1. Introducción[²]

Las dos primeras décadas del siglo XXI se han caracterizado por un retorno de los procesos de integración regional y del debate político-económico sobre los modos de inserción internacional de los países de América Latina.

Diversos sistemas de integración regional suramericana como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), la Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra América (ALBA), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), se pusieron en marcha evocando autonomía y soberanía de la región frente a un mundo dinámico y cambiante, cercado por una crisis sistémica del capitalismo.

Estos procesos a nivel regional y nacional supusieron cambios en las relaciones estatales y en el papel que juegan los Estados subnacionales en la inserción internacional y la integración regional. En este artículo se analizan los procesos de formulación e implementación de la política pública de internacionalización de la provincia de Córdoba a partir de dos ámbitos de actuación: la política de comercio exterior y la participación en los procesos de inserción internacional a partir de las experiencias de la Región Centro, el Corredor Bioceánico Central (CBC), la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR), y la Macro-Región ATACALAR.

El campo de estudio en nuestro país, sobre los procesos de internacionalización de las provincias o Estados subnacionales, se ha desarrollado en las últimas décadas de manera rigurosa haciendo un gran aporte a los estudios de las relaciones internacionales. Si bien estos actores son considerados por las teorías de las Relaciones Internacionales (realistas y globalistas) desde mediados del siglo XX, en el caso de América Latina y de Argentina específicamente, el tema es incorporado a la agenda disciplinar de manera sistemática en las últimas tres décadas.

En este sentido, la bibliografía especializada en nuestro país sobre estos actores internacionales subnacionales puede ser dividida a partir de tres tipos de conceptualizaciones:

• Gestión externa o internacional (Colacrai y Zubelzú, 1994, 1998, 2004; Zubelzú, 2006).

• Paradiplomacia (Marsillo, 2005; Oddone, 2016; Oddone y Luna Pont, 2019; Oddone, et al., 2020).

• Política de internacionalización (Calvento, 2015, 2016).

En relación a estudios abocados a estos procesos en la provincia de Córdoba, durante los últimos años se produjeron algunos trabajos centrados en el análisis de la política de internacionalización de la provincia (Botto y Scardamaglia, 2012; Trebucq y Pizzarro, 2016, 2017) y su relación con los procesos de integración regional (Trebucq, 2016; Trebucq y Serna, 2020), que han servido de insumo al presente artículo.

La revisión de estos antecedentes ha permitido plantear el objetivo principal de este artículo y la hipótesis de trabajo. Si bien, la propuesta de lectura de este escrito sobre la política de internacionalización de la Provincia de Córdoba no es específica del mainstream de los estudios de las relaciones internacionales, consideramos que la articulación de enfoques contribuye al estudio propuesto.

La política de internacionalización de la provincia de Córdoba ha sido un eje clave en el proyecto político gubernamental de Unión por Córdoba (en adelante, UpC) – Hacemos por Córdoba (en adelante HpC). Fundamentalmente, se ha centrado en dos esferas de acción: por una parte, en un modelo de inserción en la economía mundial propiciado por un modo de relacionamiento entre el Estado cordobés, su aparato estatal y los agentes económicos provinciales; y por otro, su participación en procesos de integración subregionales, nacionales y suramericanos.

La hipótesis de este trabajo es que desde el año 2000 hasta 2020 el Estado provincial, gobernado por UpC-HpC, realizó una serie de reestructuraciones institucionales en el aparato estatal que posibilitaron y favorecieron la participación del propio Estado y de los agentes económicos provinciales en procesos de integración subregionales nacionales y suramericanos, y cierta inserción a la economía mundial a través del comercio exterior, que redefinieron y organizaron las relaciones públicas-privadas en el escenario provincial.

En el presente escrito, y tomando como marco de referencia los aportes de la Teoría del Estado de Robert Jessop (1977, 2004, 2008, 2014, 2019), el enfoque neoinstitucional de la Ciencia Política y la Economía Política Internacional, se realiza un análisis de la política de internacionalización del Estado subnacional cordobés, durante el período 2000-2020, a partir de la articulación público-privado como eje de participación estatal en los procesos de integración Región Centro, Macro -Región Atacalar y Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR), y su inclusión como parte del Corredor Bioceánico Central.

Para ello, en primer lugar, se presenta una breve exposición del entramado teórico y conceptual empleado para el análisis de dicho proceso. Luego se procede a hacer un racconto de las capacidades institucionales fruto de la reestructuración del Estado cordobés y se da cuenta de los agentes tanto estatales, políticos como económicos, que participan en la política de internacionalización. En tercer lugar, se describen y analizan los organismos de integración subnacional de los que participa la provincia, en el plano nacional y suramericano, que son los ámbitos de despliegue de la política de internacionalización cordobesa. Finalmente, se exponen algunas conclusiones.

En cuanto a la metodología, el trabajo se centra en el análisis documental, en el que además de utilizar bibliografía especializada se utilizan documentos oficiales de los distintos procesos de integración de los que forma parte la provincia, y se complementa la información con datos públicos que aparecen en la página web del gobierno provincial. Además, en el segundo apartado se tienen en cuenta entrevistas realizadas en el marco de la investigación de la que surge este artículo, a actores claves del Estado y empresariado cordobés, realizadas durante los meses de junio, agosto y septiembre del 2021: al presidente de la Unión Industrial de Córdoba, al Gerente del Departamento de Maní de la empresa Aceitera General Deheza (AGD), y al Presidente del Foro Empresarial de la Región Centro, al Director Ejecutivo de Global International, al Secretario de Industria de la provincia y al Gerente General del ProCórdoba.

2. Propuesta de lectura sobre el Estado cordobés y su política de internacionalización

De acuerdo al objetivo de este artículo, se entiende que el análisis del Estado subnacional y su política de internacionalización requieren un marco analítico crítico que permita comprender la especificidad del aparato estatal y su poder; las relaciones con las distintas fuerzas políticas y económicas que operaron en ese proceso y las formas político-ideológicas que reforzaron la legitimidad de la política estatal de internacionalización. El enfoque estratégico relacional de Jessop (en adelante ERR) brinda ese marco.

Asimismo, este escrito tiene en cuenta los aportes de las Teorías de las Relaciones Internacionales que problematizan los procesos de internacionalización de unidades subnacionales. El ámbito de estudio de las relaciones internacionales da cuenta del papel cada vez más importante que juegan los agentes estatales, políticos y económicos subnacionales en los procesos de internacionalización y en la definición de política exterior de los Estados federales, a través de teorías y conceptos como interdependencia compleja, diplomacia multinivel y paradiplomacia, que intentan explicar estas relaciones.

Por último, tendremos en cuenta para nuestro análisis los aportes de la economía política acerca de los procesos de re-escalamiento económico, político y social en el marco de la globalización capitalista y el papel de las regiones en ese esquema.

En cuanto al EER propuesto por el politólogo británico Robert Jessop[³] (1977, 2004, 2008, 2014, 2019) permite analizar al Estado y al poder estatal a partir de ciertos supuestos que se consideran fundamentales para explicar y comprender las estrategias y la definición de la política de internacionalización que lleva a cabo el Estado cordobés desde hace veinte años, consistentes con los intereses de los agentes económicos ligados al sector exportador provincial, ya que:

• Permite establecer relaciones entre los aspectos políticos y económicos que operan en las estrategias y definiciones de política pública del Estado, sin reducirlos unos a otros o tratarlos de manera independiente o autónoma.

• Permite identificar la naturaleza del Estado e identificar los medios a través de los cuales éste cumple su función de cohesión social.

• Permite comprender al Estado como un conjunto complejo e interdependiente de instituciones políticas de representación e intervención que posibilitan concebirlo como un sistema de dominación política.

• Concibe al Estado como el sitio donde se articulan las luchas de las distintas fuerzas sociales que operan en una sociedad por los principios de organización.

• Concibe al Estado como una relación social compleja.

En este sentido, el EER nos propone pensar tanto “el poder” de los distintos agentes, como la “autonomía relativa” del Estado en una determinada coyuntura, a partir del juego de relaciones recíprocas sistemáticas, institucionalizadas y reproducidas periódicamente. Este enfoque permite comprender al Estado como una arena de disputas donde lo político y lo económico se articulan de distintas formas y contextos, ya que no se priorizan ninguno de los elementos a priori como unidad explicativa. De modo que posibilita analizar las vinculaciones entre distintos agentes (políticos, económicos y sociales) y el Estado, y supone el análisis de relaciones entre relaciones sociales en coyunturas específicas.

Puedo definir al estado como una “abstracción racional” re-especificada de diferentes maneras y con diferentes propósitos. (…) Sostengo que el núcleo del aparato estatal puede ser definido como un conjunto distintivo de instituciones y organizaciones cuya función socialmente aceptada consiste en definir y hacer cumplir las decisiones colectivamente vinculantes en una población dada en nombre de su “interés común” o “voluntad general” (Jessop, 2014, p.25).

Esta distinción entre aparato del Estado y poder del Estado permite, a los fines de este trabajo, dar cuenta tanto de la organización estatal, como del equilibrio de fuerzas sociales dentro del Estado, orientadas a él y de las que funcionan a una distancia de él. El poder es concebido como capacidades/vulnerabilidades inscriptas en relaciones sociales estructuradas (Jessop, 2014, p.27). Por tanto, dar cuenta del poder de los agentes y del Estado, y sus efectos, supone la reconstrucción de las circunstancias históricas específicas de las políticas del Estado. El análisis debe dar cuenta de las características estructurales y coyunturales del Estado, la sobredeterminación de las relaciones sociales, los discursos específicos que constituyen las identidades individuales y colectivas.

Un EER exhaustivo evaluaría los intereses en términos de resultados potenciales, en situaciones particulares y para sujetos específicos que han internalizado identidades específicas. Aquí funciona una dialéctica multinivel objetiva-subjetiva. En primer lugar, los intereses objetivos deben estar relacionados con una subjetividad (sentido de identidad) específica de un agente individual o colectivo con un lugar específico en una coyuntura determinada. (…)

En segundo lugar, se producen conflictos por la redefinición o recombinación de identidades subjetivas y sus intereses objetivos correspondientes en diferentes contextos. (Jessop, 2019, p.148)

En este sentido, se acuerda con el autor que comprender las dinámicas del Estado supone dar cuenta de los modos de articulación con lo social. Esto implica dar cuenta de la paradoja constitutiva que habita en el Estado: la lógica de lo institucional, donde el Estado es una organización más de la sociedad; y la lógica de la cohesión social, ya que el Estado es el máximo responsable de sostener el orden social. La paradoja del todo y la parte que habitan en el Estado.

Una de las cuestiones fundamentales de este artículo es analizar el proceso de conformación de la política de internacionalización de la provincia de Córdoba, dando cuenta que emerge como posibilidad a partir de la reforma neoliberal del Estado subnacional (Manzo, 2010; Reynares, 2017) y la reconfiguración institucional que moldea las relaciones de los distintos agentes políticos, sociales y económicos que participan de ella. Este nuevo marco estructural en el cual los agentes definen intereses y toman decisiones en ciertas coyunturas específicas serán analizadas en el contexto de los procesos de regionalización en las que se inscriben los Estados subnacionales como escenarios estratégicos de decisión.

Como se señaló anteriormente, los estudios de las relaciones internacionales han prestado cada vez más atención a las relaciones entre distintos espacios, entre ellos el papel de los Estados subnacionales.

En los años setenta, Keohane y Nye proponen pensar el fenómeno de la multiplicidad de actores en la política internacional a través de la interdependencia compleja. A partir de ello, Tavares, Dickson y Keating van a darle una base teórica necesaria al estudio de las relaciones internacionales de los entes subnacionales. La introducción del concepto de paradiplomacia ayuda a entender el papel destacado que en las últimas tres décadas han cobrado los niveles de poder subnacionales en el escenario internacional. Indudablemente esto está en relación con las transformaciones del Estado-Nación en el marco de los procesos de globalización a partir de los años ochenta del siglo pasado. Procesos, que el propio Jessop (2004), denomina reestructuración global y multidimensionales.

Oddone (2016) señala que la paradiplomacia ha sido abordada por los estudios de las relaciones internacionales desde cinco perspectivas teóricas:

1) Desde la perspectiva del actor internacional; 2) desde la perspectiva de la política exterior y los procesos de toma de decisiones; 3) desde la perspectiva de desarrollo territorial; 4) desde la perspectiva de la integración regional y 5) desde los enfoques de la gobernanza. (2016, p.49)

Como actor internacional, los agentes subnacionales son concebidos como entidades con capacidades de movilizar recursos para alcanzar objetivos y ejercer influencia en el sistema internacional (Russell, 2010 parafraseado por Oddone). Desde la segunda perspectiva, se considera a la paradiplomacia como resultado de procesos de democratización de las decisiones sobre los intereses nacionales de política exterior, donde diplomacia, cooperación y federalismo son elementos claves para pensar el papel de los agentes subnacionales en el escenario internacional. La tercera, pone énfasis en los procesos de re-territorialización de la política internacional y el papel que juegan los agentes subnacionales en los procesos económicos y de desarrollo. La cuarta perspectiva se ocupa de la relación entre los procesos de integración y el papel de unidades subnacionales, sus dinámicas y sus posicionamientos. Por último, la quinta perspectiva se centra en la interpretación del sistema internacional como multi-escalar, relacional y complejo, que crea oportunidades y tensiones para los diferentes actores (Oddone, 2016).

Los cinco enfoques ofrecen, individualmente, una mirada ceñida de las posibilidades de los Estados subnacionales y agentes económicos en el escenario internacional y en la dinámica de las disputas de poder geopolítico y geoeconómico. Sin embargo, se considera que pueden ayudar a contextualizar y explicar algunos elementos institucionales y coyunturales del proceso de construcción de una política de internacionalización de un Estado subnacional. Sobre todo, se tendrá en cuenta los enfoques uno, tres y cinco.

Se ha señalado que desde los años ochenta, producto del fin de la Guerra Fría y del mundo bipolar, la globalización económica y surgimiento del neoliberalismo, se han producido procesos de reestructuración global que implican un re-escalamiento de las relaciones económicas, políticas y sociales. Por tanto, es imprescindible dar cuenta de estos procesos a partir de ciertas categorías de análisis de la economía política, ya que, así como en los estudios internacionales perdió centralidad la lectura Estado-céntrica, en el campo de la economía internacional, la economía nacional y el Estado-Nación han sido desplazados cada vez más como objeto por la internacionalización y las crisis de los modelos de crecimiento.

Jessop (2004) señala que en la era de la globalización emergen y se consolidan las regiones transfronterizas (en adelante RTF). En esta nueva etapa del capitalismo, la gobernanza económica se desplaza de la economía nacional hacia la economía del conocimiento.

La economía del conocimiento (EBC) se anuncia como la última etapa del capitalismo (…). Ella se vincula con narrativas de competitividad internacional, flexibilidad, capital social, aprendizaje, confianza, reflexividad y gobernanza descentralizada, así como con el creciente rol de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, productos “inteligentes” y servicios expertos. La promoción de la EBC también se vincula con nuevas formas de coordinación y/o regulación económica supranacional, así como con llamados a una mayor autonomía regional y local para seguir estrategias de oferta adecuadas en sus puntos de aplicación. Estas reorientaciones estratégicas intensifican el desarrollo desigual (…). Variaciones de estas estrategias y contraestrategias se reflejan en las cambiantes estrategias económicas seguidas en diferentes RTF. (Jessop, 2004, p.26-27)

Este proceso de re-escalamiento de los espacios económicos y políticos producen una crisis y al mismo tiempo las condiciones para una nueva coherencia estructural. En efecto, estos procesos se dan en el marco de luchas por la institucionalización de nuevos espacios y temporalidades de lucha de las distintas fuerzas sociales.

Pues los lugares, espacios y escalas no son predeterminados, sino que son sujetos a luchas discursivas sobre mapeo y denominación y a luchas más sustantivas sobre su institucionalización social, material y espacio-temporal. De esta forma, encontramos que nuevos lugares están emergiendo, nuevos espacios están siendo creados, nuevas escalas de organización están siendo desarrolladas y nuevos horizontes de acción están siendo imaginados. (Jessop, 2014, p.27)

Esta complejidad que asumen las diferentes escalas de las relaciones económicas, políticas y sociales no pueden ser capturadas a partir de simples dicotomías. Como bien señala Jessop, se debería tratar a las regiones como un fenómeno emergente socialmente constituido (2004, p.29). En este sentido, se considera que la participación de la provincia de Córdoba en distintas experiencias de regionalización en los últimos veinte años puede ser analizada desde este enfoque, ya que le ha permitido al gobierno de UpC-HpC, en consonancia principalmente con los intereses de los agentes económicos del sector exportador provincial, producir una nueva coherencia estructural.

3. Capacidades institucionales y agentes económicos en la política de internacionalización de la Provincia de Córdoba.

El sociólogo estadounidense Peter Evans (1996, 1998) a mediados de los años noventa del siglo pasado proponía analizar las capacidades estatales como un proceso de “institucionalización duradera de un complejo conjunto de mecanismos políticos”. En ese sentido, señalaba que no se trata sólo de “pericia y perspicacia de los tecnócratas” que integran el aparato del Estado, sino de una “estructura institucional perdurable y eficaz” que tenga la capacidad de abordar determinados problemas para aplicar una política pública. Esa capacidad estatal está dada por “ciertas características del aparato estatal y su vínculo con las estructuras sociales circundantes” (Evans, 1996, p.530-531).

El análisis sobre las capacidades del Estado, entonces, supone dar cuenta de las redes informales internas (burocracias coherentes e idóneas, universidades, organizaciones partidarias) y externas (empresarios, organizaciones sociales) que conectan el sector público con el privado. La clave organizativa de un Estado eficaz está dada por la autonomía enraizada, “que se inserta en una serie de lazos concretos, que ligan al Estado con la sociedad y suministran canales institucionales para la negociación y renegociación continua de los objetivos y políticas” (Evans, 1996, p.547).

En este apartado se exponen detalladamente los cambios institucionales ocurridos en el aparato del Estado cordobés a partir de la llegada de UpC-HpC al poder, y cómo se fueron redefiniendo y organizando esas relaciones público-privado posibilitando mayores capacidades estatales para aplicar efectivamente y exitosamente una política de internacionalización de la provincia en los organismos de integración subnacional, nacional e internacional.

La política de internacionalización subnacional emerge en el contexto de transformaciones institucionales del Estado federal. La reforma constitucional de 1994 establece como facultades provinciales, en sus artículos 124 y 125, la posibilidad de conformar regiones y celebrar convenios internacionales, en tanto ellos no sean incompatibles y no interfieran con los lineamientos de la política exterior de la Nación, y no afecten las facultades exclusivas delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación. Esto, con conocimiento del Congreso.

Además, el art. 16 de la Constitución de la Provincia de Córdoba establece como cláusula federal la posibilidad del gobierno provincial de realizar gestiones y acuerdos en el orden internacional, para satisfacción de sus intereses, sin perjuicio de las facultades del gobierno federal.

También es importante tener en cuenta el proceso de descentralización del Estado nacional en la década del noventa, que comprendió la transferencia a las provincias de los puertos nacionales y las redes ferroviarias terciarias, contribuyendo a que las provincias busquen utilizar en beneficio propio herramientas inicialmente “costosas” que les cedió el poder central (Zubelzú, 2006, p.149). Este es un proceso central para el desarrollo de las exportaciones de las provincias pampeanas y posibilitadora de la conformación de la Región Centro, como re-escalamiento político-económico de una de las regiones más importantes del país.

En este sentido, Tussie señala que este proceso de internacionalización de los Estados subnacionales ha dado lugar a tres tipos de iniciativas en el caso de Argentina, a saber:

Primero, se puede apreciar una mayor presencia internacional de las provincias, sea mediante el establecimiento de oficinas comerciales en el exterior o a través de la firma de convenios con entidades subnacionales de otros estados, o incluso a través de la realización de giras para la promoción de sus productos de exportación. Segundo, las provincias han creado instituciones destinadas a estimular el crecimiento de las exportaciones. Finalmente, a nivel organizacional, es cada vez más frecuente la creación, tanto en el ámbito provincial como municipal, de áreas responsables de las relaciones internacionales bajo la estructura de secretarías, subsecretarías o como parte de los Ministerios de Economía, de la Producción o de Comercio. (2004, p.74)

Asimismo, este cambio de visión sobre el papel de las unidades subnacionales en el ámbito internacional posibilitó la incorporación de otros agentes como universidades, sector privado, organizaciones no gubernamentales y todo tipo de actores de la sociedad civil que entiendan el ámbito internacional como su ámbito de actuación. Botto y Scardamaglia (2012), señalan que estos procesos de internacionalización de las provincias argentinas también dependen del papel activo y protagónico del sector privado local. Sobre todo, en aquellos territorios subnacionales que cuentan con un empresariado industrial con capacidad y provisión de recursos.

La cuestión de la internacionalización de la provincia no es nueva en Córdoba. La Cámara de Comercio Exterior de la provincia se creó en 1964 y desde entonces ha participado del proceso de institucionalización de esta política. Pero será en los años ochenta, con el regreso de la democracia, que el sector gubernamental asume un rol cada vez más protagónico. En aquel entonces, el gobernador radical Eduardo Angeloz, que gobernó la provincia desde 1983 a 1995, crea el Ministerio de Industria y Comercio Exterior con la finalidad de construir nuevas relaciones comerciales con el mundo, beneficiando tanto al Estado como al empresariado provincial. Posteriormente, durante el gobierno de Ramón Mestre (1995-1999) pasó a ser Dirección de Comercio Exterior. Esto demuestra que, desde el regreso de la democracia, la política de internacionalización de Córdoba ha estado en la agenda de distintos actores políticos y económicos de la provincia.

En el período analizado en este escrito, los cambios institucionales se dan en el marco de una reforma neoliberal del Estado llevada a cabo por el gobierno de Juan Manuel de la Sota apenas asume el poder provincial en 1999[⁴]. Las leyes de “Modernización del Estado” (Nº 8.836), de “Privatización del Capital Estatal” (Nº 8.837), la “Carta al Ciudadano” (Nº 8.835), de “Agencias Gubernamentales” (Nº 8.779) y la “Reforma de la Constitución Provincial 2001”, dan cuenta clara de la redefinición del Estado cordobés en manos de la coalición gobernante UpC-HpC. La reforma estatal implicó una modernización “importando al sector estatal modelos organizacionales de empresas privadas conformando una compleja red de “ministerios”, “agencias” y “secretarías” (Manzo, 2010: 31).

Cuadro 1:

Reformas del Estado Cordobés

Fuente: elaboración propia en base a documentos legales consultados.

Como se muestra en el Cuadro 1, el Estado cordobés creó a principios del milenio una serie de nuevas instituciones que tienen como principal tarea y función desarrollar esta política de internacionalización. Se postula que esta política pública es producida/reproducida a partir de las estrategias de los agentes (públicos y privados) que participan en ella, y que disputan en la arena política los modos de organización social (en este caso, la internacionalización de la provincia como modelo de desarrollo) a partir de sus intereses, identificaciones e identidades.

En primer lugar, los agentes públicos identificados son el Estado provincial, en tanto arena política donde se articulan las distintas fuerzas sociales, y, como aparato de poder a través de los funcionarios políticos y públicos de las instituciones gubernamentales (Secretarías de Estado, Ministerios y Agencias) que tienen a su cargo la política de internacionalización.

Tanto la Cámara de Comercio Exterior provincial, que agrupa a grandes empresas y PYMES, como la agencia de promoción de exportaciones ProCórdoba, participan de la búsqueda de contrapartes y el armado de las agendas de las empresas. Las grandes empresas y las PYMES son las que ayudan en la elaboración del calendario de ferias, informando a qué ferias prefieren o les conviene ir e incluso aportando contactos e información acerca de su sector. Esto no quita que las empresas, sobre todo las grandes, puedan concurrir a otros mercados por su cuenta.

Ambas instituciones también son activas en el área de las capacitaciones, en especial la Cámara de Comercio Exterior, que gestiona una carrera terciaria de Técnico Superior en Comercio Exterior y Marketing Internacional a través de su Instituto Superior de Comercio Exterior (ISCE), así como un Curso Intensivo en Comercio Exterior de tres meses y otros cursos puntuales sobre normativa bancaria u otros aspectos técnicos. En tanto, en el marco de ProCórdoba, las empresas participan de la organización de capacitaciones y seminarios específicos para PYMES exportadoras y se está organizando una línea de asistencia para PYMES con potencial exportador. De los cinco casos de estudio en este trabajo, Córdoba es la única provincia que ha logrado armar una estructura institucional donde empresarios y gobierno provincial comparten objetivos y recursos. Es el sector privado el que gestiona la agencia con recursos del gobierno provincial. Este entrelazamiento entre los dos sectores es de larga data en la provincia, aunque no ha tenido las mismas características a través del tiempo. En 1984, el sector privado colaboró en la creación del Ministerio de Comercio Exterior de Córdoba, que funcionó en los comienzos en la sede de la Cámara de Comercio Exterior, aunque no formaba parte formalmente del diseño institucional (Botto y Scardamaglia, 2012, p.32)

Vale recordar que, en el plano político, se da una persistencia de larga data del llamado partido cordobés que gobierna la provincia desde 1999. Unión por Córdoba es una confederación partidaria constituida en 1998 y ha sido la plataforma política y electoral del gobierno cordobés en las gestiones de Juan Manuel de la Sota (1999-2003; 2003-2007; 2011-2015) y Juan Schiaretti (2007-2011; 2015-2019; 2019-2023). Ha estado conformada por el Partido Justicialista, UCEDé, Democracia Cristiana y Acción para el Cambio. En 2019, se sumaron los partidos de centro-izquierda, Partido Socialista, Partido Gen, Partido Intransigente y el Partido de la Concertación-FORJA, denominándose esta nueva alianza partidaria, Hacemos por Córdoba.

Es posible clasificarlo como un partido predominante (no hegemónico, ni partido único) según la definición de Sartori (2005) que ha consolidado su poder a partir de:

1) un régimen de sucesión pactada o administrada entre los dos jefes políticos de Unión por Córdoba, 2) una importante obra pública y, 3) una cuidadosa atención y articulación de intereses entre el sector público estatal y el sector privado (empresariado cordobés)

En cuanto al plano identitario, Méndez (2019) señala que,

(...) las interpretaciones académicas que circulan sobre la identidad política de Unión por Córdoba, destacamos las siguientes:

1. “Partido Provincial” Conservador y “Cordobesista” (Dómina, 2013; Leguizamòn, 2017, citados por Méndez)

2. “Partido Neoliberal” (Reynares, 2017, citado por Méndez)

3. Movimientismo del Interior (Tcach & Philp, 2010, citados por Méndez)

Las tres pueden revelar ciertos aspectos de una coalición política que va de más a menos respecto a una discursividad estrictamente “peronista” para adecuarse a la competencia electoral, cada vez más influida por la crítica hacia la estatalidad y los autoritarismos militares. Lo curioso es que el golpismo militar se asocia al discurso de “libertad de mercado” debido a su carácter antiperonista y anti comunista. En consecuencia, el fundamento filosófico de la transición democrática de los 80s solo puede ser comprendido a partir de la doctrina liberal como fundamento de la impugnación de todo tipo de autoritarismo ya sea militar, peronista, sindical o eclesiástico católico (Méndez, 2019, p.2).

Una de las principales claves de la permanencia de Unión por Córdoba-Hacemos por Córdoba en el poder provincial ha sido, sin dudas, el control de sucesión, sucesión administrada o pactada que protagonizaron José Manuel De La Sota y Juan Schiaretti, ambos dirigentes peronistas del distrito Capital.

Otro punto clave, según Méndez (2019), para la persistencia del partido cordobés es la composición del mismo; representa una red de poderes e intereses transversales a los partidos mayoritarios y en el que coexisten factores económicos, religiosos, intelectuales, judiciales, militares, mediáticos y, por supuesto, políticos,

(...) el poder económico posee un extraordinario poder de “lobby” y de “perfilamiento” de las políticas públicas, lobby que es una expresión de un poderosísimo y pujante sector empresarial privado industrial, de servicios y agrícola-ganadero dentro del cual incluimos importantes empresas privadas de comunicación que prácticamente monopolizan la comunicación en la provincia, reduciendo a los medios públicos y alternativos a expresiones ínfimas, minoritarias y casi anecdótica carentes de poder de persuasión (Méndez: 2019, p.2).

En este sentido, a partir de una serie de entrevistas que se realizaron en el marco de la investigación en la que se encuadra este artículo, se destaca que los cargos gerenciales, ministeriales y de dirección de los organismos públicos del Estado cordobés que tienen a su cargo la política de internacionalización están ocupados por representantes de las cámaras empresariales, la Bolsa de Comercio de Córdoba, egresados de universidades privadas de la provincia, ex gerentes o directores de empresas.

Te diría que prácticamente desde que está el ProCórdoba, siempre el presidente del ProCórdoba ha sido un presidente de la Unión Industrial de Córdoba (UIC). Eso ha sido un poco siempre así… lo pone el gobierno, pero se ha logrado que los gobiernos provinciales últimos le hayan dado prioridad al ProCórdoba, lo hayan desarrollado. De hecho, es una agencia que es única a nivel argentino. Hay algunas experiencias pero que todavía no se han desarrollado. Y no se han desarrollado porque en Córdoba funciona con bastante fluidez … No sé cuál es el origen de esa fluidez, pero... la relación de las cámaras empresariales y los gobiernos. La relación es muy buena. Hoy la industria de Córdoba tiene al presidente del ProCórdoba que es integrante de la Unión industrial de Córdoba. Yo soy director del ProCórdoba, uno de los directores. El ministro de Ciencia y Tecnología ha sido integrante de la Unión Industrial de Córdoba. El presidente de la Agencia Innovar y emprender es integrante de la Unión industrial de Córdoba. El secretario de Industria ha sido gerente de la Unión Industrial de Córdoba. Entonces, creemos que desde lo institucional nosotros hemos apoyado las decisiones que han llevado a desarrollar el sector, pero también nos hemos encontrado con un estado que ha valorado la relación público-privado y ha valorado en gran forma la generación de riqueza que trae las exportaciones, la innovación, el emprendedurismo. Entonces, estamos trabajando bien. (Entrevista a Marcelo Urribarren, Presidente de la Unión Industrial de Córdoba, Agosto de 2021)

De este modo es posible identificar grupos corporativos con capacidad de lobby o influencia política. Entre estos grupos destacamos los grupos económicos del sector privado, tanto industriales, de servicios, como rurales y agropecuarios, en virtud de ostentar una influencia actual y efectiva.

En lo que se refiere al empresariado:

(...) dos de las expresiones más representativas del poder empresarial privado en Córdoba lo encarnan la Fundación Mediterránea y el denominado “Grupo de los Seis” (...) compuesto por la Unión Industrial de Córdoba, Cámaras de la Comercio de Córdoba, Cámara de la Construcción, Cámara de Comercio Exterior de Córdoba, la Bolsa de Comercio de Córdoba y FEDECOM (Méndez, 2019).

En tanto que si hablamos del sector agroindustrial específicamente:

Respecto al Sector Agropecuario notamos una organización de intereses de mayor nivel de ''nacionalización`` y ''regionalización”, quedando el nivel estrictamente provincial subordinado a instancias o bien locales o bien nacionales. En este sentido CONINAGRO, Federación Agraria Argentina, las diferentes “Sociedades Rurales”, etc. exhiben un fuerte anclaje local-nacional. Así, por ejemplo, la Federación Agraria Argentina en su filial de Córdoba Capital está integrada por productores del “cinturón verde” de la ciudad y con fuerte asentamiento en el Mercado de Abasto local. Lo mismo sucede con las filiales de la FAA en las regiones de Río Cuarto y Villa María. También existen numerosas asociaciones regionales como por ejemplo la de Productores de Leche en la región de Villa María CAPROLEC (Cámara de Productores Lecheros de Córdoba) con notable autarquía respecto a las demás asociaciones” (Méndez, 2019).

Como exponen Botto y Scardamaglia (2012) en su estudio sobre el rol del sector privado en la internacionalización de las provincias argentinas:

En la provincia de Córdoba, el sector privado ha tenido un rol importante en la búsqueda de mercados, la promoción comercial y la creación de redes. Han sido empresas como Arcor en Arroyito, o AGD en General Deheza, las que salieron a exportar y luego insistieron en incorporarse al diseño institucional de la promoción de exportaciones. Estas grandes empresas ya internacionalizadas apoyan a las PYMES para que éstas también logren salir al exterior a vender sus productos a través de su participación en la agencia de promoción de exportaciones público-privada Pro Córdoba y en la Cámara de Comercio Exterior. Por último, a través de la formación de grupos exportadores o de programas en los que multinacionales como Fiat o Wal Mart apadrinan a las pequeñas, a quienes compran sus productos o insumos. (Botto y Scardamaglia, 2012, p.32)

A través de las entrevistas realizadas a agentes políticos y económicos, se pudo reconstruir esa lógica relacional entre lo público y lo privado en términos de intereses representados por la política de internacionalización. En ese sentido, el comercio exterior como modo de desarrollo e inserción internacional de la provincia aparece como fundamento político y económico de los agentes involucrados en el proceso decisional; y la definición de las escalas de relacionamiento de la provincia ha sido estratégico para la efectividad de las capacidades estatales y el éxito del proceso de internacionalización.

Como se expone en el apartado siguiente, tanto los procesos de integración subnacional como regionales de los que participa la provincia están conformados por distintos niveles de interacción donde aparecen distintos actores. Por un lado, el Estado con sus intereses y sus lógicas de poder y por otro la sociedad civil, con preponderancia de los agentes económicos del sector exportador provincial.

El entramado institucional ligado a la política de internacionalización de la provincia y de los sectores empresariales está compuesto actualmente por la Agencia ProCórdoba Sociedad de Economía Mixta creada en 2001, la Secretaría de Integración Regional y Relaciones Internacionales que tiene rango ministerial, el Ministerio de Industria, Comercio y Minería, el Ministerio de Ciencia y Tecnología, la Agencia Córdoba Innovar y Emprender S.E.M y, en el plano legislativo la recientemente renombrada Comisión de Relaciones Internacionales, Mercosur y Comercio Exterior que establece los lineamientos generales de esta política pública:

La Provincia de Córdoba tiene una rica tradición de vinculación con países de la región y de otros continentes. (...) Córdoba es también líder en el potencial exportador del país y, como tal, motor del desarrollo económico nacional. Estas condiciones generaron que la provincia haya buscado herramientas de integración internacional para potenciar su capacidad productiva y su desarrollo sostenible.

La participación en la Macro-Región de ATACALAR, en el organismo de integración Zicosur y en el Foro global de Asociaciones de Regiones ORUFogar o el proceso de hermanamiento con la provincia china de Chongqing son sólo algunas de las estrategias que implementó en los últimos años la Provincia de Córdoba para profundizar su inserción en el mundo. Por otro lado, la integración de Córdoba con Santa Fe y Entre Ríos en la Región Centro permitió la concreción de numerosas acciones políticas, económicas y culturales dirigidas a impulsar la internacionalización del proceso de desarrollo provincial.

En esa estrategia de relación con el mundo, el Mercosur ocupa un rol central para Córdoba. (…) consideramos que la Legislatura debe cumplir un rol central en el acompañamiento del Comercio Exterior, adecuando las normativas para facilitar e incentivar el acceso a nuevos mercados y el mantenimiento de los ya conquistados. (PROYECTO DE RESOLUCIÓN 30743/L/20)

En cuanto a la Secretaría de Integración Regional y Relaciones Internacionales, es el ámbito estatal de definición política sobre la internacionalización, sobre los ámbitos de actuación para llevarla a cabo y de relacionamiento político con Cancillería y organismos regionales e internacionales. Según aparece en su página web,

La Secretaría de Integración Regional es el agente gubernamental que contribuye a la integración, desarrollo regional e internacionalización del gobierno de la Provincia de Córdoba actuando como promotor, articulador y coordinador de espacios de integración regional y cooperación para el desarrollo.

Creamos los mecanismos para promocionar, coordinar, articular y dar seguimiento de las políticas estratégicas que promuevan la integración regional y la inserción internacional de la Provincia de Córdoba.

En tanto los Ministerios de Industria, Comercio y Minería, y de Ciencia y Tecnología tienen a su cargo la vinculación con el sector privado que nuclea al empresariado provincial ligado al comercio exterior. El Secretario de Industria señalaba en una entrevista:

El gobierno marca las directivas, el Ministerio de Industria marca cual es el camino. Cuál es la hoja de ruta, cuales son aquellos sectores que interesan. Si fomentamos más a las pymes o a todas las empresas. Si vamos más por la producción o los servicios. Hay una planificación estratégica donde el Estado participa y da su punto de vista que es complementado por el punto de vista del privado (Entrevista a Fernando Sibilla, Secretario de Industria, junio de 2021).

La Agencia ProCórdoba fue creada en 2001 por el gobierno de Juan Manuel de la Sota mediante la sanción de la Ley 8928, a partir de la propuesta de la Cámara de Comercio Exterior provincial. La Agencia es una sociedad de economía mixta, donde el sector público se articula con el sector privado, a través de las cámaras empresariales, para la promoción de las exportaciones y contribución al proceso de internacionalización de pequeñas y medianas empresas cordobesas. Como se señaló anteriormente, su Directorio está conformado por Cámaras Empresariales, Municipios y el Gobierno de la Provincia de Córdoba.

Según aparece en la página oficial del gobierno de Córdoba

(...) la Agencia lleva adelante programas de apoyo y asistencia técnica a la empresa individual y a grupos asociativos, a través de aportes no reembolsables de nuestra institución y de organismos nacionales e internacionales, orientados a consolidar el perfil competitivo y exportador, particularmente de las pequeñas y medianas empresas de Córdoba. Cuenta para este fin con fondos del estado provincial y, así mismo, algunas actividades reciben la asistencia técnica y financiera del Consejo Federal de Inversiones (CFI).

En este sentido, el Gerente de la Agencia afirma en una entrevista realizada por los autores de este artículo,

Nosotros en ese sentido nos ocupamos de promover que las empresas cordobesas salgan al extranjero a exportar. Hacemos todo el proceso de acompañamiento para que la empresa pueda desarrollar las capacidades para poder exportar y también trabajamos en la búsqueda de las contrapartes en el extranjero que les permita contactar empresas que estén interesadas en sus productos. Eso es a resumidas cuentas la parte que hacemos nosotros. Obviamente, en el medio hacemos todos los procesos o desarrollamos todas las actividades que permitan hacer eso. Desde el armado de una ronda de negocios, la participación en una feria, la asistencia técnica a una empresa con personal de la agencia o personal contratado externamente que le de asistencia a la empresa para lo que necesiten. Eso es lo que en definitiva hacemos como organización (Entrevista a Roberto Rossotto, Gerente General de la Agencia ProCórdoba SEM, junio de 2021).

En cuanto a capacidad estatal, a partir del diseño y organización institucional de la política pública se identifica, siguiendo a Botto y Scardamaglia (2012), una agenda importante en tres planos: el comercial, donde se identifican una serie de acciones como la organización de eventos internacionales, la firma de acuerdos internacionales, las tareas de inteligencia comercial, la capacitación y apoyo a las PYMES, entre otras. Un segundo plano, que alude al financiamiento internacional, y el tercero que involucra la agenda de Inversión Extranjera Directa (IED).

La provincia de Córdoba ha avanzado en la búsqueda de mercados, desarrollando actividades de inteligencia comercial para que sus empresas participen en las actividades de promoción comercial. Muchas de las misiones comerciales se realizan con organismos nacionales, como Fundación Exportar, pero también en el marco de la Región Centro, formada por las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. También ha firmado acuerdos de intercambio comercial y de facilitación del comercio: en los noventa firmó un acuerdo de compra recíproca para el intercambio de máquinas para caminos por zapatos, a la vez que logró un acuerdo con el Puerto Autónomo de Bilbao para el uso de las instalaciones portuarias (Colacrai y Zubelzú, 2004, p.327, citado por Botto y Scardamaglia, 2012, p.25)

Con respecto a la cuestión de financiamiento internacional, Botto y Scardamaglia señalan:

En el caso de Córdoba, ha tenido éxito en conseguir préstamos del BID y del BM, contabilizando el 10,7% del total de los préstamos directos del país entre 1991 y 2001 (Lucioni, 2003:36), así como un préstamo reciente del BNDES de 254 millones de dólares para la construcción de los gasoductos del Norte, Centro, Sur, Este y Ruta 2, con una extensión total de 1.667 km. Brasil no sólo financia la obra, sino que dos empresas constructoras de ese país ganaron la licitación para desarrollarla. El organismo que gestiona estos préstamos es la Agencia Córdoba de Inversión y Financiamiento (ACIF), creada en 2002 como una sociedad de economía mixta por el gobernador José Manuel de la Sota (1999-2007). (Botto y Scardamaglia, 2012, p.27)

Y en cuanto a IED, la provincia ha sido pionera,

Una de las provincias líderes en este tema es la provincia de Córdoba. Este liderazgo antecede a la reforma constitucional, ya que en las décadas del cincuenta y del sesenta fue un importante destino de inversiones de empresas del sector automotriz, que armaron allí un polo de producción. Sin embargo, esto no ha cambiado en la actualidad, ya que la provincia sigue siendo uno de los principales destinos de la IED, en especial en el sector informático-tecnológico. Numerosas empresas de este sector eligen la provincia tanto por las condiciones para la radicación (ubicación estratégica de Córdoba, universidades y mano de obra), como por los incentivos ofrecidos. En 2005, por ejemplo, la provincia otorgó subsidios, beneficios impositivos y financiación en infraestructura a la empresa Intel, y previamente lo había hecho con Motorola, Volkswagen y Lockheed Martin (Botto y Scardamaglia, 2012, p.27).

A partir de las entrevistas realizadas a los agentes públicos y privados, y de la información recogida en documentos oficiales, se pudo reconstruir el entramado de relaciones que configuran el ámbito de definición y actuación de la política de internacionalización. En este sentido, se puede afirmar que la articulación público-privada se basa en relaciones sistemáticas y sostenidas en el tiempo por parte del Estado provincial, que le permiten desplegar su capacidad estatal de manera efectiva y eficaz.

Creo que la forma más rápida de lograrlo, más efectiva es haciendo este tipo de asociación... por llamarlo de alguna forma. O sea, de colaborar desde todo punto de vista. De la parte institucional, gubernamental, de la parte privada.

Yo lo veo un poco acá en Villa María, este último tiempo también. Viendo algunos organismos como AERCA, la municipalidad, el Parque Industrial, Universidad Tecnológica, la Universidad Nacional y algunos entes privados. Cada vez que se organiza algo de esa forma, el resultado es muy bueno y está a la vista. (Entrevista a Lorenzo Rangone, Presidente de Grupo Global Comercio Internacional S.A., agosto de 2021)

Asimismo, el Secretario de Industria de la provincia manifestaba, en relación a la política de internacionalización y de la vinculación público-privado:

Y eso para mí es una política pública clarísima para poder mostrar como un caso de cuando se articula. Porque mucho se habla de la articulación público-privado, de los consensos, de la previsibilidad. Muy poco se encuentra después en la práctica. Esto, creo que es una aplicación práctica bien pero visible.

Después yo creo, yo soy un convencido de que Córdoba tiene un entramado institucional, en términos de instituciones de apoyo, soporte, conjuntamente con un Estado muy desarrollista. Y esto se puede ver claramente, es más creo que se ha ido incrementando, mejorando con el paso del tiempo en los distintos gobiernos de Unión por Córdoba. Que muestra a las claras la gran vinculación que tiene el gobierno con el sector productivo y donde principalmente acá se piensa en inversiones, en generación de empleos e inserción internacional de la provincia. De eso yo no tengo ninguna duda. Aparte también tenemos otros casos, como la Agencia Innovar y emprender. Hay algunas otras situaciones, o eventualmente en temáticas no tan productivas, pero si en los servicios, se ha tratado de internacionalizar, por ejemplo, el turismo idiomático, para darte uno de los tantos ejemplos... Y creo que ha sido siempre la provincia, desde siempre ha tenido una vocación muy de inserción internacional. (Entrevista a Fernando Sibilla, Secretario de Industria, junio de 2021)

En esta exposición realizada acerca de los cambios institucionales en la provincia, como cimiento para el desarrollo de la política pública de internacionalización, y la presentación sucinta de los agentes públicos y privados y sus capacidades de acción, sus intereses, objetivos y sus identidades, se pretendió dar cuenta de las relaciones de poder que anidan en la disputa por esta política pública. Siguiendo el planteo de Jessop y de Evans sobre el poder, concebido como capacidades/vulnerabilidades estatales que se inscriben en relaciones sociales estructuradas, se entiende que el proceso de formulación y los modos que asume esta política de internacionalización de la provincia de Córdoba es en sí misma una arena de disputa/lucha por la imposición de intereses, sentidos y objetivos por parte de los distintos agentes públicos y privados habilitados por la reforma del Estado subnacional a principios del siglo XXI.

4. El Estado cordobés y las nuevas escalas de gobernanza

Como se señaló anteriormente, la política de internacionalización de la provincia tiene fundamentalmente dos ámbitos de acción que le dan un perfil predominantemente económico: por un lado, la integración subregional, que tiene por objetivo posicionar estratégicamente a la provincia en el marco de procesos de regionalización nacional y suramericana. El segundo ámbito de acción es el desarrollo de una política de comercio exterior centrada en las exportaciones a los mercados asiáticos y europeos preponderantemente que demandan bienes primarios, y, en segundo lugar, a mercados suramericanos donde se ofertan productos manufacturados de origen industrial.

Como se advertirá, ambos ámbitos están estratégicamente articulados en esta política de internacionalización del Estado cordobés en el marco de redefinición y organización de las relaciones público-privadas durante veinte años, que se traducen en una alianza con los sectores empresariales exportadores de la provincia.

Actualmente, la provincia participa de tres organismos de integración subnacional e integración regional suramericana: Región Centro, Región de Atacalar y ZICOSUR. Transversalmente a la participación institucional de Córdoba en estos organismos, también forma parte del Corredor Bioceánico del Centro.

Región Centro es uno de los primeros procesos de integración subnacional que tiene por objetivo principal el desarrollo regional, la cooperación y la vinculación internacional de las provincias que la componen. Fue creada en 1998 por Córdoba y Santa Fe, sumándose en 1999 la provincia de Entre Ríos.

es un organismo de integración subnacional entre las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, que desde el 2004 comenzó a implementar una estrategia de vinculación internacional, de perfil predominantemente económico, para abrir mercados en países emergentes y consolidar la integración productiva en el Corredor Bioceánico Central (CBC). (Trebucq y Serna, 2020, p.255)

Su proceso de institucionalización llevó varios años, logrando a partir del 2004 consolidar una estructura organizacional compuesta por la Junta de Gobernadores, el Comité Ejecutivo a nivel ministerial, la Mesa Ejecutiva, la Comisión Parlamentaria conjunta y el Consejo de la Sociedad Civil integrado por los foros de trabajadores, profesionales, universidades y empresarios[⁵].

La importancia de la Región Centro tiene que ver con el peso que tienen las provincias que lo componen en términos de territorio y población, participación en el producto nacional, comercio exterior y representación política en el Congreso Nacional[⁶].

A lo largo de estos años, en materia económica, los ejes de trabajo estuvieron principalmente enfocados en obras de infraestructura como es el caso de la hidrovía Paraná-Paraguay o los tramos de la autovía que corresponden al Corredor Bioceánico Central. También se ha trabajado en materia de comercio exterior y promoción de exportaciones y en el desarrollo de estudios de cadenas de valor para la complementación productiva (Trebucq, 2016, p.3)

En este sentido, la Región Centro se asume dentro de un proceso más amplio de integración como lo es el Mercosur y el Corredor Bioceánico Central (Frías, 2004; Hermida, 2005).

Los otros dos procesos de integración subregional suramericana (Atacalar y Zicosur) de los que forma parte Córdoba, también se insertan en los modos y las lógicas del MERCOSUR y los corredores bioceánicos que tienen su fundamento en el regionalismo abierto (CEPAL, 1994).

La Región Atacalar es una macro región que fue creada en 1996 por las provincias de Catamarca, La Rioja y la III Región de Atacama de Chile. En el año 1997 esta unión fue institucionalizada como Comité de Frontera por las cancillerías de Argentina y Chile. En el año 2005 se incorpora formalmente Córdoba, en el 2006 Santiago del Estero, en el 2007 Tucumán y posteriormente Santa Fe y Entre Ríos. Principalmente el objetivo fue constituirse como una zona de nexo, de intercambio económico y comercial entre Argentina y Chile y a través de este último, con los países del Pacífico.

Esta macro región tiene una superficie de 803.442 km2 y una población de 11.049.239 de habitantes. Dentro de la zona perteneciente a Argentina, abarca parte de la subregión Noroeste (Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero y Tucumán) y de la subregión Pampeana (Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe). Las provincias argentinas poseen una estructura productiva altamente diversificada y sus actividades primarias están relacionadas mayormente con actividades agrícolas y agroindustriales, aunque también abarcan otro tipo de actividades industriales y mineras, encontrándose entre los mayores productores mundiales de limones, soja y carbonato de litio.

La mayor importancia de esta macro región es que tiene dos pasos internacionales (Paso de Pircas Negras y Paso Internacional San Francisco) que permite a las provincias argentinas una salida al Pacífico a través de los puertos chilenos. De esta manera, esta región se convierte tanto para los Estados subnacionales, como para los empresarios, en un corredor comercial estratégico.

La Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR)[⁷] es un proceso de integración subregional suramericano que data de fines del siglo XX, pero se institucionaliza a mediados de los dos mil. La provincia de Córdoba se integró a este proceso en el año 2018 bajo la gestión gubernamental de Juan Schiaretti. Safarov (2019) la define como “el proceso de paradiplomacia más importante de América Latina”.

Nace a partir del I Encuentro ZICOSUR Asia-Pacífico realizado en Antofagasta, Chile en el año 1997, con la participación de Embajadores y empresarios de distintos países asiáticos y de Oceanía. En el II Encuentro ZICOSUR, Asia-Pacífico, realizado en la provincia de Salta en el año 1998 es cuando se decide dotar a la subregión de una estructura orgánica básica. A tal fin se acuerda la creación de un grupo de trabajo integrado por las autoridades políticas de cada región, provincia o departamento adheridos a la ZICOSUR, para diseñar programas de desarrollo compartido, políticas y acciones conducentes al afianzamiento de la macrorregión en el ámbito internacional de las inversiones, producción y comercialización. Como forma práctica de coordinar los esfuerzos, proyectos y foros, se estableció una Secretaría Pro Tempore, bajo la responsabilidad de la sede del último encuentro realizado, en comunicación con los gobiernos locales hasta el inicio del siguiente encuentro.

A partir del VII Encuentro Internacional ZICOSUR Asia-Pacífico, realizado en Tarija, Bolivia, en el año 2004, las regiones acordaron la creación de un organismo ejecutivo en cada Gobernación, Estado, Prefectura, Intendencia entre otras, para mantener la integración lograda a través del establecimiento de redes de trabajo continuado anual, coordinadas por una Secretaría Permanente de la ZICOSUR con sede rotativa.

Es en la VIII Reunión en Salta, Argentina, realizada en octubre del año 2005, donde se acuerda dar a la ZICOSUR una institucionalización definitiva, mediante la creación de una estructura orgánica, la cual quedó plasmada en el Protocolo de Campo Grande de noviembre de 2005.

Posteriormente, durante la reunión llevada a cabo en Tarija, Bolivia, en abril de 2017, se adoptó el “Estatuto de la Zicosur”, que modifica la estructura de la siguiente manera: un Plenario de Autoridades, un Presidente Pro Tempore, una Secretaría Pro Tempore, un Comité Coordinador y las Comisiones Permanentes de Trabajo.

Como se señaló anteriormente, esta subregión se encuadra dentro del marco del MERCOSUR, teniendo como eje central los tres corredores bioceánicos.

(...) se han identificado dos grandes grupos de intereses que motivaron este acuerdo político: el de las regiones mediterráneas y el de las regiones con costas en el Pacifico. Entre los primeros (Norte Grande Argentino, Bolivia, Paraguay y Estados de Brasil), ven en la Zicosur una forma de encontrar una salida al mar para sus productos, utilizando los corredores bioceánicos. Por el lado de las regiones adyacentes al Pacifico (regiones del Norte de Chile y los departamentos del sur Peruano) pretenden revitalizar sus economías mediante el desarrollo de un conjunto de servicios necesarios para el comercio exterior. (Nalvanti, et al. 2012, p.10).

Según la propia página web,

El objetivo de este foro es fortalecer el concepto de Integración, en la aceptación de que éste es el mecanismo adecuado para ampliar los mercados comerciales, con la consecuente alza de la productividad, optimización de los beneficios y la utilización de un espacio en común. Y también lograr la inserción de la subregión en el contexto internacional desde el punto de vista competitivo, desarrollando el comercio exterior con los mercados internacionales mediante la articulación de ejes de comunicación, así como también de la promoción de la integración social y cultural, como mecanismo para lograr el desarrollo económico-social de las regiones que la integran.

Este proceso de consolidación de la subregión como actor internacional se profundiza en 2019 a partir de la firma de un Convenio con la Organización de Estados Americanos (OEA). Este acuerdo, es una declaración de intenciones que se basa en ocho puntos, según aparecen en la página web de ZICOSUR, y básicamente establecen la importancia de la integración para lograr un desarrollo sustentable de las regiones; la necesidad de trabajar en conjunto en búsqueda de la mejora de la competitividad de las regiones y territorios subnacionales, reconociendo la importancia del fortalecimiento de la institucionalidad; la relevancia de continuar el diálogo de políticas entre los gobiernos de los estados subnacionales para concretar el fortalecimiento institucional; considerarán desarrollar relaciones especiales de cooperación en áreas de interés común conforme a la presente Declaración por medio de acuerdos suplementarios, memorandos de entendimiento o mediante el intercambio de cartas.

El origen de ZICOSUR se relaciona con la idea de fortalecer la franja territorial del centro-oeste sudamericano, con el fin de potenciar la conexión bioceánica de esa región y, sobre todo, los puertos del Pacífico que conectan con los mercados asiáticos. Prueba de ello es que los primeros encuentros oficiales tuvieron la presencia de autoridades diplomáticas y del sector privado de países asiáticos.

En primer lugar, el mercado asiático es sin duda el gran desafío al que la Zicosur debe destinar todos sus esfuerzos. Abastecer ese mercado no sólo estimularía la producción de la región, incrementando en ese caso el PBG de cada unidad subnacional, sino que además incentivaría los sectores del transporte – colaborando con el desarrollo de los sistemas de transporte e infraestructura en general y del comercio extrazona. Queda así marcada la relevancia de los clusters productivos para la región, y para la dinamización de todas las unidades en su conjunto. En segundo lugar, no quedan dudas de la relevancia del mercado europeo para la Zicosur. Si bien, los volúmenes que se comercian no tienen comparación con la cuenca del Pacífico, no puede negarse la relación comercial que existe hacia el Atlántico. Es por ello que, finalmente, podría afirmarse que la condición de “bloque bioceánico” y las potencialidades derivadas de tal característica, fortalecen la senda al desarrollo que busca transitar la Zicosur. Tener acceso a dos grandes mercados, a dos grandes Océanos, abre el abanico de posibilidades que tiene la región. (Nalvanti, et al., 2012, p.2).

En su forma más inmediata, los corredores bioceánicos se manifiestan como rutas de comercio que vinculan actividades productivas y de servicios diversos al mercado global. Se presentan como promesas de desarrollo intra y extra regional, con grandes beneficios para las poblaciones que están localizadas en su trazado.

En el caso del territorio cordobés, forma parte del Corredor Bioceánico Central. Este fue diseñado y planificado para conectar el puerto de Porto Alegre (Brasil) con el puerto de Coquimbo (Chile) y atraviesa seis provincias argentinas (San Juan, La Rioja, Córdoba, Santa Fe, Corrientes y Entre Ríos).

Esta interconexión entre el océano atlántico y el pacífico se extiende por 2.472 km, de los cuales el 65% corresponde a territorio argentino, 25 % a territorio brasileño y el 10% sobre tierra chilena. Busca integrar los tres países a partir de infraestructura terrestre (rutas, puentes, pasos fronterizos, túneles), de tal manera que permita la concreción de un sistema de transporte y logística que consolide el modelo extractivista-exportador de manera competitiva y eficiente según la lógica de la acumulación por desposesión (Harvey, 2004).

Álvarez (2019, p.3), afirma en su investigacion que,

El corredor bioceánico central, o corredor Porto Alegre-Santa Fe-Coquimbo, es un eslabón central en la estratégica geopolítica y comercial del América del Sur en general, y de la Argentina en particular, con un fuerte impacto en el desarrollo de modelos neo-extractivistas en la región.

En el caso de Argentina, las obras de infraestructuras más importante que permitirían la concreción del corredor son: el túnel Agua Negra - el paso en obra de San Juan a Chile-, un nuevo nexo vial entre Santa Fe y Paraná, la renovación del complejo fronterizo en Pasos de los Libres y la puesta en funcionamiento del Puente Internacional Agustín P. Justo-Getúlio Vargas, además de múltiples obras de duplicación, mantenimiento, recuperación y puesta en condición de los más de 1600 km de rutas argentinas (autopistas - autovías – rutas provinciales y nacionales) que forman parte del corredor.

En este sentido, el corredor cubre en Argentina dos grandes áreas territoriales: por un lado, la región de influencia de la intersección con la hidrovía Paraguay -Paraná donde se concentra la mayor producción agroindustrial del país; y por otro, la región cordillerana con una gran riqueza minera y producción frutihortícola y vitivinícola. Estas dos áreas representan grandes flujos de mercaderías de exportación que reúne el mayor nivel de valor económico agregado del país.

Del análisis de las exportaciones de la Región Centro Argentina puede advertirse que “la composición en un 66% corresponde a granos cosechados en su territorio y su posterior procesamiento industrial, que le agrega valor al transformarlo principalmente en harinas, pellets, aceites, balanceados y biocombustibles” (Hermida, 2017, p.15)

De modo que, la concreción del corredor posibilitará la consolidación de una matriz productiva orientada «hacia afuera», ligada a las demandas del comercio internacional, principalmente de las economías emergentes como las asiáticas. Teniendo en cuenta que a través del Pacifico se llegaría a la mitad de la población del mundo, esto representa para las elites locales grandes mercados que prometen enormes ingresos. El CBC es considerado por estas élites político-económicas una estrategia dinamizadora de la inserción internacional de los sectores agroindustriales y mineros, principalmente hacia la cuenca del Pacífico. Se espera que para el 2030 la zona del CBC desplace a Estados Unidos como líder mundial de soja y represente un tercio del mercado mundial de la carne.

Unas de las demandas más importantes, de los sectores empresariales de los tres países hoy, se centran en la reducción del arancel externo común del MERCOSUR. Bajo la premisa del regionalismo abierto, y teniendo de trasfondo el acuerdo con la Unión Europea, las cámaras y federaciones empresariales marcan agenda a los gobiernos de Argentina, Brasil y Chile, abogando competitividad, disminución de asimetrías y plena inserción en la economía mundial (Declaración de Santa Fe, REDCBC, 2019).

Sin embargo, el Corredor Bioceánico Central, tal como se viene planteando al interior de las regiones de Argentina, reproduce el tradicional esquema basado en ventajas comparativas estáticas y asociado a la lógica centro-periferia. A esto se suma el agravante de los impactos ambientales que produce la extensión de la frontera agrícola afectando bosques, montes nativos y ecosistemas naturales; además de una profundización de las desigualdades sociales producidas por la fuerte concentración de la riqueza que esta matriz genera.

En definitiva, el progreso que promete el CBC presenta una contracara marcada por la conflictividad social generada por el impacto ambiental tanto de las obras de infraestructura como de la matriz extractivista. Dependencia, desigualdad y conflictividad parecen marcar los rumbos del corredor en las provincias argentinas. En Córdoba, desde el año 2017, organizaciones sociales y ambientales del Valle de Punilla vienen reclamando al Estado provincial por el impacto negativo de las obras de infraestructura vial ligadas al corredor que desarrollan en el norte de la provincia[⁸].

Como se afirmó anteriormente, esta lógica público-privado que atraviesa las relaciones sociales de la política de internacionalización de Córdoba, también se identifica en el caso de la Región Centro. Su proceso de institucionalización estuvo fuertemente marcado por la participación del sector público (los Estados provinciales y sus aparatos) y el sector privado (empresas, empresarios y cámaras sectoriales). En este sentido, la dinámica de la región oscila entre los niveles políticos subnacionales (donde los Estados provinciales despliegan su capacidad de poder a través de la definición de objetivos e intereses estratégicos) y los niveles inter-empresariales (que se da en el Foro de Empresarios, donde estos llevan a cabo negociaciones intersectoriales para articular una posición conjunta y de esta manera, poder influir en el poder estatal).

(...) las instituciones intermedias y en especial las bolsas de comercio de Rosario, Santa Fé y Córdoba apuntalaron el proceso de integración con el claro objetivo de constituir una plataforma de exportación para llegar al Asia pacífico, lo que requiere de esfuerzos coordinados entre el sector público y privado, para el desarrollo de infraestructuras, el potenciamiento de la industria y la apertura de mercados.

(...) un actor de relevancia capital fue el Consejo de Inversiones (CFI), que se encargó del financiamiento y la organización de la gran mayoría de actividades en la Región Centro (Trebucq y Serna, 2020, p.266).

Lo mismo sucede con los procesos de integración subregional de los que forma parte la provincia. Tanto en ATACALAR como en ZICOSUR, los procesos de integración tienen como objetivo la participación cada vez mayor de los Estados subnacionales en el escenario internacional a través de exportaciones y cadenas de valor. Si bien, la participación de la sociedad civil no está institucionalizada en estos procesos de integración, como ocurre con la Región Centro; son los Estados subnacionales los representantes de los intereses de estos sectores, y es a través de las instancias institucionales de las provincias que estos agentes participan de los procesos.

5. Consideraciones finales

En este artículo, se ha expuesto las condiciones estructurales y coyunturales que circunscriben el proceso de formulación e implementación de la política de internacionalización que la provincia de Córdoba lleva a cabo desde el año 2000 a partir de la sucesión de gobiernos de Unión por Córdoba/Hacemos por Córdoba.

Para ello, se ha optado por articular distintas propuestas lecturas que permitieron lograr una mayor especificidad en el estudio de la política de internacionalización de la provincia. El centro del análisis estuvo puesto en los estudios sobre el Estado que proporciona la Ciencia Política, para avanzar hacia los estudios de las Relaciones Internacionales sobre las unidades estatales subnacionales, así como los agentes políticos, sociales y económicos de ese ámbito. Se postuló que el enfoque estratégico relacional propuesto por el politólogo británico Robert Jessop, brinda los elementos teóricos conceptuales para explicar las dinámicas estatales y las lógicas del poder a partir de otorgarle centralidad analítica a las fuerzas políticas y económicas y las formas político-ideológicas que éstas asumen, y proporciona un marco interpretativo plausible para la comprensión del proceso mediante el cual se formula y se lleva a cabo esta política pública en Córdoba.

También se incorporó la noción de capacidades estatales propuestas por el sociólogo Peter Evans para dar cuenta de las redes que ligan al Estado cordobés con la sociedad, a partir del análisis de los cambios institucionales ocurridos en la provincia, sobre todo en las primeras gestiones gubernamentales de Unión por Córdoba.

Se consideró que esta lectura holística sobre el Estado, en tanto se lo comprende en su doble dimensión como forma política y aparato estatal, nos permitió dar cuenta acerca de los modos que asumen las unidades subnacionales en los procesos actuales de re-escalamiento del capitalismo global. A partir del abordaje realizado sobre el Estado Cordobés hemos podido dar cuenta de las relaciones sistemáticas, institucionalizadas y reproducidas periódicamente que constituyen la base de la política de internacionalización provincial.

Asimismo, el enfoque de Jessop posibilitó examinar agudamente el papel y las capacidades de la provincia en los procesos de integración en el escenario internacional. En este sentido, encontramos que los estudios sobre paradiplomacia pueden ser enriquecidos a partir de esta matriz explicativa, ya que permite ampliar la mirada sobre las posibilidades de los Estados subnacionales y los agentes socio-económicos en el escenario internacional y en las disputas geopolíticas y geoeconómicas. Consideramos que nuestro estudio es una contribución importante en ese sentido.

En este sentido, se ha explicado que desde la asunción del gobierno de UpC en 1999 se desarrolló una reforma neoliberal del Estado provincial, que le permitió al gobierno de De la Sota y Schiaretti llevar a cabo una política de internacionalización a partir de la participación de la provincia en procesos de regionalización nacional y suramericana, sumando a una ascendente política de comercio exterior.

Se puede concluir que la modalidad de inserción regional y mundial de la Provincia de Córdoba está fuertemente influenciada por los intereses de los actores económicos locales con capacidad de ejercer influencia en el partido gobernante.

Al mismo tiempo responde a una forma específica de inserción consistente con un modelo específico de Estado, que es el que resulta de las reformas y modernizaciones que atravesó el aparato estatal cordobés a fines de la década de los noventas y comienzos de los dos mil.

Finalmente, se afirma que a partir de un nuevo entramado institucional que se fue consolidando en estas dos últimas décadas de la mano de los sectores empresariales, esta política de internacionalización permite a la provincia insertarse regionalmente y en la economía mundial a partir de una alianza de intereses y posiciones entre el sector público estatal y privado que privilegia un modelo de desarrollo hacia afuera adaptable a las demandas del mercado internacional.

6. Bibliografía

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Notas

Notas de autor

Información adicional

Cómo citar este artículo: Irusta, S. M. y Baldi, E. (2024). La política de internacionalización de la Provincia de Córdoba entre el 2000 y 2020: el papel del Estado y los agentes económicos en los procesos de integración. Relaciones Internacionales, 33(60), 191, https://doi.org/10.24215/23142766e191