INTRODUCCIÓN

Esta investigación pretende explicar la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en Panamá. Es decir, este componente importante que da lineamientos importantes en el control de los problemas generados por los hechos delictivos. En este sentido, la pregunta de investigación fue: ¿Qué s la prevención del delito en la política criminológica vigente de Panamá?

Para lograr esto, se analizó el concepto de seguridad ciudadana desde una perspectiva descriptiva. Luego, se analizó criminológicamente la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en Panamá, propuesta por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Ministerio de Seguridad desde el año 2017 hasta el año 2030. Este estudio se basó en encontrar aspectos positivos, es decir, que signifiquen un avance real en materia de combate del delito, y en los aspectos negativos, o sea, una voz crítica frente a este conjunto de lineamientos en materia de seguridad.

El objetivo general de la investigación fue conocer los aspectos positivos y negativos de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en Panamá. Mientras que los objetivos específicos fueron: 1) Definir el concepto de seguridad ciudadana. 2) Explicar los aspectos positivos de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en Panamá. 3) Describir los aspectos negativos de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en Panamá.

De lo anterior se puede decir que la investigación sobre la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana se justifica ya que resulta de interés porque la criminalidad es uno de los problemas que más preocupan a los panameños. En este sentido, “el nivel de percepción de seguridad de la población es relativamente bajo: en 2015 solo la mitad de los panameños encuestados declararon sentirse seguros caminando por la noche solos hasta casa, un valor bastante inferior al esperado.” (OCDE, 2017, p. 18). Y si la criminalidad le preocupa a la sociedad, entonces le interesa saber cómo desde el Estado se le pretende resolver.

La novedad de este trabajo es que en Panamá no se han hecho investigaciones sobre los aciertos y desaciertos que puede tener esta estrategia. Por lo que resulta importante y novedoso este estudio. La utilidad será para aquellos estudiosos de la criminología en Panamá y en el exterior, pero también para las entidades encargadas de desarrollar la política criminológica de Panamá.

La hipótesis de la cual partió esta investigación fue que la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en la República de Panamá tiene muchos aspectos que se pueden resaltar como positivos y negativos. Dentro de los positivos se puede mencionar: 1) Mayor monitoreo de las operaciones policiales. 2) Mejoramiento del debido proceso y penas alternativas. 3) Desarrolla un enfoque de género. 4) Propone la descentralización de la gestión de la delincuencia. 5) Promociona una cultura de paz. Mientras que dentro de los negativos están: 1) Permite la impunidad de los poderosos. 2) Es una estrategia del miedo. 3) La víctima es instrumentalizada. 4) Relajación de los derechos del imputado. 5) Inexpertos terminan definiendo la política criminológica. Nuestra hipótesis nula fue que la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en la República de Panamá no tiene aspectos positivos ni negativos.

La metodología que se usó en esta investigación es cualitativa-explicativa. Las técnicas son: la revisión de fuentes bibliográficas; la exploración de fuentes jurídicas de la República de Panamá y de Naciones Unidas.

Concepto de seguridad ciudadana

Como se indicó en la introducción, la delincuencia es uno de los principales problemas que aqueja a la sociedad panameña. Esta realidad se ha venido agravando desde hace un par de décadas. De hecho, “el evento histórico que abre el marco para el análisis de la seguridad ciudadana en Panamá, lo constituye la invasión a Panamá.” (Lasso y Calderón, 2010, p. 7). Esta agresión militar ocurrió en 1989, es decir, hace más de 30 años. Luego de dicho acontecimiento, en la República de Panamá se dio un proceso democratizador, no solo de las instituciones políticas, sino también de las instituciones de seguridad, que pasaron de ser entes sumamente represivos y violadores de los Derechos Humanos y de las garantías sustantivas y procesales, a convertirse en instituciones que cada día, desde aquella funesta embestida militar, es más respetuosa de lo derechos propios de toda sociedad democrática. Desde aquel momento, Panamá ha desarrollado una serie de lineamientos para controlar el problema de la delincuencia, que pasan desde la creación de una política criminológica, hasta la más reciente Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana.

Primero, entendido el concepto seguridad como “ausencia de riesgo o peligro, es decir, una sensación de plena confianza y de bienestar” (Vargas et al., 2021 p. 26) es importante definir la seguridad ciudadana como “el clima objetivo, y así percibido por los ciudadanos, en que éstos pueden disfrutar del libre ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por las leyes, así como desarrollar, sin obstáculos, aquella actividad nacida de la personal autodeterminación que no lesione el Ordenamiento jurídico ni a terceros.” (Herrero, 2011, p. 187). Es decir, la seguridad no implica la ausencia de todo hecho delictivo. Si no que es una realidad que les permite a los ciudadanos de una comunidad desarrollarse libremente, sin temor a convertirse en víctimas del delito. Esta realidad debe ser objetiva. Es decir, que efectivamente las personas no sean víctimas de hechos que trunquen su desarrollo pleno. Pero esta realidad también debe ser subjetiva. O sea, que las personas sientan que no deben vivir temerosos que serán víctimas de la delincuencia.

La seguridad ciudadana se da cuando “la población goza de condiciones pacíficas de convivencia mutua en general” (Lasso y Calderón, 2010, p. 10). Y este ha sido uno de los grandes aportes del concepto de seguridad ciudadana, en virtud que la seguridad pasa a ser un tema de derechos de la población a una vida sin violencia. Si el Estado no garantiza la integridad física, la libertad, la vida, la propiedad, entre otros derechos, entonces estaría vulnerando los Derechos Humanos por omisión, al no respetar su obligación de garantizar estos derechos. Al entender la seguridad como un derecho de los ciudadanos, se abre paso para una sociedad respetuosa del Estado de derecho. Entender la seguridad ciudadana:

como derecho humano y no como una simple ‘guerra contra los delincuentes’ […] implica, en términos analíticos, reconocer su complejidad y, por ende, lo necesario de trascender el ámbito represivo y moverse hacia un abordaje que incluya protección, prevención rehabilitación y empoderamiento. (Lasso y Calderón, 2010, p. 10)

En síntesis, el concepto de seguridad ciudadana entiende la seguridad como un derecho humano de la población, y no como una facultad represiva que tienen los Estados. Esto es sumamente importante en una región del mundo que vivió bajo la sombra de dictaduras militares sumamente represivas y violentas, que creían que luchaban una guerra en defensa de la civilización y cultura occidental, pero que, en el fondo, solo servían para intereses geopolíticos foráneos.

Por su parte, para el PNUD la seguridad ciudadana es “la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas –su vida, su integridad, su patrimonio– contra un tipo específico de riesgo (el delito) que altera en forma “súbita y dolorosa” la vida cotidiana de las víctimas” (Lasso y Calderón, 2010, p. 10). De la definición anterior se excluye otros factores de inseguridad, como la mala atención médica, o la mala alimentación. Para el PNUD el concepto de seguridad ciudadana guarda relación directa con la delincuencia.

En este sentido, se ha sostenido que:

La seguridad ciudadana es el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica. Se le considera un bien público e implica la salvaguarda eficaz de los derechos humanos inherentes a la persona, especialmente el derecho a la vida, la integridad personal, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de movimiento. (PNUD, 2014)

De lo anterior se desprende que la seguridad ciudadana propuesta desde Naciones Unidas no puede lograrse en sociedades que no sean democráticas, ya que, en estas últimas, la sociedad puede no tener miedo de la delincuencia común, pero siente, y efectivamente puede ser víctima de la violencia cometida por los agentes del Estado. En una dictadura, por ejemplo, no puede vivirse una seguridad ciudadana respetuosa de los derechos y libertades de la población. En virtud de lo anterior, la seguridad ciudadana solo es posible en un Estado democrático y garante de los Derechos Humanos de su población. Con base en lo anterior se puede advertir que un Estado que someta a su población privada de libertad a tratos crueles inhumanos y degradantes no es aceptable.

Por su parte, el Estado panameño ha definido el concepto de inseguridad ciudadana como “una sensación psicológica que demuestra falta de protección ante la posibilidad de ser víctima de un acto delincuencial” (Lasso y Calderón, 2010, p. 11). Es decir, esta conceptualización hace énfasis en el aspecto subjetivo del concepto de seguridad. Aunque admite que esta tiene dos dimensiones: la dimensión objetiva y la dimensión subjetiva. La dimensión objetiva se entiende “como la situación pacífica o la ausencia de actos que muestran violencia para la población en lo referente al delito” (Lasso y Calderón, 2010, p. 12). Lo anterior hace referencia a los indicadores objetivos e imparciales que miden la comisión de delitos en un determinado país.

Mientras que la dimensión subjetiva comprende “la percepción, sensación de vivir en un medio donde se puedan desarrollar las actividades propias de la vida cotidiana sin contemplar temores con respecto a actos de violencia o delincuencia.” (Lasso y Calderón, 2010, p. 12). Esto hace referencia a la impresión que tengan los ciudadanos frente a qué tan segura es la sociedad en la que viven. Con base en esto, es que desde el paradigma de seguridad ciudadana hay un interés en disminuir las cifras delictivas, pero también hacer que las personas se sientan más seguras.

En Panamá, el Programa de Seguridad Integral (PROSI) define la seguridad pública como:

“la protección que se genera a través de los mecanismos de control penal, y el mantenimiento de la paz pública, mediante acciones de prevención y represión de delitos y faltas administrativas que la vulneran, particularmente a través de los sistemas de procuración e impartición de justicia” (Lasso, Calderón, 2010, p. 11)

De lo anterior se desprende que la seguridad pública está exclusivamente en manos del Estado y de las instituciones públicas. En ella operan únicamente las agencias oficiales de persecución del delito. Por esto, es que este concepto no debe confundirse con el término seguridad ciudadana, que es entendido como:

“la acción que desarrolla el Estado con la colaboración de la ciudadanía, para asegurar su convivencia pacífica, eliminar la violencia y utilizar pacíficamente las vías y espacios públicos, así como ayudar a prevenir que se cometan delitos y faltas” (Lasso y Calderón, 2010, p. 11)

Este último concepto pretende involucrar a la sociedad en la solución de los problemas generados por el delito, y de los problemas que genera el propio delito. Esta visión es mucho más democrática, en virtud que abarca a los miembros de la sociedad que pueden dar su aporte en el control de los problemas delictivos que tiene el país. Lo anterior, sin menoscabo del reconocimiento del concepto de política criminológica entendida como “el conjunto de medidas y acciones integrales que el Estado adopta para hacer frente a la criminalidad, previniendo, controlándola y sancionándola, con la finalidad de reducirla a niveles tolerables” (Ríos, 2022, p. 21). Es decir, sin negar el rol del Estado como herramienta de detección de las causas e identificación de acciones preventivas eficientes para el fenómeno criminal.

Aspectos positivos de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en Panamá

Dentro de los aspectos positivos que expresa el concepto de seguridad ciudadana, y en específico, la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana de Panamá, se pueden mencionar los siguientes.

1. 1. Mayor monitoreo de las operaciones policiales

   El primer aspecto positivo de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana aplicado en la República de Panamá es que este implica que “sistemas de medición que se adecuen a las problemáticas cambiantes.” (Carrión et al. 2009, p. 27). Esta medición hace referencia a las acciones desplegadas por la Policía Nacional y demás estamentos encargados de proteger los bienes y derechos de la población panameña.

   Bajo este nuevo concepto, la Policía Nacional debe “abandonar un paradigma estadísticamente determinista para acoger un sistema de medición relacional” (Carrión et al. 2009, p. 27). Esto exige una mayor vinculación con otras entidades que responden a los fenómenos delictivos.

   En este sentido, se busca:

   El establecimiento de este nuevo sistema de medición debe incluir un refinamiento en los mecanismos de rendición de cuentas dirigidos a la labor policial (y la de otros actores del proceso), no para enfrentar la población a la Policía […] sino para retroalimentar la capacidad reflexiva en la que debe basarse el ejercicio policial en un contexto democrático. (Carrión et al. 2009, p. 27)

   Es decir, la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana busca acercar la sociedad a los estamentos de seguridad, que muchas veces se burocratizan o se aíslan. En una región del mundo que sufrió los perjuicios de dictaduras violadoras de Derechos Humanos, que se apoyaban en los estamentos policiales y militares para mantener su control sobre la población, le resulta difícil a su población confiar en ellos. Por lo que esta confianza se debe ganar y afianzar mediante una mayor transparencia de los entes de seguridad frente a las comunidades. Que estas últimas sientan que pueden plantear sus inquietudes sin temor a represalias. Lo que se busca no es estorbar en la labor policial, sino mejorarla y adecuarla cada vez más a un Estado de Derecho.

   En este sentido, se ha dicho que la ENSC está enfocada en “la protección operativa de la ciudadanía, esta ENSC se alinea a la visión de Estado que busca otorgar un rol estratégico a los estamentos de seguridad con un criterio geográfico, a través de los llamados “Anillos de Protección” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 66). Esto implica una mayor vinculación con la sociedad.

   Se busca “aumentar la efectividad e impacto de las intervenciones desarrolladas por la Policía Nacional” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 79). Específicamente, el “aumento del % de confianza ciudadana de la Policía Nacional a un 65% al 2030” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 100). Así como la “elaboración del Código de Servicios Policiales y de Convivencia Pacífica.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 100). Todo esto con la finalidad de lograr mayores controles horizontales de la labor policial, con la finalidad de garantizarle a la sociedad la superación de prácticas propias de Estados de hecho, en los cuales prevalecía la ley del grupo más fuerte.

   Por su parte, en la línea de acción 2 de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana, denominado “instituciones eficaces y transparentes, y respuestas de calidad”, que tiene como línea estratégica que Panamá mejore la “provisión y desempeño de servicios de seguridad en todos los niveles local y nacional, para prevenir la violencia y combatir las amenazas de seguridad.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 93). En este sentido se ha promovido mejorar los siguientes indicadores:

   ●Aumenta el % de confianza en las instituciones del sector de seguridad, al 2030.

   ●Disminuye la tasa de sobornos por cada 1,000 habitantes al 2030.

   ●Mejora del desempeño institucional (ratio de eficacia institucional (MINSEG).

   ●Reducción del % de la brecha de cifra oculta entre denuncias y hechos delictivos (como evidencia de mayor confianza a la institucionalidad).

   ●Reducción del % del tiempo de respuesta de los estamentos de seguridad al 2030, desde que reciben la información de un incidente, hasta su llegada al lugar. (MINSEG y PNUD, 2017, p. 93).

   De lo anterior se desprende que la ENSC busca mejorar la seguridad ciudadana mediante una participación más activa de la sociedad, que entienda que los estamentos de seguridad van a proteger a las personas, y no van a sacar provecho de tener el monopolio de la violencia.

   La participación de la sociedad en el ámbito de la seguridad y el ejercicio de la función policial se materializa con un nuevo enfoque cooperativo bajo el enfoque de “Policía de proximidad” (Guillén y Sanz, 2021, p. 30) como concepto asociado al fortalecimiento de la confianza entre el estamento de seguridad y la comunidad.

2. 2. Mejoramiento del debido proceso y penas alternativas

   Uno de los problemas de la seguridad ciudadana es que muchas veces, en el afán de perseguir el delito, los agentes del Estado encargados de controlar la criminalidad realizan detenciones con la intención de calmar el sentimiento de venganza de un sector de la sociedad, que, en la mayoría de los casos, no representa los intereses de las víctimas. De ahí que una “de las principales fallas del sistema de seguridad actuales la entrada de personas sin sentencia a la cárcel” (Carrión et al. 2009, p. 41). Esto ha sucedido históricamente por un el uso excesivo de la detención provisional como medida cautelar de aseguramiento de los fines del proceso.

   La implementación del Sistema Penal Acusatorio en Panamá ha contribuido a mejorar esta situación en Panamá. Esto se debe a que el plazo de detención por la investigación solo es de 6 meses, y en casos complejos hasta un año. Aunado a que el propio Código Procesal Penal establece un plazo máximo para la duración de la detención provisional.

   En este sentido, uno de los principales propósitos de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana es “Aumentar la eficiencia en la atención ciudadana con un sistema de investigación criminal y justicia penal articulado y efectivo que goce de la confianza de la ciudadanía.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 67). Parte de la eficiencia es el respeto de las garantías judiciales, cuya observancia implica el respeto al debido proceso.

3. 3. Desarrolla un enfoque de género

   La estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana contempla este enfoque que busca proteger a las personas que por su orientación sexual o su género sean víctimas de distintas formas de violencia. Además, busca empoderar a estas personas con la intención que participen en la toma de decisión.

   En este sentido, se entiende que toda política de seguridad ciudadana “busca soluciones para los delitos tradicionales, pero también se preocupa por los nuevos tipos de delitos que se generan o se han manifestado en la sociedad contemporánea, en especial la violencia doméstica y particularmente la violencia de género.” (Espinoza, 2007, p. 36). Por lo que el diseño de seguridad ciudadana de Panamá no puede dejar por fuerte estas realidades tan importantes para la sociedad.

   Por violencia de género se entiende:

   todo acto de violencia basado en el género que tiene como resultado posible o real un daño físico, sexual o psicológico, incluidas las amenazas, la coerción o la privación arbitraria de la libertad, ya sea que ocurra en la vida pública o en la vida privada (ONU, 1993, art. 1)

   De lo anterior se desprende que la violencia de género puede ser física, pero también puede ser verbal y psicológica. Por lo que si una persona agrade a una mujer (mujer biológica o mujer por decisión) entonces estaría incurriendo en un hecho de violencia de género. Claro está, siempre y cuando no haya ninguna causa de justificación. Por ejemplo, si una persona biológicamente hombre, pero que se define como mujer ataca a otra persona, y esa persona se defiende, claro está que no habría violencia de género, sino una legítima defensa. La violencia de género implica que el detonante o agravante de la violencia sea el género de la persona. Por ejemplo, “le pegó por ser mujer, ya que a las mujeres se les puede pegar”.

   Lo que busca la ENSC es que la sociedad comprenda que todas las personas son iguales en derechos, y toda discriminación motivada por condiciones personales es inadecuada en una democracia. En este sentido, la ENSC estableció en su ‘Línea de acción 1: acceso universal a una vida sin violencias’ lo siguiente:

   Panamá al 2030, tiene un Sistema Nacional de Indicadores de Seguridad Ciudadana que implica la gestión de seguridad ciudadana y su impacto en el desarrollo del país (con inclusión a la diversidad, perspectiva de género, ciclo de vida y vulnerabilidades, en función de la priorización geográfica) para el diseño, implementación y evaluación de los planes y programas de Seguridad Ciudadana. (Lo resaltado no es original). (MINSEG y PNUD, 2017, p. 91)

   En este sentido, lo que se busca es hacer de Panamá una sociedad más pacífica y libre de violencia. Pero específicamente en el tema de género, señala que debe existir una “Disminución del % de delitos de violencia de género al 2030” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 91). Es decir, la violencia contra las mujeres debe disminuir aún más según esta estrategia, en virtud que en toda sociedad democrática la misoginia debe ser rechazada en todos los niveles del control formal e informal. Para lograr esto se requiere hacer una discriminación positiva, como efectivamente ha hecho la estrategia estudiada.

   La ENSC promueve el establecimiento de “mesas de trabajo con la alianza de mujeres y organizaciones de mujeres de la sociedad, como espacios de interacción positiva.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 89). En este sentido se busca “activar la Unidad de Género de MINSEG.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 94) con la finalidad de fortalecer los “albergues para víctimas de violencia de género y por diversidad sexual se mantienen operando.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 95).

   De lo anterior se desprende que las personas del género femenino fueron tomadas en cuenta para el desarrollo de la ENSC. También seguirán siendo valoradas a través de mecanismos de seguimiento de esta temática.

   También se va a articular con el Sistema Penal Acusatorio para fomentar la “Formación actualizada conjunta para SPA y Jueces de Paz con enfoque de género” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 98). Por lo que, en este punto, la ENSC busca impactar en todos los operadores del sistema de persecución y represión de los hechos delictivos.

   Por otro lado, se ha “incorporado en el pensum académico de nivel básico el enfoque de Derechos Humanos, Seguridad Ciudadana, Seguridad Humana, Uso adecuado de la fuerza, Gestión de riesgos y Género para los Estamentos de Seguridad” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 99). En este punto, por estamento de seguridad se hace referencia a la “Policía Nacional, SENAFRONT, SENAN, Servicio Nacional de Migración, SPI, Autoridad de Aduanas y demás Estamentos de Seguridad” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 98).

   Específicamente en la Policía Nacional se busca mejorar el “Fortalecimiento de la Oficina de Equidad oportunidades y promover que se transforme en una Dirección.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 101). Mientras que, en el Servicio de Migración, el SENAN y en SENAFRONT se estableció la creación de la Oficina de Equidad de Género y equiparación de oportunidades en el Servicio de Migración Fortalecimiento, que anteriormente no existía.

   Para la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana de Panamá:

   “la participación de las mujeres para la debida transversalización de género en políticas de seguridad es clave, no sólo entendiendo la participación cuantitativa sino también la cualitativa, es decir, la medida en que esta participación tiene capacidad de transformación, ya que la mera presencia de mujeres no garantiza políticas o iniciativas igualitarias ni instituciones incluyentes.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 86)

   Con base en lo anterior, la estrategia en cuestión busca que las mujeres sean tomadas en cuenta no solo a nivel formal. Es decir, escuchando sus comentarios y opiniones sobre la seguridad. Sino que deben ser tomadas en cuenta al momento de decidir sobre la seguridad. Sus opiniones no deben ser menospreciadas, sino que deben ser valoradas incluso con mayor detenimiento que la del resto de la población.

4. 4. Propone la descentralización de la gestión de la delincuencia

   Existen muchos actores políticos en los cuales el Estado puede apoyarse en el control de la delincuencia en un país. En este sentido, el Estado “puede delegar y compartir las responsabilidades en la materia, involucrando entes privados, la familia, la comunidad, ONGs, municipalidades, colegios.” (Escobar et al., 2004, p. 33).

   Es ampliamente conocido que vincular a los gobiernos locales, es decir, a los municipios del país, en la solución de los problemas de seguridad ciudadana porque estos tienen “un papel fundamental en la acción de los gobiernos locales y la organización y promoción de la participación de la población en el tema.” (Lasso y Calderón, 2010, 27). Es decir, la vinculación de las autoridades es beneficiosa para lograr una sociedad más segura.

   Otro de los beneficios que se ha planteado desde la ENSC es que se promueve la descentralización frente al problema de la delincuencia. Desde los municipios se puede gestionar mejor “la asignación de recursos, apoyo logístico, capacitación y generación de políticas y estrategias para la seguridad” (Carrión et al. 2009, p. 64). Esto es así porque muchas veces los gobiernos locales tienen un contacto más cercano con las comunidades que la relación que se puede tener desde el gobierno central.

   En este sentido se ha planteado que “Al 2030, Panamá habrá mejorado su articulación entre el Gobierno Central y los gobiernos locales para el desarrollo de iniciativas de seguridad ciudadana focalizadas por territorio y grupo poblacional.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 82)

   Por esto, en la línea de acción 2, sobre “Instituciones eficaces y transparentes, y respuestas de calidad” se tiene como meta lograr el fortalecimiento del Sistema de Persecución y Control del Delito, mediante el cual se debe realizar lo siguiente:

   Capacitaciones a las autoridades locales, jefes de paz, mediadores y demás funcionarios de las Casas de Paz, jefe de zona policía y corregidores, en la aplicación del Código Administrativo y la Ley N° 16 Que instituye la Justicia comunitaria de paz. (MINSEG y PNUD, 2017, p. 97)

   Esto se produce por la necesidad que las personas encargadas de coadyuvar en la solución de la problemática de la delincuencia estén debidamente capacitados, no solo en las normas vigentes en Panamá, sino en los objetivos que se ha planteado la ENSC.

   No obstante lo anterior, cabe resaltar que el empoderamiento de las autoridades municipales se observa en mejor en la línea de acción 3, denominada “Desafíos locales y respuestas locales” haciendo alusión a que, si la problemática la tiene una localidad, esta debe participar activamente, cuando no dirigir, la solución de dicha situación. En este sentido, la línea estratégica establece que “Al 2030, Panamá habrá mejorado su articulación entre el Gobierno Central y los gobiernos locales para el desarrollo de iniciativas de seguridad ciudadana focalizadas por territorio y grupo poblacional.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 106).

   Para lograr esto se deberá tomar las siguientes medidas:

   ● Al 2030 un mínimo de 14 municipios que implementen el modelo de gestión local de la seguridad.

   ● A partir del 2018 se incrementa el % de recursos de la descentralización que se destinan a proyectos de gestión local de la seguridad ciudadana.

5. 5. Promoción de una cultura de paz

   El último de los aspectos positivos que se mencionará es el del impulso de una cultura de paz, a través de la cual se promueva el respeto a los Derechos Humanos de todas las personas, independientemente su condición socioeconómica y por cualquier otra razón. La cultura de paz es entendida de la siguiente manera[1]:

   es un conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos de vida basados en:

   a) El respeto a la vida, el fin de la violencia y la promoción y la práctica de la no violencia por medio de la educación, el diálogo y la cooperación; [...]

   c) El respeto pleno y la promoción de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales; [...]

   g) El respeto y el fomento de la igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres; (ONU, 1999, art. 1)

   Concretamente, la cultura de paz alcanza el “conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos de vida basados en el respeto a la vida, los derechos humanos, los principios de soberanía, el derecho al desarrollo, entre otros.” (Obando y Galvis, 2021, p. 175). Esto, entendido como valores o aspiraciones que tiene una sociedad basada en el Estado de derecho.

   La cultura de paz no implica la ausencia de conflictos o la ausencia de problemas, sino que esta parte de la idea que los conflictos “interpersonales o intergrupales manejados adecuadamente albergan la posibilidad de convertirse en ocasión privilegiada para la autorreflexión y la praxis, el conocimiento recíproco y la acción concertada.” (Alegría et al., 2009, p. 17). Es decir, entender el conflicto como una posibilidad de cambio en beneficio de las partes involucradas, dentro del marco del respeto de los Derechos Humanos. De hecho, la ausencia de conflictos visibles no es que los mismos no existan, sino que están en modo latente, pero ocultos. Esto puede resultar en una parálisis que acumule una mayor tensión, a nivel personal o a nivel social.

   No es interés de la ENSC caer en una concepción romántica y alejada de la realidad de cultura de paz como ausencia de conflictos, lo que se ha denominado “concepción idealista de la paz”.

   Para lograr la promoción de la cultura de paz, se ha establecido, dentro de la ENSC, la línea de acción 4, que se titula “Participación e Inclusión para la promoción de una cultura de paz”.

   Para lograr esto, se debe cumplir con lo siguiente:

   Esto conlleva orientar las capacidades de la dirección de participación ciudadana del Ministerio de Seguridad Pública a los productos esperados en el marco de la Estrategia, potenciar los departamentos de seguridad ciudadana de los estamentos de seguridad, y promover la participación en los espacios locales. (MINSEG y PNUD, 2017, p. 83)

   Por otra parte, se busca potenciar las experiencias de gestión articulada con la sociedad civil y promover la consolidación de las diferentes Mesas de Trabajo con la Defensoría del Pueblo, para brindar atención a los temas de relevancia en materia de derechos humanos. (MINSEG y PNUD, 2017, p. 83)

   Finalmente, en cuanto a la formación educativa, se debe fortalecer la creación de habilidades blandas como el liderazgo y la asociatividad en adolescentes y jóvenes, para estimular la cohesión social desde las nuevas generaciones.” (MINSEG y PNUD, 2017, p. 83)

Aspectos negativos de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en Panamá

Dentro de los aspectos negativos que expresa el concepto de seguridad ciudadana, y en específico, la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana de Panamá, se pueden mencionar los siguientes.

1. 1. Permite la impunidad de los poderosos

   La Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana que se pretende imponer en Panamá, de la mano con las Naciones Unidas, constituye una manera novedosa de responder al problema delictivo que aqueja a nuestra sociedad. Si bien este modelo puede tener virtudes, no es menos cierto que también tiene defectos. El problema es que los defectos superan con creces cualquier aporte positivo que pueda tener. Esto se debe a que el modelo de la seguridad ciudadana es, teóricamente, una “…regresión que ignora o pervierte conquistas históricas que creíamos irreversibles.”(García-Pablos, 2007, p. 682).

   El primer gran problema del modelo de seguridad ciudadana es que existe un “protagonismo de la delincuencia convencional y correlativo trato de favor de la criminalidad de los poderosos.” (García-Pablos, 2007, p. 682). Este modelo es muy efectivo frente a la delincuencia común y de bagatela, ya que se enfoca en evitar las situaciones que propician el delito (callejones oscuros, veredas solitarias). El problema radica en que no hace el mismo énfasis al momento de perseguir la delincuencia de cuello blanco. En consecuencia, la corrupción, los delitos financieros y ambientales no son perseguidos con la misma fuerza que los hurtos, robos, homicidios y violencia de género.

   Esto se hace evidente en el documento que propone la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana, cuando define que una de las líneas estratégicas es “prevenir la violencia y combatir las amenazas de seguridad.” (MINSEG, PNUD, 2017, p. 78). De hecho, una de las metas de esta estrategia es “fortalecer el Sistema de Prevención de las Violencias”. (MINSEG, PNUD, 2017, p. 78). Como si todos los delitos fueran violentos o atentaran contra la seguridad. Los delitos de cuello blanco no son violentos, y su impacto en la seguridad son indirectos, aunque devastadores; sin embargo, no se les trata de combatir en dicha estrategia.

   En este sentido, otra de las metas es “Aumentar la efectividad e impacto de las intervenciones desarrolladas por la Policía Nacional, SENAFRONT, SENAN, Servicio Nacional de Migración, FTC Águila, y la Fuerza de Tareas Conjunta.” (MINSEG, PNUD, 2017, p. 79). Pero no se menciona nada de fortalecer las instituciones encargadas de la persecución de los delitos de los poderosos. No se menciona la necesidad de penalizar la evasión fiscal o la pena de extinción de dominio sobre la propiedad.

   Otra línea estratégica de esta estrategia es “el desarrollo de iniciativas de seguridad ciudadana focalizadas por territorio y grupo poblacional.” (MINSEG, PNUD, 2017, p. 82). ¿Acaso esta iniciativa de seguridad se focalizará en el Club Unión? La respuesta es obvia, solo se focalizan en los barrios populares. Esto es clasismo en su máxima expresión.

   Se puede concluir que el modelo de la seguridad ciudadana no solo constituye una gran regresión en materia de garantías procesales y sustantivas, sino que reprime fuertemente la criminalidad convencional mientras que para los poderosos no hay persecución. Y si los investigan, solo hay sanciones administrativas o penas atenuadas que no implican la privación de libertad. Dicho, en una palabra, estamos frente a la “Contrailustración” (García-Pablos, 2007, p. 682).

2. 2. El gobierno y su estrategia del miedo

   La Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana propuesta por el gobierno actual que se está imponiendo en Panamá está promoviendo la cultura del miedo, a través de terapias del shock. Esto es así porque se está causando un “sentimiento colectivo de inseguridad ciudadana y de miedo al delito” (García-Pablos, 2007, p. 681). Se exageran los hechos, permitiendo que el miedo y el odio sean nuestros guías legislativos, y no los análisis científicos.

   Lo que se está creando es una “sociedad de víctimas potenciales” (García-Pablos, 2007, p. 683) en la cual todos debemos sentirnos vulnerables frente al delito. Se promueve que los panameños no temamos a los excesos y abusos de los estamentos de seguridad en la persecución del delito. El Estado todopoderoso no es malo. El gobierno-Leviathan dejó de ser el monstruo y fue sustituido por un ser humano: el delincuente.

   Esto ha permitido que la política criminológica en Panamá sea de “fuerte orientación antigarantista, simbólica y defensista.” (García-Pablos, 2007, p. 684).Es antigarantista porque cada vez más se limitan garantías procesales y sustantivas para lograr una mayor eficiencia del sistema. Es simbólica porque jura tener un poder de prevención del delito que empíricamente no ha comprobado tener. Es defensista, porque considera al delincuente como un enemigo contra el cual solo es posible defenderse mediante su encierro o eliminación. Más que resocializar hay que segregar, encerrar, inocuar al culpable. Lastimosamente dicha defensa social no se logra concretar, a fin de cuentas.

   Se debe recordar que “la intervención penal solo es adecuada y eficaz para condicionar los comportamientos sociales si los objetivos del control penal coinciden con los del resto de los subsistemas (familia, escuela, opinión pública, etc.) e interacciona positivamente con éstos.” (García-Pablos, 2007, p. 681). Es decir, la pena de prisión será más efectiva si desde la familia, la escuela y los medios de comunicación se rechazan los antivalores que reflejan el delito. Pero eso no se controla, al contrario, se promueve. Se permite la presentación de películas con antivalores; de estaciones de radio que repiten una y otra vez músicas con letras propias de la subcultura de la violencia.

   Sin embargo, se usa el Derecho penal “como arma política para satisfacer las cada vez más exigentes demandas sociales de seguridad”. Aun cuando se sabe que toda sociedad produce una tasa de delitos que es imposible de prevenir en un Estado respetuoso de los Derechos Humanos. Con esta estrategia, más que prevenir, lo que se pretende es gobernar al país y solucionar los problemas sociales a través de la cárcel.

   Por su parte, Van SWAANINGEN advierte que la política de seguridad ciudadana, con un fuerte componente de delincuencia subjetiva o subjetivizada, está “guiada por la brújula del miedo” (Herrero, 2011, p. 198). Lo explica de la siguiente manera:

   “«En estos días, los proyectos de seguridad pública de las principales ciudades holandesas se centran más y más en la lucha contra el delito en las calles. Puesto que Rotterdam es la fortaleza de la derecha populista en Holanda, vale la pena detenerse a ver qué es lo que allí está ocurriendo. El proyecto de seguridad pública de Rótterdam habla explícitamente de la lucha contra el delito y contra otras conductas incívicas. Sus términos clave son «molestias », «limpio y rapado» (leído en un contexto de «ventanas rotas») y «tolerancia cero». Los blancos de ataque clave son los llamados delincuentes juveniles habituales, los «inmigrantes delincuentes ilegales», los adictos que rehúyen la asistencia y las prostitutas de la calle (Gemeente Rótterdam, 2002 a & b). Pero también en la supuestamente tolerante ciudad de Ámsterdam la policía ha comenzado a castigar conductas meramente incívicas como montar en bicicletas sin faros, u orinar en un árbol o en una esquina – acciones que habían sido consentidas durante las pasadas décadas. Estas nuevas prioridades tienen que ser muestra de que la policía se toma en serio las sensaciones de los ciudadanos que observan las leyes. Con ello el delito se ha convertido en un problema de orden público. Cuando la inseguridad subjetiva se erige en brújula de las políticas de seguridad públicas, las prioridades de la policía cambian y llegan a incluir la lucha contra conductas no delictivas que ahora son llamadas «comportamientos criminógenos» o «molestias». La penalización de las «molestias» se justifica con argumentos preventivos. Se sostiene que tolerar o aceptar dicha mala conducta empeorará los problemas. Los delincuentes del futuro anuncian su llegada causando molestias, haciendo campanas y orinándose en las calles.»(Herrero, 2011, p. 199)

   Para SWAANINGEN, se ha desvirtuado el concepto de prevención. Ya no significa resolver los problemas sociales que generan el delito, sino que prevención significa “intervención preactiva sobre la base de perfiles de riesgo.” (Herrero, 2011, p. 200). A través de esa intervención, no se solucionan los problemas sociales, sino que se genera “una sociedad cada vez más polarizada” (Herrero, 2011, p. 200).

   De lo anterior se puede concluir que la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana, lejos de promover un ambiente de armonía y paz social, se fundamenta en la promoción del temor y del odio de la sociedad para poder funcionar y continuar desarrollándose.

3. 3. La víctima: un mero instrumento

   El Estado panameño, a través de su Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana, está promoviendo una “exacerbación […] de los intereses de las víctimas” (García-Pablos, 2007, p. 684). Se le han atribuido deseos a la víctima que no les son propios, sino que son la pretensión de otros grupos de presión. Becker denomina a estos grupos, los empresarios morales.

   Existen intereses de utilizar a la víctima para lograr otros objetivos. Es decir, no se busca satisfacer los derechos de la víctima, sino la agenda política de un grupo de presión o de poder, que usa a la víctima, pero en el fondo no le interesa. En el paradigma de seguridad ciudadana se da una “…explotación ideológica de las víctimas por los operadores políticos y mediáticos que tratan de instrumentalizarla en aras de objetivos metavictimológicos.” (García-Pablos, 2007, p. 685). Es decir, de las autoridades relacionadas al control del delito se benefician del sufrimiento de la víctima, ya que si endurecen las penas lograrán mayor aceptación popular. Cualquier diputado que proponga endurecer las leyes no está pensando en las víctimas, sino en mejorar su situación en las encuestas. Si de verdad le interesaran las víctimas, entonces consultaría a los criminólogos para crear políticas públicas y criminológicas con la finalidad de reducir la victimización.

   Los políticos tradicionales no son los únicos que se aprovechan de las víctimas y los sentimientos que estas generan en la sociedad, sino que también existen otros grupos que se aprovechan de la víctima. Dentro de estos grupos podemos mencionar a las feministas, grupos ambientalistas, defensores de animales, protectores del pudor, entre otros. Las reivindicaciones de estos sectores son justas y necesarias, sin embargo, lo criticable es que quieran hacerlo a través del Derecho penal, aún a sabiendas que este no resuelve el problema. En Panamá hemos visto como se ha aumentado la pena de prisión frente al femicidio, pero debemos preguntarnos: ¿en qué persuade la pena de prisión a un feminicida que luego del hecho se suicida? Es decir, la amenaza de una pena de prisión no está protegiendo a las víctimas de femicidio. Entonces ¿qué se logra con aumentarla? Una respuesta más idónea sería una campaña de sensibilización social sobre la importancia de reconocer la igualdad entre el hombre y la mujer.

   Otro ejemplo de esto han sido las asociaciones protectoras de los animales, que han logrado equiparar la integridad física de un animal con la libertad de un ser humano. La vida e integridad física de los animales debe ser protegida por el ordenamiento jurídico administrativo y no con el Derecho penal. Es decir, se debería sancionar como falta administrativa y no como un crimen. Las consecuencias de esto son gravísimas para una persona que vuelva a verse involucrada en cualquier otro hecho delictivo, ya que caería en la reincidencia penal, que lo excluiría de recibir otros beneficios penales como la libertad vigilada o el trabajo comunitario.

   Las tecnologías digitales también son un medio de aprovechamiento de la víctima caracterizándose por “su invisibilidad, ausencia de contacto…, ausencia de mecanismos rápidos y efectivos de protección … facilidad de difusión, reproducción y accesibilidad” (Martínez, 2021, p. 17)

   Podemos concluir que en el paradigma de la seguridad ciudadana existen políticos y grupos de presión que han estado beneficiándose de la víctima y estableciendo una serie de sanciones penales que no logran evitar la victimización de nuevas personas.

4. 4. Estado, víctima y acusado

   Al momento de plantear la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana se debió hacer un énfasis en el respeto de los derechos y garantías de aquellas personas acusadas de cometer hechos delictivos. Sin embargo, esto no se hizo. Al contrario, se ha dado un notorio interés por la protección de los intereses y derechos de la víctima, que podrían limitar o colisionar con algunos derechos del acusado.

   Primero, se intenta hacernos creer que los intereses de la víctima en el proceso son los intereses de toda la colectividad, cuando en realidad el Derecho penal (sustantivo y procesal) tiene como finalidad proteger bienes jurídicos y no proteger víctimas. ¿Qué pasa si la víctima pide la pena de muerte para quien le robó? El Estado panameño no puede ceder ante la exigencia de una víctima así. Caso contrario, ¿qué pasa si la víctima del mismo robo dice que no quiere que pase nada? La Administración de Justicia no puede permitir que una conducta delictiva grave quede en total impunidad.

   El Estado y los intereses de la sociedad no deben estar supeditados a los intereses de la víctima, ya que la sanción también cumple una función preventiva que actúa generalmente sobre la sociedad. Dicha prevención puede ser cumplida con la pena, la multa o la reparación.

   Segundo, los intereses de la víctima no pueden estar por encima de los derechos del acusado. El derecho a la defensa, la presunción de inocencia, el debido proceso no puede limitarse por satisfacer los deseos de justicia rápida de la víctima. A final de cuentas, la sanción se le va a aplicar al condenado para lograr su resocialización. Sin embargo, la estrategia de seguridad ciudadana no hace mención sobre los derechos del acusado, sino que tiene como meta “Fortalecer los mecanismos de protección integral de víctimas”. (MINSEG, PNUD, 2017, p. 78).

   Tercero, los verdaderos intereses de la víctima y los Derechos del imputado no deberían estar en contradicción, ya que lo que la víctima en realidad desea, según investigaciones de Gaetano De Leo, es: verdad, justicia, conocimiento y cambio (Kemelmajer, 2004, p. 208). Por lo que las ansias de venganza y violencia no son sus genuinos sentimientos, sino que son una interpretación que han hecho aquellos grupos que quieren utilizar a la víctima para imponer sus intereses al resto de la sociedad.

   Para Díez Ripollés “hemos entrado en una dinámica que tiende a superar el hasta hace poco indiscutido modelo penal garantista y a sustituirlo por otro que he denominado el modelo penal de la seguridad ciudadana” (Castillo, 2015, p. 46). Esto ha tenido un impacto negativo en los derechos que deben tener todas las personas sometidas a un proceso penal, así como aquellas personas que han sido privadas de su libertad.

   Como conclusión, no se puede proteger a la víctima del delito a través de un relajamiento de los derechos y garantías del imputado. Esto significa un retroceso que desconoce varios siglos de ilustración científica y racional. Además, esto nos acercaría más a un Estado violador de Derechos Humanos que a un Estado de Derecho.

5. 5. La política criminológica de los inexpertos

   La nueva estrategia de seguridad ciudadana del actual gobierno ha puesto a la opinión pública como la nueva creadora de la política criminológica del Estado panameño. El “Populismo y la politización partidista” son los nuevos parámetros para definir qué es delito y cómo debe perseguirse. La ciencia ha sido abandonada a favor del sentido común.

   Antes, para realizar una modificación al Código Penal, se buscaba a expertos penalistas y criminólogos con muchos años de experiencia y renombre académico. Hoy no sucede así. “La opinión de los expertos se ha desacreditado” (García-Pablos, 2007, p. 685). Hoy son los especialistas en marketing y en rating quienes deciden la política criminológica. Los diputados panameños no piensan en solucionar el problema generado por el delito, ni mucho menos prevenirlo. Solo piensan en cómo lograr más votos en las próximas elecciones. Para ello aprovechan la inseguridad y se lanzan a crear leyes de mano dura, que no resuelven los problemas de fondo, pero los dejan bien posicionados en la opinión pública. Cuando el Estado crea o modifica el Derecho penal “se atienden sus demandas directamente, sin la mediación de intermediarios y expertos capaces de ponderar las implicaciones complejas de cualquier decisión políticocriminal.” (García-Pablos, 2007, p. 685-686). Al final lo que tenemos es un sistema incoherente que termina protegiendo de manera desproporcionada algunos bienes jurídicos.

   Antes, eran los pensadores liberales quienes definían la moral colectiva. Hoy son los grupos de presión quienes empiezan a moldear la moral dominante (feministas, ambientalistas, vecinales, consumidores, protectores de animales, entre otros). Esto es positivo primae facie, sin embargo “Todos ellos claman por una creciente y eficaz intervención del Derecho Penal para garantizar la defensa de los intereses sectoriales que representan.” (García-Pablos, 2007, p. 686). No obstante se equivocan, el Derecho penal no es omnipotente como para cumplir con los cometidos que se propone. Por lo que es muy probable que fracase el objetivo que pretenden lograr estos grupos de presión.

   Y este desplazamiento de los expertos por la opinión pública es precisamente lo que está haciendo la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana (ENSC), ya que “bajo el liderazgo del Ministerio [de Seguridad] la formulación de la ENSC parte del desarrollo de un proceso de consulta nacional dirigido a recabar distintas visiones, opiniones e información para diseñar respuestas al delito y la violencia” (MINSEG, PNUD, 2017, p. 56). Producto de esa consulta, las personas respondieron que es necesario “Dotar a la Policía Nacional de recursos humanos y materiales” (MINSEG, PNUD, 2017, p. 77), cuando el presupuesto para el Ministerio de Seguridad Pública para el año 2018 es de B/. 693,245,584 mientras que en el año 2014 fue de B/.533,475,193. Es decir, un aumento de B/.159,770,391 (23%) en 5 años. De lo anterior se desprende que muchas de esas opiniones están alejadas de la realidad.

   Se concluye que lo mejor sería plantear políticas públicas concretas para la tutela de estos sectores y las justas reivindicaciones por las que se organizan. Se debe generar consciencia de otra manera, y no utilizar el Derecho penal como única arma para combatir las conductas desviadas que se realizan en Panamá.

CONCLUSIÓNLuego de realizar la presente conclusión se ha llegado a las siguientes conclusiones:

• La Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana en la República de Panamá tiene muchos aspectos positivos y negativos.

• La Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana busca lograr un mayor monitoreo de las operaciones policiales. La misma tiene como finalidad lograr el mejoramiento del debido proceso y penas alternativas, y se promociona una cultura de paz. Además, mediante ella se desarrolla un enfoque de género. La descentralización de la gestión de la delincuencia es una de sus propuestas.

• La Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana facilita la impunidad de los poderosos. Además, es una estrategia del miedo. Mediante la ENSC la víctima es instrumentalizada, al tiempo que se produce una relajación de los derechos del imputado. Por último, los inexpertos terminan definiendo la política criminológica.

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