1. Introducción. Las críticas de Trump, ¿mezquinas o justas?

En este ensayo pensaremos desde las relaciones internacionales sobre las implicancias de las críticas de Donald Trump hacia Naciones Unidas, expresadas en su discurso ante la 80va Reunión de la Asamblea General del pasado septiembre. Entre otras cuestiones, Trump se lamentó de que “tuviera que hacer cosas que las NU deberían haber hecho”, alegando que él mismo había terminado con siete conflictos armados en África y Asia. También reconoció según sus palabras el potencial de la organización; sin embargo, el mismo se concentraba en la redacción de “cartas” llenas de “palabras fuertes” y no mucho más. Para quienes seguimos los debates en el seno de NU y las intervenciones de los principales lideres mundiales, las declaraciones de Trump pueden significar, por lo menos, dos cosas: por un lado, hacía tiempo que ninguna personalidad de peso esgrimía cuestionamientos así de contundentes; por otro lado, es cierto que el papel de la organización ha sido objeto de diversas polémicas tanto en la opinión pública internacional como, incluso creo que hay que reconocer, entre muchos especialistas. Hay un sentido común particular formulado desde estas críticas que clama por una mayor consistencia entre las numerosas declaraciones y posiciones tomadas por y desde la ONU y las decisiones y cursos de acción concretos que se dirimen en su seno.

Las palabras de Trump claramente están dirigidas por sus propios intereses en tanto jefe de Estado. El panorama internacional actual está lejos de tener reglas claras ni mucho menos países que estén claramente definidos como aquellos que propongan tales modos de vinculación y comportamiento. Desde la Historia de las relaciones internacionales, nos proponemos pensar sobre la íntima relación entre reglas y poder para poder echar luz sobre el contexto en el que nos encontramos; de este modo creemos que las críticas de Trump pueden replantearse como síntomas del actual desorden internacional.

Pasaremos revista a tres momentos que juzgamos muy ricos en la historia del Sistema Internacional en donde las normas entre Estados y la construcción y acumulación de poder por parte de algunos de ellos convergen de manera particular. Finalizaremos con algunas reflexiones de diagnóstico que, es nuestro deseo, puedan orientar a la reflexión crítica.

2. El enfoque de las periodizaciones como marco analítico

Nuestro análisis va a estar cimentado en el cruce entre teoría e historia que habilita el “enfoque de las periodizaciones” propuesto por la Mg. Patricia Kreibohm, historiadora e internacionalista de renombre nacional. Este marco analítico combina la Teoría General de Sistemas con las categorías más importantes del Neorrealismo para identificar las etapas de génesis, desarrollo y crisis (según el enfoque de Rafael Calduch Cervera) de cada modelo de orden histórico que se sucedieron (a partir de los trabajos de Esther Barbé). Cada modelo se caracterizó por tener un número reducido de hegemones cuyos patrones de relación y comportamiento dieron lugar a las reglas generales del sistema. Entre una crisis de modelo y génesis de otro, encontraremos periodos de transición intersistémica, en donde, siguiendo a Morton Kaplan, se desarrollarán dos tipos de procesos: polarización -relevo de hegemones anteriores por potenciales nuevos actores principales a través de disputas por el poder internacional- e imposición de nuevas reglas y pautas -definición formal o informal según el caso de los patrones generales de relación de los hegemones entre sí, de los hegemones con el resto de actores y de los actores en su totalidad con el sistema general configurado. En la siguiente línea de tiempo dejaremos asentados los distintos periodos por los cuales atravesó el Sistema Internacional moderno y contemporáneo, con el número y carácter de sus hegemones y sus cortes temporales:

• SME: Sistema Multipolar Eurocéntrico (cinco Estados hegemones de origen europeo: Francia, Inglaterra, Rusia, Prusia y Austria; desde el fin de la Guerra de los 30 años hasta el estallido de la Primera Guerra Mundial)

• Iº TIS: Primera Transición Intersistémica (desde el estallido de la Primera Guerra Mundial hasta la Ruptura de la Gran Alianza en la segunda posguerra)

• SBE: Sistema Bipolar Extraeuropeo (dos Estados hegemónicos fuera de los límites de Europa Occidental: Estados Unidos y la Unión Soviética; desde la Ruptura de la Gran Alianza hasta la disolución oficial de la URSS)

• 2º TIS: Segunda Transición Intersistémica (desde la disolución de la URSS hasta la actualidad)[²]

Para cada caso considerado en el ensayo vamos a reconstruir el contexto histórico y operativizar las categorías teóricas para poder comprender la singularidad de cada uno.

3. El Congreso de Viena y el SME

Contexto general

La etapa de génesis del SME se cierra con el Congreso de Viena: una reunión entre los principales representantes de los hegemones europeos que tomó lugar en 1815; tal encuentro buscó sentar las bases para la convivencia interhegemónica tras la derrota de Napoleón Bonaparte en la Batalla de Waterloo, cuando el líder francés intentó relanzar las campañas que había liderado desde finales del siglo XVIII para extender las fronteras de la Revolución Francesa a toda Europa. En el camino, hizo que los pueblos del continente conocieran la forma de vida republicana y democrática, aun cuando los territoritos fueran anexados a la forma imperial de ejercicio del poder que Bonaparte propugnaba. Los monarcas fueron depuestos, se suspendieron los títulos de nobleza y la doctrina del derecho divino de los reyes se suspendió durante años. Las campañas napoleónicas fueron un claro intento de una de las potencias hegemónicas francesas de subyugar a las demás, desatando, entre otros procesos, los que darían lugar a la antesala de las gestas independentistas en América.

A partir de la derrota de las fuerzas liberal-revolucionarias en Waterloo, las potencias reunidas en Viena establecieron tres principios fundamentales para la reorganización del continente: la restauración monárquica -todos los monarcas depuestos volverían a sus tronos-; la integridad territorial -la extensión del control de las potencias se fijó en Viena para, por un lado, mantener los dominios anteriores a las campañas, y por otro, para evitar que otra potencia buscara la hegemonía total como había sucedido con Francia-; y el equilibrio de poder -la potencia derrotada volvió a sus límites anteriores a la guerra y se convinieron tutelajes en los nuevos territorios creados en virtud mantener una cuota de poder equivalente.

La particularidad del Congreso de Viena

Si bien de las negociaciones de Viena no surgió ningún tipo de iniciativa formal de organización comparable con las que encontraremos en el siglo XX, fue tal vez la primera vez en que todas las potencias hegemónicas del Sistema Internacional se reunieron para convenir entre ellas las normas generales de comportamiento que buscarían seguir de ahí en más.

La definición de un marco general de acción y de reglas y pautas es totalmente novedosa en el Congreso de Viena, sobre todo por sus alcances. En esta reunión podemos ver cómo las potencias hegemónicas:

• Registran el poder de las demás

• Objetivan la necesidad de mantenerlo

• Reconocen que se necesitan entre sí para asegurar su dominio

El SME es un modelo de orden que termina de definirse en Viena justamente porque su principio rector se muestra de manera explícita: el balance de poder. Las potencias hegemónicas tienen una cuota de poder (control territorial, de recursos y población) equiparable, y su posición hegemónica depende al mismo tiempo de sus estrategias para mantener su propio poder y la atención a la supervivencia de los demás Estados. La hegemonía se mantiene en tanto que es compartida, el poder de uno se sostiene por el poder de todos. Por eso, por ejemplo, dos de las cuatro las reglas básicas definidas por los Estados atienden a mantener los cimientos según los cuales se funda su existencia: luchar frente al aumento de fuerzas (como sucedió con Napoleón) y dejar de luchar antes de eliminar a un actor esencial (por ello los vencedores de Waterloo no se ensañaron con Francia tras la batalla e hicieron que vuelva al territorio con lo que contaba antes de las campañas). Es de esta manera en que podemos reconocer, además, que en el acontecimiento en donde se encauzan de manera ordenada, por el acuerdo de reglas, el poder de los hegemones, es el que marca el fin de la génesis del modelo de orden y el comienzo de su desarrollo propio. Desde aquí podemos ver la razón de ser de los métodos que establecieron las potencias para compartimentar el control territorial: podemos mencionar el tutelaje de Estados tapón que sirvió hasta 1860-70 para evitar la unificación de los pueblos germanos y de la península itálica (proceso que se desataría finalmente por los oficios de Otto von Bismarck).

Finalmente, podemos decir que la singularidad de Viena produce, por un lado, una aplicación efectiva del principio de la “buena voluntad de los Estados” cuando hay un marco de reglas que definen un espacio de acción convenido y mutuamente beneficioso (por lo menos en primera instancia)

4. La Sociedad de Naciones y la 1ra TI

Contexto general

Entre el estallido de la Primera Guerra Mundial y el cierre de la Segunda, la Primera Transición Intersistémica (que en términos históricos se conoce como el periodo de Entreguerras) se caracterizó por sumir al mundo en un clima de desorden e incertidumbre generalizada. Muchos son los fenómenos a los que podemos atender: el estado de devastación en que quedó la Europa continental y el fuerte endeudamiento de los contendientes se cruzó con el revanchismo inusitado de la Paz de Versalles de 1919, que le achacó a Alemania el pago de compensaciones extraordinarias a los vencedores (las potencias le dictaminaron ser el único culpable por el conflicto); la exacerbación de los nacionalismos llevó a producir las condiciones sociales y culturales para el surgimiento del nazismo y los fascismos italiano y japonés; las políticas aislacionista de EEUU y de apaciguamiento de Reino Unido impidieron el relevo de liderazgo y la responsabilidad de responder ante las atrocidades que a principios de los años 30’, cuando llegó a ser canciller alemán, Hitler desarrolló desatendiendo a las condiciones de desarme y retomando el control de las minas de Carbón en la Renania; el Imperio Zarista feneció en febrero de 1971, para meses después dar paso a la guerra civil rusa a partir de la toma del poder bolchevique en octubre- lo que llevaría en 1922 a la instauración del régimen soviético; el crash de la bolsa de Wall Street en 1929 abrió el paso a la mayor crisis financiera de la que se tuviera registro en la historia del capitalismo moderno.

Con esta enumeración, buscamos solo dar un panorama a vuelo pájaro por las condiciones de extrema inestabilidad política y social que caracterizó al periodo en el que la propuesta de la creación de la Sociedad de Naciones tuvo lugar

El proyecto de Wilson

Como presidente de EEUU, Woodrow Wilson, en el famoso discurso de 1918 conocida como “los 14 puntos”, buscó establecer las pautas para la construcción de nuevos objetivos militares para poner fin a la Gran Guerra; pero además de esta intención coyuntural, también sentó las bases para la formulación de un proyecto de organización gubernamental que pudiera aunar a las naciones del mundo una vez finalizado el conflicto: la Sociedad de Naciones. Señalando la necesidad de la libre circulación en los mares, la autodeterminación de los pueblos, la forma democrática liberal de gobierno, entre otros principios, esta iniciativa intergubernamental debería de velar por la paz mundial con la virtual colaboración de los Estados que reconocieran esa responsabilidad. Esta iniciativa resultaba inédita para la historia de las relaciones internacionales: ya no se trataba como en el Congreso de Viena del simple acuerdo entre potencias sobre pautas generales de relación, sino que se intentó por primera vez consolidar un compromiso jurídico internacional para la creación de una organización con órganos de debate y toma de decisiones, competencias y funciones definidas, conformada por todos los Estados del mundo (y no solo los hegemones).

El mayor logro de la Sociedad de Naciones, a nuestro juicio, fue la postulación del principio-mecanismo de la seguridad colectiva: Wilson buscó asentar la necesidad de que los pueblos del mundo reconocieran que la paz debía ser una meta común para todos. A partir de esto es que se podía justificar que, ante cualquier conflicto que estallase en el mundo, era responsabilidad de todos los Estados, así como también la definición orquestada de su resolución. Así, evitar una segunda contienda de la envergadura de la Gran Guerra fue el principal objetivo de esta iniciativa intergubernamental.[³]

Ahora bien, con el diario del lunes podemos fácilmente reconocer que dicha empresa no llegó a buen puerto. La falta de compromiso de la mayoría de los Estados del mundo, sobre todo el mismo EEUU que no se integró finalmente a la Sociedad, en integrarse a ella, sumado a la creciente de tendencia nacionalista que hizo que muchos de ellos desconocieran que la seguridad colectiva podía volverse una realidad, fueron algunos de los hechos que llevaron al fracaso de la Sociedad de Naciones.

Esta organización, además, se cimentaba en los principios de la primera corriente de pensamiento de los Estudios Internacionales, harto conocido por los especialistas: el idealismo de raigambre liberal. Si tuviésemos que nombrar una idea sobre la cual poder comprender las derivaciones doctrinarias de dicha corriente, creemos que la más adecuada sería la presunción de que el comportamiento humano (y por ende, el de los Estados que representan a los pueblos del mundo) tiende indefectiblemente hacia la cooperación y la armonía; por ello, si retomamos por ejemplo el Tratado sobre la paz perpetua de Kant, para alcanzar la paz la opción ideal era una organización supranacional que pueda producir el paso del estado de naturaleza (conflictivo y de lucha por la supervivencia) al estado de civilidad. Esta suerte de ingenuidad del liberalismo tuvo y sigue cosechando numerosas críticas, y el paso del tiempo probó que en la querella de corrientes de pensamiento, fuese el realismo la ganadora.

No obstante lo anterior, no es que los idealistas ni el liberalismo en su conjunto contaron con una fe desmedida en la capacidad de cooperación humana para la paz. Creemos honestamente que el fracaso de la Sociedad de Naciones se dio por elementos propios del periodo histórico en el que se planteó. Durante la entreguerras, ningún Estado buscó asumir el liderazgo internacional como podríamos recordar que sucedió con la Pentarquía Europea durante el SME; ante la falta de voluntad política para asumir la hegemonía en el Sistema Internacional, las condiciones que se requieren para la imposición de nuevas reglas y pautas de relación no llegaron a concretarse.

Dicha en pocas palabras, ante la ausencia de poder, ausencia de reglas.

5. La ONU y el SBE

Contexto general

Los esfuerzos de la Sociedad de Naciones por evitar otro conflicto armado de las características de la entonces Gran Guerra no rindieron sus frutos: a partir de la invasión alemana a Polonia, se le declaró la guerra a Alemania, junto a la que se sumó Italia y Japón conformando el bando conocido como el Eje; contra ellos se unieron Francia, Inglaterra y la URSS, para luego sumarse EEUU, en el bloque de los Aliados. La Segunda Guerra Mundial consolidó un modelo bélico de involucramiento total con el conflicto, entendiendo que el mismo terminaría si y solo sí un bando vencía al otro a partir de la completa eliminación del adversario. Toda la economía mundial y los esfuerzos diplomáticos se abocaron al desarrollo de la guerra, que dejaría un saldo de devastación territorial y humano muy superior al de la ahora catalogada Primera Guerra Mundial.

No es el lugar para discurrir sobre el conflicto en sí, ya hay bibliotecas enteras sobre el mismo. Lo importante para nuestras reflexiones son ciertas reuniones que se dieron a los largo del desarrollo de la guerra, desde 1941 al plantearse la incorporación de EEUU al bloque aliado, y que desde 1943 tomarían una relevancia notable: hablamos de las Conferencias Interaliadas[⁴]. Durante buena parte de la guerra, dichos encuentros funcionaron para establecer objetivos de corto y mediano plazo para la gestión de los distintos frentes bélicos; ahora bien, con una victoria aliada ya avizorándose en el horizonte, sus objetivos viraron: lo que debía discutirse era el mundo que se abriría tras el fin de las hostilidades. Por ejemplo, durante la Conferencia de Bretton Woods en julio del 44’, se determinó la creación del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, posteriormente el GATT[⁵] y la implementación de un patrón general de conversión de divisa asentado en la combinación del dólar y un precio fijo del mismo en oro; durante estas negociaciones se sentaron las bases para el sistema financiero internacional y así evitar una crisis como la de 1929[⁶]. También contamos con la Conferencia de Moscú de octubre del 44’, en donde se establecieron las esferas de influencia en Europa del Este y los Balcanes una vez terminada la guerra. Otra reunión de peso fue la celebrada en Yalta (entonces Crimea soviética) en febrero del 45’: aquí, además de la definición de la estrategia final para vencer a Alemania, y se acordó la fecha para la Conferencia de San Francisco en donde se firmaría la Carta de las Naciones Unidas; por último, entre julio y agosto del 45’ se dará la Conferencia de Potsdam (en la Alemania ocupada), donde se firmó el Acuerdo del mismo nombre que estableció las directrices de la política alemana y la partición final del territorio.

Estas conferencias tienen una significación histórica particular, dado que consideramos que aúnan los espíritus de Viena y la Sociedad de Naciones en tanto que cristalización del proceso de imposición de reglas y pautas: efectivamente, reconocemos el intento concertado de las potencias vencedoras de la guerra de no dejar el futuro del mundo al azar, reconociendo sus liderazgos (sobre todo los de EEUU y la URSS) y pensando en acuerdos generales de convivencia. La ONU nacería así no como una organización necesitada de construir legitimidad desde cero, sino que la participación unánime de las potencias y del resto de los Estados del mundo previamente acordada cimentaban dicha fuerza.

Además, también podemos notar cómo el proceso de polarización que entronizó a EEUU y la URSS como claros ejes de poder hegemónico se desarrolló tanto diplomática como bélicamente. La avanzada soviética sobre Berlín, el encargo del presidente Truman del “Informe Largo de Kennan”, la comunistización de Europa del Este y los Balcanes, la fragua del Plan Marshall para asegurar la reconstrucción y posterior alineamiento europeo: todos estos procesos se condicen con el encauce y acumulación del poder en las dos potencias.

La ONU, su promesa y sus debilidades

La Organización de Naciones Unidas ve la luz como producto del compromiso de los Estados a producir una organización formal, con estatuto jurídico propio y órganos de deliberación y toma de decisiones.

El mayor logro de la ONU, a nuestro criterio, es la configuración de un sistema jurídico internacional de derechos humanos con la promulgación de la Carta Universal de Derechos Humanos (1948) y los Pactos Internacionales (de derechos civiles y políticos y de derechos sociales, económicos y culturales, ambos de 1966), como cimientos fundamentales (a los cuales se les sumaron otros, claro). Dichos instrumentos jurídicos alcanzaron un efecto inédito: la adhesión de casi la totalidad de los países del mundo a ellos posibilitó que los mismos fuesen considerados para la producción de legislación interna en cada uno de los Estados. En algunos casos incluso, como es el de Argentina desde la reforma constitucional de 1994 y de otros países latinoamericanos con resoluciones similares, tales tratados tienen jerarquía constitucional y prevalecen por sobre el derecho interno cuando son más favorables en comparación. En otras palabras, los tratados de derechos humanos alcanzaron una consideración tal que logran hoy en día ser articulados con los plexos jurídicos de los Estados, y por lo tanto, lindar con la fuerza de ley (o sea, ser pasibles de exigir su cumplimiento a partir de la coacción estatal).

Ahora bien, así como la ONU posibilitó tales y otros avances en materia de protección jurídica de los derechos humanos universales, en términos político-prácticos no ha corrido con la misma suerte. A nuestro criterio, una de las mayores debilidades de NU es la enorme disparidad en términos concretos de establecimiento de espacios de acción entre sus dos órganos principales: el Consejo de Seguridad y la Asamblea General. En el primero encontramos un principio de funcionamiento que linda con lo aristocrático, donde cinco Estados se arrogan asientos permanentes y derecho a veto en las decisiones que aparentemente deberían tomarse en conjunto y con los intereses del mundo como horizonte; en el segundo, encontramos una dinámica democrática en donde grandes logros en materia declarativa se han alcanzado para los países que no detentaron casi nunca la hegemonía mundial. El Consejo de Seguridad es un espacio que aún hoy sigue dominado por los intereses de los sus miembros permanentes; la Asamblea General es el principal foro de discusión “del resto del mundo” (o sea de la mayoría), en donde por ejemplo, Argentina siempre ha tenido un enorme protagonismo: es en el seno de este órgano que se alcanzaron los mayores avances con respecto al reclamo permanente de la soberanía del país sobre las Islas Malvinas, recordando particularmente la Resolución 2065 en donde se reconoce que el litigio entre Argentina y Reino Unido es un caso de colonialismo, en donde prima el principio de integridad territorial sobre el de autodeterminación de los isleños, e implicó la apertura oficial del diálogo entre ambos países.

No obstante, como bien sabemos las resoluciones de la Asamblea General funcionan casi exclusivamente para abrir canales de diálogo (muchas veces incluso solo para formalizarlos). Llegamos así al punto que Donald Trump esgrimió en su alocución: hay una suerte de universalismo de palabra que subyace a la expresión del mandatorio “strongly worded letters”. Hay principios universales supuestamente defendidos por todos, pero cuyo litigio muchas veces queda librado “a la buena voluntad de los Estados” y no a un estado general de cosas que, se supone, se debería concretar a partir del reconocimiento de esos principios. En pocas palabras, hay una distancia, aún hoy irresoluble, entre la palabra y la acción. Existen reglas, pero no un poder concreto que las haga cumplir.

6. Reflexiones finales: las reglas y el poder

No ha sido nuestra intención darle la razón Donald Trump. En definitiva, no hay nada nuevo bajo el sol con ese tipo de declaraciones. Simplemente buscamos, a partir de la polémica que desataron sus declaraciones, poner un poco de perspectiva en medio de tanto ruido.

Hemos intentado buscar las raíces históricas de cierto cuerpo de problemas de hoy: al ya haber superado las tres décadas de transición intersistémica, la situación internacional está lejos de encauzarse con reglas de juego claras y liderazgos definidos. Ya durante el desarrollo de la Guerra Fría durante el Sistema Bipolar Extraeuropeo podemos notar cómo las dinámicas de acumulación y ejercicio del poder se apartan del modelo geopolítico clásico: durante la contienda bipolar, no solamente importó controlar territorio, recursos y población a través del desarrollo militar, sino que también se buscaron conquistar las mentalidades de los pueblos en torno a la imposibilidad absoluta de convivencia entre los modelos capitalista y comunista.

Hoy en día, además de contiendas simbólicas que se desarrollan cada vez con más virulencia en redes sociales, nos hallamos ante la búsqueda de hegemonía ya no solo de territorio y poder militar, sino de control de canales comerciales y flujos financieros. La creciente desmaterialización de las disputas por el poder internacional vuelve a los conflictos mucho más diversos y difíciles de congeniar entre sí. Sumado a ello, la atomización de actores internacionales vuelve la producción de marcos jurídicos generales una tarea de la que casi nadie quiere hacerse cargo.

Queda pensar a partir de ahora qué instituciones se deben construir para atender a las necesidades de un mundo que, juzgamos con cierto pesimismo, no estamos demasiado cerca de comprender y mucho menos d e controlar.

Notas

Notas de autor

Información adicional

Cómo citar este artículo: Grassia, I. (2025). Las reglas y el poder. Reflexiones a partir del discurso de Donald Trump en la ONU desde la Historia de las relaciones internacionales. Relaciones Internacionales, 34(69).