Dossier Temático

Archivos y testimonios del Plan Montevideo. Cartografías, actores e instituciones en su proceso de elaboración

Archives and testimonies of Montevideo Plan. Cartographies, actors and institutions in its development process

Leicht, Eleonora

Eleonora Leicht

eleonoraleicht@gmail.com

Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos, Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo, Universidad de la República. ROR: https://ror.org/030bbe882 Uruguay

A&P continuidad

Universidad Nacional de Rosario, Argentina

ISSN: 2362-6089

ISSN-e: 2362-6097

Periodicidad: Semestral

vol. 12, núm. 23, 2025

aypcontinuidad@fapyd.unr.edu.ar

Recepción: 29 julio 2025

Aprobación: 13 octubre 2025

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/219/21954302195430005/

DOI: https://doi.org/10.35305/23626097v12i23.532

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CÓMO CITAR:Leicht, E. (2025). Archivos y testimonios del Plan Montevideo. Cartografías, actores e instituciones en su proceso de elaboración. A&P Continuidad, 12(23). https://doi.org/10.35305/23626097v12i23.532

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

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Resumen: El artículo reflexiona, a través del estudio de caso del Plan Montevideo (1998), acerca de la situación provisional de los acervos documentales de la historia de la planificación urbana reciente en Uruguay. La restitución del archivo documental del Plan evidenció la dificultad que atraviesan las diversas instituciones responsables de elaboración de planes urbanísticos para inventariar los materiales de los procesos planificadores e integrarlos a sus respectivos acervos. La década de 1990 era un momento de transición entre lo analógico y lo digital por lo que se encontraron fragmentos dispersos del proceso de armado del Plan entre expedientes, papeles, videos VHS y diskettes no compatibles con la informática actual. No obstante, la interpretación calificada de los procesos internos de los archivos del Plan ha habilitado a costurar relaciones cruzadas, presentar evidencias proyectuales, mapear actores y cartografiar diferentes narrativas en torno a su zigzagueante proceso de elaboración. En suma, se ha recuperado una parte de memoria, cuyo fin último es, en definitiva, el mejor entendimiento de la ciudad presente y construcción de la ciudad futura.

Palabras clave: archivos de urbanismo, historia urbana, Plan Montevideo, proceso planificador, memoria institucional.

Abstract: Grounded on the Montevideo Plan case study (1998), this article reflects on the provisional character of documentary collections on the history of recent urban planning in Uruguay. The restoration of the documentary archive of this plan revealed the difficulty faced by the various institutions responsible for drafting urban plans to inventory the materials used in the planning processes and integrate them into their respective collections. Due to the 1990s analog-to-digital conversion, scattered fragments of the plan's development process were found among files, papers, VHS videos, and diskettes incompatible with current computing. However, a qualified interpretation of the internal processes has made it possible to connect intersecting relationships, present design evidence, map actors, and construct different narratives dealing with the zigzagging nature of the plan development. In short, a part of memory has been recovered to achieve both a better understanding of the present city and the construction of the future city.

Keywords: urban planning archives, urban history, Montevideo Plan, planning process, institutional memory.

El Plan Montevideo: una rara avis en Latinoamérica

El Plan Montevideo (1998), conocido también como POT [1] en la jerga local, considera áreas rurales, urbanas y suburbanas del departamento, y articula los atributos de un plan urbano-territorial y de un plan estratégico. Como estudio de caso (Stake, 1998) singular constituye un punto de inflexión en la historia de la planificación urbana en Uruguay, siendo un claro antecedente para la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (2008) aprobada diez años después. En tanto plan territorial, resulta atípico en el contexto de los planes de la generación de los noventa tal como son caracterizados por la bibliografía de cuño hispano y anglosajón, la que subraya una tendencia a volcarse al proyecto urbano en el contexto de la caída del estado de bienestar (Hall, 1996; de Terán, 2009). También en Latinoamérica la planificación territorial era atípica por aquellos años: de acuerdo con Gorelik (2022), el ciclo planificador se cierra en los setenta, y con él, el proyecto de encuentro virtuoso entre las instituciones, los técnicos y las necesidades sociales, siendo entonces el Plan Montevideo una rara avis en este contexto. Los datos sugieren que es un caso excepcional y por tanto singular en el universo de los planes que le son contemporáneos, por su carácter hibrido y su hábil andamiaje para articular lo viejo y lo nuevo. Este Plan no fue hijo de un enfoque único, ni es posible encajarlo exclusivamente en alguna de las caracterizaciones de los planes según corren las décadas, elaboradas por autores de enjundia, tanto de cuño hispano como anglosajón (Vegara Gómez, 1993; Hall, 1996; de Terán, 2009). De allí el interés que revierte su estudio, por ser innovador en el mundo de las ideas de la que es tributario, en el marco de los planes de la generación de los noventa. De hecho, la tesis doctoral (FADU, UdelaR) defendida en 2023 por la autora sobre el proceso de elaboración del POT constituye la base sobre la cual se elabora el presente texto (Leicht, 2023). Se constata la singularidad de articular un plan territorial que defiende su ruralidad, con una propuesta de ciudad por partes, donde esta se va construyendo también desde la arquitectura a través de asignación de parámetros urbanísticos predio a predio que apuntan a una determinada morfología urbana (alturas, retiros, FOS, profundidad de la edificación, acordamiento, etc.).

Figura 1.
Portada del Plan Montevideo, logo y modelo territorial.

Fuente: Intendencia Municipal de Montevideo, 1998.

Objetivos y metodología

El trabajo busca, además de identificar y consolidar un archivo de un Plan tan significativo, evidenciar las instancias de su proceso de elaboración, las que suelen quedar borradas una vez se alcanza la norma definitiva. El estudio de cada etapa del mismo permite explorar las herramientas proyectuales utilizadas y ciertos hilos conceptuales que se engrosan o se afinan en el proceso, desmarcándonos de las tradicionales descripciones finalistas. Hacemos énfasis en visibilizar cartografías, recursos y herramientas que predominan en cada versión y habilitan un proceso proyectual que, lógicamente, también deja propuestas en el camino. Asimismo, se busca visibilizar las articulaciones que se juegan en ese proceso entre los múltiples actores participantes, sus victorias y embates.

Para estudiar el Plan Montevideo (Fig. 1) a cabalidad y develar su proceso de elaboración se rescataron archivos originales dispersos en las tres instituciones responsables de su autoría –Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), Facultad de Arquitectura (FADU), Junta de Andalucía–, sumado a manuscritos y cartografías cedidos por actores clave del Plan (Fig. 2). Las entrevistas realizadas a los protagonistas, los videos de época junto a la consulta de bibliografía específica completaron los materiales para reconstituir su proceso de elaboración.

Figura 2.
Croquis de estrategias generales y para el área central de Montevideo, 1996.

Fuente: Cartografías cedidas por Ruben Otero para el acervo POT, inéditos.

Archivos en locus dispersus

El corpus documental del Plan Montevideo se encontraba disperso y sin inventariar en archivos de las instituciones que participaron en su concepción: Intendencia de Montevideo y Facultad de Arquitectura. El hallazgo de los documentos papel rotulados como Convenio AO 5648, Anteproyecto 1996 y Proyecto 1997, localizados en armarios de oficinas distantes y el hecho de ponerlos lado a lado fue fundamental para analizar el proceso referido. Estos documentos son parte de la abundante literatura gris que es pertinente rescatar del olvido, en este caso, para develar las estrategias proyectuales y los fundamentos conceptuales que apuntalan el proceso de elaboración del mismo. Complementariamente, contamos con un manuscrito inédito del primer asesor de la Junta de Andalucía, Florencio Zoido Naranjo, en el que informa sobre su actuación como asesor en el POT (1996), lo que echa luz al proceso desde un armario al otro lado del Atlántico. La consulta a las fuentes primarias del Anteproyecto, el Proyecto y la versión definitiva, complementada por bibliografía específica y entrevistas, permitió reconstruir su proceso de elaboración. Concretamente, en la FADU se recopilaron materiales inéditos en diferentes servicios.

El Proyecto del Plan 1997 (Facultad de Arquitectura, 1997) y otros antecedentes de planificación se encuentran en el acervo del Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos, pero también hay insumos en el Instituto de Historia, en el Servicio de Medios Audiovisuales (SMA) y en el Archivo del Consejo. En relación a los archivos disponibles en el SMA, se rescataron videos que dan cuenta de diversas instancias de presentación de avances. Esta información reviste interés ya que permite apreciar no solo lo que se dice sino cómo se dice, la gestualidad en la comunicación, los recursos de presentación de la época. Los videos permiten apreciar las recurrencias, las pausas y las insistencias sobre qué y cómo mirar aquello que cada uno de los expositores transmite, a la vez que recrear las contiendas y las legitimaciones cruzadas entre ellos. Textos escritos y discursos orales no son equivalentes. Los videos poseen un gran valor testimonial en tanto constituyen los únicos registros visuales y sonoros de referencia en relación con el Plan Montevideo.

En la Intendencia de Montevideo encontramos información dispersa en el Departamento de Planificación, tal como el convenio celebrado con la Facultad de Arquitectura, una copia del Anteproyecto 1996 y varios convenios de cooperación vinculados al Plan con ciudades europeas. Las resoluciones y el digesto disponible en la web institucional, así como las publicaciones oficiales de instrumentos aprobados, constituyen también referencias ineludibles del corpus documental. En particular, en el expediente rotulado AO 5648 (Fig. 3) se expresan las condiciones del convenio y a qué se comprometen las contrapartes (Intendencia Municipal de Montevideo, 1995). El original de este falso expediente permanecía unido al expediente del proyecto de decreto del POT elevado a la Junta Departamental [2] . Este material permite echar luz acerca del proceso de relacionamiento entre la Intendencia y la facultad tanto en sus aspectos formales y administrativos como en el contenido esperado del Plan. Asimismo, permite ajustar la periodización del proceso de elaboración del POT, marcado por los plazos que imponía la Intendencia.

Figura 3.
Página de firmas, orden de pago y portada del expediente AO 5648. Nota. Convenio IMM/Facultad de Arquitectura.

Fuente: Intendencia Municipal de Montevideo, 1995.

Inferencias

El 26 de diciembre de 1995 se formaliza el Convenio entre la Intendencia y la Facultad de Arquitectura para la elaboración del Plan, donde se explicitan los compromisos asumidos por ambas partes. Se mencionan los antecedentes haciendo referencia a una larga historia de cooperación entre ambas instituciones que se remonta a los inicios de la fundación del Instituto de Urbanismo. También se explicitan los objetivos particulares de cada contraparte al celebrar este convenio: la Intendencia quiere disponer de un plan que condense “el conjunto de intereses e ideas del cuerpo social, sobre la construcción y evolución de la ciudad, generando así instrumentos de planificación capaces de orientar las obras del departamento” y “habilitar procesos de amplia comunicación y participación a través de elementos gráficos y literarios que permitan a cada uno de los habitantes conocer las características y el destino que se le asigna a la región territorial con la que aparecen comprometidos” (Intendencia Municipal de Montevideo, 1995, p. 3). Por su parte, la facultad aspira a “proyectar sobre el medio el producto de sus investigaciones y realimentar de manera permanente el binomio investigación-extensión” (Intendencia Municipal de Montevideo, 1995, p. 4). A efectos del relacionamiento interinstitucional, se define una comisión mixta integrada por técnicos de la Intendencia y de la facultad.

Del material examinado salen a la luz algunos hallazgos: en primer lugar, se infiere una conducción férrea por parte de la Intendencia en tanto institución promotora del Plan, que no deja nada librado al azar. Este hecho es confirmado en las entrevistas: “Quizás fuera muy complejo el armado del POT, porque el comitente fue el municipio, la Intendencia fue el comitente, marcó sus metas, marcó sus objetivos. Tuvo una presencia pesada en el desarrollo del POT” (E. Folco [3] , comunicación personal, mayo 29, 2018).

En segundo lugar, se observa un desajuste entre los contenidos previstos en el convenio y los finalmente entregados. Como en todo plan, algunas cuestiones efectivamente salen como estaba previsto desde el inicio, otras se modifican, otras quedan por el camino y también aparece la novedad.

En tercer lugar, el acuerdo de cooperación celebrado con la Junta de Andalucía en el otoño boreal de 1995 corría de manera paralela y simultánea al convenio AO 5648, que no en vano en su artículo 9 establece la posibilidad de intervención, convenios o contratos con terceros, los que podrán plantear sugerencias a las contrapartes, sin que esto signifique una modificación de los plazos convenidos. Este hecho no es menor, ya que el trabajo en una tripartita es cualitativamente distinto, y no fue considerado este aspecto en las etapas de trabajo acordadas. En otras palabras, eran dos convenios que corrían paralelos. En lo formal no se cruzaban, pero sí en los hechos, y todos lo tenían presente. Cuando nos visitaba el asesor andaluz para opinar sobre los avances del trabajo, se paraban las rotativas.

Restitución del proceso proyectual del Plan

La letra del citado convenio y tres archivos clave –el Anteproyecto de 1996, el Proyecto de 1997 y la versión definitiva del POT de 1998–, hilvanados por información complementaria, permiten una restitución del entramado del proceso de elaboración. Si bien el Plan aprobado en 1998 es de público conocimiento, las versiones anteriores, de 1996 y 1997, elaboradas en la facultad, se encuentran físicamente dispersas, permanecen inéditas y sin respaldo digital. A casi treinta años del inicio del Plan, estos documentos se rescatan y se reúnen nuevamente con el propósito de restituir el proceso de armado del POT. El estudio de las tres versiones en clave de proceso proyectual es una excusa para explorar en temas que atañen a la condición del proyecto territorial. Joaquín Sabaté Bel (2019) introduce la noción de proyecto territorial estratégico como los programas o propuestas propios de la nueva generación de planes, confirmando que en la escala regional –o subregional– también es posible el diseño y la ordenación física (lo que no implica soslayar la componente socioeconómica). A la vez, en tanto propuesta multiescalar, el POT realiza una propuesta en clave de diseño morfológico predio a predio, con reminiscencias de la escuela catalana de formalizar la manzana de borde cerrado y corazón abierto, entre otros recursos formales. Este enfoque le otorga al Plan un plus de singularidad e interés, y fue adoptado tanto por los actores académicos como por los del gobierno, presumiblemente muchos en su doble rol habilitaban a que fluyeran las ideas.

El anteproyecto y el proyecto constituyen versiones previas de la que a la postre sería la definitiva. Resumen una visión a largo plazo a la que luego la versión final redactada en la IMM le dará su impronta y agregará contenido en varios aspectos, en particular redactará la memoria normativa, de gestión y seguimiento. Así lo expresó Ruben Otero [4] : “La verdad, lo que hizo la Facultad no fue el Plan, fue el anteproyecto; yo creo que eso queda claro en el sentido de que, si tú haces un anteproyecto, entre el anteproyecto y el ejecutivo existen etapas intermedias en las cuales seguramente el anteproyecto va a cambiar” (R. Otero, comunicación personal, mayo 4, 2021).

Estos cambios en el proceso obedecían a diversas instancias colectivas de negociación e intercambio. La Junta Departamental estuvo informada de la elaboración del Plan desde el inicio. En efecto, Patricio Rodé [5] , en oportunidad de una temprana presentación en la Junta, advertía: “Lo que tenemos en este momento es un primer avance. No tenemos nada definitivamente aclarado, nada definitivamente cerrado, estamos caminando; pero entendimos que era útil ponerlo a vuestra consideración” (Junta Departamental de Montevideo, 1996, p. 4).

Figura 4.
Cartografías inéditas del Anteproyecto del Plan Montevideo: la llave de la Bahía, Barrio Casavalle, centralidades de Paso Molino y Unión.

Fuente: Facultad de Arquitectura, 1996.

El anteproyecto

Consiste en un documento elaborado por el equipo de la facultad como producto correspondiente a la etapa C del convenio y entregado a la IMM en diciembre de 1996, conforme al cronograma acordado. Consta de textos y cartografía en formato A3, con 74 páginas de antecedentes, diagnóstico y propuestas, y 39 gráficos intercalados (Fig. 4). El título, Anteproyecto, es un término ampliamente utilizado en la jerga arquitectónica. En la escena local, ya Mauricio Cravotto en el Plan Regulador de Montevideo había incluido el Anteproyecto como una fase previa al Expediente Urbano (diagnóstico) y al Plan Regulador. En los créditos del Anteproyecto figuran equipos de trabajo temáticos que luego en la versión definitiva se invisibilizan. Su lectura deja entrever un documento en elaboración de equipos trabajando de manera fragmentada y con cierto grado de autonomía, con niveles de avance y formas de trabajo heterogéneas. Algunos van por el camino del proyecto arquitectónico, otros son más sistémicos o transitan las escalas intermedias; es el caso del análisis de áreas diferenciadas, las centralidades, el barrio Casavalle o el proyecto del arroyo Malvín.

Se acude a múltiples escalas para presentar la propuesta, sin clara jerarquía o vinculación entre las mismas. Se presentan 22 láminas con proyectos de detalle, algunos a escala 1:500, como es el caso de las terminales de ómnibus y los cortes de calle presentados por el equipo de estructura vial. Estas propuestas fragmentarias se pierden en la versión definitiva. Las propuestas en áreas con valor estratégico vinculados a la llave de la Bahía, a la centralidad de Paso de la Arena, a las áreas de Casavalle, Cerro y Costa Oeste adoptan escalas que oscilan entre 1:2.500 y 1:10.000. Por otro lado, se presentan 17 planos sistémicos a 1:40.000. “Asimismo, se establece como escala de trabajo para toda la documentación del anteproyecto la 1:40.000, en imagen unitaria del departamento” (Zoido Naranjo, 1996, p. 21). El producto entregado por la facultad maneja las escalas que le resultan apropiadas para cada propuesta, omitiendo la recomendación del asesor andaluz. Esto pone en evidencia un desajuste entre lo solicitado –evidentemente desde la asesoría de Andalucía se esperaba una propuesta sistémica, teniendo en cuenta la escala de trabajo sugerida– y lo entregado, muchas de cuyas piezas están a escala 1:2.500. El análisis del anteproyecto permite afirmar que los equipos de la escala de proyecto provenían de Taller, en cambio los de la escala sistémica provenían del Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos (ITU). Cabe preguntarse si este parteaguas obedece a convicciones disciplinares o a la existencia de adiestramientos diferenciados, o ambas cosas.

Figura 5.
Cartografías inéditas del Proyecto del Plan Montevideo. Transparencias cedidas por Ingrid Roche.

Fuente: Roche, 1997.

El proyecto

Consiste en un documento inédito elaborado por el equipo docente de la facultad como producto correspondiente a la etapa D del convenio, fechado en setiembre de 1997. Con textos y cartografía en formato A3, está organizado en dos tomos: Memoria de Información y Ordenación. En diferentes secciones del documento figuran antecedentes y bibliografía que denota la capacidad de producción en poco tiempo de un proyecto que hila fino en diversos aspectos.

Luego del preplan o anteproyecto, corresponde bifurcar el producto en dos: la memoria de información (expediente urbano o diagnóstico) y la ordenación (propuesta). Se consolidan equipos de trabajo en torno a los mismos ejes temáticos que se abordarán en el plan definitivo: áreas rurales protegidas y no protegidas, áreas urbanas, áreas patrimoniales, sistema de espacios públicos y centralidades, estructura vial y transporte colectivo, asentamientos irregulares. El equipo de áreas urbanas se amplía y se diversifica en cuatro subequipos encargados, respectivamente, de las áreas centrales, costeras, intermedias y periféricas. Se anuncia en los créditos el proyecto 18 de julio-Plaza Independencia, el proyecto Bulevar Batlle y Ordóñez y el proyecto Malvín, pero en la versión disponible no figuran los recaudos respectivos.

Para el abordaje de áreas urbanas y rurales sin afectar se hace referencia especialmente a las propuestas para la zonificación terciaria (Fig. 5), donde una serie de convenios previos ITU-Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), allanaron el camino. También las publicaciones más recientes del ITU complementan el sustento conceptual, al sumarse a informes y publicaciones que suministra la Intendencia. Con la excepción de algunos autores o planes puntuales extranjeros, la gran mayoría de las referencias corresponden a bibliografía nacional.

Para el abordaje de áreas rurales se presenta una serie de antecedentes de protección tanto desde la IMM como estudios específicos para los bañados del arroyo Carrasco y del río Santa Lucía. Se introduce como novedad el concepto de valor comunitario, haciendo referencia a sectores protegidos pertenecientes a privados pero que corresponde a la autoridad pública proteger.

En general, dentro de los planes, los urbanistas han disociado la etapa analítica de la proyectual. La autonomía del análisis como método del urbanismo constituye una tradición centenaria instituida por Patrick Geddes (1915) y permitió justificar las decisiones que se tomaban en los planes para legitimar las actuaciones previo conocimiento objetivo de la realidad. Sin embargo, con el tiempo, las pretensiones científicas se burocratizaron, llegando en muchos casos a convertirse en descripciones genéricas realizadas sólo para cumplir con los requisitos administrativos (Elinbaum, 2018, p. 57). Así la define Zoido, el asesor andaluz, en oportunidad de su presencia en una sesión de la Junta Departamental (JDM): “La memoria informativa tiene una misión fundamentalmente racionalizadora, científica, es la parte del Plan que recoge los escenarios generales en los que se moverá, y también el diagnóstico que en su expresión territorial se realice del departamento de Montevideo […] La memoria de ordenación contiene lo que podemos llamar la parte nuclear del Plan, su parte propositiva, y estará probablemente estructurada en tres grandes apartados” (Junta Departamental de Montevideo, 1996, p. 11)

En efecto, la urbanística descriptiva es uno de los principales recursos para organizar el discurso escrito del planeamiento. De hecho, cada proyecto se diferencia de otro, en buena medida, según la forma particular de descripción. En la versión de 1997 la memoria informativa adquiere un espesor mayor que en la anterior, tanto en textos como en gráficos. Esta lectura del objeto no es pasiva, es intencionada y transforma el objeto. Sin embargo, para algunos autores el riesgo de la urbanística descriptiva es su tendencia al descriptivismo improductivo o estéril ya que no enuncia algo nuevo. Muchos catálogos, mapas temáticos, inventarios y análisis históricos que están presentes en todo plan no tienen una utilidad concreta más que la formativa o la contribución al conocimiento integral del ámbito (Elinbaum, 2018). Sin embargo, en nuestro contexto de años de oscurantismo en el período dictatorial, los datos sugieren que esta urbanística descriptiva fue oportuna y necesaria, además de formativa.

Sí, antecedentes y diagnóstico territorial. Creo que [el POT] hizo una cosa interesante que fue recopilar toda la cartografía de la ciudad, aunque existía y aunque la gente la utilizaba, pero de alguna manera centralizó eso y lo hizo público; una vez que el plan es difundido, toda la gente tiene acceso a través del POT a toda esa documentación, primero de la historia y segundo del diagnóstico territorial, entonces me parece que eso fue una cosa muy importante también. En fin, eso me parece que es interesante, cómo las cosas importantes del plan: consolidar la importancia de la Universidad, la creación de grupos de trabajo que van trasvasando las cátedras y los institutos, y, por otro lado, generar un documento, que es de acceso fácil, de toda la historia de la evolución urbana de Montevideo y un diagnóstico contemporáneo de la ciudad (R. Otero, comunicación personal, mayo 4, 2021).

Figura 6.
Mapa de actores del Plan.

Fuente: elaboración propia, 2023.

Figura 7.
Fotogramas de los protagonistas del Plan. Videos del SMA, FADU, 1997-1998.

Fuente: elaboración propia, 2023.

Archivos costurados: los actores del Plan y sus disputas

“Este Plan es el patrimonio de una generación”

El Plan Montevideo se nutrió de una amplia gama de recursos y saberes. Mariano Arana lo pone en claro cuando afirma que el POT refleja una acumulación de experiencias e ideas de tal envergadura, que no puede ser obra exclusiva de una persona, ni de un grupo de personas, por más calificadas que sean, ni mucho menos de una institución. Por el contrario, afirma: “Este Plan es el patrimonio de una generación” (Intendencia Municipal de Montevideo, 1998, p. 8)

A cada paso de la deconstrucción de los archivos del Plan Montevideo es menester remitir al perfil de los especialistas y promotores. Sus testimonios van apuntalando el discurso e hilvanando piezas sueltas. Por ello, se propone aquí un mapa de actores (Fig. 6 y Fig. 7) que da cuenta de la incidencia de los protagonistas, sus ideas y sus embates, que se articula con los diferentes momentos del proceso de elaboración del mismo. Esta matriz cualitativa habilita a considerar la reconfiguración del mapa de actores en función de lo que está en juego en los diferentes momentos del proceso.

Los datos permiten identificar tres grupos de actores en la elaboración del Plan: el Gobierno Departamental (Intendencia y JDM), la Academia, y la Cooperación de la Junta de Andalucía. Luego se identifican grupos de interés periféricos, cuya participación es intermitente.

El impulso de Mariano Arana desde el gobierno de la Ciudad

El grupo de actores en torno a la Intendencia se va conformando desde la asunción del Frente Amplio al gobierno departamental. Había un sueño político compartido en torno a “Montevideo capital de la esperanza” (Schelotto, 1989) que movilizaba al gabinete municipal. Cuando asume Mariano Arana como intendente en 1995, el impulso por tratar la cuestión urbana fue mayor, y consecuentemente la Unidad Central de Planificación Municipal trabajaba en directa relación con el despacho del intendente. Se genera un núcleo fuerte de arquitectos en cargos de jerarquía política y/o asesoría [6] –Arana, Inda, Christoff, Schelotto, Gilmet–, sumado a Rodé, abogado especializado en el derecho urbanístico, dispuestos a llevar adelante el Plan de Ordenamiento Territorial. Son los verdaderos promotores del Plan y remataron las condiciones de posibilidad de su aprobación. Todos ellos son, además, docentes de la Facultad de Arquitectura, por lo que los puentes interinstitucionales se tendieron rápidamente.

El lugar de la Intendencia en el mapa de actores es probablemente el más complejo, ya que queda entre medio del equipo académico de la facultad, de la cooperación andaluza, y de la JDM. En palabras de Rodé (Servicio de Medios Audiovisuales, 1998), la IMM oficia de mediador entre la propuesta académica, a la que también modifica y rehace a su modo, y la negociación en la JDM, quien finalmente tiene el poder de aprobar o no el Plan. Por un lado, la Intendencia articula con la facultad y le exige resultados en su rol de comitente, por otro tiene que negociar para ganarse los votos en la JDM. Respecto a esto último y de la necesidad de seducir a la audiencia de la JDM donde no todos pertenecían al mismo partido político, vale la pena repasar la intervención de Arana, intendente, en la JDM el 3 de julio de 1998. Se lo visualiza como un intelectual comprometido con la ciudad, a la vez que hábil negociador. Su intervención ese día hace énfasis en dos aspectos: primeramente, da una clase magistral de historia y urbanismo, poniendo en valor a los hacedores de la ciudad de todos los tiempos y a la cultura planificadora de Montevideo. En segundo lugar, reitera lo dicho en su discurso de asunción como intendente en 1996: “Voy a convertir Montevideo en la Bruselas del Mercosur”, a imagen y semejanza de lo que es Bruselas para la Unión Europea, también llamada capital de Europa.

El archivo del Consejo de Facultad de Arquitectura No 1052/96 permite visibilizar el vínculo, no carente de conflictos, entre el equipo técnico contraparte de la Intendencia y el equipo docente de facultad que elaboró el Plan. El cuerpo principal de dicho repartido consiste en una carta firmada por el director general de la Unidad de Planificación Municipal Dr. Patricio Rodé al Decano Arq. Carlos Acuña, quien lo pasa a conocimiento del Consejo en carácter de urgente, con copia a la Comisión Mixta de relacionamiento IMM-Facultad y al Grupo Académico POT. En dicho informe, primeramente, se detallan cuestiones de forma: incumplimientos de fechas de entrega y prórrogas otorgadas, solicitando que no se repita la situación. Luego se hacen puntualizaciones respecto al contenido. Se realizan críticas al modelo síntesis desarrollado al momento, al escaso tratamiento de temas tales como localización industrial en áreas urbanizadas, espacios públicos y centralidades. Pero el conflicto más duro fue en la primera hora del convenio, cuando Thomas Sprechmann, reconocido director de Taller de FADU renuncia a la Dirección Académica del Plan por diferencias procedimentales y conceptuales

Los protagonistas de la Academia

El entonces Decano de la Facultad de Arquitectura Rubén Otero definía de este modo el trabajo del POT en oportunidad de la apertura del primer Seminario Montevideo en 1998:

La facultad acaba realizar uno de los trabajos de extensión más importantes de su historia, un trabajo que convocó a más de cuarenta docentes y especialistas: la confección para la Intendencia de Montevideo del Plan de Ordenamiento Territorial, actualmente en proceso de discusión En ese trabajo se definieron varios puntos estratégicos para el desarrollo del departamento. De ellos el Comité Académico seleccionó la bahía de Montevideo, como el área de oportunidad más relevante para la ciudad (Elarqa, 1998, p. 6).

El paso del tiempo ratificó su trascendencia cuando la experiencia del POT fue seleccionada en el Libro de los cien años como una de las actividades más relevantes de la facultad en los noventa. Eduardo Folco (2015, p. 219) define de esta manera al equipo de trabajo:

Más de cuarenta docentes de arquitectura integran el equipo de trabajo. En su desarrollo, se establecen vínculos con centros zonales y se producen instancias de presentación del plan. Se trabaja en relacionamiento permanente con el equipo municipal y se cuenta con el valioso aporte de técnicos municipales y el asesoramiento de técnicos españoles. Se dispone de informes generales y específicos, producidos para el plan por especialistas en temáticas diversas. Fue una instancia extensa de práctica y reflexión, de intercambios de opiniones y conocimientos, con coincidencias y discrepancias y elevada participación, sobre una temática concreta y real, que redundó en un avance sinuoso intelectualmente rico e intenso.

Como ya se mencionó, en las versiones del Plan 1996 y 1997, el aporte de la Academia fue decisivo. Los registros consultados (Servicios de Medios Audiovisuales, 1997) muestran a Folco y Roche, como figuras visibles y claros difusores de la propuesta ante variadas audiencias. Estuvieron secundados por docentes que aportaron desde la especificidad temática o tarea asignada: Chabalgoity, Kohen, Olivera, Perdomo, Urruzola. Para algunos docentes participantes, este fue el trabajo más importante de su carrera profesional:

Teníamos un gran conocimiento del terreno, entonces ese conocimiento fue nuestro principal aporte al plan, pero lo cierto es que ya aplicarlo con un criterio un poco más propositivo, después vimos del carácter que tuvo el plan, fue bueno súper interesante y una visión en conjunto de la ciudad, un equipo tan grande, ambicioso, el objetivo. Así que sí, fue muy importante para mi carrera, efectivamente fue lo más importante de mi carrera (I. Roche [7] , comunicación personal, octubre 30, 2020).

También se subraya el carácter singular, inédito y proactivo de la experiencia de elaboración del Plan desde la Academia:

El POT es una experiencia importantísima, a partir de mi salida, inclusive antes de salir de Uruguay, toda la parte de relación internacional por el tema del decanato y otras, tuve acceso a varias facultades y universidades, y por lo menos en la región yo creo que no existe un antecedente similar, no sé si en el mundo, pero sin dudas en la región no, o sea, que una universidad pública haga un plan de ordenamiento territorial y de la capital, es una cosa que para mí continúa siendo inédita. Entonces, primer asunto, la importancia político académica del plan como un elemento que creo que muestra la importancia de la universidad en la visión de la sociedad, la universidad como un referente importante que tiene algo que decir y que no se limita solo a reaccionar después que pasan las cosas, por lo menos a nivel urbano ‘se desafectó tal edificio, vamos a salir a protestar’ sino al contrario, la universidad como un referente importante desde el punto de vista cultural, urbano, a tal punto que se hace un convenio para decidir el rol de la ciudad a futuro, a partir de la universidad (R. Otero, comunicación personal, mayo 4, 2021).

En definitiva, el anteproyecto y proyecto del POT fue un producto técnico elaborado por la Facultad de Arquitectura de la UDELAR, en donde ningún docente de urbanismo quería quedar por fuera, y que cooperó decisivamente desde la disciplina urbana, a lo que la universidad se había propuesto recuperar en el retorno democrático: salir del claustro. La aspiración era retomar el llamado exclaustramiento [8] (Peluffo Linari, 2018) de la universidad, ponerse en contexto con el afuera, el vínculo entre cultura, política, sociedades y territorio. La avidez por ser incluido en el emprendimiento habla del entusiasmo con que se incorporó la meta de planificar Montevideo. Fue muy fuerte el enamoramiento, en liderazgos y en compromiso con la tarea, señaló una investigadora del ITU de aquella época (Martínez Guarino, 2005, p. 49).

Desde este punto de vista el POT también resulta un producto singular en el contexto regional, donde con valiosas excepciones [9] , la cooperación de la universidad en la elaboración de planes no resulta habitual. En cambio, con el POT, parece confirmarse una tradición uruguaya de cooperación al respecto. El ITU tiene una trayectoria de asesoramiento a las municipalidades de larga data no solo a nivel nacional, sino con instancias de concursos y asesoramiento en planificación, en Mendoza a través de Cravotto y Scasso y en Tucumán y Mar del Plata a través de Gómez Gavazzo, quienes establecieron extensas redes que posicionaron al ITU en un lugar de privilegio en el asesoramiento y toma de decisiones en el ámbito nacional y regional.

Los asesores de la Junta de Andalucía

Varios autores (Novick, 2009; Almandoz, 2002; Jajamovich, 2016) coinciden en señalar la importancia de los intercambios internacionales y el rol que tiene la circulación de ideas sobre la base de intercambios de saberes y experiencias, en la conformación y planificación de la ciudad moderna latinoamericana. En lo que es más específico a nuestra disciplina, en el marco de la celebración de los 500 años del Descubrimiento de América, se promovió la circulación de ideas referentes a políticas urbanas de expertos catalanes, madrileños y andaluces en varias ciudades de América Latina. En el caso del Plan Montevideo, la asesoría fue a través de la cooperación andaluza.

Los datos sugieren que el aporte más decisivo al POT por parte de la cooperación andaluza fue de corte metodológico. No se impusieron ideas. Se trataba de crear una estructura coherente en función de la información disponible y generar un hilo conductor. Era necesaria una nueva cartografía y ordenar el digesto. Florencio Zoido, quien fue el primer asesor, efectuó un informe de sus actividades a la Junta de Andalucía, de la que proporcionó una copia para el acervo documental del Plan. Allí describe detalladamente las actividades realizadas a lo largo de sus cuatro viajes a Montevideo durante 1996, mientras se desarrollaba el Anteproyecto del Plan en la facultad. Ya Manuel González Fustegueras, el segundo asesor, tuvo una participación más decisiva en la redacción del articulado del Plan, trabajando a la par con los técnicos municipales en modo acabar, como él afirma en la entrevista realizada el 26 de noviembre de 2018. El vínculo generado entre Fustegueras y la Administración municipal fue muy sólido y se prolongó en el tiempo, y asesoró en las instancias de planificación derivada hasta que se mantuvo la cooperación de la Junta de Andalucía, con la aprobación del Plan Parcial Goes en 2013.

Finalmente, la cooperación andaluza otorgó al Plan una impronta que lo emparenta con otros planes urbanos en Latinoamérica, propio de la coyuntura geopolítica de los noventa: los expertos en urbanismo de las principales ciudades españolas competían por lugares de legitimación en las urbes latinoamericanas. La cooperación andaluza finalizó en 2013, pero ello no obsta que algunos de sus técnicos continúen realizando consultorías privadas en nuestro medio, asociados en ocasiones con aquellos jerarcas municipales que conocieron a propósito del POT. En definitiva, los vínculos entre actores se construyen y reconstruyen a lo largo de todo el proceso del Plan y siguen vivos con otro tenor, aun cuando el trabajo conjunto de elaboración del Plan haya finalizado.

Figura 8.
Síntesis del proceso de restauración de archivos para la restitución del acervo documental del POT.

Fuente: elaboración propia, 2023.

Apuntes finales: iluminar procesos, rescatar actores, recuperar la memoria

En las páginas que anteceden se develó el zigzagueante proceso de elaboración del Plan Montevideo a partir de la restitución de su acervo documental. Surgieron a lo largo del discurso diversas reflexiones sobre el papel contemporáneo del archivo de urbanismo, de las que subrayamos algunas a continuación.

El resultado obtenido de la consulta a los archivos del Plan y de los testimonios de los protagonistas es poder visibilizar su proceso planificador, donde se develan las dinámicas de actores, las pujas entre las instituciones participantes, y las ideas y herramientas proyectuales a lo largo del desarrollo del Plan. Lo que habilita a conocer el objeto de estudio a cabalidad y a iluminar procesos que van más allá del mismo y que involucran a la historia intelectual del urbanismo y la ciudad.

Con relación a los protagonistas del Plan, es menester mencionar a los integrantes de la generación del 68, llamada también “la generación del entusiasmo” (Peluffo Linari, 2018) los que luchaban por una utopía que quedó trunca con el paréntesis de la dictadura, exilios e insilios de por medio. En el retorno democrático, muchos entendieron que era el momento de continuar construyendo ese sueño del hombre nuevo, el entusiasmo estaba latente y se renovaba. Los datos sugieren que esa misma generación es partícipe y responsable del triunfo del Frente Amplio para el gobierno de Montevideo en 1990, así como también es autora de este Plan de corte socialista.

Creo que podemos hablar de la generación del 68 y que tiene mucho que ver con la historia de la facultad. Hay hitos que marcan claramente a una generación, pero a la hora de la pregunta que se refiere al Plan Montevideo y de quiénes estaban detrás de la movida política, institucional, académica, profesional –en el ámbito de la Sociedad de Arquitectos del Uruguay–, estaba una generación. En ese sentido la inquietud se ha planteado de forma recurrente, o sea, qué fue lo que pasó, cómo fue que terminada la dictadura con historias tan diversas de insilios, exilios y desexilios, como decía Benedetti, cuando nos tocó en suerte experiencias tan diversas, cómo fue que sin embargo pudiéramos tener esas enormes coincidencias (H. Gilmet, comunicación personal, diciembre 9, 2022).

La vivencia de las diferentes fases procesuales de los archivos del Plan va más allá de la investigación terminada, impactando al archivo en su propio interior. Se hace referencia a que luego de este proceso de trabajo, el corpus documental del Plan está localizable, disponible y completo hasta donde ha sido posible, ordenado e hilvanado. Para los siguientes que vayan a consultarlo, el material estará accesible, pudiendo utilizar su tiempo para hacerse nuevas preguntas de investigación, o interpretar lo existente de acuerdo a otros criterios, o realizar nuevos hallazgos. Porque, a la manera de la Forma Urbis Romae [10] , el archivo nunca estará completo y finalizado, por el contrario, siempre seguirán apareciendo nuevas piezas que alimenten la historia y el relato.

Como corolario, sostenemos la importancia del rol que los estudios doctorales y posdoctorales juegan en estas afanosas búsquedas por reconstruir historias a través del examen de archivos inéditos de arquitectura y urbanismo, entre otras estrategias. Los estudios de posgrado cuyas tesis versan sobre historias del urbanismo reciente son escasas en el contexto nacional, pero las existentes han abierto fuentes primarias y expedientes de instituciones gubernamentales, han consultado libros ya olvidados en las bibliotecas, han entrevistado actores clave, aportando bríos y renovado interés a las labores de investigación. A la vez que han abierto ventanas hacia otros archivos en Latinoamérica y el mundo, confirmando una vez más la importancia de la circulación de ideas y experiencias en el saber urbanístico.

Referencias bibliográficas

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Zoido Naranjo, F. (1996). Informe a petición de la Junta de Andalucía acerca del Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo.

Notas

[1] Respecto a la denominación del Plan, figura una dualidad en este trabajo, ya que se le nombra indistintamente como POT (Plan de Ordenamiento Territorial) o como Plan Montevideo. En el momento de su concepción, el POT era único a nivel nacional, no era necesario especificar más. Por tanto, en la jerga académica, en la Intendencia y entre los redactores del Plan se lo nombró POT. Luego, los consultores andaluces, ante la posible aparición de POT en otras latitudes, sugirieron denominarle Plan Montevideo, para su mejor identificación.

[2] En conversación telefónica con Hugo Gilmet (2021), informa que la firma corresponde a Leonor Piñeyro, secretaria de confianza de Patricio Rodé. Piñeyro realizó el mecanografiado de numerosos manuscritos que se elaboraban en la UCP. Este hallazgo es en realidad un falso expediente, no es el original. Se denominaba falso expediente a una copia o respaldo que se acostumbraba hacer en el mundo de los expedientes analógicos de los noventa, lejos aún del electrónico. Era una manera de cuidar la espalda al intendente y al gabinete en asuntos de importancia ante la posibilidad de una pérdida o encajonamiento del expediente original. El arquitecto Gilmet era asesor en la Unidad central de Planificación Municipal cuando se realizó el POT.

[3] El Arq. Eduardo Folco fue director Académico del POT, en su calidad de Profesor Titular de Taller de Anteproyecto de la Facultad de Arquitectura, Universidad de la República.

[4] El Arq. Ruben Otero fue director Académico del POT, en su calidad de Profesor Titular de Taller de Anteproyecto de la Facultad de Arquitectura, Universidad de la República.

[5] El Dr. Patricio Rodé fue director general de la Unidad Central de Planificación de la Intendencia de Montevideo, impulsor fundamental del Plan.

[6] Arq. Mariano Arana, Intendente Municipal de Montevideo (https://montevideo.gub.uy/noticias/institucional/hasta-siempre-mariano), Dr. Patricio Rodé, Arq. Nelson Inda director de la División Planificación Territorial (1995-1998), Arq. Daniel Christoff, director de la División Planificación Territorial (1998), Arq. Salvador Schelotto, Asesor del Intendente Municipal, Arq. Hugo Gilmet.

[7] La Arq. Ingrid Roche fue coordinadora del equipo de trabajo Tejidos residenciales en el anteproyecto del POT desde Facultad de Arquitectura.

[8] Término utilizado por Gabriel Peluffo Linares en (Crónicas del entusiasmo. Arte, cultura y política en los sesenta. Uruguay y nexos rioplatenses, 2018).

[9] El Plan Estratégico de Rosario (Argentina) es otro caso de instrumento elaborado con la cooperación universitaria. Algunos especialistas de la Universidad Nacional de Rosario participaron en la elaboración del diagnóstico, utilizando principalmente la herramienta FODA. Ha sido uno de los de mayor permanencia en el tiempo en Argentina, de 1996 en adelante.

[10] Ver: https://formaurbis-stanford edu.translate.goog/?_x_tr_sl=en&_x_tr_tl=es&_x_tr_hl=es&_x_tr_pto=tc

Notas de autor

(*) Eleonora Leicht. Arquitecta y Doctora en Arquitectura, FADU, UdelaR. Premio Nacional de Urbanismo 2023. Profesora adjunta del Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos (ITU, FADU-Udelar) donde se ha desempeñado como responsable de varias investigaciones vinculadas a diversos ejes temáticos: paisajes culturales costeros y mediterráneos, las centralidades como sistemas territoriales, asesoramiento a intendencias para la elaboración de planes urbanos y de ordenamiento territorial. Ha dictado clases en cursos de grado de Urbanismo y de posgrado en la Maestría de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de la FADU. Su producción científica reciente fue publicada en revistas arbitradas de difusión internacional como IDentidades, Anuario de Espacios Urbanos, Arquisur, Revista de Facultad de Arquitectura, Thema, Proyección, y difundida en diversos encuentros disciplinares

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