Mac Dowell Santos, 2005; Sagot, 2008a, 2008b, 2020; Hautzinger, 2016; Medie y Drysdale, 2019). Seguidamente, ampliaremos estos argumentos.

En primer lugar, el proceso de redemocratización se refiere a «la transición política hacia la democracia y el régimen post-autoritario» (MacDowell Santos, 2005, p. 48) que caracterizó a varios países latinoamericanos durante la década de 1980, cuando surgieron los CM. En este contexto, «los cambios hacia la restauración de la democracia incluyeron modificaciones en las instituciones policiales» (Jubb et al., 2010, p. 28). Este modelo policial innovador se implementó «con la intención no sólo de expresar su compromiso con los derechos de las mujeres y proporcionar un medio para defenderlos, sino también como una forma de difundir el nuevo mandato de la policía como una institución al servicio del público» (Jubb et al., 2008, p. 25). Ese fue el caso de Nicaragua, por ejemplo, donde se pretendía que las CM ayudaran a la policía a ganar «legitimidad y credibilidad a los ojos del público en general» (Medie y Drysdale Walsh, 2019, p. 14); o de Brasil, donde las CM «ofrecían la oportunidad de dar a las fuerzas de seguridad —aún recién asociadas con delitos contra los derechos humanos y brutalidad contra civiles— un cambio de imagen como representantes más humanos, legítimos y progresistas de un Estado justo y civil» (Hautzinger, 2016, p. 577); y Uruguay, donde las discusiones parlamentarias en torno a la creación de CM enfatizaron «la necesidad de relegitimación del Estado uruguayo a través de la instalación en Uruguay de una experiencia similar a la paulista» (Hernández y Martínez, 2018, p. 50). En Argentina, las investigaciones sugirieron que las CM se establecieron como una respuesta institucional al compromiso del Estado con los derechos humanos como herramienta para fortalecer su proceso de redemocratización (Calandrón, 2014; Puyol, 2023).

En segundo lugar, el movimiento de mujeres, activamente movilizado, luchó por «romper el silencio sobre la violencia, exigir un servicio integral y reivindicar los derechos de las mujeres» (Jubb et al., 2008, p. 22). Asimismo, reclamó a los Estados reformas legales que contribuyeran a eliminar la violencia contra las mujeres. Según Sagot, «los movimientos feministas latinoamericanos invirtieron mucha energía durante la democratización para poner el problema de la violencia contra las mujeres en la agenda pública» (Sagot, 2020, p. 533), logrando incorporarlo al imaginario social como un asunto público del que el Estado debía hacerse responsable. Estas reivindicaciones «sirvieron de catalizador para la creación de comisarías de la mujer» (Jubb et al., 2010, pp. 28). Sin embargo, dentro de este marco común, las circunstancias y los actores intervinientes difieren en cada país. La creación de las comisarías de la mujer podría considerarse «el resultado de una larga lucha por parte de diversos sectores del movimiento feminista para poner en marcha algún tipo de respuesta institucional al problema cada vez más visible de la violencia contra las mujeres» (Nelson, 1996, p. 133; MacDowell Santos, 2015). Sin embargo, las feministas propusieron un «servicio integrado» en el que las unidades policiales especializadas formaran parte de una red más amplia «que incluyera refugios, asesoramiento jurídico y psicológico y otros programas de apoyo a las víctimas, una respuesta institucional coordinada al problema y formación contra el sexismo para los agentes de policía y los miembros del sistema judicial» (Sagot, 2020, p. 525)

En tercer lugar, la consolidación de una agenda internacional y regional de derechos humanos, en general, y de las mujeres, en particular. Esto se tradujo en el compromiso de los Estados latinoamericanos de «proporcionar acceso a la justicia y prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres» (Jubb et al., 2008, p. 22). La organización y contundencia de los movimientos de mujeres en América Latina (así como en otras partes del mundo) tuvo su impacto en los organismos internacionales. En concreto, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA) reconocieron los derechos de las mujeres a través de varias convenciones, conferencias y resoluciones. La ONU aprobó la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) en 1975. Casi veinte años después, los Estados miembros de la O.E.A. firmaron la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, la Convención de Belem do Pará de 1994. Estos constituyen los dos hitos más importantes en la emergente determinación global y regional de los derechos humanos de las mujeres y «han sido de gran utilidad para el movimiento feminista al exigir acciones específicas en cada país, argumentando la responsabilidad de los Estados, tanto por acción como por omisión» (Sagot, 2008a, p. 221).

Mas allá de los tres factores comunes señalados hasta aquí, se exploraron algunos elementos más específicos en determinados contextos, como «el papel de las instituciones gubernamentales de políticas públicas para las mujeres, el protagonismo de ciertos actores (...), [o] el aprendizaje horizontal entre países» (Jubb et al., 2008, p. 25). Según Jubb et al. (2008), inspiradas en la experiencia brasileña, las demandas de las organizaciones feministas y de mujeres de la región fueron apoyadas por diferentes instituciones gubernamentales de políticas públicas para la mujer o por la misma institución policial en los distintos países latinoamericanos. Así pudo verse en casos como Perú, donde la creación de las primeras CM fue delineada en un Plan Nacional de Desarrollo (1986-1990); Ecuador, donde la DINAMU (Dirección Nacional de la Mujer) participó en la creación de las primeras CM; o Nicaragua, donde una policía mujer que ocupaba un alto cargo jerárquico traccionó fuertemente el lobby con los donantes internacionales para la creación de las primeras CM (Medie y Drysdale, 2019). Otro elemento que destacan las investigaciones son las influencias mutuas entre los diferentes países a partir de visitas e intercambios entre representantes gubernamentales, jefes policiales, operadores políticos o militante feministas (Jubb et al., 2008). El establecimiento de la primera CM de Brasil fue bien documentado por McDowell Santos (2005). La autora destaca el protagonismo de las organizaciones de mujeres y feministas y sus alianzas con representantes clave del gobierno estadual, resaltando la figura de Michel Temer, ex secretario de Seguridad Pública, entre otros.^[8] Otro ejemplo es el caso de Uruguay. El proceso uruguayo fue liderado principalmente por un parlamentario que tenía vínculos con Michel Temer, uno de los políticos brasileños que impulsó fuertemente la creación de la primera CM en San Pablo, Brasil.^[9]En Argentina, el «Instituto Provincial de la Mujer» de Buenos Aires, tradicionalmente dirigido por la esposa del Gobernador de esa provincia, desempeñó un papel importante en el establecimiento y funcionamiento de la primera CM en la provincia de Buenos Aires (Calandrón, 2014; Álvarez, 2022; Puyol, 2023).^[10]

Es probable que en cada contexto nacional o subnacional encontremos experiencias similares a las mencionadas anteriormente, donde los tres factores estructurales que explican el surgimiento de las CM en América Latina son adaptados y reinterpretados por los actores locales según el contexto específico. Sin embargo, el desarrollo actual de la investigación no nos permite recrear plenamente los detalles de cada escenario.

Uno de los aspectos más controvertidos de las CM fue —y sigue siendo— el predominio de mujeres que trabajan en ellas. Se sostenía que las mujeres eran naturalmente aptas para trabajar en las CM debido a su sensibilidad hacia las víctimas de la violencia de género (MacDowell Santos, 2005; Jubb et al., 2008). Se pensaba que esta característica femenina percibida era suficiente para cambiar la tradicional indiferencia y maltrato policial hacia las mujeres cuando denunciaban abusos o agresiones (Hautzinger, 2007, 2016). Como afirmó Hautzinger

Se esperaba que las mujeres policía, armadas con la autoridad del Estado, se tomaran en serio las denuncias de agresiones sexuales y violencia domésticas, junto con otros delitos dirigidos específicamente contra las mujeres. También se esperaba que las mujeres policía sintieran una mayor identificación y empatía por las víctimas de la violencia y evitaran así reproducir su victimización (Hautzinger, 2007, 187).

Sin embargo, esta postura fue vehementemente criticada por feministas y organizaciones de mujeres por considerarla esencialista (Jubb, 2001, 2008; Hautzinger, 2007, 2016; Mac Dowell Santos, 2005). Es crucial reconocer el importante papel de las organizaciones feministas y de mujeres en esta crítica, que hace hincapié en la importancia de la actuación policial desde un enfoque de género en lugar de confiar únicamente en la condición de las agentes policiales femeninas para mejorar la calidad del servicio. De este modo, en los primeros años de la CM, organizaciones feministas impartieron formación a los agentes de policía asignados a estas comisarías sobre temas como violencia contra las mujeres, violencia doméstica, derechos de las mujeres, leyes nacionales sobre violencia contra las mujeres, convenciones internacionales, cómo atender a las mujeres víctimas de violencia y cómo intervenir en situaciones de crisis.^[11]

En resumen, existe un fuerte consenso en la literatura sobre el hecho de que la creación de las CM se hizo eco de las demandas a los Estados, por parte de las organizaciones feministas y de mujeres, para que asumiera la violencia contra las mujeres como un asunto público. Sin embargo, hay debate sobre si la creación de estas unidades policiales, autónomas, diseñadas para las mujeres y dirigidas por ellas era, en efecto, un objetivo buscado por aquellas organizaciones o no. MacDowell Santos (2005) sugiere una simplificación excesiva en la traducción de las demandas de las organizaciones de mujeres y la implementación de esta iniciativa. La autora entiende que, teniendo en cuenta la historia militarizada de la fuerza policial en Brasil y sus implicaciones en la represión de los disidentes políticos, la inserción de una iniciativa feminista de este tipo dentro del «brazo coercitivo y masculinista del Estado» (MacDowell Santos, 2005, p. 48) corre el riesgo de diluirse. Sagot (2008a), por su parte, argumenta que la influencia de cualquier movimiento social transformador, como el feminismo, en la agenda pública pone en peligro su naturaleza subversiva al integrarse en la lógica y los intereses del Estado.

Una vez puestas en marcha, estas unidades policiales despiertan nuevos interrogantes: ¿Cómo operan las Comisarías de la Mujer? ¿Qué obstáculos deben superar para llevar adelante sus funciones? ¿Consiguen, a pesar de los desafíos y obstáculos que enfrentan, alcanzar con éxito sus objetivos? Éstas, y otras, son algunas de las preguntas que ordenarán las discusiones comprimidas en la sección siguiente.

Las Comisarías de la Mujer puestas en marcha

En esta sección, ordenaremos el análisis de la bibliografía disponible en torno a las Comisarías de la Mujer en América Latina en torno a tres ejes. En primer lugar, bajo el título «Funcionamiento», referiremos a los aspectos operacionales de las CM para prevenir, investigar y responder a la violencia de género. Luego, el rótulo «Obstáculos» alude a los hallazgos sobre los desafíos a los que se enfrentan los CM para cumplir sus funciones y objetivos. Finalmente, en el enunciado Impacto, presentaremos algunas de las evaluaciones sobre el alcance de las CM en la prevención y reducción de la violencia contra las mujeres en América Latina.

Funcionamiento

Se ha sugerido que las CM buscan superar el servicio insatisfactorio prestado por el modelo policial tradicional con relación a la violencia contra las mujeres. La literatura documenta bien las deficiencias de ese modelo y pueden resumirse de la siguiente manera:

«ambivalencia y falta de empatía hacia las víctimas de violencia doméstica y sexual»; «no proporcionar a las mujeres información adecuados sobre el proceso»; «falta de derivación a servicios de apoyo adecuados en situaciones de emergencia y no emergencia»; «culpabilización a las víctimas»; «reticencia a creer o tomar en serio las denuncias de las víctimas»; «ponerse del lado del agresor» y considerar las denuncias de las víctimas «demasiado triviales y un desperdicio de recursos policiales» (Carrington et al., 2019, pp. 2-3).

Aunque cada país ha organizado las CM de forma diferente, se sugiere que «generalmente funcionan como oficinas de asesoramiento jurídico y atención a las mujeres que han sufrido violencia» (Sagot, 2005, p. 1307-8). Aunque los modelos de CM difieren entre los distintos países, así como dentro de cada uno de ellos, comparten la visión de mejorar la prevención y la actuación policial frente a la violencia contra las mujeres y el concepto de que se requiere una intervención multidisciplinar para alcanzar tales objetivos. Tal vez lo más importante es que acuerdan en que la consecución de tales objetivos exige incorporar una perspectiva de género a las tareas cotidianas de las CM para superar los obstáculos que caracterizan a los modelos policiales tradicionales.

Especificaciones sobre la población objetivo, el tipo de violencia atendida, los servicios prestados y su inserción institucional (policial, judicial o municipal, como se describirá) son algunos criterios que pueden ayudar a caracterizar el funcionamiento de las CM en América Latina. La principal característica compartida es su población objetivo. Todos las CM están organizadas de forma tal de recibir mujeres adultas. Sin embargo, en algunos países, las CM han ampliado su alcance para recibir «familias» (como en Argentina y Perú) o «niños» (como en Colombia, Ecuador, Nicaragua y Uruguay). Sólo Brasil y México reciben exclusivamente a mujeres adultas.

Por su parte, la legislación de cada país delimita las atribuciones legales de las comisarías de la mujer en torno a las definiciones legales de la violencia física, psicológica, económica, patrimonial o simbólica. De esta forma, la mayoría de las CM se ocupan de la violencia doméstica y familiar contra las mujeres y otros miembros de la familia, como niños o adolescentes.

En cuanto a su inserción institucional, la mayoría de las CM forman parte de una estructura policial —es el caso de Argentina, Brasil, México, Nicaragua, Perú y Uruguay—. Sin embargo, en Ecuador, las CM operan bajo una estructura jurídico-administrativa, y en Colombia operan dentro de las estructuras de los gobiernos municipales. En países como Argentina,^[12] Brasil^[13] y México,^[14]la policía se estructura siguiendo su organización política federal. En Argentina, las CM forman parte de las estructuras policiales provinciales, y sus funciones varían según cada provincia.^[15] En Brasil, las CM están integradas a la policía civil y realizan exclusivamente tareas de investigación. En México,^[16] las CM forman parte de la policía municipal y prestan servicios preventivos. Nicaragua, Perú y Uruguay tienen una estructura policial diferente. La labor policial está centralizada en una policía nacional con características específicas en cada país. En estos países, en general, las CM son unidades especializadas dentro de su Policía Nacional con funciones de prevención e investigación.

En Colombia y Ecuador, las CM no forman parte de las estructuras policiales regulares. En Colombia,

Las comisarías de familia son entidades distritales, municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Su misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia comprometidos por la violencia intrafamiliar (Calderón Uribe et al., 2022, p. 17).^[17]

El modelo de gobierno municipal en Colombia se caracteriza por decretar medidas urgentes de protección dentro de procedimientos expeditos (Calderón Uribe et al., 2022). Según los investigadores (Calderón Uribe et al., 2022; Friedman Sánchez y Grieve, 2019), la función primordial de las comisarías de familia es evitar que los miembros de la familia sufran violencia en el contexto familiar. Coinciden en que las comisarías de familia se han convertido en la principal puerta de entrada al sistema de justicia para obtener medidas provisionales y definitivas de protección para quienes han sido víctimas de violencia de género en el ámbito familiar. Aunque todos los miembros de la familia pueden beneficiarse de las medidas de protección, Calderón Uribe et al. (2022) encontraron que las mujeres y las personas LGBT son quienes más solicitan protección a las comisarías de familia.

En Ecuador, las CM fueron concebidas inicialmente como comisarías especializadas de la Policía Nacional, que prestaban servicios integrales a las mujeres víctimas de violencia. Con el tiempo, pasaron a formar parte de la estructura judicial a través de su transición a las Unidades Judiciales de Violencia contra la Mujer y la Familia (Camacho y Hernández, 2010, pp. 217).

Siguiendo a Jubb et al. 2010, la mayoría de las CM de la región desarrollan la mayoría de las siguientes tareas:

la recepción de las denuncias, incluyendo su promoción de oficio; la investigación y esclarecimiento de los hechos; la preparación del expediente de la denuncia; la remisión de los usuarios a las instancias pertinentes para completar el expediente (por ejemplo, para el dictamen médico-forense) y el traslado del expediente a la institución del sistema judicial que corresponda (por ejemplo, la Fiscalía); los trámites para solicitar medidas de protección (...) y trasladarlas al juzgado correspondiente; [intervenir cuando no se haya respetado una medida de protección]. (Jubb et al., 2010, pp. 82)

Asimismo, además de estos servicios que podría calificarse de jurídico-administrativo-policiales, la mayoría de las CM ofrecen atención socio-asistencial. Así se documentó en Argentina, Brasil, México, Nicaragua y Perú, donde «equipos interdisciplinarios» prestan servicios socio-asistenciales a las usuarias. Estos pueden incluir servicios ginecológicos, exámenes médicos forenses y psicológicos, acompañamiento psicológico y asesoramiento legal (Jubb y Pasinato, 2002). Las CM pueden ofrecer estos servicios de forma centralizada a través de sus equipos interdisciplinares o coordinarlos en articulación con otros organismos estatales u organizaciones comunitarias. Como sugerimos antes, el enfoque que combina la atención policial con la psicosocial es el más extendido en las CM de América Latina. Centrarse en escuchar y empoderar a las mujeres para canalizar los casos hacia el sistema judicial es una de las muchas posibilidades.

Las investigaciones sugieren que, aunque la creación de estas unidades policiales «representa un paso importante hacia una respuesta social positiva frenre la violencia contra las mujeres (...), su mera existencia no garantiza una atención de calidad a las mujeres que sufren violencia» (Sagot, 2005, pp. 1307-8). Además, aun cuando estas comisarias contribuyen a mejorar el reconocimiento del problema y a definir un espacio claro de protección de las mujeres que han sufrido violencia, no se ha demostrado su eficacia para reducir su magnitud (Dammert, 2018). Reflexionaremos sobre estos dos temas en las secciones que siguen.

Obstáculos

Los investigadores han reflexionado sobre cómo varios obstáculos afectan la calidad de los servicios prestados por las CM en América Latina mermando, así, su pretendida eficacia. Estos obstáculos pueden diferenciarse en tangibles e intangibles. Los primeros son obstáculos materiales, que incluyen los recursos económicos, la adecuación de la infraestructura a los servicios ofrecidos y el número de personal policial y no policial necesario para satisfacer la demanda de servicios. Los segundos inconvenientes están relacionados con patrones culturales arraigados en las prácticas policiales, las normas sociales y la forma en que las CM abordan la violencia de género. A continuación, se hará un repaso cómo la bibliografía disponible ha abordado estas cuestiones.

Siguiendo a Jubb et al. (2003; 2010), podemos decir que el principal obstáculo tangible es la falta de presupuesto para dotar a las CM de los recursos humanos y materiales adecuados. Hautzinger (2016) detalla la escasez como «el número inadecuado de personal» agravado por «recursos materiales inadecuados: espacio físico, materiales administrativos básicos como papel, lapiceras y archivos; las herramientas específicas de la policía como las armas y los patrulleros también sufrían una escasez crónica» (p. 578). Las investigaciones coinciden en que la «insuficiencia presupuestaria» es una de las principales limitaciones que encuentran las CM «para la implementación eficiente y oportuna de acciones que garanticen el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia de género» (IMMIST, 2021, p. 31; Dammert, 2018; Carrington et al., 2019). Si bien la falta de recursos es endémica en las comisarías latinoamericanas, las investigaciones sugieren que lo es particularmente en las CM ya que atienden más casos que las comisarías comunes (Jubb & Pasinato, 2003; Jubb et al., 2010; Hautzinger, 2007, 2016).

La escasez presupuestaria descripta hasta aquí se hace tangible en las deficiencias infraestructurales y la falta de personal (Hautzinger, 2007; Gómez, 2018; Carrington et al., 2019; Dammert, 2018; França & Rizzotto, 2022; Puyol, 2023). Algunas investigaciones en Perú observan la ausencia de «espacios privados para tomar la denuncia o escuchar las declaraciones de familiares y niños» (Dammert 2018, 34) como uno de los principales escollos, y las investigaciones argentinas califican algunas instalaciones desde donde se opera las CM como rudimentarias (Carrington et al. 2019). Por su parte, estudios en Brasil sugieren que las CM tienen varios oficiales por debajo del número recomendado para el tamaño de la ciudad (França & Rizzotto, 2022; Perova & Reynolds, 2017), y los enfoques peruanos encontraron que se asignó escaso personal a las CM para cumplir con las tareas policiales asignadas (Dammert, 2018). Las consecuencias de la falta de personal son múltiples. Podemos destacar las «demoras significativas en los procesos, investigación y atención de las víctimas» (Dammert 2018, 35), la imposibilidad de «brindar algunos servicios específicos [u ofrecerlos en] horarios limitados de atención» (França & Rizzotto, 2022, p. 4), y la reducción de la disponibilidad del equipo multidisciplinario solo a «ciertos días y horas» (Carrington et al., 2019, p. 30).

La escasez de personal policial y civil en las CM va en detrimento no solo de la atención que las mujeres policía y los equipos interdisciplinarios pueden prestar a las usuarias, sino que también aumenta el estrés laboral. Estudios en Perú encontraron que las agentes de policía se ven «abrumadas por la carga administrativa, teniendo que sacrificar sus días libres para completar procedimientos, entrevistas e incluso apoyo a las víctimas» (Dammert, 2018, pp. 33-4). Asimismo, otras investigaciones (Jubb & Pasinato, 2003; Jubb et al., 2010) afirman que el contacto diario con mujeres en situación de violencia y con sus historias tiene un impacto sustancial en las y los policías que prestan estos servicios en las CM. Sin embargo, un estudio etnográfico realizado en México contrasta este supuesto. Investigando a las CM en México, Gómez comparte que la carga de trabajo en estas dependencias policiales es «alta en número, tiempo y exigencias técnicas» (Gómez, 2018, p. 11). El autor parte de la hipótesis de entender estas tareas operativas como «trabajo de servicios humanos» donde «la característica más sobresaliente es el trabajo de autogestión emocional», afirma «que las profesiones de ayuda, así como los contextos donde existen responsabilidades sobre la vida de otras personas, favorecen la generación de estrés en quienes las desempeñan» (Gómez, 2018, p. 12). No obstante, en contra de esta suposición inicial, encontró que el contacto diario de las y los policías con las víctimas/sobrevivientes «no constituía una de las principales causas de malestar» (Gómez, 2018, p. 231). Por el contrario, era un factor que les impulsaba a utilizar sus capacidades de forma más creativa, generando una sensación de gratificación «con la emoción del bienestar por ayudar a mejorar la situación de las personas en condiciones de vulnerabilidad» (Gómez, 2018, p. 232)

Mas allá de esos hallazgos, en las investigaciones llevadas adelante en Argentina, las y los policías «sufrir violencia vicaria y tener dificultades al regresar a sus hogares después de escuchar las experiencias de violencia y atender a las mujeres víctimas de aquella» (Carrington et al., 2019, p. 32). Frente a esto, algunas investigaciones recomiendan «contención» y «técnicas de autocuidado» para el personal (Jubb et al., 2010, p. 100). Sin embargo, en este contexto de escasez de recursos, estos servicios específicos no están disponibles.

Por otro lado, los obstáculos intangibles pueden estar asociados a deficiencias en la formación del personal, ya sea civil o policial. Las investigaciones indican que la insuficiente preparación para responder a la violencia de género es un escollo importante entre las CM de varios países (Dammert, 2018; Pereiro, 2014; França & Rizzotto, 2022; Suárez de Garay & Mendoza Bautista, 2021). Dammert (2018) alerta sobre la gravedad de este tema en las CM peruanas,

[el personal] llega sin conocimiento del área, y se espera un proceso de autoaprendizaje de la rutina diaria y de los funcionarios con más antigüedad. (...) Este proceso de aprendizaje puede institucionalizar prácticas que no se basan en el conocimiento sino en el sentido común de los funcionarios y que, por lo tanto, pueden no ser correctas (p. 37).

Impregnado de concepciones carentes de empatía hacia las víctimas y supervivientes de la violencia de género, parte del personal de las CM parece no ser capaz de valorar adecuadamente la gravedad del asunto (Dammert, 2018; Gómez, 2018). Estas visiones sesgadas del problema dificultan el desarrollo de respuestas adecuadas para aquellas mujeres que se contactan con las CM en busca de asesoramiento, protección o para denunciar un delito. Se convierte así en un obstáculo para su correcto funcionamiento. Este escenario se observa también en México, donde:

Las actitudes y acciones dictadas por el sexismo y el racismo persisten en todo el sistema policial y están profundamente naturalizadas (...) este sexismo y racismo, combinados con la absoluta discrecionalidad policial para ignorar los delitos siempre que se requiera o se desee, significa que la violencia contra las mujeres a menudo se pasa por alto o se desestima (Suárez de Garay & Mendoza Bautista, 2021, p. 103)

Sin embargo, estas observaciones difieren de las investigaciones realizadas en las CM argentinas (Carrington et al., 2021, 2022; Puyol, 2023). En esas investigaciones, se evidenció una perspectiva de género generalizada no solo en las actitudes de los agentes policiales y civiles hacia las usuarias de las CM, sino también en los protocolos y documentos legales que regulan sus aspectos organizativos y operativos.

Otro de los obstáculos o desafíos intangibles se vincula con la particular cultura institucional en que están inmersas las CM. Resulta esencial, entonces, analizar la cultura policial para entender las prácticas y representaciones de las y los policías dentro de las CM y los vínculos con sus «clientas». Para comprender una de las características más problemáticas de las CM en Brasil, las investigadoras (Hautzinger, 2002; MacDowell Santos, 2004) destacan dos aspectos salientes de la cultura policial brasileña: sus características «masculinas» y «oposicionales».

Por un lado, la masculinidad refleja los valores culturales hegemónicos en la sociedad brasileña. Moldea la forma en que la policía ve la violencia contra las mujeres y cómo percibe a las víctimas y a los agresores. Inicialmente, las mujeres policías no consideraban la violencia contra las mujeres como un delito o, si se consideraba un delito, no era uno tan grave como el robo, el tráfico de drogas o el secuestro (MacDowell Santos, 2004, p. 37). Sin embargo, según esta autora, el contacto diario entre las mujeres policías y las víctimas cambió esta visión culturalmente situada, transformando las percepciones de las mujeres policías. Hautzinger sugiere que la fuerte identificación de las policías con la policía, más que con las mujeres, «complicó su capacidad de identificarse con las víctimas femeninas a las que atendían» (2002, p. 246).

Por otro lado, Hautzinger sostiene que en los países sudamericanos «la policía y los militares han pasado del modo militar autoritario de oponerse a los 'subversivos' —activistas de izquierdas, intelectuales y estudiantes— a oponerse, bajo las nuevas democracias, a las legiones de pobres marginados en rápido crecimiento producidas por las amplias reformas neoliberales» (2002, p. 245). Llama a esta característica cultural «oposicional» y se refiere a la identificación entre «criminalidad» y «marginalidad» como el «otro» que hay que controlar y combatir. Al igual que MacDowell Santos (2004), reconoce que, en un principio, las mujeres policía, como parte de la cultura machista de la policía, no veían a los hombres que desplegaban actos de violencia machista como delincuentes. Según su investigación, si los agresores no tenían antecedentes policiales, las mujeres policía tendían a identificarlos como el padre y el sostén de la familia (Hautzinger, 2002). Los hombres que sí tenían antecedentes policiales eran vistos como marginales/criminales y perseguidos, replicando los estereotipos dominantes mantenidos por la policía tradicional (Hautzinger, 2002). El caso de la policía brasileña ilustra la importancia de estudiar la cultura policial a la hora de entender las prácticas y perspectivas de las mujeres policías dentro de las CM.

Aunque las CM son un recurso valioso para combatir la violencia de género, superar los retos que plantea su aplicación sigue siendo una lucha en muchos países latinoamericanos. Sin embargo, se han realizado algunos esfuerzos para medir la eficacia de las CM. La siguiente sección abordará algunos de estos estudios.

Impacto

A pesar de los obstáculos y limitaciones descriptos anteriormente, la literatura disponible considera con frecuencia que las CM son una iniciativa exitosa. Las investigaciones destacan sus ventajas, en particular su papel mejorar el acceso de las mujeres a la justicia, el aumento de la visibilidad de la violencia contra las mujeres y la ampliación de los derechos de ciudadanía de las víctimas (Hautzinger, 2007; Carrington et. Al., 2020; Dammert, 2018; Jubb & Pasinato, 2003). Se argumenta que las comisarías dotadas de personal policial femenino especializado crean «un entorno más acogedor para la ciudadanía inhibida, aprovechando la mayor capacidad de las mujeres policía para identificarse con las denunciantes y abogar por ellas, y presentando mayores oportunidades para las mujeres en las carreras policiales» (Hautzinger, 2007, p. 214)

Sin duda, las CM han contribuido a hacer más visible la violencia contra las mujeres (Dammert, 2018). Sin embargo, Jubb y Pasinato (2003) se preguntan: «¿Qué han hecho para lograr sus objetivos de prevenir, sancionar y erradicar la violencia? ¿Cómo han contribuido a la seguridad, la ciudadanía y la gobernanza de las mujeres?» (p. 31). Estos interrogantes plantean la cuestión del impacto de la CM a una escala mayor.

Ahora bien, cómo medir el impacto o el éxito de las CM para prevenir, investigar, sancionar, erradicar la violencia contra las mujeres en América Latina resulta una tarea muy difícil. En primer lugar, debido a un déficit en la información disponible. El acceso a los registros policiales está en general obturado, en especial para los investigadores en ciencias sociales. En consecuencia, el crecimiento o la reducción de este tipo de violencia se ha descrito como «imposible de saber», y tampoco es posible determinar si su denuncia ha aumentado «como resultado directo de las comisarías de la mujer» (Jubb y Pasinato, 2003, p. 31). En segundo lugar, existe una ausencia de consenso en torno a los indicadores. La prevención de la violencia contra las mujeres tiene tantos significantes como actores implicados. Por ejemplo, «para los miembros del movimiento de mujeres, la prevención de la violencia puede hacerse a través de la educación sobre los derechos para que el delito nunca tenga lugar, mientras que la policía piensa en la prevención en términos de evitar un delito más grave que el que ya se cometió» (Jubb y Pasinato, 2003, p. 32).

Además de la disponibilidad de datos y la definición de parámetros para medir el éxito de las CM, surge otra dificultad a la hora de interpretar su flujo de trabajo. Estudios realizados en Argentina, por ejemplo, identificaron que un mayor número de denuncias por violencia de género registradas en las CM es interpretado como un indicador de éxito (Carrington et al., 2019, 2020; Puyol, 2023). Desde esta perspectiva, la presencia de las CM en la comunidad animaría a las mujeres a denunciar, lo que se traduciría en una mayor carga de trabajo para estas dependencias policiales. Una interpretación opuesta atribuye el mayor número de denuncias registradas en las CM como un signo de su debilidad, entendiendo que ello refleja su incapacidad para prevenir las situaciones de violencia a las que están especialmente expuestas las mujeres. Pensamos que la realización de encuestas de victimización podría convertirse en una alternativa para superar estas interpretaciones equívocas.

Una evaluación de impacto llevada a cabo por investigadoras latinoamericanas y patrocinada por la ONU identificó que los programas de protección de la mujer en América Latina mejoraban el acceso de las mujeres a la justicia y su disposición a denunciar los delitos y la victimización, aumentaban los índices de condena de los delincuentes y mejoraban el acceso al asesoramiento y al apoyo sanitario, jurídico, financiero y social (Jubb et al., 2010). Se realizó una encuesta de población con mujeres adultas de cuatro ciudades, una en cada país: Brasil, Nicaragua, Perú y Ecuador. La encuesta buscó indagar los conocimientos y percepciones de las mujeres sobre sus derechos, la violencia doméstica y el funcionamiento de las CM.^[18] De las encuestadas para esta evaluación, el 77% en Brasil, el 77% en Nicaragua, el 64% en Ecuador y el 57% en Perú consideraron que las comisarías exclusivas para mujeres habían reducido la violencia contra las mujeres en sus países (Jubb et al., 2010).

El estudio de 2015 de Perova y Reynolds sobre las CM en Brasil sugiere que estas unidades policiales contribuyen a reducir el número de feminicidios (Perova & Reynolds, 2015). En este estudio, las investigadoras analizaron la eficacia de las políticas de protección de la mujer en la tasa de feminicidios haciendo referencia a la tasa de homicidios de mujeres. Según los autores, los datos sobre homicidios «son una buena aproximación a las formas más extremas de violencia doméstica, que conducen a la muerte de mujeres» (p. 8). Sugieren una asociación entre el establecimiento de la CM y la disminución de la tasa de homicidio femenino «entre las mujeres que viven en áreas metropolitanas más grandes y entre las mujeres más jóvenes (de 15 a 24 años)» (p. 17). En esas zonas y entre ese grupo, concluyen, el establecimiento de la CM «desencadena una reducción de las tasas de homicidio que equivale aproximadamente al 70% de la tasa media de homicidios» (Perova y Reynolds, 2015, p. 17).

En la misma dirección, Córdova y Kras (2022) realizaron un estudio cuantitativo para medir el impacto de las CM en las actitudes de los ciudadanos con respecto a la violencia de género. Tomando Brasil como caso de estudio, se realizó una encuesta entre 1.501 ciudadanos de 100 municipios elegidos al azar. Combinando estos datos con otras fuentes cuantitativas, comprobaron y verificaron las dos hipótesis teóricas propuestas:

H1. Los hombres que viven en ciudades con una CM serán más propensos a rechazar la violencia contra las mujeres y a expresar actitudes de intervención como espectadores que sus homólogos de ciudades sin una CM. H2. Cuanto más tiempo haya estado en vigor una CM en el lugar de residencia, mayor será la probabilidad de que los hombres rechacen la violencia contra las mujeres y expresen actitudes de intervención como espectadores. (p. 5)

Córdova y Kas (2022) sostienen que estos resultados son coherentes con los encontrados en la investigación de Perova y Reynolds (2015). Para ellos, «las pruebas sugieren que es poco probable que los efectos de retroalimentación sobre las actitudes hacia la violencia contra las mujeres sean simplemente el resultado de la deseabilidad social: la mejora de las actitudes hacia la violencia contra las mujeres se manifiesta en una mejora del comportamiento» (Córdova y Kras, 2022, p. 13).

Para Hautzinger, la evaluación más adecuada del éxito de las CM en la prevención de la violencia de género no debe limitarse a contabilizar resultados medibles como el número de denuncias tramitadas al año o las medidas adoptadas judicialmente en respuesta a la violencia de género. Sugiere, por tanto, que el efecto disuasorio más potente que tienen las CM está en el mensaje que su mera existencia transmite a los ciudadanos: «Las agresiones violentas contra las mujeres son delitos que no se tolerarán» (Hautzinger, 2016, p. 582).

Aunque es difícil medir si su impacto ha sido eficaz en la prevención y reducción de la violencia contra las mujeres, es de alguna manera innegable que las CM han florecido en toda América Latina y otros países del Sur Global desde su creación en la década de 1980 hasta la actualidad.

Algunas reflexiones finales

Este artículo presenta una revisión de la escasa literatura disponible sobre las CM en América Latina. La revisión se centró en los siguientes temas: el surgimiento de estas unidades policiales, sus aspectos operativos en los diferentes países, los principales obstáculos que enfrentan y las evaluaciones del éxito e impacto de las CM sobre la violencia de género.

La investigación histórica sugiere que los WPS se establecieron por varias razones en América Latina durante un período de redemocratización en la década de 1980: en primer lugar, como respuesta a las demandas del movimiento de mujeres de que el Estado actuara para proteger a las mujeres contra la violencia; en segundo lugar, como una forma de relegitimar a la institucional policía frente a una floreciente ciudadanía democrática luego complicidad con las dictaduras militares; y en tercer lugar en un intento de cumplir con los compromiso asumidos por los Estados latinoamericanos como signatarios de tratados internacionales de derechos humanos. La literatura disponible sugiere que, más allá de estos factores estructurantes, cada contexto nacional y local combino y adapto aquellos con elementos coyunturales y actores sociales, políticos y policiales particulares.

La literatura que alude al «funcionamiento» de las comisarías de la mujer destaca los «sujetos» a la que están orientadas, los «tipos de violencia» a los que responden, los «servicios prestados» y la implicación en actividades «preventivas». También aborda los «obstáculos» a los que se enfrenta el funcionamiento de las CM Se centra en cómo están dotadas de escasos recursos materiales, con escaso personal y sobrecarga de trabajo, y cómo la falta de autocuidado del personal y de formación adecuada afecta al servicio prestado. Por último, un pequeño grupo de investigadoras hace referencia a los «éxitos» y a una «evaluación del impacto» de las CM. Entre ellos, la «ampliación del acceso a la justicia», la «visibilidad de la violencia contra las mujeres», la «mejora de las actitudes hacia la violencia contra las mujeres» y la «reducción de las tasas de feminicidio».

Una vez más, la bibliografía sobre las CM en América Latina es relativamente escasa, y se necesita más investigación para comprender su emergencia y explicar su funcionamiento. La mayoría de los estudios empíricos revisados priorizan un enfoque cualitativo desde la perspectiva de las y los trabajadores de las CM, combinado con el análisis de datos documentales. En base a los estudios presentados anteriormente, la investigación desde el punto de vista de las usuarias de los CM representa un vacío significativo en la literatura. Asimismo, un análisis cuantitativo más amplio de los aspectos operativos de las CM, así como de su impacto en la gestión de la violencia de género, contribuirá a una mejor comprensión de estas unidades policiales.

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Notas