“The absence of a coherent global water regime

or a global water organization appears to have created space for a broader, less state-centered discursive process” (Conca, 2006: 138).

“La ausencia de un régimen hídrico global coherente o de una organización mundial del agua parece haber creado espacio para un proceso discursivo más amplio y menos basado en el Estado” (Conca, 2006: 138).[¹]

1. Introducción

Julio Barberis (1979: 148), destacado jurista y diplomático argentino, detalla que “los recursos naturales compartidos[²] son entendidos como sustancias fluidas (líquidas o gaseosas) que pasan del territorio de un Estado a otro, o que se extienden a través del territorio de más de un Estado […] también lo son las aguas subterráneas, los yacimientos de gas, petróleo y energía geotérmica que se encuentran situados a través de un límite internacional”.

Teniendo en cuenta que las cuencas transfronterizas son recursos naturales compartidos, seguimos el Artículo Nº II de las Normas de Helsinki sobre los usos de las aguas de los ríos internacionales que define a la cuenca hidrográfica internacional como “el área geográfica que se extiende por el territorio de dos o más Estados, delimitada por la línea divisoria del sistema de las aguas, incluyendo las aguas superficiales y subterráneas que fluyen hacia un término común” (52° Conferencia de la Asociación de Derecho Internacional, 1966).

Así, de unas 263 cuencas hidrográficas transfronterizas (Wolf, 2007; GWP & INBO, 2009) que hay en el mundo, constituyendo casi la mitad de la superficie de la Tierra (Naciones Unidas, 2014), 155 son compartidas entre dos Estados, 36 entre tres Estados y 23 entre cuatro o más Estados. Además de ello, se calcula que unos 50 Estados poseen un 75% de su territorio ubicado en cuencas hidrográficas compartidas, mientras que alrededor de 45% de la población del mundo vive dentro de una u otra cuenca compartida (Aguilar e Iza, 2009).

Más de la mitad de la población mundial depende diariamente de los recursos hídricos compartidos entre más de un país, ya sea de las aguas superficiales de ríos y lagos transfronterizos o bien de las aguas subterráneas contenidas en acuíferos que se extienden por varios países. De acuerdo con la Asociación Mundial del Agua (GWP e INBO, 2012: 6),

La cuenca de un río, lago o acuífero es el espacio donde aparecen las interdependencias hidrológicas, sociales, económicas y medioambientales, así como donde el desarrollo, el manejo y la gestión integrada de los recursos hídricos y de los territorios tienen el potencial para gestionar eficientemente el recurso en cuencas transfronterizas, de la mano de la gobernanza cooperativa del agua y de una gestión participativa de la cuenca, atendiendo al principio de unidad de cuenca, y respetuosos de sus interacciones socio-ecosistémicas.

Puesto que la demanda de este preciado recurso continúa aumentando, la exigencia de una cooperación entre países para lograr una mejor gestión de este recurso jamás ha sido mayor. Resulta un gran desafío la manera en la que acordemos compartir los usos beneficiosos de los recursos hídricos transfronterizos de forma que satisfagan las demandas económicas, sociales y medioambientales (GWP e INBO, 2012). A partir de lo anteriormente dicho, nos plateamos sobre la necesidad de contar un régimen internacional del agua que establezca ciertas normas y reglas para aquellos países que comparten cuencas transfronterizas, y ante un exacerbado escenario de cambio climático que afecta directamente a la disponibilidad de agua en el mundo.

Introducida la relevancia de las cuencas compartidas entre Estados, el presente artículo repasa las bases del cuerpo teórico neoliberal y el surgimiento de los regímenes internacionales. A partir de ello, una introducción al régimen ambiental internacional invita a reflexionar acerca de la propuesta de un régimen internacional del agua tomando como base los postulados de Ken Conca y de Thomas Bernauer. A continuación, se presentan los principios sobre cursos de agua compartidos en el Derecho Internacional, importante contribución al régimen internacional del agua. Para finalizar, se exponen las reflexiones del trabajo como aporte a la teorización.

En cuanto a la metodología utilizada, la siguiente investigación incluye fuentes tales como libros y publicaciones en revistas científicas, así como tratados y convenciones internacionales. El análisis de datos es cualitativo y documental.

2. Las bases del cuerpo teórico neoliberal y el surgimiento de los regímenes internacionales

Explica Kepa Sodupe (2003) que el globalismo experimentó un notable desarrollo en los años setenta, destacándose en su vertiente transnacionalista las obras de Robert Keohane y Joseph Nye “Transnational Relations and World Politics” (1972) y “Power and Interdependence” (1977), obras cuya relevancia se vio oscurecida por el inicio de un nuevo período de Guerra Fría y por la aparición del neorrealismo waltziano.

El neoliberalismo o institucionalismo neoliberal, referido a las aproximaciones transnacionalistas, ha dado lugar a la creación de un cuerpo teórico de gran importancia en las Relaciones Internacionales: los regímenes internacionales.

Insiste Sodupe (2003), que el neoliberalismo no representa un ataque frontal al neorrealismo ni reniega de este sino, más bien, los autores neoliberales proceden a ampliar los horizontes de la disciplina, incluyendo cuestiones de cooperación ampliadas a la relevancia de las ideas, no sólo a la distribución de poder.

Desde el punto de vista ontológico y epistemológico, el neoliberalismo se decanta por una ontología individualista, tendiendo hacia el eje idealista. En el plano epistemológico, al igual que el neorrealismo, el neoliberalismo es partidario del naturalismo, impulsando la aplicación del método científico a las Relaciones Internacionales (Sodupe, 2003). Keohane manifiesta que “el institucionalismo neoliberal comparte algunos importantes compromisos intelectuales con el neorrealismo. Al igual que los neorrealistas, los institucionalistas liberales buscan explicar regularidades de comportamiento examinando la naturaleza del sistema internacional descentralizado” (Keohane, 1989: 23). Epistemológicamente, neorrealistas y neoliberalistas están unidos por una concepción naturalista de la ciencia.

Al igual que el neorrealismo, el neoliberalismo importa herramientas teóricas de la microeconomía, siendo mucho más sofisticada en el caso del segundo. El propósito de los neoliberales, en concreto Keohane, es construir una teoría funcional de los regímenes internacionales, basándose en la teoría de los juegos - sobre todo en el dilema del prisionero - y en la teoría de la acción colectiva[³].

En esta línea, los neoliberales también hacen uso de las teorías sobre el “fracaso del mercado” en relación con que los defectos institucionales tienen que ver con los fracasos de coordinación. Así, la aparición de instituciones persigue superar las deficiencias que imposibilitan cerrar acuerdos mutuamente beneficiosos (Keohane, 1984: 82-83). El sistema internacional es visto, pues, como algo análogo a un “mercado imperfecto”, es decir, presenta una situación de “fracaso del mercado político” y, en esta línea, el surgimiento de regímenes internacionales apunta a resolver esas deficiencias, proveyendo, a través de la cooperación, las “esperadas ganancias” (Sodupe, 2003: 119).

Los neoliberalistas no niegan los comportamientos conflictivos, si bien entienden que es necesario dar cuenta de comportamientos cooperativos entre Estados. Desde este punto de vista, el neoliberalismo edifica su teoría sobre aquello que el neorrealismo no explica, las relaciones de cooperación, partiendo de premisas claramente neorrealistas. Keohane y Nye explican que el institucionalismo neoliberal “busca explícitamente construir una teoría de las instituciones con lo que podrían ser consideradas implicaciones liberales, sobre premisas que son consistentes con las del realismo político” (Keohane y Nye, 1987: 729). En esta frase quedan reflejados el notable grado de acercamiento al neorrealismo y la adscripción profunda a la filosofía y valores que han guiado siempre a la tradición liberal (Sodupe, 2003).

El notable acercamiento al neorrealismo es consecuencia de la asunción de las premisas neorrealistas. La primera de estas premisas viene dada por el hecho de que “los Estados son los actores cruciales… Nuestro análisis de la cooperación y los regímenes internacionales, por tanto, se centra especialmente en los Estados” (Keohane, 1984: 41; Keohane, 1989: 23). Asimismo, y en segundo lugar, los neoliberales adoptan el “egoísmo racional” de los actores, es decir, que los Estados persiguen racionalmente su propio autointerés. Los neoliberales escogen jugar con “reglas del juego” del neorrealismo, en el sentido que dejan de lado motivaciones de tipo idealista que estimulen cooperación. Así, los institucionalistas neoliberales intentan contradecir las previsiones neorrealistas en sus propios términos (Sodupe, 2003).

En tercer lugar, el neoliberalismo asume la relevancia del nivel de análisis sistémico. Los neoliberales se muestran partidarios de una noción diferenciada de la estructura de poder que ponga de manifiesto que en el sistema internacional pueden darse varias estructuras, diferentes según las áreas temáticas y según los recursos que, en cada una de ellas, sea posible movilizar para afectar los resultados (estructura por áreas) (Keohane,1986). Consideran que el sistema no está compuesto exclusivamente por elementos estructurales, sino también por otros elementos entre los que destaca el “contexto institucional” de acción, constituyéndose como una variable sistémica. Al respecto, Keohane observa los efectos que tienen las prácticas e instituciones internacionales sobre la conducta estatal (Keohane, 1984).

El neoliberalismo subraya la relevancia de las instituciones y los regímenes internacionales creados por los seres humanos sosteniendo que distintas condiciones sistémicas y, en concreto, diversos grados de institucionalización de sistema llevarán a los Estados a definir de manera diferente sus propios intereses y afectarán a los incentivos que motivan sus acciones (Sodupe, 2003).

Así, el institucionalismo neoliberal reflexiona sobre las funciones que cumplen los regímenes internacionales como proveedores de la cooperación entre Estados. Entre otras cosas, ésos contribuyen a reducir la incertidumbre mediante la provisión de información y la disminución de los costos de transacción. Asimismo, explica Sodupe (2003), facilitan las negociaciones y los acuerdos intergubernamentales mutuamente beneficiosos, cuando existen intereses comunes. Por ello, los Estados ven en los regímenes algo útil a la hora de satisfacer su propio interés, es decir, “actores racionales y egoístas” tiene incentivos para establecer y mantener - basándose en el autointerés - regímenes internacionales.

La teoría funcional de los regímenes internacionales

El neoliberalismo trató de desmarcarse de la teoría de la estabilidad hegemónica neorrealista, la cual establece que la presencia de un Estado hegemónico es una condición necesaria para el desarrollo de la cooperación internacional. Keohane escribe que puede haber cierta validez en dicha teoría cuando ésta afirma que la hegemonía facilita una forma de cooperación, pero hay pocas razones para creer que la hegemonía sea una condición necesaria o suficiente para la aparición de relaciones de cooperación. Más aún, dice Keohane, después de haberse creado regímenes internacionales, la continuidad de la cooperación no requiere necesariamente la existencia de un Estado hegemónico (Keohane, 1984: 50).

Estas consideraciones recogen dos puntos esenciales que van a marcar las distancias entre neoliberales y neorrealistas. Al respecto, enumera (Sodupe, 2003: 125):

Primero, la hegemonía no es una condición ineludible para la emergencia de una cooperación significativa. Segundo, los regímenes internacionales, expresión de dicha cooperación, pueden mantenerse en el tiempo, pese a la transformación de la distribución concreta de poder que los hizo posible. De esta manera, el neoliberalismo quiere apartarse de las sombrías perspectivas que el declive de la potencia hegemónica proyecta sobre la cooperación, por no hablar del estallido de grandes guerras como mecanismo de tránsito de un periodo de hegemonías a otro.

La definición de régimen internacional resulta un concepto central en el desarrollo teórico del institucionalismo neoliberal.

En las Relaciones Internacionales, un régimen puede ser descrito como cualquier forma o regla. Esto se refleja a partir de mediados del siglo XX, cuando varios autores definieron lo que ahora conocemos como régimen internacional bajo el concepto tradicional de sistema internacional.

Como parte de esta construcción teórico - conceptual, Lascurain (2018: 131-133) repasa la propuesta de algunos autores. Así, rescata el análisis desde sistemas a partir de Donald Puchala y Raymond Hopkins (1983), para quienes la conceptualización de régimen es similar a lo que solía ser utilizado como sistema, es decir, sus orígenes, su estructura, su impacto sobre los participantes, su duración y su transformación. Stanley Hoffmann (1965), por su parte, definió los sistemas internacionales como un modelo de relaciones entre las unidades básicas de la política mundial, que bajo un esquema analítico adquieren una forma de organización de la información amplia y compleja.

Así, es a finales de la década de los setenta y principios de los ochenta que algunos autores, entre ellos Ernest B. Hass, se cuestionan la necesidad de modificar los conceptos de sistemas, estructuras y bienes públicos. En esta actualización conceptual se sostiene al sistema internacional “como conjunto de leyes estructurales, es inapropiado y que estos pueden ser vistos como el resultado del comportamiento modelado de un actor” (Hass, 1983: 58). De este modo, el surgimiento del concepto de régimen ha proporcionado el paradigma dominante para las discusiones mundiales sobre cooperación internacional.

A comienzos de los ochenta, la propuesta de Stephen Krasner se acepta alrededor del mundo, quien propone que un “régimen internacional es un conjunto implícito o explícito de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen en un área de las relaciones internacionales” (1983: 2). Con esta definición, los neoliberales tratan de subrayar la significación del contexto institucional internacional, sin “denigrar el papel del poder del Estado” (Keohane, 1989: 29).

De la anterior definición se desprenden tres elementos clave del régimen internacional: los principios, que son creencias de hechos, causalidades y rectitud; las normas, que son interpretadas como estándares de conducta definidas en términos de derechos y obligaciones; y los procesos de toma de decisiones, entendidos como las prácticas prevalecientes para hacer implementar la elección colectiva (Krasner, 1983).

Lascurain (2018) comenta que, a pesar de que la anterior definición de Krasner ha servido como plataforma de análisis de estudio de los regímenes internacionales, en la década de 1990, los autores Marc A. Levy, Oran Young y Michael Zürn (1994) propusieron la adecuación de la definición a fin de que ésta abarcara prácticas sociales reconocidas en un ámbito internacional. En este sentido, los regímenes internacionales podrían ser vistos como “instituciones sociales que consisten en acuerdos sobre principios, normas, reglas, procedimientos y programas que gobiernan las interacciones de actores en áreas específicas” (Levy et al., 1994: 13).

Una diferencia sustancial entre la definición de Krasner y Levy et al. es que la de estos últimos utiliza la palabra gobernar para referirse al término gobernanza. En esta misma línea, Young sostiene que la gobernanza “surge como un asunto de preocupación pública donde los miembros de un grupo social descubren que son interdependientes” (1997: 2), es decir, que las acciones individuales tienen un impacto en el bienestar de los demás. Más aún, la gobernanza involucra el establecimiento y operación de instituciones sociales, como por ejemplo las reglas, los procesos de toma de decisiones y las actividades pragmáticas que permiten definir las acciones sociales y guiar las interacciones de aquellos que participan en ellas.

La anterior definición, analiza Lascurain (2018), permite la inclusión de casi cualquier asunto internacional. Actualmente existen regímenes internacionales en asuntos monetarios (como lo fue Bretton Woods), otros que tienen que ver con el comercio de bienes y servicios (Organización Mundial de Comercio), y algunos que se enfocan a la ética de las relaciones internacionales (Declaración Universal de los Derechos Humanos o el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos). Por lo tanto, es posible distinguir que los regímenes internacionales son medidas más especializadas concernientes a actividades bien definidas, recursos o áreas geográficas y que frecuentemente involucran a miembros de la sociedad nacional e internacional, quienes a través de un proceso de coordinación política resuelven conflictos específicos en un área de interés común.

El neoliberalismo, a través de los regímenes internacionales, contribuye a incorporar no sólo fuerzas materiales, sino también ideas a la teoría internacional. Estos regímenes resultan de las acciones, en este caso intencionadas, de Estados con identidades e intereses dados. La explotación de la teoría microeconómica hace posible que actores racionales y egoístas contemplen la posibilidad de cooperar, de formar de regímenes internacionales. Los neoliberales añaden las ideas como una variable sistémica, fruto de las interacciones de los Estados, que actúan entre la estructura y el comportamiento de las unidades (Sodupe, 2003).

Los regímenes internacionales contribuyen a resolver los problemas de control de comportamientos y de sanción de conductas anómalas, ofreciendo estándares de evaluación de estas y asignando responsabilidades en la aplicación de sanciones. Más concretamente, los regímenes hacen posible el establecimiento de reglas explícitas que clarifican lo que es un comportamiento cooperativo y lo que no lo es; la provisión de información sobre el cumplimiento de dichas reglas; el desarrollo y el mantenimiento de las reputaciones de los participantes; y, eventualmente, la creación de mecanismos de vigilancia específicos (Axelrod y Keohane, 1993).

Los autores neoliberales se cuestionan por qué los regímenes internacionales adquieren una “fuerza inercial” que hace posible su supervivencia, aun después de extintas las condiciones que marcaron su nacimiento (Keohane y Nye, 1987). En “Después de la Hegemonía”, Keohane sostiene que los regímenes internacionales, dado el papel favorecedor de la cooperación que desempeñan, pueden no solamente persistir, sino incluso verse reforzados aún en ausencia de un estado hegemónico (Keohane, 1984).

Recapitulando, la teoría de los regímenes internacionales considera que los Estados tienen interés en crear y mantener dichos regímenes por los beneficios que su existencia les puede aportar, beneficios que provienen del marco favorable de la cooperación que establecen, haciendo posible la consecución de acuerdos mutuamente provechosos a partir de intereses comunes o complementarios (Sodupe, 2003).

La teoría de los juegos en la que se asientan los regímenes internacionales asume que la cooperación es deseable, pero no automática. Las posibilidades de cooperación mutuamente ventajosa aumentan los casos de juegos reiterados, jugados más de una o unas pocas veces, ya que en estas circunstancias se valoran nítidamente las recompensas futuras. De este modo, se presenta con más frecuencia que en situaciones de elevada densidad temática, aumentarán los incentivos para crear regímenes, los cuales proveen con sus principios, normas y reglas ciertos “parámetros de coherencia” que hacen factible la firma de acuerdos. Además, los Estados tenderán a beneficiarse de las potenciales economías de escala, puesto que el costo marginal de lograr un acuerdo adicional será más bajo una vez puesto en marcha el régimen internacional (Keohane, 1984: 108-121; Sodupe, 2003: 130).

Los Estados, actores egoístas con intereses prefijados, deciden crear y mantener regímenes internacionales por su utilidad en la resolución de los problemas del fracaso del mercado político[⁴]. Para cooperar en la política mundial más allá que de forma esporádica, los seres humanos tienen que crear instituciones. Los regímenes internacionales son útiles para los Estados en tanto y en cuanto cumplen funciones correctoras de los defectos institucionales de la política mundial.

Los regímenes internacionales facilitan la cooperación mediante la reducción de la incertidumbre, factor clave que inhibe en muchas ocasiones su desarrollo. Este resultado es posible porque hacen menores “las asimetrías informativas, gracias a un proceso de mejora del nivel general de información disponible”. La información requerida para eliminar incertidumbres no es tan sólo acerca de los recursos gubernamentales y las posiciones formales de los distintos participantes en una negociación. La información tiene que ver con un conocimiento preciso de las posiciones futuras. También es relevante la consideración de los procesos de toma de decisiones. Gobiernos abiertos presentan ventajas en relación con países que cuenten con burocracias más cerradas. Aquellos gobiernos que no estén en condiciones de suministrar una información detallada y fiable sobre sus intenciones –porque sus procesos de toma de decisiones se hallan cerrados al mundo exterior- pueden no llegar a convencer a sus potenciales socios de la firmeza de su compromiso sobre posibles acuerdos (Keohane, 1984).

En este sentido, los regímenes internacionales promueven la cooperación ya que, utilizando la terminología de la teoría de los juegos, “alargan la sombra del futuro”, es decir, establecen vínculos entre el presente y el futuro. Al incrementarse las expectativas de futuro, se acrecienta la valoración de las mayores ganancias en el largo plazo en relación con las ventajas presentes en el corto plazo, con lo cual disminuyen los incentivos para defeccionar. De esto, se deduce por qué los regímenes son tan apreciados por los Estados. Sin embargo, los propios inconvenientes que ellos contribuyen a corregir son obstáculos para su formación. La confianza mutua entre los actores que participan en regímenes en un área temática puede facilitar la creación de nuevos regímenes en otras. En la medida en que facilitan la vinculación de temas y los pagos laterales, los regímenes favorecen la extensión de la cooperación a nuevas cuestiones no originariamente incluidas. Así también, los regímenes tienden más bien a evolucionar, constituyéndose unos sobre otros o extendiendo su ámbito temático, que meramente a desaparecer.

Los Estados acomodan su comportamiento a lo establecido en los regímenes internacionales, incluso en circunstancias en que tal acomodación puede resultar particularmente desventajosa (Sodupe, 2003). Los regímenes, como escribe Keohane (1984: 109-111), son menos importantes como instrumentos que garantizan el cumplimiento de reglas que como instrumentos que favorecen acuerdos entre gobiernos. Los regímenes internacionales originan un sistema descentralizado para hacer cumplir las normas basado en el principio de reciprocidad, a partir del establecimiento de referencias de comportamientos para los Estados y provisión de medios para supervisar su desarrollo.

El carácter descentralizado de este sistema quiere decir que las sanciones por la violación de normas deben ser implementadas por los propios participantes, posiblemente de manera coordinada. El propio régimen internacional, al facilitar información sobre la conducta de sus miembros, permite supervisar con más eficiencia y detectar al infractor del código de conducta previsto en él.

Una reputación sólida facilita la conclusión de acuerdos mutuamente ventajosos. El análisis costo-beneficio parece ser la razón última por la que los Estados deciden respetar los regímenes internacionales (Sodupe, 2003).

Como parte del presente análisis, tomamos en consideración las críticas directas de Susan Strange (2009: 126) a los regímenes, analizados por la autora como cinco apartados o “dragones” de los que cuidarse:

Primero, que el estudio de los regímenes es en gran parte una moda pasajera, uno de esos giros en las costumbres no muy difíciles de explicar como una reacción temporal ante acontecimientos del mundo real, pero que en sí mismo tiene poco que aportar a largo plazo al conocimiento. Segundo, es un concepto vago e impreciso. Tercero, es tendencioso y peligroso como unos dados trucados. Cuarto, distorsiona al enfatizar lo estático e infravalorar el elemento dinámico de cambio en la política mundial. Y quinto, es reduccionista, anclado en un paradigma estatocéntrico que limita la visión de una realidad más amplia.

3. Sobre la posibilidad de un régimen internacional del agua

Las discusiones sobre el régimen internacional del agua están enmarcadas en los regímenes ambientales.

En este sentido, siguiendo a Young (1989: 8),

Los regímenes ambientales “son acuerdos institucionales que gobiernan el uso humano de los recursos naturales y los servicios ambientales; y que pueden ser tanto, locales, regionales e internacionales”. Este tipo de régimen se fundamenta en la multiplicidad y diversidad en el manejo de los recursos naturales, en donde coexisten actores que poseen distintas capacidades con respecto a un recurso dado y de cómo gestionarlo. El reto es crear una situación en la cual la recompensa sea mayor por colaborar en el tratamiento del recurso que competir por él.

Asimismo, los regímenes ambientales se fundan en el concepto de bien común, es decir, en la confianza de que es posible identificar un curso de acción que armonice diferentes intereses. Además, este tipo de régimen se refiere al manejo como un proceso susceptible de revisión permanente y mejoramiento (Lascurain, 2018: 133 y 135).

Continuando este análisis desde Lascurain (2018: 133 y 135),

Los regímenes ambientales, al igual que otros regímenes internacionales, son considerados como instituciones sociales (Young, 1989; Keohane, 1989), los cuales se encuentran en constante actualización debido a que se desarrollan y evolucionan con el tiempo. De acuerdo con Charles Harper (1996), para poder entender y atender los problemas ambientales en determinadas regiones o a nivel internacional, los regímenes internacionales deben evolucionar constantemente, con la finalidad de satisfacer las nuevas necesidades generadas dentro del mismo régimen, tomando en consideración las demandas de los nuevos miembros o actores, así como los cambios constantes ocurridos dentro de la agenda política internacional.

De acuerdo con V. Kotow, S. Kux y E. Nikitina (1998), los regímenes ambientales internacionales son una buena ilustración de un sistema de gobernanza. En un régimen ambiental, los Estados signatarios traducen las obligaciones hacia programas de estructura nacional y llegan a una decisión sobre las responsabilidades de la implementación que recaen en los niveles regionales y locales. Posteriormente, los gobiernos locales y regionales desarrollan sus propios programas para satisfacer los estándares y objetivos nacionales.

La configuración de metanormas que rigen el comportamiento en el régimen del agua: la propuesta de Ken Conca

Ken Conca[⁵], inspirado en las acciones de los activistas de la represa española Itoiz[⁶], publicó su libro “Gobernando el agua: política transnacional contenciosa y construcción de instituciones globales (“Governing Water: Contentious Transnational Politics and Global Institution Building”) en 2006, impulsando el análisis de las instituciones internacionales y proveyendo una discusión perspicaz de varios de los debates globales sobre el agua. La pregunta principal de su publicación es: ¿cuál es la relación entre este tipo de política contenciosa, este tipo de política disruptiva extrainstitucional, y nuestro enfoque a la gobernanza ambiental (Conca, 2006).[⁷]

La propuesta de Conca para el régimen del agua es analizada por Díaz Alpuente (2009: 195-196):

Son innumerables las teorías y autores que proponen la existencia de un gobierno a nivel supraestatal que, de alguna manera, rige los comportamientos e indica las líneas de acción a seguir sobre la ordenación del sistema internacional. Un gobierno o, como lo denomina Ken Conca (2006), una metanormativización de la vida internacional que es responsable de los temas marcados en la agenda de los actores sean estos Estados, instituciones internacionales u otros.

A continuación, Díaz Alpuente (2009: 195-196) rescata específicamente las cuestiones relativas al medio ambiente y al agua en la proposición de Conca:

Los problemas del medio ambiente y, más en concreto, del agua son un campo en el que la aparente forma de gobernar globalmente se supone más presente y más necesaria que ninguna otra. El principal argumento consiste en que la naturaleza no entiende de fronteras y, por tanto, los problemas medioambientales o hídricos son problemas de todos los estados independientemente del territorio que ocupen.

Conca plantea la posibilidad de examinar la idea de un régimen ambiental internacional que aplique al caso del agua. Considera que este caso podría ser problemático para la teoría de regímenes ya que dicho enfoque aplica en mejor medida a cuestiones transfronterizas tales como contaminación del aire, más que para problemas ambientales locales. Así, Conca detalla: “regímenes convencionales pueden responder o no efectivamente al problema de contaminación más allá de las fronteras, pero han sido ampliamente impotentes para proteger los lugares del planeta” (2006: 8). Mientras el agua tiene flujos internacionales, es decir, ríos que cruzan fronteras, muchas de las preocupaciones globales sobre escasez y contaminación del agua surge desde un asalto “escondido, progresivo, incremental y acumulativo” el cual no es fácilmente entendido por acuerdos inter-estatales (Conca, 2006: 8).

Entonces, ¿qué es un régimen ambiental internacional? Conca lo describe como un enfoque cooperativo global para una preocupación ambiental construido por acuerdos entre Estados soberanos. Desarrollando las ideas sobre gobernanza ambiental global, Conca se plantea, a continuación, si existe un régimen para el agua, antes observando cómo estaría emergiendo la política del agua, examinando debates sobre privatización del agua (como el caso de Bolivia[⁸]), derechos humanos y acceso al agua, y cómo la política contenciosa entre grupos sociales se incorpora desde reglas y normas alrededor del agua en el Sur Global (Gareau y Crow, 2006).

En el caso del agua, el régimen internacional posee una conflictividad clara en su relación con el régimen económico del comercio internacional. Esta relación entre parte de la metanormatividad del régimen del agua y las acciones concretas del régimen de comercio internacional en esta materia provocan innumerables quiebras en el gobierno global del agua. La lucha de paradigmas como el Derecho Humano y la mercantilización del agua que se produce en los respectivos regímenes hacen que la agenda internacional tienda a favorecer las soluciones propuestas por el régimen mejor asentado, el del comercio, en menoscabo de las propuestas por el régimen internacional del agua (Fernández-Jáuregui y Díaz Alpuente, 2009). Esta dinámica tampoco permite al régimen del agua asentarse y ganar coherencia en su propia lucha interna de paradigmas, permitiendo que sus conexiones con los demás regímenes terminen por decidir su estructura metanormativa y cuestionando, de manera clara, su existencia en la organización de la sociedad internacional (Díaz Alpuente, 2006).

En este análisis, Conca planteó la discusión entre instituciones internacionales y acuerdos ambientales, revisando dos regímenes ambientales que han sido relativamente exitosos: el Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (1987) y el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (1989). Ambos tratados ejemplifican elementos de un régimen global: los gobiernos son los actores autorizados; los grupos de trabajo técnicos establecidos como parte del régimen los asesoran; y las reglas pueden ser impugnadas, pero el papel de autoridad del estado generalmente no lo es (Gareau y Crow, 2006).

En otras palabras, los regímenes internacionales están integrados en un sistema Estado - Nación poco adecuado para un compromiso con los desafíos ambientales globales que son territorialmente sin restricciones, incompletamente iluminado por las ciencias naturales, e intenso políticamente.

Estas características de los regímenes contribuyen a fomentar algunos problemas, incluso cuando los regímenes son establecidos con éxito. Algunos casos de esto son, por ejemplo: cuando algunos Estados demuestran ser incapaces de aplicar políticas internacionales a nivel nacional, la contaminación doméstica provoca efectos globales, algunas redes científicas se comprometen con asuntos internacionales fuera de los parámetros del tratado, o cuando los objetivos del régimen pueden ser manipulado por países poderosos. Esta postura coincide con las críticas, por ejemplo, al Protocolo de Montreal (Gareau y Crow, 2006).

La gobernanza ambiental global puede dar lugar satisfactoriamente a los problemas transfronterizos sobre recursos comunales, según Conca, por ejemplo, el agotamiento de la capa de ozono por los clorofluorocarbonos (CFCs) utilizados en los refrigeradores, el aire acondicionado y la espuma de poliestireno fueron eliminados bajo el Protocolo de Montreal. Así, el autor establece que la efectividad de la política ambiental global es contingente de acuerdo con algunos factores, tales como: conocimiento compartido sobre recursos naturales y el fenómeno ambiental; una clara distinción entre cuestiones internacionales y domésticas, y un ambiente que permita a los estados clave ejercer autoridad (Conca, 2006).

El agua, sin embargo, no se acata a estas reglas. El conocimiento de las cuencas tiende a terminar en los límites políticos, y muchas cuestiones relacionadas con el agua son simultáneamente internacionales y domésticas. Aún más, actores del sector privado están tomando un rol autorizado en ascenso, menguando el rol del Estado en gestionar los recursos hídricos. Dados estos factores, Conca argumenta que el agua requiere una nueva forma de pensar la gobernanza, a partir del fracaso de clásicas fórmulas diplomáticas. Nuevas y más informales formas de gobernanza se están desarrollando (Wilson Center, 2006)

Sin embargo, el autor avanza considerablemente más allá de estos elementos iluminando algunos de los límites conceptuales del régimen internacional basado en el Estado. De este modo, identificado tres “características profundamente incrustadas” en los regímenes internacionales:

1. 1. Regímenes que territorializan la naturaleza dibujando “una distinción territorial punzante entre reinos internacionales y domésticos”;
2. 2. Regímenes que asumen que los Estados tiene competencia y autoridad para implementar acuerdos internacionales dentro a la esfera doméstica;
3. 3. Regímenes que “estabilizan” el conocimiento, “se cubren a ellos mismos con un manto de objetivos, racionalidad funcional conectada a los métodos de la ciencia moderna” (Conca, 2006: 39-40).

Estas características se relacionan con el proceso de creación de la metanorma. Las metanormas de cualquier régimen, según Conca, están compuestas por tres variables. La primera es la territorialización de la naturaleza. La relación entre el Estado y la naturaleza, a la que territorializa dividiéndola al antojo de la Historia y de las acciones políticas, resulta ya de por sí compleja. Esta complejidad aumenta evidentemente al tener que recurrir a la necesaria desterritorialización, creando un complejo político como los regímenes. Sin embargo, los actores han de tener cuidado y no caer en una excesiva desterritorialización de la naturaleza que impida la conexión entre los problemas locales, particulares de cada territorio, y las acciones globales, generadas para solucionar el contexto general.

El segundo elemento al que Conca hace referencia es el concepto de autoridad y va ligado al tercer elemento, el conocimiento. En concreto, Conca habla de la creación de un conocimiento científico que otorgue una legitimidad más o menos reconocida que haga interactuar dos niveles de autoridad: la autoridad científica propiamente dicha y la autoridad estatal que, en definitiva, es la que impulsa de manera definitiva la creación de los regímenes.

Sobre el conocimiento, el autor señala que los grupos de expertos en la materia a tratar han tenido históricamente mucho que ver en la creación de los regímenes medioambientales (como los ya mencionados casos de Convenios de Montreal y Basilea, y también la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)​ de 1992, bien actuando como promotores de los acuerdos, bien definiendo el problema y las soluciones que se han de tratar en el régimen. La creación de la metanorma que presidirá el régimen tiene una relación clara y directa con los aspectos relacionados con el conocimiento. Como Beck ya se encargaba de señalar, el límite que la política impone al medioambiente - ya sea en forma de emisiones de dióxido de carbono o de contaminación “tolerable” del agua e incluso en el límite de litros de agua mínimos de los que una persona debería poder disponer- lo establecen grupos de expertos a nivel mundial; quienes, teniendo en cuenta los condicionamientos políticos y amparados en la supuesta neutralidad de la ciencia y apariencia de independencia, establecen barreras según las cuales se codifican los comportamientos.

Para Conca, una de estas metanormas del régimen internacional del agua consiste en la idea de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH)[⁹]. Esta es una norma del régimen internacional que proviene de la Conferencia de Río de 1992. En lo que respecta al concierto internacional sobre el agua, el mayor logro fue la definición de la GIRH como un modelo de gestión. Rápidamente, y como bien señala Conca, las instituciones internacionales y los estados abrazaron este concepto de carácter científico en el plano de la gestión. Todos los planes hídricos contenían referencias a la metanorma de la gestión integral, pero debido a sus diversas dificultades pocas veces o ninguna se ha llegado a aplicar. Sin embargo, el hecho de que todos los actores del régimen insistan tanto en explicitar que su política quiere acercarse a esta gestión integral, indica claramente lo obligados que se sienten respecto a ella. Es parte del diálogo de los actores del régimen y, aún probada su poca aplicabilidad, mantiene la autoridad científica necesaria para obtener el apoyo discursivo de las instituciones (Díaz Alpuente, 2009).

Conca observa la evolución de acuerdos de agua a través de discursos como el de la GIRH y luchas como el movimiento anti-represas, y el discurso y la lucha sobre la privatización del agua. Argumenta que la GIRH forma una red de conocimiento que influencia cómo el agua es gobernada internacionalmente. Esta red, una clase de “comunidad epistémica” de acuerdo con Peter M. Haas (1992), puede cambiar la regulación y la gobernanza internacional del agua desde una casi exclusiva preocupación de “empujar los ríos alrededor” a un enfoque más holístico y ambiental de la gestión del agua.

Así, el autor resume la emergencia del discurso de la siguiente forma: “La GIRH nació y se desarrolló desde un espacio políticamente ambiguo, encerrado por organizaciones intergubernamentales severamente tangenciales y acuerdos interestatales. La ausencia de un régimen hídrico global coherente o de una organización mundial del agua parece haber creado espacio para un proceso discursivo más amplio y menos basado en el Estado (2006: 133-138)”.

Mientras Conca considera que la GIRH ha cambiado la discusión sobre ríos hacia preocupaciones ambientales, ésta no ha podido manejar las intensas controversias sociales alrededor de grandes represas y la privatización del agua (Gareau y Crow, 2006).

Las normas de los regímenes, por tanto, tienen que ver para Conca con un proceso político en el que se recurre a la autoridad de los estados como principal legitimador político; se recurre a la legitimidad del conocimiento considerándolo como una verdad incuestionable, y se amplía el eje territorial desde una visión de fronteras, hacia el transnacionalismo y la consideración de la naturaleza como el territorio al que se gobierna.

Uno de los problemas con la configuración de las metanormas que rigen el comportamiento en el régimen del agua, viene derivado del reciclaje de normas de otros regímenes. Como cita Conca, “las nuevas normas no emergen del vacío sino que remplazan a normas ya existentes” (Finnemore y Sikkink, 1998). Díaz Alpuente (2009) considera que en este punto se podría considerar la imagen explicativa del bricolaje expuesta por el físico Ricard Solé (2009) para explicar este proceso. Las normas internacionales se crean desde el material producido anteriormente; es decir, se aprovecha lo ya pactado o aquello que ya está en el ordenamiento internacional para modificarlo en la medida de lo posible y plasmarlo en la nueva normatividad. Este proceso de bricolaje normativo, al ser tremendamente imperfecto y estar limitado al conjunto de normas ya existente y al conocimiento ya reconocido, termina por ensamblar conceptos que crean la conflictividad del régimen internacional del agua.

El gobierno del agua a nivel mundial, como señala Conca, se ve lastrado por estas divergencias entre normas provenientes de otros regímenes que impide una concreción más clara del régimen internacional. Y cuando se fijan las normas, como en el caso de la GIRH, se hace débilmente (Díaz Alpuente, 2009).

Los regímenes internacionales están incrustados en un sistema de Estado-Nación pobremente adecuado para un compromiso con los desafíos ambientales globales que se encuentran territorialmente sin restricciones, iluminados de manera incompleta por las ciencias naturales e intensamente políticos. Estas características de los regímenes contribuyen a problemas incluso en casos de regímenes establecidos exitosamente: algunos Estados prueban la incapacidad para aplicar políticas internacionales en el ámbito doméstico; la contaminación doméstica tiene efectos globales; las redes científicas usualmente se comprometen con asuntos internacionales desde fuera de parámetros de tratados; los objetivos de los regímenes pueden ser manipulados por países poderosos.

Al respecto, Conca detalla: “Es difícil imaginar un régimen ambiental con provisiones de construcción de capacidades para sobreponerse a estos obstáculos, los cuales no son meramente administrativos, técnicos o financieros, pero profundamente políticos” (2006: 46). Sobre esto, Gareau y Crow (2006) rescatan que el autor norteamericano argumenta que el examen de cuestiones basadas en el agua proveerá una mayor comprensión sobre cómo hacer frente a desafíos globales en vez de focalizarse en imitar los pocos exitosos regímenes globales[¹⁰].

Gobernanza y neoliberalismo del agua

Conca explica que la gobernanza del agua “no nace de un intento por reunir a los actores juntos hacia un mínimo común denominador de formas de cooperación”, sino más bien surge de conflictos sociales, tales cuales la controversia por la represa española Itoiz. Según él, los conflictos del agua son, generalmente, de naturaleza socio - ecológica y se dirigen a preguntas básicas como: ¿de quién es el agua? ¿quién debería decidir? ¿cuánto vale el agua, como qué y para quién? ¿el agua es un derecho humano? ¿es un bien de mercado? La lucha social por responder estas preguntas plantea nuevas formas de gobernanza del agua. Estas nuevas formas se están desarrollando en diversas áreas, incluyendo la red de expertos en GIRH, una política de gestión exhaustiva en la cual todos los grupos de interés trabajan para alcanzar el uso sustentable de los recursos hídricos.

A pesar de este progreso, las preguntas más difíciles sobre gobernanza del agua aún se mantienen sin respuesta, en particular, aquellas sobre ¿a qué refiere realmente la “participación”? Frente a esto, Conca alerta sobre la creciente institucionalización del diálogo alrededor de los conflictos hídricos, y recomienda que las instituciones eviten repetir los procesos de otras instituciones internacionales. En su lugar identifica el diálogo de grupos de interés, técnicas de resolución de conflictos y mecanismos de construcción de conocimiento cooperativo, como tres maneras de trabajar sobre esto (Wilson Center, 2006).

El autor indica que el “neoliberalismo del agua”, el cual considera el agua como un bien de mercado, puede engendrar descontento social y, así, estimular formas alternativas de gobernanza del agua. Este descontento, mientras que no es una institución formal de gobernanza, ha llevado a movimientos sociales - como los protestantes en el Foro Mundial del Agua – constituyéndose en otra forma de gobernanza.

La globalización presenta una nueva oportunidad para los actores como los mencionados anteriormente, quienes no acatan las formalidades tradicionales de diplomacia ambiental.

Específicamente, los problemas locales no se ajustan al modelo estándar de gobernanza. Conca explica que las causas y los efectos más inmediatos de los problemas del agua son bien localizados, entonces no son alcanzados por el radar tales como los problemas transfronterizos o de recursos comunes. Estos problemas locales requieren no sólo gobernanza local, sino también alguna forma de gobernanza ambiental global, considerando los aspectos internacionales de los recursos hídricos.

En su estudio, Conca se remite a los casos de Brasil y Sudáfrica, finalizados el gobierno militar en 1985 y el apartheid en 1991 respectivamente, para examinar cómo estos países tomaron la ventana de oportunidad reformando sus sectores hídricos desde los enlaces “informales” y a partir de cambios en las políticas hídricas, la legislación, la gestión y la participación (Wilson Center, 2006).[¹¹]

Por su parte, Thomas Bernauer[¹²] (1997), en la obra editada por Oran Young (1997), introduce un campo de estudio ideal a la hora de analizar en qué punto se encuentra el régimen internacional del agua: los cursos de agua compartidos por dos o más Estados, basado en la llamada heterogeneidad de los Estados parte de la gestión de aguas transfronterizas. De este modo, Díaz Alpuente (2009: 200), explica que: “Bernauer concluye que en un contexto tan heterogéneo se hace imprescindible trabajar en procesos de integración regional que sostengan un eje como el curso de agua. Frente a la heterogeneidad y la diferencia, Bernauer propone un fuerte institucionalismo que haga similares los comportamientos y los estadios de desarrollo de los países implicados en el curso de agua transfronteriza”.

Los recursos naturales transfronterizos proponen un reto desde el punto de vista político, toda vez que su gestión tiene consecuencias para la soberanía y el territorio de diferentes Estados, como así también desde lo social, económico, ambiental. La solución a problemas resultantes del uso de estos recursos compartidos como ríos internacionales, explica Bernauer (1997) requiere coordinación por parte de la política internacional. No sólo esto, la perspectiva teórica aquí abordada involucra pensar acuerdos e instituciones internacionales que permiten gestionar conjuntamente y cooperar en el manejo y aprovechamiento de recursos estratégicos y escasos, que incluye la gestión de situaciones de conflictividad.

De acuerdo con Bernauer (1997), el análisis de estructuras organizacionales de comisiones internacionales de ríos y tratados internacionales, dominante en la literatura de ríos internacionales, no explica lo suficiente la emergencia y el desempeño de los esfuerzos en el manejo de ríos. Este tipo de análisis requieren una mirada comprensiva de estructuras, actores, y procesos por los cuales la gobernanza puede ser considerada como una función social que opera ampliamente en un escenario no jerárquico. Dicho esto, el neoinstitucionalismo pone atención a enfoques novedosos y potencialmente más innovadores para la gobernanza.

Este neoinstitucionalismo indica que el manejo de ríos puede beneficiarse fuertemente de procesos más amplios de transformación en el sistema internacional; particularmente, incrementando la integración social, política y económica -la cual no es supranacional en el sentido tradicional de gobernanza sino basada en subsidiaridad, acción descentralizada y ciertos elementos de la denominada sociedad internacional-. De este modo, incrementaría el desempeño en el manejo de los ríos dado aumento en flexibilidad y el espacio para la participación de actores no gubernamentales (Bernauer, 1997).

En una postura similar a la expuesta por Böge (2006) en un estudio de caso sobre la cuenca del Okavango, en África del Sur, son las instituciones de gobernabilidad regional las que permiten un mejor entendimiento y un establecimiento de la metanorma de una manera más efectiva. Se consigue así vincular la dinámica global con la problemática particular y local que tanto preocupaba a Conca (Díaz Alpuente, 2009).

La heterogeneidad de preferencias y el número de Estados: la propuesta de Bernauer

Teniendo en cuenta que la hegemonía no es imprescindible para la aparición de regímenes internacionales, los autores neoliberales fundamentan esto en dos argumentos. El primero se basa en una nueva lectura de la teoría de la acción colectiva. Amparándose en esta teoría, el neoliberalismo sostiene que la hegemonía constituye tan sólo un caso especial de “grupo privilegiado”, es decir, un grupo capaz de suministrar un bien colectivo. Se reconoce que, con arreglo a la teoría de la acción colectiva, la cooperación para la provisión de bienes colectivos en grupos grandes resulta extremadamente difícil.

Dado esto, los neoliberales afirman que la cooperación de unos pocos países para la provisión de bienes colectivos es perfectamente coherente, no sólo la hegemonía, sino también los “grupos reducidos”. En estos grupos reducidos o small gropus, los actores interactúan reiteradamente entre sí, hallándose así en una situación de “interdependencia estratégica”. En ella, los actores son capaces de controlar mutuamente sus conductas. En la medida que el número de Estados fuertes en el sistema internacional es pequeño, Keohane entiende que el escenario de small groups puede reflejar fielmente la realidad internacional (Keohane, 1984).

El segundo argumento que cuestiona el carácter inevitable de la relación entre hegemonía y cooperación está basado en la teoría de los juegos, principalmente, el juego del dilema del prisionero iterado, concluido por R. Axelrod. Sin profundizar en la misma, puede concluirse que, tanto en la teoría de acción colectiva como en la teoría de los juegos, las perspectivas para una cooperación efectiva disminuyen con el aumento del número de actores. Con dicho aumento se torna más difícil el control mutuo de los comportamientos y, por tanto, la posibilidad de evitar o, en su caso, sancionar las defecciones (Sodupe, 2003: 128).

Aplicado a la cooperación en cuencas transfronterizas, Bernauer (1997) explica que las cuestiones sobre la gestión de ríos internacionales pueden ser caracterizadas como conflictos que surgen sobre los recursos naturales compartidos, recursos que tienden a su sobreuso por el consumo de uno o más Estados ribereños[¹³]. Dependiendo de los tipos de consumo de dichos recursos, el sobreuso varía en intensidad, lo cual influencia en las posibilidades de cooperación. Entre las variables estructurales que funcionan como punto de partida para los procesos políticos de negociación de las partes hacia la armonización de intereses para alcanzar la cooperación, destaca la heterogeneidad de preferencias y el número de Estados ribereños.

Tanto el grado al que los países ribereños pueden externalizar los costos del consumo de sus recursos y la extensión a la que cada uno es afectado por las externalidades de otros ribereños, son variables. A mayor variación, se tiende a una mayor heterogeneidad de preferencias de estos países sobre las posibles medidas precisadas para tratar los problemas de externalidades. Este tipo de heterogeneidad no previene necesariamente la cooperación, pero tiende a hacerla más difícil. Un claro ejemplo de ello es el caso de un país en la parte alta de una cuenca que puede ampliamente externalizar los costos de su consumo de recursos hacia otro país en la baja cuenca, por ejemplo, construyendo una represa.

La hipótesis estándar de la teoría de acción colectiva que los problemas de cooperación aumentan de acuerdo con el número de partes involucradas, confirma que la situación más propicia para colaboración existe cuando un grupo es pequeño y las preferencias homogéneas (Bernauer, 1997).

Planteados los casos de las cuencas de los ríos Danubio, Níger, Nilo, Zaire, Rhin, Zambezi, Amazonas, Mekong, Volta, Ganges-Brahamaputra-Meghna y La Plata, se re-confirma que ríos internacionales con sólo dos ribereños como el Columbia, Colorado o Indus, son gestionados de manera más exitosa (Bernauer, 1997).[¹⁴]

Tabla N° 1
Hetereogeneidad de preferencias, tamaño de grupo y cooperación (Bernauer, 1997: 172)

En esta misma línea, Keohane y Ostrom (1995) indican que cualquier enfoque teórico para comprender la cooperación y la discordia en niveles locales y globales precisa reconocer una multiplicidad de variables, las cuales alcanzan beneficios conjuntamente. Así, se focalizan en dos variables: el número de actores y el grado de heterogeneidad entre ellos.

La literatura de Relaciones Internacionales y de common pool resources (CPRs) ha tomado diferentes perspectivas sobre los impactos de la variación del número de actores. En las relaciones internacionales, se ha vuelto convencional que el aumento en el número de jugadores magnifica la dificultad en la cooperación.

Los CPRs o bienes comunales frecuentemente involucran muchos más actores que el sistema interestatal. Cabe destacar que la política internacional involucra otros actores además de los Estados, tales como empresas y ONG. Sin embargo, el punto clave es que a pesar de que la escala de las Relaciones Internacionales es mucho más grande que la de CPRs, el número de éstos, considerados como el número de actores involucrados, es típicamente más grande que en las relaciones internacionales.

En cuanto al segundo tema de estudio, la heterogeneidad es un aspecto prominente tanto para situaciones de CPRs como de Relaciones Internacionales. Así, Keohane y Ostrom (1995) examinan tres dimensiones de la heterogeneidad: las capacidades de los actores y sus preferencias, y la información y sus creencias.

Los autores parten de la premisa que la heterogeneidad inhibe la cooperación. En contraste, la literatura de Relaciones Internacionales tiende a discutir que la heterogeneidad podría facilitar la cooperación. Diferentes preferencias y dotaciones son la condición para ganancias en el comercio. Más aún, dicha literatura, así como también la de CPR han enfatizado que la concentración de capacidades en algunos actores podría aumentarla probabilidad de una acción colectiva exitosa. En relaciones internacionales, tal cual ya se planteó anteriormente, el trabajo que enfatiza el impacto de la diferenciación del tamaño en la cooperación ha recibido el nombre “teoría de la estabilidad hegemónica” (Keohane, 1984; Snidal, 1985).

La heterogeneidad de preferencias ha sido menos explorada a fondo. Pareciera que su impacto variará de acuerdo con otras condiciones. Por ejemplo, el control de la distribución de capacidades (el cual por sí mismo afecta las preferencias), la heterogeneidad de las preferencias sobre el deseo marginal de los bienes podría facilitar las ganancias del comercio en situaciones de mercado, pero inhibe la cooperación donde los bienes públicos están involucrados. El contraste entre el énfasis de los CPR locales y la literatura de relaciones internacionales debería ayudar a pensar la siguiente cuestión: ¿en qué condiciones la heterogeneidad (de capacidades, preferencias, o de información y creencias) impide o facilita una acción colectiva efectiva? (Keohane y Ostrom, 1995).

La heterogeneidad de capacidades implica que los Estados en la política mundial no son iguales. Donde el ejercicio de la influencia sobre otros jugadores es factible, como en la mayoría de las situaciones de CPR de pequeña escala y en la política mundial, el poder de los jugadores, es decir, su habilidad para trasladar recursos hacia la influencia sobre los resultados también varía.

En segundo lugar, la heterogeneidad de preferencias indica que los actores son heterogéneos en preferencias tal como en sus capacidades. Algunos casos de CPR indican que la cooperación se vuelve más difícil cuando las preferencias cambian súbitamente; sin embargo, como Snidal y Martin observan, la heterogeneidad de intereses en las relaciones internacionales puede facilitar la cooperación (Snidal, 1985; Martin, 1993).

En tercer lugar, la heterogeneidad de información y creencias refiere que individuos con diferentes niveles de información alcanzan resultados más o menos favorables. La comunicación resulta sumamente importante. Discusiones recientes sobre ‘capital social’ (Ostrom, 1995; Putnam, 1993) han enfatizado la importancia no sólo de las instituciones y de sus reglas asociadas, sino también de las redes de comunicación, normas y práctica social y relaciones de confianza que facilitan la cooperación dentro de las algunas comunidades. La noción de ‘comunidad’ (Taylor, 1987) puede extenderse a través de cuestiones de homogeneidad de creencias y de información y capital social, pero seguramente incluirá esos componentes (Keohane y Ostrom, 1995).

Es importante reconocer que la naturaleza de las instituciones afecta la heterogeneidad y viceversa. En efecto, en el desarrollo de sus actividades, las instituciones pueden disminuir la heterogeneidad de la información –a través de la provisión de información común y confiable a una variedad de participantes- mientras aumenta la heterogeneidad de otros aspectos a través de la delegación de autoridad a actores especializados, y así incrementando la diferenciación de roles. Resulta importante examinar cómo los arreglos institucionales afectan a varios tipos de heterogeneidad (Keohane y Ostrom, 1995).[¹⁵]

4. Una importante contribución del Derecho Internacional al régimen internacional del agua: los principios sobre cursos de agua compartidos

La cooperación, además de ser un principio fundamental del Derecho Internacional de Aguas, se puede asumir bajo un enfoque distinto y entenderse como elemento clave para implementar soluciones que permitan fomentar una gobernanza efectiva de las cuencas compartida, es decir, como un mecanismo mediante el cual los Estados, a través de la auto- regulación y la acción conjunta, trabajan en pos de consensos equilibrados sobre los distintos usos del río y de sus recursos (Aguilar e Iza, 2009).

La doctrina, la costumbre internacional y los distintos instrumentos del Derecho Internacional de Aguas, incluyen, junto con la cooperación, la gestión integrada, la sostenibilidad y la participación entre sus principios específicos (Aguilar e Iza, 2009).

El 21 de mayo de 1997, la Asamblea General de Naciones Unidas, en su 51° Sesión, aprobó la Resolución A/RES/51/229, adoptando la Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines distintos de la Navegación[¹⁶]. Los resultados de la votación en la Asamblea General dieron indicios del apoyo global a la Convención: 103 votos a favor, 3 en contra, 27 abstenciones y 33 ausencias. La Convención se mantuvo abierta para su firma hasta el 21 de mayo de 2000, entrando en vigor en agosto de 2014.[¹⁷]

La Convención de 1997 especifica, entre los derechos y deberes de los Estados parte de una cuenca compartida o un curso de agua internacional, los siguientes: la utilización equitativa de las aguas, el deber de proteger las aguas de daños significativos, las obligaciones procesales relativas al intercambio de información, consulta y negociación; y la obligación emergente de proteger los ecosistemas de las cuencas compartidas (Naciones Unidas, 1997: 5-7). Estos principios legales fundamentales, incluidas las prácticas intraestatales, dan forma a la hidrodiplomacia o diplomacia del agua.

Reforzando lo anterior, existen reglas de Derecho Internacional de naturaleza general y fundamental que gobiernan a los Estados en relación con los cursos de aguas transfronterizos (Paisley, 2008; Rahaman, 2009: 207-223):

• Uso equitativo y razonable: obligación de los Estados ribereños de asegurar proactivamente que el uso de las aguas sea razonable y equitativo con relación a los demás Estados ribereños.

• Participación equitativa: utilización en común de recursos hídricos compartidos para el logro de diversos objetivos.

• Prevención del daño sensible: un Estado no debe causar daño sensible a otro Estado.

• Reglas concernientes a nuevos usos que afecten a un curso de agua: los Estados deben notificar a los demás Estados ribereños sobre usos futuros del agua, cuando éstos puedan dañarlos sensiblemente.

• Principio de cooperación e intercambio de información: cada Estado ribereño debe cooperar e intercambiar información y datos relativos al Estado del curso de agua.

• Reglas relativas a contaminación: los Estados están obligados a prevenir, reducir y controlarla contaminación que pueda dañar a los demás Estados ribereños.

5. Reflexiones finales y aportes a la teorización

En la presente investigación se han analizado los relevantes y vigentes aportes de especialistas y académicos en materia de regímenes internacionales, complementando con los estudios referentes a estas cuestiones en lo ambiental e hídrico, haciendo explícita la importancia que estos temas tienen hoy en la agenda internacional ante el avance de las controversias socioambientales transnacionales.

Junto a la institucionalización de la resolución de conflictos ambientales e hídricos, resulta fundamental retroalimentarse de otros mecanismos como el diálogo con grupos de interés o stakeholders, además de la construcción de un conocimiento cooperativo entre las partes involucradas en el uso, la gestión, el manejo, el aprovechamiento de un recurso natural compartido como es el agua. Al fin, esta resulta ser la base de una buena gobernanza del agua y el camino para construir un régimen internacional del agua, junto al acompañamiento del Estado.

Una gobernanza efectiva del agua requiere la cooperación de los países que comparten el agua para una gestión eficiente de la misma, de la mano de procesos participativos garantizados institucionalmente, y políticas claras y sostenibles en el tiempo en materia de recursos naturales, en general, e hídricos, en particular. Para ello, resulta fundamental la participación de diversos actores e instituciones a diferentes escalas (públicas y privadas), así como un conjunto interconectado de factores políticos, legales y administrativos. El objetivo primero y último debe aspirar a la mejora en la calidad de vida de las poblaciones a lo largo y ancho de una cuenca, y en especial de aquellas ubicadas en áreas de frontera, respetando sus particularidades y sistemas socioecológicos.

El institucionalismo neoliberal reflexiona sobre las funciones que cumplen los regímenes internacionales como proveedores de la cooperación entre Estados. En esta línea, y ante un régimen internacional del agua in crescendo, el rol del Estado es clave para la cooperación en cuencas transfronterizas, basado en una línea de negociación clara y sostenida en su política exterior sobre los recursos naturales compartidos con sus Estados vecinos.

En este sentido, la promoción de la cooperación entre países ribereños es crucial para el manejo de los recursos hídricos compartidos ante la variabilidad climática que afecta directamente la disponibilidad de agua en el mundo, así como de conflictos armados que impactan la vida humana y los ecosistemas implicados. Una acción más cooperativa y un diálogo constructivo son necesarios para sostener este tipo de recursos, considerando la gobernanza del agua y los principios de la hidrodiplomacia.

A partir de lo expuesto, resulta imperativo que el régimen internacional del agua se constituya como tal, teniendo en cuenta su constante evolución, y así poder entender y atender los problemas socioambientales en el mundo, con la finalidad de satisfacer las nuevas necesidades generadas dentro del mismo régimen, tomando en consideración las demandas y usos de los (nuevos) actores, la variabilidad climática, así como los cambios en la turbulenta agenda internacional.

Desde ya que la situación más propicia para colaboración existe cuando un grupo es pequeño y las preferencias son homogéneas, pero también es posible establecer acuerdos de gestión hídrica compartida en otras condiciones, siempre y cuando prevalezca el diálogo y el intercambio de información de las partes interesadas, atendiendo a los principios del Derecho Internacional de Aguas.

A varios años de la Convención de la ONU sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, y a pesar de no contar con una aceptación formal global, claro está que los Estados la asumen consuetudinariamente de manera cada vez más frecuente. Dicha Convención de 1997 representa una importante contribución a las relaciones internacionales, así como al uso, la protección y la preservación de los cursos de agua internacionales.

Entonces, dadas estas circunstancias y a partir de una base teórica sólida que contempla las cuestiones hídricas (compartidas), es fundamental navegar hacia un régimen internacional del agua que, al fin, proteja este recurso fundamental para nuestra supervivencia y la de los ecosistemas.

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Notas

Notas de autor

Información adicional

Cómo citar este artículo: Elías, G. (2025). ¿Hacia un régimen internacional del agua? Una propuesta teórico–conceptual. Relaciones Internacionales, 34(68), 204, https://doi.org/10.24215/23142766e204